王樂(lè)夫、蔡立輝《公共管理系統(tǒng)學(xué)》筆記

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1、word 第1章 導(dǎo)論 1.1 公共管理學(xué)概述 1、公共管理的含義 〔1〕概念：公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科，它是重視公共組織或非營(yíng)利組織實(shí)施管理的技術(shù)和方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 〔2〕與西方國(guó)家不同，在中國(guó)，公共管理還是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科。 2、1993年，波齊曼《公共管理：藝術(shù)的現(xiàn)狀》論文集〔第一次全學(xué)會(huì)〕； 1993年，凱特爾、米爾沃德《公共管理的現(xiàn)狀》論文集〔第二次全學(xué)會(huì)〕； 1990年，波齊曼、斯特拉斯曼《公共管理戰(zhàn)略》〔第一部較完整的公共管理教科書(shū)〕。 1.2 公共管理學(xué)到概念X疇 1、根本X疇：公共publi

2、c 公共管理學(xué)的根本X疇，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public governance. 2、公共管理與公共行政 〔1〕學(xué)派之爭(zhēng)：第一，認(rèn)為公共管理是公共行政的一個(gè)學(xué)派；第二，認(rèn)為公共管理已經(jīng)成為一種獨(dú)立的X式；第三，認(rèn)為公共管理在實(shí)踐上就是以市場(chǎng)化和企業(yè)精神為主要特征的公共行政改革。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理作為獨(dú)立的X式還沒(méi)有出現(xiàn)。 本書(shū)認(rèn)為公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科

3、，它是重視公共組織或非營(yíng)利組織實(shí)施管理的技術(shù)和方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 〔2〕一樣：在一些根本的原如此和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。 〔3〕相異：設(shè)計(jì)——運(yùn)作、政府行政機(jī)關(guān)——非政府公共組織、政治法律行政手段——管理經(jīng)濟(jì)手段、過(guò)程程序內(nèi)部取向——結(jié)果外部取向。 〔4〕中國(guó)：公共管理不僅是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科概念，而且是大于公共行政的學(xué)科概念。 3、公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品也稱(chēng)為公共物品，是指用于滿(mǎn)足社會(huì)公共消費(fèi)需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。相對(duì)于的是私人物品〔private goods〕，具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。 福利經(jīng)濟(jì)

4、學(xué)家認(rèn)為，政府提供公共產(chǎn)品比私人提供具有更高的效率。 新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮，懷疑政府作為公共產(chǎn)品唯一供應(yīng)者的合理性，從理論和經(jīng)驗(yàn)兩方面論證了公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)可能性。 4、公共政策 〔1〕一樣：第一具有一樣的根本屬性——公共性，第二公共政策與公共管理相互作用，公共政策指明了公共管理的根本方向，公共政策依賴(lài)具體的公共管理活動(dòng)去執(zhí)行。 〔2〕相異：公共政策是制定社會(huì)的秩序和行為規(guī)如此，公共管理是通過(guò)實(shí)施公共管理行為來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。 5、工商企業(yè)管理 〔1〕性質(zhì)不同：公共領(lǐng)域——企業(yè)內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域； 〔2〕目標(biāo)不同：公共利益——營(yíng)利； 〔3〕內(nèi)容不同：公共事務(wù)——企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。 6、

5、公共治理與善治 治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和的持續(xù)過(guò)程。 1.2 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 1.2.1 公共管理的興起 1、公共行政的開(kāi)展演進(jìn) 〔1〕傳統(tǒng)的公共行政學(xué)traditional public administration，著重從制度、體制的架構(gòu)與研究上尋求提高公共行政效率的途徑，把專(zhuān)業(yè)分工原理廣泛引入公共行政之中。 代表人物：威爾遜、泰勒、法約爾、韋伯、古利克、厄威克。 重要觀點(diǎn)：威爾遜政治——行政二分法，對(duì)于公共行政學(xué)從政治學(xué)中別離出來(lái)成為獨(dú)立的學(xué)科，以與調(diào)和某某憲政內(nèi)涵要求與行政效率理論沖突具有重要意

6、義。懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》，標(biāo)志公共行政學(xué)的根本形成。 〔2〕行為科學(xué)公共行政學(xué)behaviorism public administration，著重從人和組織行為對(duì)效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑。 代表人物：巴納德、西蒙、波齊曼、凱特爾、普雷斯曼、韋爾達(dá)夫斯基。 〔3〕新公共行政學(xué)new public administration，開(kāi)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價(jià)值，核心價(jià)值應(yīng)是社會(huì)公平social equity，主X效率至上轉(zhuǎn)為公平至上。 代表人物：弗雷德里克森。 〔4〕政策科學(xué)policy science 與公共政策分析public policy a

7、nalysis，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政的結(jié)合，重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目，不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu)institution。 代表人物：普雷斯曼、韋爾達(dá)夫斯基、拉斯韋爾。 2、公共管理的產(chǎn)生 公共行政的研究表現(xiàn)出兩種價(jià)值取向，一種是管理主義的取向，關(guān)注效率，強(qiáng)調(diào)工具理性；一種是憲政主義的取向，關(guān)注民生、社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力的制約和限制。公共管理表現(xiàn)出強(qiáng)烈的管理主義傾向，公共管理學(xué)是新泰勒主義的復(fù)興，或者說(shuō)是古典行政學(xué)的回歸。 產(chǎn)生原因：一是公共政策分析學(xué)派的局限性，二是公共政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)，由組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程想項(xiàng)目與績(jī)效轉(zhuǎn)移。 90年代，公共管理學(xué)逐步成為與公共行政、公共政策一起

8、進(jìn)展公共部門(mén)研究的三大途徑。 1.2.2 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 1、研究對(duì)象：公共管理學(xué)是一門(mén)綜合運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理活動(dòng)與其規(guī)律的學(xué)科。公共管理學(xué)以公共管理活動(dòng)為根本對(duì)象。 我們主X公共管理是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科融合的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公共管理學(xué)的學(xué)科根底。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作純技術(shù)化的管理主義傾向。 2、理論體系：一是主體理論，含公共組織、公共領(lǐng)導(dǎo)理論；二是價(jià)值與規(guī)X理論，含公共政策、公共管理倫理、公共責(zé)任、公共管理法律和公共管理監(jiān)視；三是資源管理理論，含人力資源管理、公共預(yù)算與公共財(cái)政管理、政務(wù)信

9、息資源管理；四是危機(jī)管理與公共管理技術(shù)與方法，含危機(jī)管理、治理新工具〔市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段〕、公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估；五是改革與開(kāi)展理論，含公共部門(mén)改革、公共治理新模式。 1.3 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1.3.1 公共管理學(xué)的研究途徑 1、公共行政學(xué)：早期——制度或法理的研究途徑、20世紀(jì)20年代——原如此研究途徑〔科學(xué)管理革命〕、三四十年代——經(jīng)驗(yàn)科學(xué)研究方法，如觀察、實(shí)驗(yàn)、調(diào)查、訪談〔行為主義革命〕、二戰(zhàn)后——運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析、案例研究等新的研究方法與手段。 2、公共管理學(xué)： 1、美國(guó)波齊曼的兩種途徑論：公共政策途徑〔P途徑〕與企業(yè)管理途徑〔B途徑〕。 一樣

10、：組織外部定向、關(guān)注管理績(jī)效、偏好案例分析法。 相異：P途徑重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)公共管理的重要性，B途徑把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 2、羅布森盧姆三種途徑論：管理途徑、政治途徑、法律途徑。 3、經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑：公共選擇理論、新制度學(xué)派。 〔1〕公共選擇理論：將經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)、交換X式和方法論應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。 〔2〕新制度學(xué)派：強(qiáng)調(diào)制度在政治中的決定作用，克制信息障礙并減少交易本錢(qián)，最小化交易本錢(qián)：市場(chǎng)和等級(jí)制。 1.3.2 公共管理學(xué)的研究方法 公共管理學(xué)在方法上突出特征是強(qiáng)調(diào)用跨學(xué)科研究途徑來(lái)研究公共管理問(wèn)題。具體方法包括：實(shí)踐抽象法、實(shí)體分析法、實(shí)驗(yàn)法

11、、系統(tǒng)分析法、比擬分析法、多學(xué)科交叉式綜合研究方式、案例分析法。 第2章 公共管理的理論開(kāi)展 2.1 公共行政理論的演進(jìn) 2.1.1 公共行政理論的初創(chuàng) 1、威爾遜的政治——行政二分法 在威爾遜之前，行政概念一直是包含在政治概念中的。到19世紀(jì)20世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速開(kāi)展，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，政府的職能不斷擴(kuò)大，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)。 對(duì)此，威爾遜提出應(yīng)在對(duì)政治和行政概念進(jìn)展正確區(qū)分的根底上，將公共行政從政治學(xué)中別離出來(lái)。公共行政是政府的執(zhí)行和操作，不同于政治，政治是政治家的特殊活動(dòng)領(lǐng)域，而公共行政如此是技術(shù)性職員的事情。 2、韋伯的

12、官僚制理論 馬克斯·韋伯被譽(yù)為“組織理論之父〞。他提出的官僚制理論bureaucracy theory從組織體制的角度為傳統(tǒng)公共行政理論的創(chuàng)立提供了理論框架。 韋伯區(qū)分了神秘化組織、傳統(tǒng)組織、合理化-合法化組織。他認(rèn)為，只有合理合法的權(quán)威才能作為行政組織的根底，只有與合理合法權(quán)威相適應(yīng)的組織形式才是理想的官僚制。 官僚制具有以下根本特征：〔1〕合理的分工；〔2〕層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系；〔3〕依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制；〔4〕形成正規(guī)的決策文書(shū)；〔5〕組織管理的非人格化；〔6〕適應(yīng)工作需要的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制；〔7〕合理合法的人事行政制度。 威爾遜的政治——行政二分法和韋伯的官僚制理論都認(rèn)同公共行政的

13、完善取決于從行政公務(wù)中積極地排除政治性因素。 3、泰勒的科學(xué)管理理論 泰勒被譽(yù)為“科學(xué)管理之父〞。提出了科學(xué)管理理論，建立了專(zhuān)業(yè)化、普遍化的管理原如此和方法，追求最優(yōu)工作方法和管理標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。 這些理論后來(lái)被行政學(xué)者概括、改造并上升為行政管理學(xué)理論。 2.1.2 公共行政理論的構(gòu)建 威爾遜、韋伯與泰勒對(duì)傳統(tǒng)公共行政的研究只是政府管理理論的一局部，傳統(tǒng)公共行政理論體系的構(gòu)建是在以下理論中逐步完成的。 1、懷特的系統(tǒng)化公共行政理論 懷特提出了公共行政理論框架使傳統(tǒng)公共行政思想成為系統(tǒng)化、理論化的知識(shí)體系，被譽(yù)為公共行政的奠基人。 懷特撰寫(xiě)的《公共行政研究導(dǎo)論》是世界上第一本公

14、共行政教材，第一次對(duì)行政組織進(jìn)展了系統(tǒng)、全面的闡述。但他只是提供了公共行政這門(mén)新興學(xué)科的概貌。 2、古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原如此 古利克對(duì)行政原如此的探究是結(jié)合對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)改革的分析來(lái)進(jìn)展的，他提出了行政改革應(yīng)遵循的11項(xiàng)指導(dǎo)原如此，古利克把機(jī)關(guān)具有的職能總結(jié)為POSDCORB。 厄威克對(duì)公共行政原如此的系統(tǒng)化做了更具有普適性的歸納。他在《行政的要素》中指出，每個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或直接領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)人員不應(yīng)超過(guò)5人，至多不能超過(guò)6人。 3、福萊特的動(dòng)態(tài)化公共行政理論 在福萊特之前，公共行政主要關(guān)注的是組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度研究。福萊特從人的角度，運(yùn)用心理學(xué)的研究方法對(duì)人的問(wèn)題在公共行政中的

15、重要性進(jìn)展了探討。 福萊特是在科學(xué)管理理論和行為科學(xué)理論之間起著橋梁作用的美國(guó)管理學(xué)家。 2.1.3 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 對(duì)于公共行政理論從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有決定性影響的批評(píng)意見(jiàn)是西沃之爭(zhēng)。 1、西蒙的批評(píng)與公共政策學(xué)派的出現(xiàn) 西蒙是西方管理決策學(xué)派的創(chuàng)始人之一。西蒙對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)理論的批判：一是傳統(tǒng)的行政原如此并非真正的科學(xué)原如此，只能被稱(chēng)為行政諺語(yǔ)；二是對(duì)政治——行政二分法的批評(píng)〔與他倡導(dǎo)的行為主義研究方法聯(lián)系在一起〕，西蒙主X政治與行政是相互關(guān)聯(lián)而無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分的，并從價(jià)值與事實(shí)之區(qū)分的觀點(diǎn)來(lái)看待二者的區(qū)別。 西蒙以決策為根本概念，研究公共行政問(wèn)題，代表作《行政行為——行政組織

16、決策過(guò)程的研究》。自西蒙提出決策研究途徑以來(lái)，公共行政學(xué)界日益正視決策的重要性，以至于后來(lái)誕生出公共政策這個(gè)新的學(xué)科。 2、沃爾多的批評(píng)與新公共行政學(xué)的興起 沃爾多對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批評(píng)為：一是政治——行政二分法不符合某某制的理想，他認(rèn)為應(yīng)該鼓勵(lì)行政權(quán)力和政治權(quán)力之間的合作而非對(duì)抗；第二傳統(tǒng)公共行政組織理論無(wú)視了行政實(shí)質(zhì)的具體性；第三反對(duì)過(guò)于重視效率的做法。 沃爾多準(zhǔn)確地指出了傳統(tǒng)公共行政理論的主要缺陷，成為新公共行政學(xué)研究的先導(dǎo)，代表作《行政國(guó)家》。 3、新公共行政學(xué) 是強(qiáng)調(diào)以公共行政的公共局部為研究重心的公共行政理論流派，弗雷德里克森是主要代表。主要包括：〔1〕對(duì)傳統(tǒng)公共行政效率至

17、上觀的反思和批評(píng)；〔2〕對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡；〔3〕對(duì)傳統(tǒng)政治——行政二分法的突破，將開(kāi)展焦點(diǎn)定位于如何開(kāi)展公共政策上；〔4〕對(duì)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放組織觀的強(qiáng)調(diào)，認(rèn)為當(dāng)代公共行政開(kāi)展的動(dòng)力源于行政組織變革的需要。 新公共行政學(xué)推動(dòng)了“新公共管理運(yùn)動(dòng)〞的興起和新公共管理理論的誕生。 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的開(kāi)展 2.2.1 公共選擇理論 1、經(jīng)濟(jì)人假設(shè) 公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來(lái)研究公共管理活動(dòng)與公共政策制定執(zhí)行，被解釋為“對(duì)非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究〞。公共選擇理論分析的出發(fā)點(diǎn)是人是理性的自利主義者。 2、政府規(guī)模擴(kuò)X 〔1〕瓦格納、皮考克、維斯曼，認(rèn)為其原因有：社會(huì)環(huán)境條件要求

18、、生產(chǎn)領(lǐng)域介入要求和公共物品需求要求。 〔2〕馬斯格雷夫、羅斯托，認(rèn)為其原因有：早期政府投資、中期經(jīng)濟(jì)干預(yù)和成熟期社會(huì)公共服務(wù)和支出。 〔3〕帕金森定律：揭示了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的兩大動(dòng)力，一是官員想要增加的是下屬而不是對(duì)手，二是官員們相互之間制造工作。帕金森定律得出，不管政府機(jī)構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機(jī)構(gòu)的數(shù)量總會(huì)按幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的結(jié)論。 〔4〕公共選擇理論：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)政府規(guī)模與其增長(zhǎng)進(jìn)展分析，一是非市場(chǎng)性質(zhì)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)壓力的免除；二是信息壟斷，導(dǎo)致工作效率難以監(jiān)視；三是缺乏激勵(lì)機(jī)制，失去機(jī)構(gòu)內(nèi)在動(dòng)力；四是預(yù)算的誤導(dǎo)作用；第五，理想的官僚不復(fù)存在。 2.2.2 新公共管

19、理理論 新公共管理，又稱(chēng)企業(yè)化政府、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政、后官僚體制模式、管理主義。新公共管理理論只是現(xiàn)代公共管理理論的一局部，而不是其全部。 新公共管理理論認(rèn)為，私營(yíng)部門(mén)的管理實(shí)踐和技術(shù)可以用于公共部門(mén)。 奧斯本、蓋布勒住《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》中，全面闡述了企業(yè)家政府理論。 √公共選擇理論與新公共管理理論的異同 一樣：尊崇市場(chǎng)力量、市場(chǎng)作用、市場(chǎng)機(jī)制。 相異：公共選擇關(guān)注政府和社會(huì)的關(guān)系，主X發(fā)揮市場(chǎng)力量解決困難；新公共管理主X通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制完善公共組織。 趨勢(shì)：物質(zhì)私有化、內(nèi)部理性化。 2.2.3 公共治理理論 1、興起 市場(chǎng)失效：僅僅運(yùn)用市場(chǎng)

20、的手段，無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)。市場(chǎng)存在著信息不對(duì)稱(chēng)、壟斷、極端個(gè)人的自私行為，最終導(dǎo)致社會(huì)資源的閑置。 政府失效：僅僅運(yùn)用領(lǐng)先的計(jì)劃和命令等行政手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。 于是西方學(xué)者提出了治理的新概念，通過(guò)治理彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在調(diào)控中的不足。 2、含義：公共管理組織運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。與統(tǒng)治相比，主體未必是政府，無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，包括非正式、非政府機(jī)制。 3、內(nèi)容：〔1〕多元主體；〔2〕責(zé)任邊界模糊；〔3〕主體間存在著權(quán)力依賴(lài)和互動(dòng)伙伴關(guān)系；〔4〕治理語(yǔ)境下的公共管理，是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；〔5〕政府扮演元治理角色。 2.2.4 新公共服務(wù)理論

21、 1、興起：新公共服務(wù)理論是以羅伯特·哈登為代表的學(xué)者對(duì)新公共管理理論的反思，特別是作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批評(píng)而建立的一種新的公共管理理論。 2、內(nèi)容：〔1〕政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；〔2〕公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；〔3〕思想上要更具戰(zhàn)略性，行動(dòng)上要更具某某性；〔4〕為公民服務(wù)而非為顧客服務(wù)；〔5〕責(zé)任并不簡(jiǎn)單，不應(yīng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)；〔6〕重視人而不是重視生產(chǎn)率；〔7〕公和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。 新公共服務(wù)理論并不意味著對(duì)新公共管理的全盤(pán)否認(rèn)，本質(zhì)上對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄。 第3章 公共組織 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 1、含義：公共組織是

22、以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的、以管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)為根本職能的社會(huì)組織，其特殊性在于公共性。 2、特征：〔1〕以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)；〔2〕受法律的明確限制并具有權(quán)威性；〔3〕受到高度的公共監(jiān)視；〔4〕具有一定的獨(dú)占性；〔5〕具有政治性。 3、結(jié)構(gòu)：〔1〕縱向結(jié)構(gòu)：決策層——協(xié)調(diào)指揮層——技術(shù)操作層；〔2〕橫向結(jié)構(gòu)：按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工——按管理程序分工——按管理對(duì)象分工。 4、結(jié)構(gòu)形式：直線制、職能制、直線職能制、矩陣制 5、公共組織的類(lèi)型 〔1〕政府組織：廣義上包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，狹義上主要是指行政機(jī)關(guān)。 〔2〕非營(yíng)利組織：又稱(chēng)非政府組織non-governmental

23、organization、志愿者組織volunteer organization、公民社會(huì)組織civil society organization、免稅組織tax-exempt organization。是以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)的非官方公共組織。與政府組織相比，最大的特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。 〔3〕準(zhǔn)政府組織：以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，通過(guò)授權(quán)具有一定行政權(quán)力，對(duì)公共事務(wù)管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。準(zhǔn)政府組織包括行政類(lèi)事業(yè)單位，工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)。 3.2 非營(yíng)利組織 1、特征：一是正式組織性；二是民間性；三是非利潤(rùn)導(dǎo)向性；四是自主管理性；五是志愿性；六

24、是公共性。非分配性約束，是指非營(yíng)利組織不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，非營(yíng)利組織的非分配性約束是區(qū)別于營(yíng)利組織的最重要特征。 2、分類(lèi)：〔1〕國(guó)外：某某性、社會(huì)性、文化性、學(xué)術(shù)性、保護(hù)性、政治性、慈善性、社會(huì)運(yùn)動(dòng)；〔2〕國(guó)內(nèi)：登記、未登記。 3、作用：〔1〕微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承當(dāng)者；〔2〕提高公共物品的供應(yīng)效率；〔3〕滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的多元化需求；〔4〕是公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然。 4、我國(guó)非營(yíng)利組織 〔1〕存在問(wèn)題：身份不清；缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏規(guī)X性和代表性；外部法律法規(guī)不健全?！?〕根本取向：培育、監(jiān)視。 3.3 事業(yè)單位

25、 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 1、背景：事業(yè)單位是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的，在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)和進(jìn)展公共事務(wù)管理的實(shí)際承當(dāng)者，具有準(zhǔn)政府組織的性質(zhì)。 2、含義：以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，通過(guò)授權(quán)具有一定行政權(quán)力，對(duì)公共事務(wù)管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。 3.3.2 事業(yè)單位改革 1、存在問(wèn)題：〔1〕規(guī)模巨大、增長(zhǎng)過(guò)快、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重；〔2〕社會(huì)效益不高；〔3〕與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不嚴(yán)密。 2、改革原如此：第一，實(shí)行政事分開(kāi)，解除政府與事業(yè)單位的隸屬關(guān)系；第二，實(shí)行職責(zé)分開(kāi)，政府職能交回政府履行，技術(shù)性、服務(wù)性工作由事業(yè)單位完成；第三，管理方式和手段分開(kāi)，行政主管部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)

26、，事業(yè)單位運(yùn)用非行政手段進(jìn)展公共管理和提供公共服務(wù)。 3、分類(lèi)改革：行政事業(yè)類(lèi)單位、公益類(lèi)事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位。 3.4 公共組織的變革 3.4.1 科層制組織與反思 馬克斯·韋伯區(qū)創(chuàng)建了科層制理論，科層制具有以下根本特征：〔1〕合理的分工；〔2〕層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系；〔3〕依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制；〔4〕形成正規(guī)的決策文書(shū)；〔5〕組織管理的非人格化；〔6〕適應(yīng)工作需要的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制；〔7〕合理合法的人事行政制度。 1、主要內(nèi)容：〔1〕組織標(biāo)準(zhǔn)化，包括分工專(zhuān)業(yè)化、工作指標(biāo)化和人員統(tǒng)一化；〔2〕工作秩序化；〔3〕管理規(guī)X化。 2、存在缺陷：第一，剛性的官僚系統(tǒng)缺乏靈活性和

27、主動(dòng)性；第二，標(biāo)準(zhǔn)化的管理無(wú)視人的差異性；第三，排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能；第四，條塊分割的專(zhuān)業(yè)化單位不斷膨脹，職能交叉重疊。 3、面臨困境：第一，官僚制精神與自由某某的個(gè)性追求沖突；其次，信息化時(shí)代的降臨，陳舊的層級(jí)管理和控制系統(tǒng)無(wú)法適應(yīng)動(dòng)態(tài)要求；再次，全球化的趨勢(shì)，凸顯相對(duì)封閉的科層制組織在主體交往、文化多元上格格不入。 3.4.2 公共組織的變革 公共組織不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員增減問(wèn)題，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)調(diào)整只是手段，優(yōu)化組織整體結(jié)構(gòu)和功能才是目的。 1、目標(biāo)：〔1〕提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力；〔2〕提高自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性；〔3〕提高公共組織的工作績(jī)效。 2、內(nèi)

28、容： 〔1〕組織結(jié)構(gòu)的變革：橫向上，由重決策執(zhí)行部門(mén)，向重監(jiān)視、咨詢(xún)、信息等部門(mén)開(kāi)展，縱向上，從集權(quán)式、尖塔型向分權(quán)式、扁平型開(kāi)展。 〔2〕公共組織權(quán)力關(guān)系的變革：第一，公共組織向社會(huì)還權(quán)；第二，橫向分權(quán)；第三，在縱向權(quán)力的分配上，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)相互融合與共存。 〔3〕技術(shù)變革；〔4〕產(chǎn)品和服務(wù)變革；〔5〕人力資源變革。 3、開(kāi)展趨勢(shì)：學(xué)習(xí)型組織；無(wú)縫隙組織、網(wǎng)絡(luò)組織、虛擬組織；區(qū)分掌舵和劃槳職能。 第4章 公共領(lǐng)導(dǎo) 4.1 公共領(lǐng)導(dǎo)概述 4.1.1 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點(diǎn) 1、含義：公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者為確定和實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)展合理配置，對(duì)組織成員和公眾進(jìn)展

29、統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境三個(gè)根本要素。 2、特征：〔1〕職權(quán)的公共性、服務(wù)性；〔2〕決策的公斷性；〔3〕價(jià)值取向是公共利益；〔4〕組織依托是公共組織或公共部門(mén)。 3、作用：導(dǎo)向統(tǒng)領(lǐng)、影響表率、協(xié)調(diào)溝通、迎接挑戰(zhàn)引發(fā)變革。 4.1.2 西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進(jìn)與新開(kāi)展 1、西方經(jīng)典領(lǐng)導(dǎo)理論 〔1〕特質(zhì)理論trait theory，通過(guò)分析領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人性格和特征，解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素。 〔2〕行為理論behavior pattern theory 第一，勒溫的三種領(lǐng)導(dǎo)方式理論：集權(quán)式、某某式、放任式領(lǐng)導(dǎo)方式。 第二，嫩鮑拇、施密特的領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流理論：認(rèn)

30、為領(lǐng)導(dǎo)方式不是獨(dú)裁與某某任選其一，二是一系列連續(xù)流的領(lǐng)導(dǎo)方式。 第三，利克特的四種管理方式理論：以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)。 〔3〕權(quán)變理論contingency situational theory 領(lǐng)導(dǎo)=f〔領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境〕 實(shí)質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)方式是三者的一個(gè)函數(shù)，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為是因時(shí)間地點(diǎn)條件的變化而變化的。 第一，菲德勒的權(quán)變理論：領(lǐng)導(dǎo)行為是否有效取決于是否與情境因素相適應(yīng)。 第二，豪斯的路徑——目標(biāo)理論：領(lǐng)導(dǎo)者效率取決于領(lǐng)導(dǎo)行為是否被下屬承受，并在工作中得到滿(mǎn)足。 總體來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)沒(méi)有唯一、絕對(duì)合理的領(lǐng)導(dǎo)方式，關(guān)鍵取決于三因素之間的互動(dòng)是否合理。但

31、該理論也無(wú)視了領(lǐng)導(dǎo)者本身所具有的某些特質(zhì)。 2、西方領(lǐng)導(dǎo)理論的新進(jìn)展 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)魅力理論：脫胎于韋伯的領(lǐng)導(dǎo)魅力理論，開(kāi)展了領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論；是指下屬發(fā)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)者的某些作為時(shí)，會(huì)將其歸因于領(lǐng)導(dǎo)者偉大或杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力。該理論有它的合理性和解釋力，但缺乏普適性和可證偽性。 〔2〕交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論：伯恩斯和巴斯，變革型；領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)激活，下屬期待熱情，交易型，領(lǐng)導(dǎo)公平合理，部屬交換互惠。 4.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 4.2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 1、領(lǐng)導(dǎo)體制的含義：公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置與運(yùn)行體制。 2、內(nèi)容：〔1〕領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)〔職權(quán)責(zé)的配置結(jié)構(gòu)〕；〔2〕領(lǐng)導(dǎo)的層次

32、與跨度〔縱向組織結(jié)構(gòu)〕；〔3〕各部門(mén)之間的職責(zé)與權(quán)限劃分〔橫向組織結(jié)構(gòu)〕；〔4〕領(lǐng)導(dǎo)干部的管理體制。 3、根本類(lèi)型：首長(zhǎng)制和集權(quán)制〔決策權(quán)所屬人數(shù)多少〕；集權(quán)制和分權(quán)制〔權(quán)力集中程度〕；〔3〕層級(jí)制和職能制〔構(gòu)成單位〕；〔4〕完整制和別離制〔所受指揮和控制〕，中國(guó)、美國(guó)。 4.2.3 公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制的改革 1、我國(guó)公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題：〔1〕領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆；〔3〕領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中；〔3〕領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力約束滯后；〔4〕公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹；〔5〕用人制度缺乏活力。 2、公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑： 〔1〕完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工。 〔2〕在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力。 〔3〕

33、改革組織人事制度：第一，在公務(wù)員序列之外全面推行聘任制；第二，減少關(guān)卡，允許干部自然流動(dòng)；第三，打破論資排輩；第四，增加透明度，表現(xiàn)三公開(kāi)；第五，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)式選拔。 〔4〕繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革：縱向?qū)哟我M可能地少；橫向部門(mén)劃分不宜過(guò)細(xì)；實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。 〔5〕加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)視。 4.3 公共領(lǐng)導(dǎo)方法 4.3.1 領(lǐng)導(dǎo)方法概述 領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)御激勵(lì)下屬的各種手段和途徑。 4.3.2 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào) 1、含義：內(nèi)求團(tuán)結(jié)、外求開(kāi)展。 2、內(nèi)容：〔1〕領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào)：部門(mén)任務(wù)、工作時(shí)間、政策措施和工作要素協(xié)調(diào)；〔2〕領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)：上下級(jí)之間關(guān)系

34、的協(xié)調(diào)、同級(jí)組織的協(xié)調(diào)。 3、原如此：以人為本、客觀公正、整體性原如此、互惠雙贏、靈活機(jī)動(dòng)。 4.3.3 領(lǐng)導(dǎo)溝通 1、含義：領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)展信息、思想和情感的傳遞互動(dòng)。 2、途徑 〔1〕溝通渠道：正式渠道、非正式渠道； 〔2〕溝通模式：鏈?zhǔn)綔贤?、輪式溝通、全通道溝通、環(huán)式溝通、Y式溝通； 〔3〕溝通形式：口頭溝通、書(shū)面溝通、非語(yǔ)言溝通。 3、方法：意識(shí)、渠道、環(huán)境、技術(shù)、監(jiān)視。 4.3.4 領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì) 1、含義：領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)動(dòng)下屬積極性和創(chuàng)造性的行為和手段。 2、原如此：物質(zhì)與精神結(jié)合、正負(fù)結(jié)合、按需激勵(lì)、差異激勵(lì)、公平公正。 3、方法：物質(zhì)激勵(lì)、參與激勵(lì)

35、、目標(biāo)激勵(lì)、榜樣激勵(lì)、情感激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)等。 4.4 領(lǐng)導(dǎo)能力 1、含義：領(lǐng)導(dǎo)者影響具體領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)效果的個(gè)性心理特性的總和，它是領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的核心。 2、內(nèi)容：〔1〕領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力；〔2〕領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力；〔3〕領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力。 3、方式：集權(quán)型、某某型、放任型。 第5章 公共政策 5.1 公共政策概述 5.1.1 公共政策的性質(zhì)和X疇 1、誕生：拉斯韋爾〔美〕與拉納合著的《政策科學(xué)：X圍和方法的新近開(kāi)展》，被認(rèn)為是公共政策學(xué)或政策科學(xué)的誕生標(biāo)志。 2、視角：價(jià)值分配論、目標(biāo)方法選擇論、立場(chǎng)論、過(guò)程論、政策合法性實(shí)現(xiàn)論。 3、定義：決策主體運(yùn)用公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益

36、需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略。公共政策的核心是一種選擇。 5.1.2 公共政策工具 1、興起：政策失敗的反思、政治制定執(zhí)行的實(shí)踐需求、福利國(guó)家的低效率、經(jīng)濟(jì)學(xué)工具流行。 2、類(lèi)型：豪利特、拉米什，《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》 〔1〕自愿性政策工具：家庭與社區(qū)、志愿者組織、市場(chǎng)； 〔2〕強(qiáng)制性政策工具：規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供； 〔3〕混合性政策工具：信息與奉勸、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、征稅和使用者付費(fèi)。 3、選擇與應(yīng)用：豪利特、拉米什通過(guò)設(shè)置兩個(gè)變量構(gòu)建政策工具選擇模型，一是國(guó)家能力，一是政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度。 〔1〕國(guó)家能力強(qiáng)，政策子系統(tǒng)高度復(fù)雜——自愿性政策工具，

37、市場(chǎng)； 〔2〕國(guó)家能力強(qiáng)，政策子系統(tǒng)低度復(fù)雜——強(qiáng)制性政策工具； 〔3〕國(guó)家能力弱，政策子系統(tǒng)高度復(fù)雜——自愿性政策工具，家庭與社區(qū)、志愿者組織； 〔4〕國(guó)家能力弱，政策子系統(tǒng)低度復(fù)雜——混合性政策工具； 5.1.3 公共政策的研究主線 1、制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與決策機(jī)制； 2、公共政策的過(guò)程與程序； 3、公共政策的內(nèi)容與輸出：自變量、因變量； 5.2 公共政策過(guò)程 5.2.1 公共問(wèn)題與公共政策問(wèn)題 公共政策問(wèn)題泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。公共問(wèn)題不等于公共政策問(wèn)題。 5.2.2 公共政策問(wèn)題確實(shí)認(rèn)與構(gòu)建 1、確認(rèn)：對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)

38、、領(lǐng)域、X圍和程度作出根底性判斷。 2、構(gòu)建：對(duì)政策問(wèn)題的理性分析。 5.2.3 公共政策議程 1、含義：被選中的政策問(wèn)題進(jìn)入具體決策的過(guò)程。 2、觸發(fā)機(jī)制：安德森，〔1〕政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；〔2〕危機(jī)事件；〔3〕抗議活動(dòng)；〔4〕通信媒介的注意。 3、建立模型：金登，多源流分析模型 〔1〕問(wèn)題溪流：指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、危機(jī)、符號(hào)、反響； 〔2〕政策源流：特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員完成的有足夠吸引力的備選方案和政策建議； 〔3〕政治源流：國(guó)民情緒、政府的變更、國(guó)會(huì)議席、利益集團(tuán)。 5.2.4 公共政策制定 1、定義：是指從政策方案設(shè)計(jì)到政策合法化的過(guò)程。 2、宏觀流程：以對(duì)政治生活的系

39、統(tǒng)分析為根底，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反響的過(guò)程。 3、微觀流程：是從決策的視角對(duì)政策的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——確立政策目標(biāo)——方案擬定、評(píng)估與抉擇——政策合法化。 5.2.5 公共政策溝通 1、內(nèi)部溝通與外部溝通； 2、公眾與政府之間政策溝通的途徑與其障礙： 〔1〕途徑：政策發(fā)布與信息公開(kāi)、政策反響和信息反響、雙向互動(dòng)和政府回應(yīng)； 〔2〕障礙： 第一，溝通的渠道障礙，包括制度缺失、政府利益、傳統(tǒng)觀念、資源技術(shù)； 第二，溝通的心理障礙，官本位加上政策信息的封閉性導(dǎo)致了政府管理模式的專(zhuān)斷性和隨意性，可能誘發(fā)非常規(guī)性的逆向反響。 第三，溝

40、通的技術(shù)障礙，信息失真，以與公眾參與受到限制。 5.2.6 公共政策執(zhí)行 1、一般理論：〔1〕自上而下途徑；〔2〕自下而上途徑； 2、公共政策執(zhí)行失控與其矯正 〔1〕失控，表現(xiàn)為：第一，政策敷衍；第二，政策附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。 〔2〕矯正，措施有：第一加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體系組織建設(shè)；第二，提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)；第三，強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控；第四，促進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和某某化建設(shè)。 5.2.7 公共政策評(píng)估 1、類(lèi)型：結(jié)果、過(guò)程、事前、事中、事后； 2、標(biāo)準(zhǔn)：在政策評(píng)估中，同樣需要協(xié)調(diào)工具理性與價(jià)值理性取向的關(guān)系。 〔1〕關(guān)注政策效率與效

41、果：以工具理性為主的政策評(píng)估，關(guān)注效率、效能、效益； 〔2〕關(guān)于政策價(jià)值效益：以?xún)r(jià)值理性為主的政策評(píng)估，關(guān)注4E，經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平。 5.3 公共政策分析 5.3.1 公共政策分析的含義與內(nèi)容 1、含義：解釋+開(kāi)處方 〔1〕戴依認(rèn)為政策分析的特征主要關(guān)心的是解釋而不是開(kāi)處方，政策分析是對(duì)公共政策產(chǎn)生的前因后果進(jìn)展嚴(yán)格研究、小心論證的一般性命題。 〔2〕鄧恩認(rèn)為，政策分析的目的是給政策制定者提供信息，并以此為依據(jù)運(yùn)用推理判斷發(fā)現(xiàn)和解決政策問(wèn)題。 2、內(nèi)容：政策內(nèi)容、政策過(guò)程、政策輸出、政策信息、政策倡導(dǎo)。 5.3.2 公共政策定量分析方法 1、確定型分析技術(shù)

42、〔1〕線性規(guī)劃：求線性目標(biāo)函數(shù)中線性約束條件下的最大值或最小值的問(wèn)題。 〔2〕排隊(duì)論：包括統(tǒng)計(jì)推斷、系統(tǒng)的形態(tài)、系統(tǒng)的優(yōu)化 排隊(duì)會(huì)造成資源的浪費(fèi)，公共政策應(yīng)尋求有效的途徑，盡力防止排隊(duì)現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是在等候時(shí)間與服務(wù)能力關(guān)系尚未明確時(shí)，盲目增加服務(wù)設(shè)施又會(huì)帶來(lái)新的浪費(fèi)。 〔3〕馬爾可夫預(yù)測(cè)法：利用系統(tǒng)現(xiàn)有狀態(tài)去預(yù)測(cè)未來(lái)狀況的分析技術(shù)和方法。 〔4〕本錢(qián)——受益分析，cost-benefit analysis：?jiǎn)栴}是無(wú)視公平、影子價(jià)格。 2、隨機(jī)型分析技術(shù)：用于不確定型或風(fēng)險(xiǎn)型決策分析 〔1〕動(dòng)態(tài)規(guī)劃：建立模型以最短的時(shí)間和最少的投資消耗來(lái)完成預(yù)期目標(biāo)。 〔2〕決策樹(shù)：顯示可能發(fā)生

43、的所有情形和在決策點(diǎn)可供選擇的所有方案。 〔3〕靈敏度分析。 5.3.3 公共政策定性分析方法 1、頭腦風(fēng)暴法brain storming 又稱(chēng)專(zhuān)家會(huì)議法，包括直接頭腦風(fēng)暴法和質(zhì)疑頭腦風(fēng)暴法。 優(yōu)點(diǎn)：智能互補(bǔ)、思維共振；缺點(diǎn)：本錢(qián)較高、參與者素質(zhì)要求高。 2、德?tīng)柗品? 專(zhuān)家向調(diào)查人員提出看法和意見(jiàn)，特點(diǎn)為匿名性、巡回反響。 優(yōu)點(diǎn)：意志自由；缺點(diǎn)：耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)。 3、交叉影響分析cross-impace analysis 通過(guò)事件的相互作用來(lái)預(yù)測(cè)事件發(fā)生的概率。 優(yōu)點(diǎn)：注意被忽略事件間關(guān)聯(lián)；缺點(diǎn)：潛在關(guān)聯(lián)不可全面、專(zhuān)家一致性的不現(xiàn)實(shí)性。 4、腳本寫(xiě)作 script writ

44、ing 對(duì)有些將要發(fā)生的情況進(jìn)展描述或預(yù)言。 優(yōu)點(diǎn)：降低不確定性，運(yùn)用于軍事和外交。 5.4 公共政策開(kāi)展 5.4.1 公共政策開(kāi)展的趨向 公共性、合法性、有效性 5.4.2 公共政策環(huán)境 5.4.3 通過(guò)公共政策開(kāi)展實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的途徑 1、實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值導(dǎo)向； 2、構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運(yùn)行平臺(tái)：第一，公共政策是公共管理的起點(diǎn)；第二，公共決策貫穿公共管理過(guò)程始終；第三，公共政策是公共管理的根底。 第9章 公共危機(jī)管理 9.1 公共危機(jī)管理概述 9.1.1 公共危機(jī)的內(nèi)涵 1、突發(fā)事件 類(lèi)型：自然災(zāi)害類(lèi)、事故災(zāi)難類(lèi)、公共衛(wèi)生類(lèi)、社會(huì)安全類(lèi) 程

45、度：Ⅰ級(jí)紅色，特別嚴(yán)重；Ⅱ級(jí)橙色，嚴(yán)重；Ⅲ級(jí)黃色，較重；Ⅳ藍(lán)色，一般。 2、公共危機(jī) 含義：是指因突發(fā)事件引發(fā)的，給社會(huì)正常生產(chǎn)生活秩序和人們生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅的緊急事件或者緊急狀態(tài)。 要素：未曾預(yù)料的意外情境；具有嚴(yán)重的危害與社會(huì)影響；可供反響的時(shí)間有限。 3、突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系 突發(fā)事件是引起公共危機(jī)產(chǎn)生的原因。公共危機(jī)事件經(jīng)由突發(fā)期、擴(kuò)散期到爆發(fā)期，公共危機(jī)程度不斷提高。 4、特征 突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、影響的社會(huì)性、決策的非程序化。 9.1.2 公共危機(jī)管理體制與職能 1、含義：是指公共管理主體為防止或減少公共危機(jī)所造成的損害而實(shí)施的預(yù)防、決策、

46、處理、恢復(fù)等行為活動(dòng)的總和。 2、活動(dòng)：3C，指揮mand，控制control，溝通munication。 3、組織結(jié)構(gòu)：指揮和協(xié)調(diào)、實(shí)際操作、信息傳遞、物資保障和財(cái)務(wù)管理等5個(gè)機(jī)構(gòu)。 4、公共危機(jī)管理體制：〔1〕建立公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制；〔2〕建立分級(jí)響應(yīng)和屬地管理相結(jié)合的體制；〔3〕建立健全危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)協(xié)同體制。 9.1.3 公共危機(jī)管理過(guò)程 1、公共危機(jī)管理階段 斯蒂文·芬克的“四階段生命周期模式〞：第一階段，危機(jī)潛伏期；第二階段，危機(jī)爆發(fā)期；第三階段，危機(jī)持續(xù)期；第四階段，危機(jī)痊愈期。 2、公共危機(jī)管理系統(tǒng)：決策系統(tǒng)、指揮和綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)；信息、

47、參謀咨詢(xún)系統(tǒng)。 3、公共危機(jī)動(dòng)態(tài)管理模式 努納梅克強(qiáng)調(diào)危機(jī)開(kāi)展三個(gè)階段。 〔1〕危機(jī)爆發(fā)前的活動(dòng)：建立危機(jī)計(jì)劃系統(tǒng)、危機(jī)訓(xùn)練系統(tǒng)、危機(jī)感應(yīng)系統(tǒng)。 〔2〕危機(jī)爆發(fā)時(shí)的活動(dòng)：危機(jī)指揮、危機(jī)情境監(jiān)測(cè)、危機(jī)資源管理。 〔3〕危機(jī)解決后的活動(dòng)：評(píng)估調(diào)查、加速?gòu)?fù)原、繼續(xù)推行下一波的危機(jī)管理計(jì)劃。 9.2 公共危機(jī)管理體制 9.2.1 公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制 1、含義：通過(guò)分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，發(fā)出確切的警示信號(hào)或信息。 2、功能：信息收集與分析、危機(jī)監(jiān)測(cè)、公共危機(jī)預(yù)報(bào)、信息發(fā)布與媒體管理、信息溝通。 3、框架：〔1〕監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；〔2〕咨詢(xún)系統(tǒng)；〔3〕組織網(wǎng)絡(luò)；〔4〕完善的法規(guī)體系。

48、 9.2.2 公共危機(jī)管理決策體制 1、特點(diǎn)：〔1〕在有限的信息、資源、時(shí)間下尋求滿(mǎn)意的處理方案；〔2〕利益群體和公眾參與非常有限；〔3〕政策的合法化已有法律實(shí)現(xiàn)授權(quán)。 2、主體：中樞決斷系統(tǒng)、參謀咨詢(xún)系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)。 3、制度：規(guī)X公共危機(jī)決策行為的法律制度涉與以下內(nèi)容：決策主體、決策權(quán)限、決策程序、決策方式。 9.2.3 公共危機(jī)管理資源配置與保障機(jī)制 1、含義：公共危機(jī)管理的資源主要是通過(guò)權(quán)威機(jī)制來(lái)配置的。 2、管理機(jī)制：整合機(jī)制、公共財(cái)政預(yù)算與支付制度、公共危機(jī)管理的監(jiān)視與審計(jì)。 監(jiān)視途徑包括內(nèi)部控制、第三方評(píng)估和社會(huì)輿論監(jiān)視。 9.2.4 公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制

49、新聞發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、新聞發(fā)布機(jī)制、中外記者采訪管理機(jī)制、境內(nèi)外輿情跟蹤和通報(bào)機(jī)制、互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理機(jī)制、公共危機(jī)事件分類(lèi)處理新聞發(fā)布機(jī)制。 9.2.5 公共危機(jī)管理控制處理機(jī)制 1、公共危機(jī)控制：前饋控制、同期控制、反響控制。 2、公共危機(jī)處理 〔1〕開(kāi)始階段：第一，迅速成立危機(jī)處理小組；第二，搜集危機(jī)信息；第三，制定危機(jī)處理計(jì)劃的方案?！?〕蔓延階段：第一，危機(jī)中止策略；第二，危機(jī)隔離策略；第三，危機(jī)消除策略；第四，危機(jī)利用策略。 9.2.6 公共危機(jī)管理的善后處理與評(píng)估機(jī)制 1、善后處理：第一，災(zāi)后重建；第二，清算損失；第三，賠償損失；第四，對(duì)公眾災(zāi)難心理創(chuàng)傷的安撫和慰

50、藉；第五，事故調(diào)查與責(zé)任人員處理。 2、評(píng)估機(jī)制：評(píng)估原如此——客觀性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性、科學(xué)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系、科學(xué)合理運(yùn)用評(píng)估方法。 9.3 公共危機(jī)管理法治 9.3.1 公共危機(jī)管理法制體系 1、公共危機(jī)管理法制的含義和特點(diǎn)：公共危機(jī)管理法制屬于非常態(tài)法制，是針對(duì)突發(fā)事件引起的公共緊急情況制定或者認(rèn)可的處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公利之間、公利之間的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)X和原如此的總和。 2、我國(guó)公共危機(jī)法制體系的組成 在我國(guó)批準(zhǔn)和簽署的國(guó)際條約、協(xié)議中，涉與一般緊急狀態(tài)法的有20余部。 3、我國(guó)公共危機(jī)管理法制的原如此 〔1〕根本原如此：法治原如此、應(yīng)急性原如此、根

51、本權(quán)利保障原如此； 〔2〕具體原如此：公共利益原如此、比例原如此、主動(dòng)性和防X性原如此、積極責(zé)任原如此、權(quán)益救濟(jì)原如此。 9.3.2 公共危機(jī)管理中行政緊急權(quán)力法治 X圍規(guī)制、程度規(guī)制、程序規(guī)制、目的和條件規(guī)制。 9.3.3 公共危機(jī)管理中的公利保障 權(quán)利包括：不可克減的根本人權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)視權(quán)、緊急救助請(qǐng)求權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)、補(bǔ)償和賠償請(qǐng)求權(quán)。 第10章 公共管理技術(shù)與方法 10.1 傳統(tǒng)行政方法 10.1.1 行政手段 1、含義：依靠從上到下制定頒布政策、指令、計(jì)劃，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、方式：行政命令、行政引導(dǎo)、行政信息、行政咨詢(xún)。

52、3、優(yōu)點(diǎn)：〔1〕與法律手段比：簡(jiǎn)便靈活；〔2〕與經(jīng)濟(jì)手段比：無(wú)償經(jīng)濟(jì)；〔3〕與思想教育比：直接迅速。缺點(diǎn)：〔1〕缺乏平等、協(xié)商的某某精神，容易挫傷下屬和公眾的積極性；〔2〕縱向?qū)蛹?jí)信息傳遞緩慢，易失真。 10.1.2 法律手段 1、含義：依靠制定實(shí)施國(guó)家法律、法規(guī)，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、方式：按行政執(zhí)法分類(lèi)，包括行政決定、行政檢查、行政處置、行政強(qiáng)制執(zhí)行。 10.1.3 經(jīng)濟(jì)手段 1、含義：依靠?jī)r(jià)格、信貸、利率、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿和方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、缺點(diǎn)：不能解決人的精神問(wèn)題和社會(huì)需求問(wèn)題，可能對(duì)人們的思想產(chǎn)生消極影響。 3、對(duì)策：符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有效處理好效

53、率與公平關(guān)系。與思想教育相結(jié)合。 10.1.4 思想教育手段 1、含義：依靠宣傳、說(shuō)服、溝通、精神鼓勵(lì)等方式，，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、方式：?jiǎn)l(fā)教育、建議協(xié)商、樹(shù)立典X等。 3、方法：〔1〕行政激勵(lì)：包括目標(biāo)激勵(lì)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、反激勵(lì)；〔2〕參與管理：包括團(tuán)體決策、咨詢(xún)制度、建議制度、信訪制度；〔3〕公共責(zé)任。 4、缺點(diǎn)：時(shí)間長(zhǎng)，效果具有不確定性。 10.2 當(dāng)代公共管理新方法 10.2.1 市場(chǎng)化工具 指的是公共部門(mén)利用市場(chǎng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 1、民營(yíng)化 主要方式有：一是采取向公眾出售股份的形式，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的撤資；二是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承包，鼓

54、勵(lì)私營(yíng)部門(mén)提供可市場(chǎng)化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。 世界上推行民營(yíng)化最為典型的國(guó)家是新西蘭、英國(guó)和其他歐洲國(guó)家等。 2、特許經(jīng)營(yíng) 含義：由公共部門(mén)授予私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理某項(xiàng)公用事業(yè)的權(quán)利，通過(guò)特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 典型方式：BOT、PPP模式 3、放松規(guī)制 含義：由行政制定并執(zhí)行直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制的規(guī)如此，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止。規(guī)制可分為經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩大類(lèi)型。 經(jīng)濟(jì)規(guī)制：控制諸如產(chǎn)品的價(jià)格和數(shù)量、投資回報(bào)、某一產(chǎn)業(yè)中公司的進(jìn)入或退出。 社會(huì)規(guī)制：控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視等社會(huì)事項(xiàng)。 4、用者付費(fèi)：把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)之中，對(duì)一些公共

55、服務(wù)采取收費(fèi)的方式。 5、合同外包：把民事行為中的合同引入公共管理領(lǐng)域中來(lái)。 6、憑單制：借用私人市場(chǎng)憑單的理念和技術(shù)來(lái)改造公共服務(wù)供應(yīng)的公共管理方法。它的根本特征是，憑單是圍繞特定物品而對(duì)特定消費(fèi)者群體實(shí)施的補(bǔ)貼；憑單不同于補(bǔ)助，是直接補(bǔ)貼消費(fèi)者而非生產(chǎn)者；憑單通常采取代金券的方式而非現(xiàn)金。 7、分散決策：分權(quán)與權(quán)利下放的過(guò)程。 8、產(chǎn)權(quán)交易：對(duì)一些公共設(shè)施，在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)不變的前提下，通過(guò)試用期的出讓?zhuān)@得經(jīng)濟(jì)效益。 9、內(nèi)部市場(chǎng)：將提供公共服務(wù)的公共部門(mén)劃分為生產(chǎn)者和購(gòu)置者兩方，形成公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)、新西蘭、瑞典等國(guó)家是應(yīng)用這種方法比擬典型的國(guó)家。 10.2.2 工

56、商管理技術(shù) 是把企業(yè)的管理理念和方式引入到公共部門(mén)中來(lái)。 1、全面質(zhì)量管理 TQM,total quality management 〔1〕內(nèi)容：以顧客滿(mǎn)意為目的、以質(zhì)量為中心、取得高層支持是關(guān)鍵、以全員參與為根底。 〔2〕特點(diǎn)：對(duì)象的全面管理、全過(guò)程管理、全員管理、全面運(yùn)用各種管理方法和提高全社會(huì)的效益。 2、目標(biāo)管理 management by objective and self-control 〔1〕代表人物：德魯克，《管理實(shí)踐》，首次提出“目標(biāo)管理與自我控制〞，并構(gòu)建起目標(biāo)管理的理論體系。 〔2〕含義：是一種綜合的以工作為中心和以人為中心的系統(tǒng)管理方式。 〔3〕特征：

57、分權(quán)與自我控制的管理、參與式管理、面向成果的管理、系統(tǒng)化的管理。 3、顧客導(dǎo)向 4、標(biāo)桿管理 benchmarking：是一個(gè)認(rèn)識(shí)和引進(jìn)最優(yōu)時(shí)間，以提高績(jī)效的過(guò)程。 5、流程再造：對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)展根本性在思考和徹底再設(shè)計(jì)。 10.2.3 社會(huì)化手段 1、社區(qū)治理：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，從政府和企業(yè)別離出來(lái)的社會(huì)職能，大局部需要依托于城市社區(qū)來(lái)承當(dāng)。其優(yōu)點(diǎn)在于，不花或很少花政府的錢(qián)，調(diào)動(dòng)公民積極參與。 2、志愿者組織：免受?chē)?guó)家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。 3、公眾參與與聽(tīng)證會(huì)。 10.3 戰(zhàn)略管理 10.3.1 戰(zhàn)略管理概述 戰(zhàn)略管理是將環(huán)境變化與公共管理

58、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合在一起的管理方式。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理是作為新公共管理運(yùn)動(dòng)以與公共管理X式的一個(gè)重要組成局部而出現(xiàn)的，是公共部門(mén)對(duì)急劇變遷的不確定環(huán)境的能動(dòng)適應(yīng)。 10.3.2 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的性質(zhì) 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的根本性質(zhì)是公共性。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理追求的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共利益。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理與過(guò)程與其特殊的背景結(jié)合在一起。 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理雖然大量借鑒私營(yíng)部門(mén)戰(zhàn)略管理的方法和經(jīng)驗(yàn)，但其根本性質(zhì)沒(méi)有因此改變，仍然是公共性質(zhì)的，二者是手段和目的的關(guān)系。 10.3.3 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程 1、公共部門(mén)戰(zhàn)略管理系統(tǒng)：主體、客體、環(huán)境。 2、公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程：戰(zhàn)略規(guī)劃

59、、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略控制 〔1〕戰(zhàn)略規(guī)劃：戰(zhàn)略分析是戰(zhàn)略規(guī)劃的最重要的一環(huán) PEST分析法：是一個(gè)宏觀環(huán)境分析模型，收集政治法律politics、經(jīng)濟(jì)economy、社會(huì)文化society和技術(shù)technology四個(gè)方面的因素，其次分析，最后評(píng)價(jià)。 SWOT分析法：是自我診斷法，包括組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)strengths，組織內(nèi)部劣勢(shì)weakness，外部環(huán)境機(jī)會(huì)opportunities，外部環(huán)境威脅threats。 戰(zhàn)略規(guī)劃在公共管理的應(yīng)用方面分為三個(gè)層次：第一，涉與全國(guó)〔省〕的應(yīng)用；第二，以部門(mén)為根底的策略性長(zhǎng)期規(guī)劃；第三，以部門(mén)為主的戰(zhàn)略議題管理。 〔2〕戰(zhàn)略實(shí)施：將戰(zhàn)略管理方案付諸實(shí)

60、踐，逐步實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程。 〔3〕戰(zhàn)略控制：包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量績(jī)效、糾正偏差。 第13章 公共部門(mén)改革 13.1 公共部門(mén)改革概述 1、含義：是指對(duì)利益關(guān)系、權(quán)力格局、組織結(jié)構(gòu)進(jìn)展重新調(diào)整和建立的一種政治行為。 2、改革內(nèi)容的一般性、普遍性：都涉與公共部門(mén)自身和公共部門(mén)在整個(gè)社會(huì)的職能定位 〔1〕公共部門(mén)自身的改革：組織結(jié)構(gòu)、管理體制、權(quán)力運(yùn)行、人事管理； 〔2〕公共部門(mén)在整個(gè)社會(huì)的職能定位：明確職能、調(diào)整關(guān)系〔政府與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)、中介組織〕、優(yōu)化職能、重塑政府等。 3、改革內(nèi)容的變動(dòng)性、特殊性：不同國(guó)家、不同時(shí)期改革的內(nèi)容與側(cè)重點(diǎn)不同。興旺國(guó)家的改革，所涉與的大

61、多是具體的技術(shù)性問(wèn)題；正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的開(kāi)展中國(guó)家，更多著眼于調(diào)整公共部門(mén)功能，增強(qiáng)公共部門(mén)效能和重新評(píng)估認(rèn)識(shí)公共部門(mén)作用等。 4、目標(biāo)：有目標(biāo)但絕非一成不變：〔1〕創(chuàng)新；〔2〕經(jīng)濟(jì)；〔3〕效率；〔4〕適應(yīng)。 13.1.3 公共部門(mén)改革的新模式 1、奧斯本、蓋布勒——企業(yè)家政府模式 《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》：借用私營(yíng)部門(mén)的管理理論、管理模式、管理原如此、管理方法和技術(shù)，認(rèn)為這是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。 2、歐文·E·修斯——委托-代理模式 休斯指出，“責(zé)任機(jī)制將政府的行政局部與政治局部結(jié)合在一起，并最終關(guān)系到公眾本身。責(zé)任機(jī)制說(shuō)到底是某某制度

62、。〞因?yàn)椤肮衽c政府的關(guān)系可以看成是一種委托-代理關(guān)系，公民同意推舉某人以其名義進(jìn)展治理，但是必須滿(mǎn)足公民的利益并為公民服務(wù)。〞所以“政府與公民之間的關(guān)系形成了責(zé)任機(jī)制。〞 3、彼得斯——四種治理模式 《治理的未來(lái)》：市場(chǎng)式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式、解制式政府模式。 4、費(fèi)利耶——四種新公共管理模式 《行動(dòng)中的公共管理》效率驅(qū)動(dòng)模式the efficiency drive、小型化與分權(quán)模式down-sizing and decentralization、追求卓越模式in search of excellence、公共服務(wù)取向模式public servece orient

63、ation 13.2 西方國(guó)家公共部門(mén)改革 1995年度的公共行政開(kāi)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國(guó)家的公共部門(mén)改革》指出，改革具有一個(gè)共同的議事日程，那就是管理主義managerialism或新公共管理new public mangement。 13.2.1 當(dāng)代西方國(guó)家公共部門(mén)改革的興起 1、經(jīng)濟(jì)與政治因素：20世紀(jì)70年，西方國(guó)家公共部門(mén)面臨經(jīng)濟(jì)衰退，政府公共部門(mén)規(guī)模龐大且運(yùn)作失靈，出現(xiàn)了高額財(cái)政赤字、福利國(guó)家不堪重負(fù)等一系列新的社會(huì)與政治問(wèn)題。 2、流程再造理論：帶了公共部門(mén)改革問(wèn)題上的觀念更新 基于勞動(dòng)分工理論〔亞當(dāng)·斯密〕和制度化管理理論〔泰勒〕的業(yè)務(wù)流程和管理

64、模式，是以職能為中心進(jìn)展設(shè)置的，越來(lái)越不適應(yīng)信息時(shí)代的開(kāi)展要求。 將橫跨多個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)流程人為地割裂開(kāi)來(lái)，造成〔1〕權(quán)力交叉，行政效率低下；〔2〕缺乏整體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致本位主義；〔3〕形成了科層制的組織結(jié)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)臃腫；〔4〕條塊分割，內(nèi)部信息溝通不暢；〔5〕公務(wù)人員缺乏積極性、主動(dòng)性。 奧斯本和蓋布勒以企業(yè)型政府的理念提出了重塑政府理論reinventing government 。 3、經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)：為西方國(guó)家公共部門(mén)改革提供了動(dòng)力 政府能力是一國(guó)綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力的一種主導(dǎo)性因素。 4、新技術(shù)的開(kāi)展和應(yīng)用：為公共部門(mén)改革提供了支撐 新通信技術(shù)以與接收公共部門(mén)信息的便利使公民和社

65、會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)，打破了長(zhǎng)期以來(lái)公共部門(mén)對(duì)公共信息的壟斷，要求對(duì)公共部門(mén)與其運(yùn)作過(guò)程做出改革與調(diào)整。 13.2.2 當(dāng)代西方國(guó)家公共部門(mén)改革的內(nèi)容與特點(diǎn) 1、重新界定和優(yōu)化政府職能 一是在政府內(nèi)部實(shí)行大部制，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)；二是政府從大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，將這些職能交還給社會(huì)。 當(dāng)代西方各國(guó)優(yōu)化政府職能的根本途徑就是通過(guò)非國(guó)有化de-nationalization，即將政府興辦和管理的大局部公共企業(yè)交給市場(chǎng)和社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的局部撤退。 2、利用市場(chǎng)和社會(huì)力量實(shí)行公共服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化 政府公共服務(wù)市場(chǎng)化是通過(guò)市場(chǎng)化工具來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府公共服務(wù)社會(huì)化是通過(guò)政府和社會(huì)建

66、立伙伴關(guān)系、將部門(mén)公共服務(wù)交由社區(qū)或非政府組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 市場(chǎng)化工具：私有化、用者付費(fèi)、合同外包、招標(biāo)投標(biāo)、委托代理、分散決策、產(chǎn)權(quán)交易和內(nèi)部市場(chǎng)。 社會(huì)化實(shí)踐：政府業(yè)務(wù)合同出租、以私補(bǔ)公、公共服務(wù)社區(qū)化。 3、政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制改革 〔1〕利用信息技術(shù)革命新成果，建立公共行政信息系統(tǒng)。 〔2〕實(shí)行分權(quán)。在政府機(jī)構(gòu)改革中，許多政府經(jīng)濟(jì)部門(mén)被改為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)或別離出去。 〔3〕推行部門(mén)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革。 〔4〕推經(jīng)公共人事制度改革。 〔5〕實(shí)現(xiàn)與工商企業(yè)管理方法的融合。 4、當(dāng)代西方國(guó)家公共部門(mén)改革的特點(diǎn) 〔1〕漸進(jìn)；〔2〕參謀；〔3〕法制；〔4〕效能；〔5〕內(nèi)外部監(jiān)視。 13.2.3 當(dāng)代西方國(guó)家公共部門(mén)改革評(píng)價(jià) 1、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 〔1〕外部標(biāo)準(zhǔn)〔社會(huì)〕和內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)〔政府〕 〔2〕政治層面上的標(biāo)準(zhǔn)和操作層面上的標(biāo)準(zhǔn)； 〔3〕公平標(biāo)準(zhǔn)和效率標(biāo)準(zhǔn)。 2、改革價(jià)值與方向評(píng)價(jià) 方向：市場(chǎng)化和管理主義是當(dāng)代西方國(guó)家公共部門(mén)改革的兩大方向。 好評(píng)：歐文·修斯認(rèn)為，一是公共部門(mén)向市場(chǎng)化開(kāi)展的趨勢(shì)，二是脫離官僚制的趨勢(shì)。 差評(píng)：漢森，把對(duì)私營(yíng)企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實(shí)混