《公共管理系統(tǒng)學(xué)》王樂(lè)夫,蔡立輝

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1、word 第一章 導(dǎo)論 公共管理學(xué)—公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問(wèn)。 （1）公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或非營(yíng)利組織實(shí)施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 （2）它在實(shí)施公共管理的主體、公共管理活動(dòng)的容與圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。 公共管理與公共行政之間的差別： (1) 公共行政更加重視“設(shè)計(jì)”，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體“運(yùn)作”過(guò)程； (2) 公共行政

2、更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理的，經(jīng)濟(jì)的手段； (3) 公共行政更加關(guān)注過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。 公共產(chǎn)品—為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會(huì)公共消費(fèi)需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。 私人物品—即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。 公共政策—是指擁有合法權(quán)威的包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在的政府，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門(mén)為了解決公共資源或者社會(huì)公共利益的分配等社會(huì)問(wèn)題所作出的正式的決定或安排

3、，這種決定或安排是確立一定社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計(jì)劃、方案、程序等形式。 公共政策與公共管理的區(qū)別： （1） 公共政策主要是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過(guò)對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個(gè)社會(huì)中人們的生活和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。 （2） 公共管理則是具體通過(guò)實(shí)施公共管理行為與活動(dòng)來(lái)提高公眾的社會(huì)生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公共利益。 公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系： 第一， 公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 第二， 公共政策具有一定的公共管理職能

4、。 第三， 公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑。 第四， 在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處： 都必須履行包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在的一般的管理職能。 公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在： 1. 管理性質(zhì)的不同 與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動(dòng)，而且公共管理的運(yùn)作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。 2. 公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同 公共管理以服務(wù)公眾、實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)公共秩序?yàn)槟康?；工商企業(yè)管理以營(yíng)利為目的。 3. 效率意識(shí)的

5、強(qiáng)弱不同 公共管理所需經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)自于公共財(cái)政預(yù)算，公共管理者并沒(méi)有太多的削減開(kāi)支和有效運(yùn)作的誘因，成本—效益的觀念和意識(shí)差；工商企業(yè)運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤(rùn)為動(dòng)機(jī)，成本—效益的觀念和意識(shí)強(qiáng)。 4. 責(zé)任的性質(zhì)、圍不同 與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任、社會(huì)責(zé)任。在工商企業(yè)管理中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運(yùn)作的規(guī)模和復(fù)雜性、對(duì)官僚機(jī)構(gòu)加以政治控制的要求、對(duì)一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因素導(dǎo)致了責(zé)任機(jī)制的擴(kuò)散，這種擴(kuò)散加深并復(fù)雜化了公共決策的過(guò)程。 5. 管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中

6、的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 公共管理學(xué)—是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門(mén)綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績(jī)效。 公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為： （1） 研究對(duì)象與圍的特征 （2） 跨學(xué)科和綜合性的特點(diǎn) （3） 具體研究問(wèn)題的特征 （4） 公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)的 （5） 更具現(xiàn)實(shí)性 美國(guó)著名學(xué)者波齊曼認(rèn)為，公共管理學(xué)研究可分為

7、兩種途徑：公共政策途徑（P途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。 P途徑強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關(guān)。 P途徑的公共管理如下特征： 第一， 著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究； 第二， 重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)； 第三， 強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)性的理論研究。 B途徑：是受管理主義的影響，主效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來(lái)提升公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。 B途徑的公共管理特征： 第一， 偏愛(ài)企業(yè)管理的原則 第二， 對(duì)公、私部門(mén)的差異不作嚴(yán)格區(qū)分 第三， 除了重

8、視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)對(duì)公共管理的過(guò)程進(jìn)行管理 第四， 在研究方法上也偏愛(ài)諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法 P途徑和B途徑之間的共同之處： （1） 它們的眼光并不局限于行政機(jī)關(guān)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門(mén)與外部環(huán)境的關(guān)系上； （2） 它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。 公共管理學(xué)的基本研究方法有： 1. 實(shí)踐抽象法 對(duì)管理實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實(shí)踐抽象法。 2. 實(shí)體分析法 公共管理中的實(shí)體分析法，就是在進(jìn)行公共管理研究時(shí)，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門(mén)、非營(yíng)利組織和準(zhǔn)政府組織等，作為一個(gè)實(shí)

9、體來(lái)看待，重點(diǎn)分析該實(shí)體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對(duì)這一實(shí)體活動(dòng)的條件和規(guī)律等的認(rèn)識(shí)。 3. 實(shí)驗(yàn)法 在公共管理研究中，可以通過(guò)選擇特定的對(duì)象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，進(jìn)行管理實(shí)驗(yàn)或政策實(shí)驗(yàn)，以取得在更大圍推行某一類公共項(xiàng)目、實(shí)施某一種改革甚至整個(gè)公共管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)。 4. 系統(tǒng)分析法 公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系；鼓勵(lì)對(duì)公共管理系統(tǒng)地各個(gè)組成部分、公共管理過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行同時(shí)的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問(wèn)題，開(kāi)拓新的知識(shí)領(lǐng)域。 5. 比較分析法 公共

10、管理學(xué)中的比較分析要求研究者對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過(guò)程加以比較，要求對(duì)同一國(guó)家或地區(qū)在不同歷史時(shí)期的公共管理系統(tǒng)及過(guò)程加以比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國(guó)家或地區(qū)在不同時(shí)期的公共管理特色，豐富整個(gè)公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。 6. 多學(xué)科交叉式的綜合研究方式 這種研究方式強(qiáng)調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補(bǔ)，運(yùn)用各學(xué)科理論及其研究方法來(lái)解釋與解決公共管理中實(shí)際存在的問(wèn)題。 7. 案例分析法 案例分析的要點(diǎn)是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的公共管理實(shí)踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場(chǎng)加以描寫(xiě)或敘述，以腳本等形式說(shuō)明一個(gè)事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點(diǎn)、所

11、處的環(huán)境，供讀者評(píng)判。 第2章公共管理的理論發(fā)展 2.1 公共行政理論的演進(jìn) 2.1.1 公共行政理論的初創(chuàng) 2.1.1.1 威爾遜的“政治—行政”二分法 “政治—行政”二分法—威爾遜提出應(yīng)在對(duì)政治與行政這兩個(gè)概念進(jìn)行正確區(qū)分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來(lái)，進(jìn)行專門(mén)的研究。 2.1.1.2 韋伯的官僚制理論 韋伯認(rèn)為，“官僚制”具有以下基本特征： （1） 合理的分工。 （2） 層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。 （3） 依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。 （4） 形式正規(guī)的決策文書(shū)。 （5） 組織管理的非人格化。 （6） 適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。 （7） 合理合法的人

12、事行政制度。 2.1.1.3 泰勒的科學(xué)管理理論 2.1.2 公共行政理論的建構(gòu) 2.1.2.1 懷特的系統(tǒng)化行政理論 2.1.2.2 古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則 厄威克認(rèn)為下列原則對(duì)于行政組織的管理都具有普遍適用性： （1） 目標(biāo)原則。 （2） 人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則。 （3） “一人管理”原則。 （4） “專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。 （5） “授權(quán)”原則。 （6） “責(zé)權(quán)相符”原則。 （7） 明確性原則。 （8） “控制幅度”原則。 2.1.2.3 福萊特的動(dòng)態(tài)化公共行政理論 2.1.3 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 2.1.3.1 西蒙的批

13、評(píng)與公共政策學(xué)派的出現(xiàn) 2.1.3.2 沃爾多的批評(píng)與新公共行政學(xué)的勃興 “新公共行政學(xué)”—是相對(duì)于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界為了回應(yīng)20世紀(jì)60年代末70年代初以美國(guó)為代表的西方國(guó)家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理論面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而形成的一個(gè)運(yùn)用全新的研究方法并且強(qiáng)調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。 “新公共行政學(xué)”包括以下基本容： （1） 對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。 （2） 對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡。 （3） 對(duì)傳統(tǒng)“政治—行政”二分法的突破。 （4） 對(duì)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放組織觀的

14、強(qiáng)調(diào)。 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 2.2.1 公共選擇理論 2.2.1.1 經(jīng)濟(jì)人的人性假設(shè)與公共選擇 公共選擇—運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)分析集體行動(dòng)，也即非市場(chǎng)的決策。 帕金森定律—揭示了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的兩大動(dòng)力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對(duì)手；二是官員們相互之間制造工作。”得出的結(jié)論：不管政府機(jī)構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機(jī)構(gòu)的數(shù)量總會(huì)按幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。 公共選擇理論提出解決問(wèn)題的主包括： （1） 組織類型的理性選擇。 （2） 市場(chǎng)機(jī)制與個(gè)人選擇。 （3） 分權(quán)化。 （4） 公共服務(wù)組織小規(guī)?；?。 （5） 自由化。 2.2.2 新公共管理理論

15、 “管理主義”—是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長(zhǎng)期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如下幾點(diǎn)核心觀念：第一，社會(huì)進(jìn)程的主要途徑在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)；第二，這種生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)以“管理”功能對(duì)勞動(dòng)力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項(xiàng)重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計(jì)劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)進(jìn)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來(lái)越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”。 2.2.3 公共治理理論 2.2.3.1 公共治理理論的興起 2.2.3.2 治理的涵義 治理—是指官方的或民間的

16、公共管理組織在一個(gè)既定的圍運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。 2.2.3.3 公共治理理論的容 公共治理理論—是對(duì)作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進(jìn)行反思和批判，并且對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理核進(jìn)行整合的結(jié)果，其核心觀點(diǎn)是主通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，其主要容包括： （1） 公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。 （2） 公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴? （3） 多元化的公共管理主體之間存

17、在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。 （4） 治理語(yǔ)境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。 （5） 治理語(yǔ)境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色?！霸卫怼薄俏鞣綄W(xué)者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實(shí)際上，“元治理”只不過(guò)是公共治理理論重視政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功能的另一種表述而已。 2.2.4 新公共服務(wù)理論 “新公共服務(wù)”—指的是關(guān)于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色一套理念。 具體來(lái)說(shuō)，新公共服務(wù)理論包括以下幾個(gè)方面的基本觀點(diǎn) 2.2.4.1 政府的職能是服務(wù)而不是掌舵 2.2.4.2 公共利

18、益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品 2.2.4.3 在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有性 2.2.4.4 為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù) 2.2.4.5 責(zé)任并不簡(jiǎn)單 2.2.4.6 重視人，而不只是重視生產(chǎn)率 2.2.4.7 公和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要 第3章 公共組織 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.1.1 公共組織的涵 3.1.1.1 組織與公共組織 組織—是由兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。 公共組織—是指不以營(yíng)利為目的，以追求公共利益為其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛韭毮艿慕M織，它一般

19、擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。 3.1.1.2 公共組織的基本要素 1、物質(zhì)要素 （1）人員。 （2）經(jīng)費(fèi)。 （3）物資設(shè)備。 2、精神要素 （1）目標(biāo)。 （2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。 （3）人權(quán)關(guān)系。 3.1.1.3 公共組織的特征 公共組織在具有社會(huì)組織的一般特征的同時(shí)，也表現(xiàn)出自己獨(dú)具的特征。 1、 以增進(jìn)公共利益為目標(biāo) 2、 公共組織的活動(dòng)受到法律的明確限制并具有權(quán)威性 3、 公共組織受到高度的公共監(jiān)督 4、 公共組織的活動(dòng)具有政治性 5、 公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難 6、 公共組織具有一定的獨(dú)占性 公共組織

20、的獨(dú)占性—是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。 3.1.2 公共組織的結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)—是指公共組織各要素的排列組合方式。 3.1.2.1 公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門(mén)行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)人、財(cái)、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會(huì)對(duì)本部門(mén)的需要，最優(yōu)地完成本部門(mén)的工作目標(biāo)。因此，最高層次的公共組織，是一個(gè)開(kāi)放的、面向社會(huì)的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門(mén)最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方

21、案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開(kāi)放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織部問(wèn)題。 優(yōu)點(diǎn)： （1） 分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域圍，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； （2） 行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （3） 能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作； （4） 各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理

22、人才。 缺點(diǎn)： （1） 各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難以事事精通； （2） 容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展； （3） 容易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。 3.1.2.2 公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種： （1） 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如，財(cái)政、外交等部門(mén)的劃分。優(yōu)點(diǎn)：符合分工專業(yè)化的原則；有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)；體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)：業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)；分工過(guò)細(xì)，易造

23、成部門(mén)林立；有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 （2） 按管理程序分工。這是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。優(yōu)點(diǎn)：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)；由于從事同一項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；使公共管理中的重要程序由專門(mén)機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門(mén)，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。 （3） 按管理對(duì)象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)務(wù)為對(duì)象進(jìn)行的部

24、門(mén)設(shè)置。優(yōu)點(diǎn)：根據(jù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需要；群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。缺點(diǎn)：隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門(mén)林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約；容易忽視甚至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象；容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門(mén)利益出發(fā)，有礙于整體的利益；按服務(wù)對(duì)象劃分部門(mén)往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門(mén)發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。 （4） 按地區(qū)分工。 3.1.2.3 公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 記黎民那本書(shū)，更加簡(jiǎn)明扼要 3.1.3 公共組織的類型 3.1.3.1 公共組織的

25、基本類型 1、政府組織 廣義的政府組織是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。狹義的政府則僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。 2、非營(yíng)利組織—以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。 3、準(zhǔn)政府組織—是介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過(guò)所具有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。 3.2 非營(yíng)利組織 3.2.1 非營(yíng)利組織的特征與分類 3.2.1.1 非營(yíng)利組織的特征 薩拉蒙和安黑爾提出凡具

26、有以下六個(gè)方面特征的組織都稱之為非營(yíng)利組織： （1） 正式組織性。 （2） 非政府性。 （3） 非利潤(rùn)分配性。 （4） 自主管理性。 （5） 志愿性。 （6） 公共性。 3.2.1.2 非營(yíng)利組織的“非分配性約束” 非分配性約束—是指非營(yíng)利組織不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進(jìn)一步發(fā)展提供資金。 3.2.1.3 非營(yíng)利組織的分類 中國(guó)非營(yíng)利組織的分類： （1） 已登記非營(yíng)利組織。社會(huì)團(tuán)體—是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織?；饡?huì)—是指利用自然人、法

27、人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人。民辦非企業(yè)—是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。 （2） 未登記非營(yíng)利組織。包括沒(méi)有或不能在民政部門(mén)登記，或者轉(zhuǎn)登記的非營(yíng)利組織。 3.2.2 非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分 3.2.2.1 非營(yíng)利組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者 3.2.2.2 非營(yíng)利組織能提高公共物品的供給效率 3.2.2.3 非營(yíng)利組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求 3.2.2.4 非營(yíng)利組織是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求

28、 3.2.3 當(dāng)代中國(guó)公共管理中的非營(yíng)利組織 3.2.3.1 我國(guó)非營(yíng)利組織的興起 3.2.3.2 我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題 1、非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題 （1）身份不清。 （2）非營(yíng)利組織缺乏資金、部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)性。 2、由與非營(yíng)利組織相關(guān)的政策、法律和管理等構(gòu)成的外在環(huán)境問(wèn)題 （1）對(duì)非營(yíng)利組織基本政策的實(shí)施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過(guò)程監(jiān)督的現(xiàn)象。 （2）法制薄弱。 3.2.3.3 我國(guó)非營(yíng)利組織改革發(fā)展的基本取向 1、大力培育非營(yíng)利組織 大力培育非營(yíng)利組織主要應(yīng)抓好兩項(xiàng)工作：第一，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開(kāi)”改革。第二，重點(diǎn)在資金

29、方面進(jìn)行必要的資助。 2、加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理 加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理，重點(diǎn)要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關(guān)非營(yíng)利組織尤其是其活動(dòng)的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過(guò)程中，通過(guò)依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，強(qiáng)化各種法律規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督，特別是對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)行的規(guī)化及質(zhì)量、政府資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。 3.3 事業(yè)單位 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 3.3.1.1 事業(yè)單位的含義 事業(yè)單位—是指手國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。 3.3.1.2 事業(yè)單位的基本

30、特征 我國(guó)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，具有如下的基本特征： （1） 事業(yè)單位活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性和政治性。 （2） 事業(yè)由政府主辦并主管。 （3） 事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政供給。 （4） 整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。 3.3.2 事業(yè)單位改革 3.3.2.1 事業(yè)單位改革的必要性 （1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長(zhǎng)過(guò)快，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的困難沒(méi)有得到根本性的緩解。 （2）社會(huì)效益不高。 （3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密。 3.3.2.2 事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向 （1）事業(yè)單位的社會(huì)化。有兩層基本含義，即社會(huì)公共事業(yè)社會(huì)辦和事業(yè)單位的資源配置與服務(wù)社會(huì)化。 （2）事業(yè)單位運(yùn)

31、行的法制化和化。 3.3.2.3 事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革 （1）實(shí)行政事分開(kāi)。 第一，實(shí)行職責(zé)分開(kāi)。 第二，實(shí)行管理方式及手段的分開(kāi)。 （2）實(shí)行事業(yè)單位的分類改革。 第一，具有準(zhǔn)政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位。 第二，具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公益性的事業(yè)單位。 第三， 具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和能力的事業(yè)單位。 3.4 公共組織的變革 科層制組織的基本特征包括： 1. 專門(mén)化 2. 等級(jí)制 3. 規(guī)則化 4. 非人格化 5. 技術(shù)化 6. 公、私分明化 科層制方法的主要容是： 1. 組織標(biāo)準(zhǔn)化 為了完成繁重負(fù)責(zé)的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方

32、法，以此提高工作績(jī)效。它包括三個(gè)方面：第一，分工專業(yè)化。第二，工作指標(biāo)化。第三，人員統(tǒng)一化。 2. 工作秩序化 秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成一個(gè)無(wú)障礙的工作流。它要求理順組織外的各種關(guān)系，它要求徹底消除人的隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無(wú)章。 3. 管理規(guī)化 科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：第一，組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切認(rèn)為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。第二，對(duì)所有的人都一視，使組織成員具有平等感和公平感。所

33、有的組織成員都必須遵守規(guī)則和紀(jì)律，不因個(gè)人情感的不同而不同。第三，明確規(guī)定每一成員的職權(quán)圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。第四，精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。 傳統(tǒng)科層制組織的缺陷主要表現(xiàn)為： （1） 科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機(jī)器，沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。 （2） 采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。 （3） 排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，得過(guò)且過(guò)，不負(fù)責(zé)任。 （4） 依靠條塊分割的專業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)

34、構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。 科層制的組織模式也面臨著危機(jī)，具體表現(xiàn)如下： （1） 從組織環(huán)境來(lái)看，政府組織的“環(huán)境”與“外環(huán)境”均發(fā)生了急劇的、復(fù)雜的和不可預(yù)料的變化： 一是科層制所弘揚(yáng)的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制度化，妨礙了個(gè)人的成長(zhǎng)和個(gè)性成熟，技術(shù)的普遍運(yùn)用對(duì)個(gè)性的壓制產(chǎn)生的非人格化與當(dāng)代人們所渴求的個(gè)性的自由解放及對(duì)的追求產(chǎn)生了尖銳的矛盾。 二是信息技術(shù)的高速法杖使得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的節(jié)奏加快，舊的層級(jí)管理和控制系統(tǒng)、照章辦事循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)方式已無(wú)法適應(yīng)越來(lái)越普遍的社會(huì)動(dòng)態(tài)因素對(duì)政府的職能要求。

35、 三是全球化的趨勢(shì)使國(guó)外的聯(lián)系日益緊密，相對(duì)封閉的科層制組織建構(gòu)與建立在主題交往、文化多元基礎(chǔ)上的新時(shí)代格格不入。 （2） 從組織結(jié)構(gòu)上看，在嚴(yán)格的非人格化的金字塔結(jié)構(gòu)中，官員的職位是由上級(jí)權(quán)力當(dāng)局任命的，并在公共機(jī)關(guān)的等級(jí)制度系統(tǒng)中實(shí)行終身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要求，普遍具有經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征，他/她在大規(guī)模的科層制中會(huì)追求自身收益的增加或獲得提升的職業(yè)機(jī)會(huì)。 （3） 從組織方式上看，行政控制是傳統(tǒng)科層制行政的關(guān)鍵。 公共組織變革的目標(biāo)包括以下三個(gè)方面： 1. 提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力 公共組織為了生存和發(fā)展，要

36、隨環(huán)境的變化而變化。公共組織對(duì)外在環(huán)境的改造里是指在適應(yīng)外部環(huán)境的同時(shí)，能動(dòng)地影響外部環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。 2. 提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性 這個(gè)目標(biāo)包括兩個(gè)方面的容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個(gè)人的關(guān)系。 3. 提高公共組織的工作績(jī)效 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。 在橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個(gè)方面：從公共管理的過(guò)程來(lái)看，正在由重決策、執(zhí)行部門(mén)。輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門(mén)的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門(mén)轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門(mén)相平衡。 在縱向?qū)蛹?jí)上，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著從

37、集權(quán)式、尖塔式的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢(shì)。 公共組織全力的關(guān)系變革，在對(duì)一般事務(wù)的管理上是從集權(quán)型走向分權(quán)型，而在對(duì)宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。 （1） 公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。 （2） 橫向分權(quán)。公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。 （3） 在縱向權(quán)力分配上，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)互相融合與共存。 在公共組織運(yùn)作過(guò)程中，普及使用網(wǎng)絡(luò)化的大容量計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化設(shè)備，通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門(mén)分割和官僚主義。 4. 產(chǎn)品

38、和服務(wù)的變革 基于服務(wù)對(duì)象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)現(xiàn)更好地服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會(huì)提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；或者通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)方式，運(yùn)用公共組織的技能與資源開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品與服務(wù)，使公共組織更好地滿足顧客的需求。 5. 人力資源變革 應(yīng)用在人力資源上的典型變革容包括：1）投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動(dòng)，讓工作人員獲得新的技術(shù)與能力；2）將工作人員社會(huì)化，融入組織文化，使其學(xué)習(xí)到有助于提升組織績(jī)效的新常規(guī)；3）改革組織的規(guī)與價(jià)值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；4）持續(xù)改進(jìn)對(duì)多樣化的員工所施工的晉升與獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)；5）對(duì)高層管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行變革，改善組織學(xué)習(xí)與決策制定。 第四章 公共

39、領(lǐng)導(dǎo) 領(lǐng)導(dǎo)的含義可界定為：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個(gè)基本要素。 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，對(duì)組織成員和公眾進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程。 （1） 公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng) （2） 公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程。 （3） 公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動(dòng)過(guò)程。 （4） 公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認(rèn)可的關(guān)系。 （5） 對(duì)公共領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估存在著較大的困難。 （1） 公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以

40、發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部門(mén)。 （2） 公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。 （3）決策的“公斷性”。 （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向是公共利益。 具體來(lái)說(shuō)，公共領(lǐng)導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為： （1） 導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用 （2） 影響、表率的作用。 （3） 協(xié)調(diào)、溝通的作用。 （4） 迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。 以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來(lái)解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正原因的理論，就稱為特質(zhì)理論。 這種理論認(rèn)為，真正決定一個(gè)人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作又關(guān)心

41、個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的，同時(shí)認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過(guò)后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領(lǐng)導(dǎo)者的特征、領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境等。用一個(gè)公式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)=ｆ（領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境） 領(lǐng)導(dǎo)魅力理論是指當(dāng)下屬發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的某些作為時(shí)，他們自然會(huì)把這些作為歸因于領(lǐng)導(dǎo)者的偉大或杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力。 在變革型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)幫助員工開(kāi)闊眼界，鼓勵(lì)下屬為了組織的利益而超越個(gè)人的利益，激活他們對(duì)更高秩序的需要；而下屬也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)感到信任、羨慕、忠誠(chéng)和尊敬，對(duì)任務(wù)目標(biāo)充滿期望和熱情。而在交易型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)的影響力主要來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)能夠使

42、部署相信貢獻(xiàn)和報(bào)償是公平的、合理的，而部署對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的順?lè)椭艺\(chéng)也是建立在交換互惠的基礎(chǔ)上的，但不可能產(chǎn)生對(duì)任務(wù)目標(biāo)的熱情和支持。 體制是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。 公共領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運(yùn)行機(jī)制。 1.完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系 （1）實(shí)行黨政分開(kāi)，改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。 （2）要完善黨委、人大、政府三個(gè)不同機(jī)構(gòu)的關(guān)系。 （3）按照權(quán)責(zé)相稱原則確定職權(quán)體系，

43、理順職權(quán)關(guān)系。 2.在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力 3.改革組織人事制度，增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力 4. 繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服機(jī)構(gòu)臃腫 4.3公共領(lǐng)導(dǎo)方法 領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時(shí)間、統(tǒng)御和激勵(lì)下屬的各種手段與途徑。 領(lǐng)導(dǎo)方法具有以下特征： （1） 領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性。 （2） 領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯(cuò)誤、有效與無(wú)效之分。 （3） 領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性 （4） 領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性 （5） 領(lǐng)導(dǎo)方法存在動(dòng)態(tài)變異性 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，通過(guò)調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間、政府不同

44、組織之間、政府各部門(mén)之間、公務(wù)員之間、政府不同職能之間等可能產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會(huì)和諧發(fā)展的因素，使社會(huì)和組織保持一種平衡狀態(tài)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，發(fā)揮整體最大功效的過(guò)程。 （1）平等性 （2）互利性 （3）結(jié)果不確定性 （1）領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系協(xié)調(diào)主要指領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)在履行公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的過(guò)程中與組織外相關(guān)的人與事在時(shí)間與空間上產(chǎn)生的工作關(guān)系的協(xié)調(diào)。 （2）領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)，是以領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中涉及的以人際關(guān)系為對(duì)象和容的協(xié)調(diào)。 要做到有效協(xié)調(diào)，必須遵循以下原則： （1） 以人為本 （2） 客觀公正

45、 （3） 注重整體 （4） 求同存異 （5） 互惠雙贏 （6） 靈活機(jī)動(dòng) 溝通，是為了一個(gè)設(shè)定的目標(biāo)，把信息、思想和情感在個(gè)人或群體間傳遞，以取得理解、信任的過(guò)程。 領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，通過(guò)一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)與組織外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行信息、思想和情感的傳遞與互動(dòng)，以保證公共利益和目標(biāo)有效協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。 具體來(lái)說(shuō)，主要有以下三個(gè)方面： （1） 溝通時(shí)科學(xué)決策的前提 （2） 統(tǒng)一思想，提高績(jī)效 （3） 溝通可以改善人際關(guān)系，鼓舞士氣，增強(qiáng)組織的凝聚力。 （1）正式渠道 它是組織結(jié)構(gòu)，層次及不同部門(mén)之間，上下級(jí)

46、之間明文規(guī)定的信息與容傳遞的路徑。 （2）非正式渠道 它是在非正式組織圍或非正式場(chǎng)合進(jìn)行的溝通。 2.選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息溝通網(wǎng)絡(luò) 溝通網(wǎng)絡(luò)的五種模式：（1）鏈?zhǔn)綔贤ǎ?）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環(huán)式溝通（5）Y式溝通。 （1）口頭形式 （2）書(shū)面形式 （3）非語(yǔ)言形式 （4）電子媒介形式 增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法： 1. 構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò) 2. 樹(shù)立主動(dòng)溝通的意識(shí) 3. 創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 4. 要完善監(jiān)督機(jī)制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效。 5. 注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系 激勵(lì)就

47、是運(yùn)用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動(dòng)機(jī)，使人處于亢奮狀態(tài)的過(guò)程。 有效的激勵(lì)應(yīng)該遵循以下基本原則： 1. 物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合原則 2. 正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)結(jié)合原則 3. 按需激勵(lì)原則 4. 差別激勵(lì)原則 5. 公正原則 領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)、思維方式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方法的把握程度等影響具體公共領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)效果的個(gè)性心理特性的總和 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力需要有這樣幾個(gè)方面的基本條件： 1. 領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進(jìn)行。 2. 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標(biāo)、責(zé)任與價(jià)值。 3.

48、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)者的基本素養(yǎng)。 公共領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新：就是公共部門(mén)為適應(yīng)公共管理與環(huán)境的需要，與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)流程和規(guī)，全面提高公共領(lǐng)導(dǎo)效率，更好地履行政府職責(zé)的實(shí)踐過(guò)程。 1.戰(zhàn)略思維，作為一種著眼于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)觀察、思考和處理問(wèn)題的科學(xué)思維方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 （1）戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力 （2）戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力 （3）戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力 （4）戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力 領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力：領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)執(zhí)掌權(quán)力，管理公共事務(wù)的能力。 領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力與三個(gè)因素有關(guān)：（1）政府所具有的強(qiáng)

49、制力；（2）政府存在的合法性；（3）政府合法性的來(lái)源 領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和指向性。 領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有三種類型： 1. 集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 2. 型領(lǐng)導(dǎo)方式 3. 放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 管理學(xué)家菲德勒的權(quán)變理論，該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者特點(diǎn)的變化和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來(lái)表示： E=f（L,F,S）式中：E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性；L—領(lǐng)導(dǎo)者；F—被領(lǐng)導(dǎo)者；S—環(huán)境；f—函數(shù)關(guān)系。即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征和環(huán)境的函

50、數(shù)。 第5章 公共政策 公共政策的含義和疇界定如下： 第一， 公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運(yùn)用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略。 第二， 公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個(gè)人外，還包括具體決策機(jī)構(gòu)；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策執(zhí)行等過(guò)程中的次級(jí)決策主體。 第三， 公共政策的客體是政策問(wèn)題和政策受眾（政策目標(biāo)群眾）。 第四， 公共政策的圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政稅收政策、環(huán)境政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級(jí)的決策主體的權(quán)限圍決定了

51、相應(yīng)決策的圍。 第五， 公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)者或代表的國(guó)家、社會(huì)或共同體的利益最大化。 第六， 公共政策的核心是一種選擇。 依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過(guò)程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿性、強(qiáng)制性和混合性三種類型。 1. 自愿性工具 自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務(wù)完成是在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區(qū)、志愿性組織和市場(chǎng)。 2. 強(qiáng)制性工具 強(qiáng)制性政策工具也被稱為直接工具，強(qiáng)制或直接地作用于目標(biāo)個(gè)人或組織，后者在響應(yīng)措施時(shí)只有很小的或沒(méi)有自由裁量的余地。強(qiáng)制性政策工具包括：規(guī)制、公共企業(yè)和直接

52、提供。 3. 混合性工具 混合性政策工具兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，混合性工具在允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門(mén)的同時(shí)，可以不同程度地介入非政府部門(mén)的決策形成過(guò)程。 混合性政策工具包括：信息與勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、征稅和用戶收費(fèi)。 5.1.2.3政策工具的選擇及其應(yīng)用 公共政策的研究主線主要包括以下三個(gè)方面： 1. 制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與決策機(jī)制 2. 公共政策的過(guò)程與程序 3. 公共政策的容與輸出 公共政策問(wèn)題 泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距 公共問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題的條件是：公共問(wèn)題促使人們行動(dòng)，特別是向政府及

53、公共部門(mén)表達(dá)，同時(shí)該問(wèn)題又在特定政府權(quán)限圍之，在特定時(shí)期被列入政府政策議程。 政策問(wèn)題具有選擇性、動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性。 公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進(jìn)其最后確定，這一過(guò)程就是政策議程的建立過(guò)程。 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策形成到政策合法化在的一系列步驟的過(guò)程，以政府為核心的公共機(jī)構(gòu)是公共政策制定和實(shí)施的主體。 1．確立政策目標(biāo) 2.政策方案擬訂、評(píng)估與抉擇 部溝通是決策系統(tǒng)部的與決策相關(guān)的信息傳播和交流，即組織部通過(guò)各種現(xiàn)代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實(shí)現(xiàn)信息的傳播與交流。 外部溝通是

54、決策系統(tǒng)部與外部環(huán)境之間直接的或通過(guò)媒介間接進(jìn)行的信息傳播與交流。 溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型： （1） 政策發(fā)布和信息分開(kāi) （2） 政策反饋和信息反饋 （3） 雙向互動(dòng)的政策溝通和政府回應(yīng)機(jī)制 （1）溝通的技術(shù)障礙 （2）溝通的心里障礙 （3）溝通渠道的阻塞 “自上而下”途徑：這一途徑以“有限行政”為基礎(chǔ)，以政策制定者為中心，認(rèn)為政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過(guò)程。 “自下而上”途徑：這一途徑從確認(rèn)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織成員的目標(biāo)、戰(zhàn)略、行動(dòng)的差異及其聯(lián)系出發(fā)，拋棄“自上而下”途徑對(duì)政策制定與執(zhí)

55、行之間因果關(guān)系的預(yù)設(shè)，認(rèn)為政策成敗的關(guān)鍵是參與執(zhí)行的組織及其成員的適當(dāng)選擇、協(xié)調(diào)與互動(dòng)。 1. 公共政策執(zhí)行失控 公共政策執(zhí)行失控主要表現(xiàn)為：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。 2. 公共政策執(zhí)行失控的矯正 矯正公共政策執(zhí)行失控的措施主要有：（1）加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)。（2）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。（3）強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控。（4）促進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和化建設(shè)。 公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的運(yùn)行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和價(jià)值判斷的活動(dòng)。 —價(jià)值理性與工具理性的選

56、擇 1. 關(guān)注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評(píng)估。 2. 關(guān)注政策價(jià)值效應(yīng)，以價(jià)值理性為主的政策評(píng)估。 公共政策分析：公共政策分析是通過(guò)運(yùn)用一定的技術(shù)手段和分析方法來(lái)進(jìn)行的，旨在認(rèn)識(shí)政策形成原因、理解政策容和價(jià)值、深化對(duì)政策過(guò)程的認(rèn)知、研判和評(píng)價(jià)現(xiàn)有政策得失、尋求改進(jìn)決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運(yùn)行效率和效能的一種研究方式和研究工作。 1. 對(duì)政策容的研究 2. 對(duì)決策過(guò)程的研究 3. 對(duì)決策輸出的研究 4. 對(duì)政策的評(píng)估 5. 對(duì)決策信息的研究 6. 對(duì)決策過(guò)程倡導(dǎo)的研究 7. 對(duì)政策倡導(dǎo)的研究 1. 線性規(guī)劃 2. 排隊(duì)論

57、 3. 馬爾可夫預(yù)測(cè)法 4. 成本—效益分析 “公共性”是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)性價(jià)值取向，從根本上說(shuō)，制定和執(zhí)行公共政策旨在整合和優(yōu)化社會(huì)資源配置以實(shí)現(xiàn)、增進(jìn)和維護(hù)公共利益。 公共政策的合法性可體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實(shí)質(zhì)上的合法性，即政治學(xué)意義上的合法性—公共政策得到公眾出自心的認(rèn)可和接受。 公共政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)有效性。這就意味著，公共政策規(guī)劃、制定額發(fā)展在滿足公共性和合法性要求的基礎(chǔ)上，還必須實(shí)現(xiàn)有效性—正確合理的公共政策能夠得到及時(shí)、完全和有效的執(zhí)行，能真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

58、 從根本上說(shuō)，公共政策的發(fā)展在現(xiàn)代公共管理中應(yīng)主要地發(fā)揮一下幾方面功能： （1） 公共政策的行為引導(dǎo)功能 （2） 公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能 （3） 公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能 公共政策發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向首先建立在對(duì)政策的價(jià)值分析的基礎(chǔ)之上。在對(duì)具體政策的價(jià)值分析的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)公共政策價(jià)值觀的整合。 （1）公共決策是公共管理的起點(diǎn) （2）公共決策貫穿公共管理過(guò)程的始終 （3）公共決策是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ) （4）從根本上說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程中，即在人類的社會(huì)性和生物性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程中，人們對(duì)于所需資源

59、的獲取、生產(chǎn)、分配或交換會(huì)在不同圍和層面產(chǎn)生沖突和矛盾，需要必要和適當(dāng)?shù)墓舱邔?duì)之進(jìn)行規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源配置的整合和優(yōu)化。 第6章 公共人力資源管理 人力資源：是指在一定區(qū)域德人口總體所具有的勞動(dòng)能力的總和，或者是具有智力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的能力的人們的總和。 傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基礎(chǔ)差別如下： 1. 關(guān)于人性的假定不同 傳統(tǒng)的人事管理以物為中心，把人看作是一種成本，管理的主要任務(wù)就是如何可能減少人工成本?，F(xiàn)代人力資源管理視人為最核心的資本。 2. 工作的性質(zhì)不同 傳統(tǒng)的人事管理基本上屬行政事務(wù)性的工作，人事部

60、門(mén)扮演的是控制人工成本的“成本中心”的角色。 3. 管理容不同 傳統(tǒng)的人事管理主要存在于雇用關(guān)系從發(fā)生到結(jié)束的運(yùn)動(dòng)過(guò)程。人力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的這些基本容，而且縱深發(fā)展，大大拓寬了原有人事管理的容，形成全方位的管理。 4. 管理部門(mén)的地位不同 傳統(tǒng)人事管理把人事部門(mén)視作非生產(chǎn)、非效益部門(mén)，地位較低，且從事管理的人員進(jìn)步不了決策層。而現(xiàn)代人力資源管理部門(mén)已經(jīng)成長(zhǎng)為除了落實(shí)具體人事事務(wù)之外，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)、提供決策預(yù)案的擁有咨詢專業(yè)技術(shù)的中樞性機(jī)構(gòu)，且人力資源管理者不僅進(jìn)入高層領(lǐng)導(dǎo)。 5.管理方式和手段的不同

61、 傳統(tǒng)的人事管理強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化式的管理，管理手段較為剛性，主要運(yùn)用行政命令的辦法。而人力資源管理強(qiáng)調(diào)管理的人性化，理解員工的需要，采取柔性的、參與式的管理，注重人文關(guān)懷。 職務(wù)分析：是指對(duì)某特定的職務(wù)作出明確規(guī)定，并確定完成這一職務(wù)需要有什么樣的行為的過(guò)程。 （1）目標(biāo)選擇與組織 （2）制定職務(wù)分析的計(jì)劃和方案 （3）信息的收集和分析 （4）結(jié)果表達(dá) （5）結(jié)果的運(yùn)用 部招聘又叫部選拔，就是從組織部選拔合適的人才來(lái)補(bǔ)充空缺的或新增的職位，它包括晉升、職務(wù)調(diào)動(dòng)和

62、崗位輪換等。 外部招聘是從組織外部招聘德才兼?zhèn)涞哪苋? 培訓(xùn)需求分析就是對(duì)組織的未來(lái)發(fā)展、任務(wù)的容以及人員個(gè)人情況進(jìn)行分析，來(lái)發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)需求。它包括三個(gè)方面：第一，組織層面的分析。第二，任務(wù)層面的分析。第三，個(gè)人層面的分析。 第一，組織借助培訓(xùn)和教育的功能，使組織成為“學(xué)習(xí)型組織”，給人員培訓(xùn)與開(kāi)發(fā)帶來(lái)了革命性變化，意義非常深遠(yuǎn)；第二，培訓(xùn)呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢(shì)；第三，培訓(xùn)日益走向社會(huì)化；第四，培訓(xùn)向縱深發(fā)展，如組織文化培訓(xùn)、團(tuán)隊(duì)精神等；第五，培訓(xùn)質(zhì)量成為培訓(xùn)的生命力。 績(jī)效評(píng)估就是運(yùn)用綜合的指標(biāo)體系對(duì)人員履行崗位職責(zé)所產(chǎn)生

63、的工作業(yè)績(jī)、工作能力、工作態(tài)度進(jìn)行考察、測(cè)定和評(píng)價(jià)的過(guò)程。績(jī)效評(píng)估具有以下功能：第一，控制功能；第二，激勵(lì)功能；第三，開(kāi)發(fā)功能；第四，溝通功能。 有效的考核系統(tǒng)應(yīng)該滿足五個(gè)方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三，準(zhǔn)確性；第四，可接受性；第五，實(shí)用性。 決定薪酬水平高低的因素可以分為外在和在兩大類 廣義的薪酬可以分為經(jīng)濟(jì)性薪酬和非經(jīng)濟(jì)性薪酬。經(jīng)濟(jì)性薪酬主要是組織提供的工資、獎(jiǎng)金、津貼、福利等，非經(jīng)濟(jì)性薪酬是指工作本身和工作環(huán)境所提供的各種條件。 —是指組織結(jié)構(gòu)中各項(xiàng)職

64、位的相對(duì)價(jià)值及其對(duì)應(yīng)的實(shí)付薪酬間的一種關(guān)系。 7.薪酬制度的執(zhí)行、控制與調(diào)整 公共人力資源管理制度：是指公共人力資源的使用過(guò)程中，各有關(guān)組織的權(quán)力配置原則和關(guān)系模式，以及作為權(quán)力配置載體的組織制度和組織機(jī)構(gòu)。 （1）集權(quán)型 （2）分權(quán)型 （3）“人治”式 （4）“法治”式 （1）官僚型的人事管理制度 （2）貴族型的人事管理制度 （3）型的人事管理制度 這是指政府能夠積極反映并回答通過(guò)民選政務(wù)類公務(wù)員表達(dá)出來(lái)的公民意志 這表現(xiàn)為在管理過(guò)程中產(chǎn)出與投入比率力圖達(dá)到最大化的期望。 這表明的是公共雇員作為

65、廣義的公民，其個(gè)人權(quán)利應(yīng)受法律保護(hù)，免受政府當(dāng)局侵害。 它是指這樣的一種信念：公民個(gè)人基于先前的犧牲和社會(huì)歧視等原因，應(yīng)在公共職位選擇錄用和晉升中享有法定的優(yōu)待或者優(yōu)先權(quán)，使其免受在公平競(jìng)爭(zhēng)公共職位的過(guò)程中受到損害。 主要特點(diǎn)有： 1. 嚴(yán)格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官 2. 強(qiáng)調(diào)政治中立 3. 公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄用 4. 實(shí)行“功績(jī)晉升制” 5. 強(qiáng)調(diào)官風(fēng)官紀(jì)和職業(yè)道德 第一，沒(méi)有進(jìn)行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建，頭痛醫(yī)頭，腳

66、痛醫(yī)腳，導(dǎo)致人力資源管理工作支離破碎，難以發(fā)揮其在組織管理中的系統(tǒng)整合和提升效能的功能。 第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱，難以進(jìn)行規(guī)化合科學(xué)化管理，進(jìn)而阻礙了管理的深化變革。 第三，沒(méi)有形成以績(jī)效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念。 第四，重使用輕開(kāi)發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在。 第五，人事管理權(quán)力過(guò)于集中，管人與管事相脫節(jié)，用人單位缺乏調(diào)節(jié)和激勵(lì)員工行為的必要手段。 第六，業(yè)務(wù)部門(mén)缺乏人力資源管理的技能。 1.把先進(jìn)的管理理念引入公共部門(mén)，變傳統(tǒng)的人事管理為現(xiàn)代意義的人力資源管理。 2.從管理的基礎(chǔ)工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進(jìn) 4.有選擇地借鑒企業(yè)和市場(chǎng)化方法，改造公共人力資源管理 7.培育公共倫理，彌補(bǔ)硬性管理之不足 第7章 公共預(yù)算管理 公共預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，以及政府的資金籌集、使用計(jì)劃及相關(guān)的一系列制度等。 1.計(jì)劃：是指確定組織目標(biāo)、測(cè)算實(shí)現(xiàn)這些組織目標(biāo)所需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源的一系列決策過(guò)程，主要回答“做什么”的問(wèn)題。 2.管理：是指確定了組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和