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1、第二章 土地利用管理主要內容：l 土地利用總體規(guī)劃l 土地利用年度計劃l 基本農(nóng)田保護l 土地開發(fā)復墾管理l 土地利用動態(tài)監(jiān)測第一節(jié) 概 述土地利用管理是國家為合理組織土地利用，對各種土地利用過程實行國家干預措施，包括宏觀控制和微觀管理措施。土地利用管理的基本任務是指導和約束人們合理組織土地利用，把土地利用納入國家計劃管理軌道，協(xié)調各部門的用地矛盾，合理利用每寸土地，為各部門的建設和生產(chǎn)建立良好的土地組織條件。宏觀控制，是指國家和部門通過編制土地利用計劃、規(guī)劃及其他措施，調節(jié)各類用地的供給和需求；控制各類用地的規(guī)模，調整其比例結構和空間布局；協(xié)調各類用地矛盾，以提高土地利用的宏觀經(jīng)濟效益、社會
2、效益和生態(tài)效益。微觀管理則是國家或部門對單位和個人土地利用活動所進行的直接指導、監(jiān)督等行為。土地利用管理的主要內容包括：土地利用規(guī)劃管理，土地利用計劃管理，土地開發(fā)、整治管理，基本農(nóng)田保護區(qū)管理和土地利用監(jiān)測等。其中土地利用規(guī)劃管理是土地利用計劃、土地開發(fā)、整治管理的依據(jù)；土地利用規(guī)劃是土地利用管理的基礎；土地開發(fā)、整治和基本農(nóng)田保護區(qū)管理是計劃、規(guī)劃的實施；土地利用監(jiān)測是計劃、規(guī)劃的反饋。第二節(jié) 土地利用總體規(guī)劃一、 土地利用總體規(guī)劃的概念及其特點土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、整理、保護在空間上、時間上所作的
3、總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理的“龍頭”，由各級人民政府組織編制，在我國土地管理事業(yè)中具有極其重要的作用。其核心是確定或調整土地利用結構和用地布局；其實質是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟部門間合理配置，即土地資源的部門間時空分配，具體借助于土地利用結構加以反映。土地利用結構系指國民經(jīng)濟各部門占地的比重及其相互關系的總和。土地利用總體規(guī)劃具有整體性、長期性、戰(zhàn)略性和控制性的特點。二、土地利用總體規(guī)劃編制的意義和作用(一) 我國土地利用總體規(guī)劃的編制情況1987 規(guī)劃期限為198520001997年修編到1999年底，基本完成了全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地
4、利用總體規(guī)劃。最新一輪規(guī)劃編制是（2006-2020）規(guī)劃(二) 編制土地利用總體規(guī)劃的意義和作用我國土地的供需矛盾、各種用地之間和部門用地之間的矛盾日趨尖銳。合理利用土地資源，統(tǒng)籌安排各種用地和各行業(yè)用地，已成為國民經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展的重要條件。把土地利用總體規(guī)劃作為國家實行用途管制的基礎 1. 編制和實施土地利用總體規(guī)劃是科學合理利用土地的基礎2. 土地利用總體規(guī)劃為國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn) 定、協(xié)調發(fā)展創(chuàng)造有利條件3. 土地利用總體規(guī)劃是科學管理土地的重要措施和手段三、 土地利用總體規(guī)劃編制的原則1. 嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地2. 提高土地利用率3. 統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地4.
5、 保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用5. 占用耕地與開發(fā)復墾相平衡四、 土地利用總體規(guī)劃的類型我國的土地利用總體規(guī)劃由國家、省、地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級組成，形成了完整的土地利用總體規(guī)劃體系。土地利用總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，報有批準權的人民政府批準實施。全國和省、地級土地利用總體規(guī)劃屬宏觀控制性規(guī)劃，主要任務是在確保耕地總量動態(tài)平衡和嚴格控制城市、集鎮(zhèn)和村莊用地規(guī)模的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地。上級土地利用總體規(guī)劃通過規(guī)劃指標和規(guī)劃分區(qū)對下級土地利用總體規(guī)劃和專項用地規(guī)劃進行指導和控制。縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃屬實施性規(guī)劃，其主要任務是按照上級土地利用總體規(guī)劃的指標和布局要
6、求，劃分土地利用區(qū)，明確各利用區(qū)土地的主要用途和區(qū)內土地使用條件。五級規(guī)劃中，縣級規(guī)劃是關鍵，它起到承上啟下的作用，它既要落實上級下達的各項控制指標，又要依據(jù)實際情況將之分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)；既要對全縣土地利用進行數(shù)量結構優(yōu)化，又要對全縣土地利用進行空間定位與布局。五、土地利用總體規(guī)劃的任務與內容(一) 國家、省、地級土地利用總體規(guī)劃的任務：(1) 在對本行政區(qū)域內土地資源利用現(xiàn)狀、潛力和各業(yè)用地需求量進行綜合分析研究的基礎上，確定規(guī)劃期內土地利用目標和方針；(2)協(xié)調各部門用地，統(tǒng)籌安排各類用地；(3) 逐級分解規(guī)劃確定的各類用地控制指標，重點確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模控制指標，落實重點建設項目和基本農(nóng)田等重
7、要用地的區(qū)域布局；(4) 提出實施規(guī)劃的政策措施。(二) 縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的任務是：(1) 根據(jù)上級規(guī)劃要求和本地土地資源特點，分解落實土地利用各項指標；(2) 組織劃分土地利用區(qū)，重點是城鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、農(nóng)業(yè)用地區(qū)等，落實能源、交通、水利等重點建設項目規(guī)模和布局，為土地用途管制提供依據(jù)。六、土地利用總體規(guī)劃的內容（一）土地利用總體規(guī)劃應當包括下列內容：（1）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；（2）規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；（3）土地利用戰(zhàn)略；（4）規(guī)劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設用地規(guī)模和土地整理復墾開發(fā)安排等；（5）土地利用結構、布局和節(jié)約集約用
8、地的優(yōu)化方案；（6）土地利用的差別化政策；（7）規(guī)劃實施的責任與保障措施。 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當簡化前款規(guī)定的內容。（二）省級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：（1）國家級土地利用任務的落實情況；（2）重大土地利用問題的解決方案；（3）各區(qū)域土地利用的主要方向；（4）對市(地)級土地利用的調控；（5）土地利用重大專項安排；（6）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。（三）市級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：（1）省級土地利用任務的落實；（2）土地利用規(guī)模、結構與布局的安排；（3）土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則；（4）中心城區(qū)土地利用控制；（5）對縣級土地利用的調控；（6）重點
9、工程安排；（7）規(guī)劃實施的責任落實。前款第（4）項規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內新增建設用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設用地的擴展邊界。（四）縣級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：（1）市級土地利用任務的落實；（2）土地利用規(guī)模、結構和布局的具體安排；（3）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；（4）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；（5）土地整理復墾開發(fā)重點區(qū)域的確定。（六）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：（1）基本農(nóng)田地塊的落實；（2）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；（3）各地塊土地用途的
10、確定；（4）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定；（5）土地整理復墾開發(fā)項目的安排。七、土地利用總體規(guī)劃的程序八.土地利用總體規(guī)劃的成果（一）縣級土地利用總體規(guī)劃成果第三節(jié) 土地利用年度計劃管理一、 概述土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度農(nóng)用地轉用量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。1.農(nóng)用地轉用計劃指標。分為城鎮(zhèn)村建設占用農(nóng)用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農(nóng)用地指標。2.土地開發(fā)整理計劃指標。分為土地開發(fā)補充耕地指標和土地整理復墾補充耕地指標。3.耕地保有量計劃指標。由于土地利用年度計劃是實施土地利用總體規(guī)劃的手段，因此，它的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的
11、編制程序相同。二、 土地利用年度計劃管理的原則(1) 嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，控制建設用地總量，保護耕地；(2) 以土地供應引導需求，合理、有效地利用土地；(3) 優(yōu)先保證國家重點建設項目和基礎設施項目用地；(4) 占用耕地與補充耕地相平衡；(5) 保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。(6)城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤三、 土地利用年度計劃的編制程序(1) 縣級以上地方人民政府土地行政主管部門會同其他有關部門，按照國土資源部的統(tǒng)一部署和控制指標，根據(jù)本行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及土地利用的實際情況，提出本地下一年度的土地利用年度計劃，經(jīng)同級人民政府審查后，
12、報上一級土地行政主管部門。國務院批準的建設項目和國務院下屬各部委批準的道路、管線工程及大型基礎設施建設項目等使用土地，涉及農(nóng)用地轉用的，由國務院有關部門以建設項目為單位，按照國土資源部管理和地方土地行政主管部門管理兩條線提出下一年度的土地利用年度計劃建議。計劃建議在上報國土資源部的同時，應當抄送項目擬使用土地所在地的省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門。(2) 國土資源部會同國務院有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、全國土地利用總體規(guī)劃及土地利用的實際情況，在各地和國務院有關部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎上，綜合平衡，編制土地利用年度計劃，報國務院批準。土地利用年度計劃分別
13、列出全國和省、自治區(qū)、直轄市以及由國務院批準土地利用總體規(guī)劃的城市各項計劃指標。(3) 縣級以上地方人民政府土地行政主管部門將上級下達的農(nóng)用地轉用計劃指標、耕地占有計劃指標和土地開發(fā)整理計劃指標逐級分解，擬訂實施方案，經(jīng)同級人民政府批準后下達。四、 土地利用年度計劃的管理實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)審批下達，必須嚴格執(zhí)行。在實施過程中，確需調整計劃指標的，應當按照法定程序向上級土地行政主管部門提出申請，核查同意后，報有批準權的人民政府批準。對于沒有農(nóng)用地轉用計劃指標或者超過農(nóng)用地轉用計劃指標的，不得批準新增建設用地；未嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度或者沒有完成土地開發(fā)整理計劃指標的
14、，核減下一年度的農(nóng)用地轉用計劃指標，對于節(jié)約的農(nóng)用地轉用計劃指標，經(jīng)核實后，可結轉下一年度繼續(xù)使用。第四節(jié) 基本農(nóng)田保護一、 基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護區(qū)的含義(一) 基本農(nóng)田的含義基本農(nóng)田，就是耕地資源中最基本、最優(yōu)良的部分。根據(jù)基本農(nóng)田保護條例的規(guī)定，基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，土地利用總體規(guī)劃中確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田是為了滿足一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求而必須確保的耕地最低需求量，所以又稱“飯碗田”、“保命田”、“子孫田”。(二) 基本農(nóng)田保護區(qū)的含義所謂基本農(nóng)田保護區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特
15、定保護區(qū)域。(三) 基本農(nóng)田的特點(1) 基本農(nóng)田有一定的時間性。基本農(nóng)田是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃而劃定的，且長期不得占用。(2) 基本農(nóng)田是根據(jù)人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)副產(chǎn)品的需求和建設用地的預測而確定的，大多數(shù)省確定基本農(nóng)田是按照人口高峰年所必須的耕地數(shù)量來測算的。(3) 基本農(nóng)田是實行特殊保護的耕地區(qū)域。二、 基本農(nóng)田保護制度 (一) 確立基本農(nóng)田保護制度的過程 (二) 基本農(nóng)田保護制度的主要內容 1. 基本農(nóng)田的規(guī)劃 2. 基本農(nóng)田的劃定 3. 基本農(nóng)田的保護 4. 基本農(nóng)田的監(jiān)督管理三、 基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定是指基本農(nóng)田保護區(qū)的劃區(qū)定界，是針對基本農(nóng)田的面積及基本農(nóng)田保護
16、規(guī)劃圖在實地確定界線，并落實保護標志位置，進行保護基本農(nóng)田面積的登記、統(tǒng)計，制定實施基本農(nóng)田面積動態(tài)管理措施的過程。(一) 基本農(nóng)田的范圍劃定(1) 經(jīng)國務院有關主管部門和縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內的耕地；(2) 有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；(3) 蔬菜生產(chǎn)基地；(4) 農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田。此外，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地區(qū)周邊的耕地，應當優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)；需要退耕還林、還牧的耕地，不應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。(二) 基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的內容基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定主要包括六個方
17、面的內容，即定數(shù)量、定面積、定標志、定質量、定責任、定措施。1. 正確確定劃定指標(1) 農(nóng)產(chǎn)品需求法(2) 建設用地預留法2. 確定基本農(nóng)田保護的范圍和位置3. 確定基本農(nóng)田的質量4. 設定必要的標志5. 確定保護責任6. 確定基本農(nóng)田建設和保護措施(三) 劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的數(shù)量要求劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的數(shù)量要求，主要是根據(jù)確定的劃定指標得來的。土地管理法規(guī)定了劃定基本農(nóng)田的數(shù)量要求，即各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內耕地的80%以上。(四) 基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的方法基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施
18、。具體根據(jù)預測的基本農(nóng)田保護面積指標及基本農(nóng)田面積保護規(guī)劃圖，到實地劃定基本農(nóng)田保護界線。定界主要以河流、道路、永久性獨立地物等為標志，實地落實基本農(nóng)田保護范圍的界線，同時勾繪出村界、現(xiàn)有居民點和其他非農(nóng)業(yè)建設項目占地界線。若無參照物，野外難以確定基本農(nóng)田保護區(qū)界線的，則需用儀器補測確定。在劃區(qū)定界時，要設置基本農(nóng)田保護標志。 第五節(jié) 土地開發(fā)復墾管理土地開發(fā)、復墾是增加耕地面積的有效手段，也是我國實行耕地占補平衡、確保耕地總量動態(tài)平衡的主要措施之一。土地開發(fā)主要是指對未利用土地的開發(fā)利用；土地復墾是指對已破壞的土地采取措施促使其恢復到可利用動態(tài)。一、 土地開發(fā) 土地開發(fā)是指在土地利用總體規(guī)劃
19、指導下，對未利用的土地以及廢棄的或利用效率低下的土地，通過工程的、生物的或綜合的措施，使其成為可利用的土地，成為經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益較高的土地，并加以充分、合理地利用的過程。因此，土地開發(fā)活動既包括對尚未投入利用的土地進行開墾和利用，以此來擴大土地利用范圍，也包括對已利用的土地進行追加投資和勞動，提高土地利用率和集約經(jīng)營程度，從而做到對土地的充分利用。二、 土地復墾 土地復墾是指對在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。三、 土地整理(一) 土地整理的概念 土地整理，是對土地利用的調整與治理。它是通過對土地生產(chǎn)環(huán)境的改善及生態(tài)景觀建
20、設，消除土地利用中對社會經(jīng)濟發(fā)展起制約或限制作用的因素，促進土地利用的有序化和集約化，從而提高土地利用效率的工程技術手段及相應的政策措施。 根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段土地整理一般指農(nóng)村地區(qū)土地整理，是指一定區(qū)域內，通過對田、水、路、林、材等綜合整治，調整土地關系，改善土地利用結構和生產(chǎn)條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率的國家措施。(二) 土地整理的內容 土地整理包括農(nóng)地整理和非農(nóng)地整理。農(nóng)地整理是土地整理最主要的內容?，F(xiàn)階段主要包括以下幾個方面：一是調整農(nóng)地結構，歸并零散地塊；二是平整土地，改良土壤；三是道路、溝渠等的綜合建設；四是歸并農(nóng)村居民點、村辦企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等；五是復墾廢棄
21、土地；六是劃定地界，確定權屬；七是改善環(huán)境，維護生態(tài)平衡。當前我國土地整理的重點在農(nóng)村。農(nóng)村土地整理是對田、水、路、林、村的綜合整治。通過土地整理，可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；通過改造舊村莊，歸并農(nóng)村居民點，可以有效改變農(nóng)村面貌。土地整理是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與新農(nóng)村的重要基礎工程。 第六節(jié) 土地利用動態(tài)監(jiān)測土地利用動態(tài)監(jiān)測是指運用遙感、土地調查等技術手段和計算機、監(jiān)測儀等科學設備，以土地詳查的數(shù)據(jù)和圖件作為本底資料，對土地利用的動態(tài)變化進行全面系統(tǒng)地反映和分析的科學方法。一、土地利用動態(tài)監(jiān)測的內容 1、區(qū)域土地利用狀況監(jiān)測 2、土地政策措施執(zhí)行情況監(jiān)測 3、土地生產(chǎn)力監(jiān)測 4、土地環(huán)境條件監(jiān)測二、土地利用動態(tài)監(jiān)測的技術方法 1、遙感技術（RS） 2、土地調查與統(tǒng)計技術 3、土地信息系統(tǒng)（LIS）- 12 -
第二章 土地利用管理
