王樂夫、蔡立輝《公共管理系統(tǒng)學》筆記

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1、word 第1章 導論 1.1 公共管理學概述 1、公共管理的含義 〔1〕概念：公共管理學是公共行政的一個分支學科，它是重視公共組織或非營利組織實施管理的技術(shù)和方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 〔2〕與西方國家不同，在中國，公共管理還是一個獨立的學科。 2、1993年，波齊曼《公共管理：藝術(shù)的現(xiàn)狀》論文集〔第一次全學會〕； 1993年，凱特爾、米爾沃德《公共管理的現(xiàn)狀》論文集〔第二次全學會〕； 1990年，波齊曼、斯特拉斯曼《公共管理戰(zhàn)略》〔第一部較完整的公共管理教科書〕。 1.2 公共管理學到概念X疇 1、根本X疇：公共publi

2、c 公共管理學的根本X疇，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public governance. 2、公共管理與公共行政 〔1〕學派之爭：第一，認為公共管理是公共行政的一個學派；第二，認為公共管理已經(jīng)成為一種獨立的X式；第三，認為公共管理在實踐上就是以市場化和企業(yè)精神為主要特征的公共行政改革。主流觀點認為，公共管理作為獨立的X式還沒有出現(xiàn)。 本書認為公共管理學是公共行政的一個分支學科

3、，它是重視公共組織或非營利組織實施管理的技術(shù)和方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 〔2〕一樣：在一些根本的原如此和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。 〔3〕相異：設(shè)計——運作、政府行政機關(guān)——非政府公共組織、政治法律行政手段——管理經(jīng)濟手段、過程程序內(nèi)部取向——結(jié)果外部取向。 〔4〕中國：公共管理不僅是一個獨立的學科概念，而且是大于公共行政的學科概念。 3、公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品也稱為公共物品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，具有消費的非競爭性和非排他性。相對于的是私人物品〔private goods〕，具有消費上的競爭性和排他性。 福利經(jīng)濟

4、學家認為，政府提供公共產(chǎn)品比私人提供具有更高的效率。 新自由主義經(jīng)濟學思潮，懷疑政府作為公共產(chǎn)品唯一供應(yīng)者的合理性，從理論和經(jīng)驗兩方面論證了公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)可能性。 4、公共政策 〔1〕一樣：第一具有一樣的根本屬性——公共性，第二公共政策與公共管理相互作用，公共政策指明了公共管理的根本方向，公共政策依賴具體的公共管理活動去執(zhí)行。 〔2〕相異：公共政策是制定社會的秩序和行為規(guī)如此，公共管理是通過實施公共管理行為來實現(xiàn)公共利益。 5、工商企業(yè)管理 〔1〕性質(zhì)不同：公共領(lǐng)域——企業(yè)內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域； 〔2〕目標不同：公共利益——營利； 〔3〕內(nèi)容不同：公共事務(wù)——企業(yè)經(jīng)營行為。 6、

5、公共治理與善治 治理是或公或私的個人和機構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和的持續(xù)過程。 1.2 公共管理學的研究對象 1.2.1 公共管理的興起 1、公共行政的開展演進 〔1〕傳統(tǒng)的公共行政學traditional public administration，著重從制度、體制的架構(gòu)與研究上尋求提高公共行政效率的途徑，把專業(yè)分工原理廣泛引入公共行政之中。 代表人物：威爾遜、泰勒、法約爾、韋伯、古利克、厄威克。 重要觀點：威爾遜政治——行政二分法，對于公共行政學從政治學中別離出來成為獨立的學科，以與調(diào)和某某憲政內(nèi)涵要求與行政效率理論沖突具有重要意

6、義。懷特《行政學導論》，標志公共行政學的根本形成。 〔2〕行為科學公共行政學behaviorism public administration，著重從人和組織行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑。 代表人物：巴納德、西蒙、波齊曼、凱特爾、普雷斯曼、韋爾達夫斯基。 〔3〕新公共行政學new public administration，開展了社會公平理論，認為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值，核心價值應(yīng)是社會公平social equity，主X效率至上轉(zhuǎn)為公平至上。 代表人物：弗雷德里克森。 〔4〕政策科學policy science 與公共政策分析public policy a

7、nalysis，謀求政策科學、政策分析與公共行政的結(jié)合，重點研究政策執(zhí)行和公共項目，不再重點研究機構(gòu)institution。 代表人物：普雷斯曼、韋爾達夫斯基、拉斯韋爾。 2、公共管理的產(chǎn)生 公共行政的研究表現(xiàn)出兩種價值取向，一種是管理主義的取向，關(guān)注效率，強調(diào)工具理性；一種是憲政主義的取向，關(guān)注民生、社會公平，強調(diào)對公共權(quán)力的制約和限制。公共管理表現(xiàn)出強烈的管理主義傾向，公共管理學是新泰勒主義的復興，或者說是古典行政學的回歸。 產(chǎn)生原因：一是公共政策分析學派的局限性，二是公共政策執(zhí)行研究的焦點，由組織結(jié)構(gòu)與過程想項目與績效轉(zhuǎn)移。 90年代，公共管理學逐步成為與公共行政、公共政策一起

8、進展公共部門研究的三大途徑。 1.2.2 公共管理學的研究對象 1、研究對象：公共管理學是一門綜合運用各種科學知識和方法來研究公共管理活動與其規(guī)律的學科。公共管理學以公共管理活動為根本對象。 我們主X公共管理是經(jīng)濟學、管理學乃至社會學等多學科融合的結(jié)果，但政治學、行政學仍然是公共管理學的學科根底。切斷公共管理學與政治學、行政學的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導致把公共管理看作純技術(shù)化的管理主義傾向。 2、理論體系：一是主體理論，含公共組織、公共領(lǐng)導理論；二是價值與規(guī)X理論，含公共政策、公共管理倫理、公共責任、公共管理法律和公共管理監(jiān)視；三是資源管理理論，含人力資源管理、公共預算與公共財政管理、政務(wù)信

9、息資源管理；四是危機管理與公共管理技術(shù)與方法，含危機管理、治理新工具〔市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段〕、公共部門績效評估；五是改革與開展理論，含公共部門改革、公共治理新模式。 1.3 公共管理學的研究途徑和方法 1.3.1 公共管理學的研究途徑 1、公共行政學：早期——制度或法理的研究途徑、20世紀20年代——原如此研究途徑〔科學管理革命〕、三四十年代——經(jīng)驗科學研究方法，如觀察、實驗、調(diào)查、訪談〔行為主義革命〕、二戰(zhàn)后——運籌學、系統(tǒng)分析、案例研究等新的研究方法與手段。 2、公共管理學： 1、美國波齊曼的兩種途徑論：公共政策途徑〔P途徑〕與企業(yè)管理途徑〔B途徑〕。 一樣

10、：組織外部定向、關(guān)注管理績效、偏好案例分析法。 相異：P途徑重新認識政策分析對公共管理的重要性，B途徑把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 2、羅布森盧姆三種途徑論：管理途徑、政治途徑、法律途徑。 3、經(jīng)濟學途徑：公共選擇理論、新制度學派。 〔1〕公共選擇理論：將經(jīng)濟人假說、交換X式和方法論應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。 〔2〕新制度學派：強調(diào)制度在政治中的決定作用，克制信息障礙并減少交易本錢，最小化交易本錢：市場和等級制。 1.3.2 公共管理學的研究方法 公共管理學在方法上突出特征是強調(diào)用跨學科研究途徑來研究公共管理問題。具體方法包括：實踐抽象法、實體分析法、實驗法

11、、系統(tǒng)分析法、比擬分析法、多學科交叉式綜合研究方式、案例分析法。 第2章 公共管理的理論開展 2.1 公共行政理論的演進 2.1.1 公共行政理論的初創(chuàng) 1、威爾遜的政治——行政二分法 在威爾遜之前，行政概念一直是包含在政治概念中的。到19世紀20世紀初，隨著經(jīng)濟和社會的快速開展，社會公共事務(wù)日益增多，政府的職能不斷擴大，政府的行政管理工作迫切地需要有科學的理論予以指導。 對此，威爾遜提出應(yīng)在對政治和行政概念進展正確區(qū)分的根底上，將公共行政從政治學中別離出來。公共行政是政府的執(zhí)行和操作，不同于政治，政治是政治家的特殊活動領(lǐng)域，而公共行政如此是技術(shù)性職員的事情。 2、韋伯的

12、官僚制理論 馬克斯·韋伯被譽為“組織理論之父〞。他提出的官僚制理論bureaucracy theory從組織體制的角度為傳統(tǒng)公共行政理論的創(chuàng)立提供了理論框架。 韋伯區(qū)分了神秘化組織、傳統(tǒng)組織、合理化-合法化組織。他認為，只有合理合法的權(quán)威才能作為行政組織的根底，只有與合理合法權(quán)威相適應(yīng)的組織形式才是理想的官僚制。 官僚制具有以下根本特征：〔1〕合理的分工；〔2〕層級節(jié)制的權(quán)力體系；〔3〕依照規(guī)程辦事的運作機制；〔4〕形成正規(guī)的決策文書；〔5〕組織管理的非人格化；〔6〕適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓機制；〔7〕合理合法的人事行政制度。 威爾遜的政治——行政二分法和韋伯的官僚制理論都認同公共行政的

13、完善取決于從行政公務(wù)中積極地排除政治性因素。 3、泰勒的科學管理理論 泰勒被譽為“科學管理之父〞。提出了科學管理理論，建立了專業(yè)化、普遍化的管理原如此和方法，追求最優(yōu)工作方法和管理標準化、程序化。 這些理論后來被行政學者概括、改造并上升為行政管理學理論。 2.1.2 公共行政理論的構(gòu)建 威爾遜、韋伯與泰勒對傳統(tǒng)公共行政的研究只是政府管理理論的一局部，傳統(tǒng)公共行政理論體系的構(gòu)建是在以下理論中逐步完成的。 1、懷特的系統(tǒng)化公共行政理論 懷特提出了公共行政理論框架使傳統(tǒng)公共行政思想成為系統(tǒng)化、理論化的知識體系，被譽為公共行政的奠基人。 懷特撰寫的《公共行政研究導論》是世界上第一本公

14、共行政教材，第一次對行政組織進展了系統(tǒng)、全面的闡述。但他只是提供了公共行政這門新興學科的概貌。 2、古利克和厄威克的科學化公共行政原如此 古利克對行政原如此的探究是結(jié)合對行政組織結(jié)構(gòu)改革的分析來進展的，他提出了行政改革應(yīng)遵循的11項指導原如此，古利克把機關(guān)具有的職能總結(jié)為POSDCORB。 厄威克對公共行政原如此的系統(tǒng)化做了更具有普適性的歸納。他在《行政的要素》中指出，每個上級領(lǐng)導或直接領(lǐng)導的下級人員不應(yīng)超過5人，至多不能超過6人。 3、福萊特的動態(tài)化公共行政理論 在福萊特之前，公共行政主要關(guān)注的是組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度研究。福萊特從人的角度，運用心理學的研究方法對人的問題在公共行政中的

15、重要性進展了探討。 福萊特是在科學管理理論和行為科學理論之間起著橋梁作用的美國管理學家。 2.1.3 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 對于公共行政理論從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有決定性影響的批評意見是西沃之爭。 1、西蒙的批評與公共政策學派的出現(xiàn) 西蒙是西方管理決策學派的創(chuàng)始人之一。西蒙對傳統(tǒng)行政學理論的批判：一是傳統(tǒng)的行政原如此并非真正的科學原如此，只能被稱為行政諺語；二是對政治——行政二分法的批評〔與他倡導的行為主義研究方法聯(lián)系在一起〕，西蒙主X政治與行政是相互關(guān)聯(lián)而無法嚴格區(qū)分的，并從價值與事實之區(qū)分的觀點來看待二者的區(qū)別。 西蒙以決策為根本概念，研究公共行政問題，代表作《行政行為——行政組織

16、決策過程的研究》。自西蒙提出決策研究途徑以來，公共行政學界日益正視決策的重要性，以至于后來誕生出公共政策這個新的學科。 2、沃爾多的批評與新公共行政學的興起 沃爾多對傳統(tǒng)公共行政的批評為：一是政治——行政二分法不符合某某制的理想，他認為應(yīng)該鼓勵行政權(quán)力和政治權(quán)力之間的合作而非對抗；第二傳統(tǒng)公共行政組織理論無視了行政實質(zhì)的具體性；第三反對過于重視效率的做法。 沃爾多準確地指出了傳統(tǒng)公共行政理論的主要缺陷，成為新公共行政學研究的先導，代表作《行政國家》。 3、新公共行政學 是強調(diào)以公共行政的公共局部為研究重心的公共行政理論流派，弗雷德里克森是主要代表。主要包括：〔1〕對傳統(tǒng)公共行政效率至

17、上觀的反思和批評；〔2〕對社會公平價值觀的提倡；〔3〕對傳統(tǒng)政治——行政二分法的突破，將開展焦點定位于如何開展公共政策上；〔4〕對動態(tài)、開放組織觀的強調(diào)，認為當代公共行政開展的動力源于行政組織變革的需要。 新公共行政學推動了“新公共管理運動〞的興起和新公共管理理論的誕生。 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的開展 2.2.1 公共選擇理論 1、經(jīng)濟人假設(shè) 公共選擇理論是用經(jīng)濟學方法來研究公共管理活動與公共政策制定執(zhí)行，被解釋為“對非市場決策的經(jīng)濟學研究〞。公共選擇理論分析的出發(fā)點是人是理性的自利主義者。 2、政府規(guī)模擴X 〔1〕瓦格納、皮考克、維斯曼，認為其原因有：社會環(huán)境條件要求

18、、生產(chǎn)領(lǐng)域介入要求和公共物品需求要求。 〔2〕馬斯格雷夫、羅斯托，認為其原因有：早期政府投資、中期經(jīng)濟干預和成熟期社會公共服務(wù)和支出。 〔3〕帕金森定律：揭示了政府機構(gòu)不斷膨脹的兩大動力，一是官員想要增加的是下屬而不是對手，二是官員們相互之間制造工作。帕金森定律得出，不管政府機構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機構(gòu)的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長的結(jié)論。 〔4〕公共選擇理論：運用經(jīng)濟學理論對政府規(guī)模與其增長進展分析，一是非市場性質(zhì)，導致競爭壓力的免除；二是信息壟斷，導致工作效率難以監(jiān)視；三是缺乏激勵機制，失去機構(gòu)內(nèi)在動力；四是預算的誤導作用；第五，理想的官僚不復存在。 2.2.2 新公共管

19、理理論 新公共管理，又稱企業(yè)化政府、以市場為導向的公共行政、后官僚體制模式、管理主義。新公共管理理論只是現(xiàn)代公共管理理論的一局部，而不是其全部。 新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術(shù)可以用于公共部門。 奧斯本、蓋布勒住《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》中，全面闡述了企業(yè)家政府理論。 √公共選擇理論與新公共管理理論的異同 一樣：尊崇市場力量、市場作用、市場機制。 相異：公共選擇關(guān)注政府和社會的關(guān)系，主X發(fā)揮市場力量解決困難；新公共管理主X通過引進市場機制完善公共組織。 趨勢：物質(zhì)私有化、內(nèi)部理性化。 2.2.3 公共治理理論 1、興起 市場失效：僅僅運用市場

20、的手段，無法達到帕累托最優(yōu)。市場存在著信息不對稱、壟斷、極端個人的自私行為，最終導致社會資源的閑置。 政府失效：僅僅運用領(lǐng)先的計劃和命令等行政手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化。 于是西方學者提出了治理的新概念，通過治理彌補政府和市場在調(diào)控中的不足。 2、含義：公共管理組織運用公共權(quán)威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化。與統(tǒng)治相比，主體未必是政府，無須依靠國家強制力實現(xiàn)，包括非正式、非政府機制。 3、內(nèi)容：〔1〕多元主體；〔2〕責任邊界模糊；〔3〕主體間存在著權(quán)力依賴和互動伙伴關(guān)系；〔4〕治理語境下的公共管理，是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；〔5〕政府扮演元治理角色。 2.2.4 新公共服務(wù)理論

21、 1、興起：新公共服務(wù)理論是以羅伯特·哈登為代表的學者對新公共管理理論的反思，特別是作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批評而建立的一種新的公共管理理論。 2、內(nèi)容：〔1〕政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；〔2〕公共利益是目標而非副產(chǎn)品；〔3〕思想上要更具戰(zhàn)略性，行動上要更具某某性；〔4〕為公民服務(wù)而非為顧客服務(wù)；〔5〕責任并不簡單，不應(yīng)僅僅關(guān)注市場；〔6〕重視人而不是重視生產(chǎn)率；〔7〕公和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。 新公共服務(wù)理論并不意味著對新公共管理的全盤否認，本質(zhì)上對新公共管理理論的一種揚棄。 第3章 公共組織 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 1、含義：公共組織是

22、以實現(xiàn)公共利益為目的、以管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)為根本職能的社會組織，其特殊性在于公共性。 2、特征：〔1〕以增進公共利益為目標；〔2〕受法律的明確限制并具有權(quán)威性；〔3〕受到高度的公共監(jiān)視；〔4〕具有一定的獨占性；〔5〕具有政治性。 3、結(jié)構(gòu)：〔1〕縱向結(jié)構(gòu)：決策層——協(xié)調(diào)指揮層——技術(shù)操作層；〔2〕橫向結(jié)構(gòu)：按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工——按管理程序分工——按管理對象分工。 4、結(jié)構(gòu)形式：直線制、職能制、直線職能制、矩陣制 5、公共組織的類型 〔1〕政府組織：廣義上包括立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)，狹義上主要是指行政機關(guān)。 〔2〕非營利組織：又稱非政府組織non-governmental

23、organization、志愿者組織volunteer organization、公民社會組織civil society organization、免稅組織tax-exempt organization。是以增進公共利益為目標的非官方公共組織。與政府組織相比，最大的特點是非強制性和服務(wù)性。 〔3〕準政府組織：以增進公共利益為目標，通過授權(quán)具有一定行政權(quán)力，對公共事務(wù)管理具有一定強制性的公共組織。準政府組織包括行政類事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)。 3.2 非營利組織 1、特征：一是正式組織性；二是民間性；三是非利潤導向性；四是自主管理性；五是志愿性；六

24、是公共性。非分配性約束，是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，非營利組織的非分配性約束是區(qū)別于營利組織的最重要特征。 2、分類：〔1〕國外：某某性、社會性、文化性、學術(shù)性、保護性、政治性、慈善性、社會運動；〔2〕國內(nèi)：登記、未登記。 3、作用：〔1〕微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承當者；〔2〕提高公共物品的供應(yīng)效率；〔3〕滿足社會對公共服務(wù)的多元化需求；〔4〕是公共管理社會化和市場化的必然。 4、我國非營利組織 〔1〕存在問題：身份不清；缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏規(guī)X性和代表性；外部法律法規(guī)不健全。〔2〕根本取向：培育、監(jiān)視。 3.3 事業(yè)單位

25、 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 1、背景：事業(yè)單位是我國計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的，在社會公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)和進展公共事務(wù)管理的實際承當者，具有準政府組織的性質(zhì)。 2、含義：以增進公共利益為目標，通過授權(quán)具有一定行政權(quán)力，對公共事務(wù)管理具有一定強制性的公共組織。 3.3.2 事業(yè)單位改革 1、存在問題：〔1〕規(guī)模巨大、增長過快、財政負擔過重；〔2〕社會效益不高；〔3〕與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不嚴密。 2、改革原如此：第一，實行政事分開，解除政府與事業(yè)單位的隸屬關(guān)系；第二，實行職責分開，政府職能交回政府履行，技術(shù)性、服務(wù)性工作由事業(yè)單位完成；第三，管理方式和手段分開，行政主管部門簡政放權(quán)

26、，事業(yè)單位運用非行政手段進展公共管理和提供公共服務(wù)。 3、分類改革：行政事業(yè)類單位、公益類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位。 3.4 公共組織的變革 3.4.1 科層制組織與反思 馬克斯·韋伯區(qū)創(chuàng)建了科層制理論，科層制具有以下根本特征：〔1〕合理的分工；〔2〕層級節(jié)制的權(quán)力體系；〔3〕依照規(guī)程辦事的運作機制；〔4〕形成正規(guī)的決策文書；〔5〕組織管理的非人格化；〔6〕適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓機制；〔7〕合理合法的人事行政制度。 1、主要內(nèi)容：〔1〕組織標準化，包括分工專業(yè)化、工作指標化和人員統(tǒng)一化；〔2〕工作秩序化；〔3〕管理規(guī)X化。 2、存在缺陷：第一，剛性的官僚系統(tǒng)缺乏靈活性和

27、主動性；第二，標準化的管理無視人的差異性；第三，排除了競爭的必要與可能；第四，條塊分割的專業(yè)化單位不斷膨脹，職能交叉重疊。 3、面臨困境：第一，官僚制精神與自由某某的個性追求沖突；其次，信息化時代的降臨，陳舊的層級管理和控制系統(tǒng)無法適應(yīng)動態(tài)要求；再次，全球化的趨勢，凸顯相對封閉的科層制組織在主體交往、文化多元上格格不入。 3.4.2 公共組織的變革 公共組織不是一個簡單的機構(gòu)調(diào)整、人員增減問題，而是一個復雜的系統(tǒng)工程。機構(gòu)調(diào)整只是手段，優(yōu)化組織整體結(jié)構(gòu)和功能才是目的。 1、目標：〔1〕提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力；〔2〕提高自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性；〔3〕提高公共組織的工作績效。 2、內(nèi)

28、容： 〔1〕組織結(jié)構(gòu)的變革：橫向上，由重決策執(zhí)行部門，向重監(jiān)視、咨詢、信息等部門開展，縱向上，從集權(quán)式、尖塔型向分權(quán)式、扁平型開展。 〔2〕公共組織權(quán)力關(guān)系的變革：第一，公共組織向社會還權(quán)；第二，橫向分權(quán)；第三，在縱向權(quán)力的分配上，實行集權(quán)與分權(quán)相互融合與共存。 〔3〕技術(shù)變革；〔4〕產(chǎn)品和服務(wù)變革；〔5〕人力資源變革。 3、開展趨勢：學習型組織；無縫隙組織、網(wǎng)絡(luò)組織、虛擬組織；區(qū)分掌舵和劃槳職能。 第4章 公共領(lǐng)導 4.1 公共領(lǐng)導概述 4.1.1 公共領(lǐng)導的含義和特點 1、含義：公共組織的領(lǐng)導者為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對社會資源進展合理配置，對組織成員和公眾進展

29、統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導者、被領(lǐng)導者、環(huán)境三個根本要素。 2、特征：〔1〕職權(quán)的公共性、服務(wù)性；〔2〕決策的公斷性；〔3〕價值取向是公共利益；〔4〕組織依托是公共組織或公共部門。 3、作用：導向統(tǒng)領(lǐng)、影響表率、協(xié)調(diào)溝通、迎接挑戰(zhàn)引發(fā)變革。 4.1.2 西方領(lǐng)導理論的演進與新開展 1、西方經(jīng)典領(lǐng)導理論 〔1〕特質(zhì)理論trait theory，通過分析領(lǐng)導者的個人性格和特征，解釋他們成為領(lǐng)導者的真正因素。 〔2〕行為理論behavior pattern theory 第一，勒溫的三種領(lǐng)導方式理論：集權(quán)式、某某式、放任式領(lǐng)導方式。 第二，嫩鮑拇、施密特的領(lǐng)導連續(xù)流理論：認

30、為領(lǐng)導方式不是獨裁與某某任選其一，二是一系列連續(xù)流的領(lǐng)導方式。 第三，利克特的四種管理方式理論：以工作為中心的領(lǐng)導和以員工為中心的領(lǐng)導。 〔3〕權(quán)變理論contingency situational theory 領(lǐng)導=f〔領(lǐng)導者、被領(lǐng)導者、環(huán)境〕 實質(zhì)，領(lǐng)導方式是三者的一個函數(shù)，有效的領(lǐng)導行為是因時間地點條件的變化而變化的。 第一，菲德勒的權(quán)變理論：領(lǐng)導行為是否有效取決于是否與情境因素相適應(yīng)。 第二，豪斯的路徑——目標理論：領(lǐng)導者效率取決于領(lǐng)導行為是否被下屬承受，并在工作中得到滿足。 總體來看，領(lǐng)導權(quán)變理論強調(diào)沒有唯一、絕對合理的領(lǐng)導方式，關(guān)鍵取決于三因素之間的互動是否合理。但

31、該理論也無視了領(lǐng)導者本身所具有的某些特質(zhì)。 2、西方領(lǐng)導理論的新進展 〔1〕領(lǐng)導魅力理論：脫胎于韋伯的領(lǐng)導魅力理論，開展了領(lǐng)導特質(zhì)理論；是指下屬發(fā)現(xiàn)了領(lǐng)導者的某些作為時，會將其歸因于領(lǐng)導者偉大或杰出的領(lǐng)導能力。該理論有它的合理性和解釋力，但缺乏普適性和可證偽性。 〔2〕交易型和變革型領(lǐng)導理論：伯恩斯和巴斯，變革型；領(lǐng)導鼓勵激活，下屬期待熱情，交易型，領(lǐng)導公平合理，部屬交換互惠。 4.2 公共領(lǐng)導體制 4.2.1 領(lǐng)導體制的含義和內(nèi)容 1、領(lǐng)導體制的含義：公共組織中領(lǐng)導職能、領(lǐng)導權(quán)力和領(lǐng)導責任的配置與運行體制。 2、內(nèi)容：〔1〕領(lǐng)導結(jié)構(gòu)〔職權(quán)責的配置結(jié)構(gòu)〕；〔2〕領(lǐng)導的層次

32、與跨度〔縱向組織結(jié)構(gòu)〕；〔3〕各部門之間的職責與權(quán)限劃分〔橫向組織結(jié)構(gòu)〕；〔4〕領(lǐng)導干部的管理體制。 3、根本類型：首長制和集權(quán)制〔決策權(quán)所屬人數(shù)多少〕；集權(quán)制和分權(quán)制〔權(quán)力集中程度〕；〔3〕層級制和職能制〔構(gòu)成單位〕；〔4〕完整制和別離制〔所受指揮和控制〕，中國、美國。 4.2.3 公共管理領(lǐng)導體制的改革 1、我國公共管理領(lǐng)導體制存在的問題：〔1〕領(lǐng)導職能相互混淆；〔3〕領(lǐng)導權(quán)力過于集中；〔3〕領(lǐng)導權(quán)力約束滯后；〔4〕公共組織機構(gòu)高度膨脹；〔5〕用人制度缺乏活力。 2、公共管理領(lǐng)導體制改革的路徑： 〔1〕完善領(lǐng)導職能分工。 〔2〕在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權(quán)力。 〔3〕

33、改革組織人事制度：第一，在公務(wù)員序列之外全面推行聘任制；第二，減少關(guān)卡，允許干部自然流動；第三，打破論資排輩；第四，增加透明度，表現(xiàn)三公開；第五，實行競爭式選拔。 〔4〕繼續(xù)推進機構(gòu)改革：縱向?qū)哟我M可能地少；橫向部門劃分不宜過細；實行精兵簡政。 〔5〕加強權(quán)力制約與監(jiān)視。 4.3 公共領(lǐng)導方法 4.3.1 領(lǐng)導方法概述 領(lǐng)導方法是指領(lǐng)導者配置資源、溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)御激勵下屬的各種手段和途徑。 4.3.2 領(lǐng)導協(xié)調(diào) 1、含義：內(nèi)求團結(jié)、外求開展。 2、內(nèi)容：〔1〕領(lǐng)導工作關(guān)系協(xié)調(diào)：部門任務(wù)、工作時間、政策措施和工作要素協(xié)調(diào)；〔2〕領(lǐng)導人際關(guān)系協(xié)調(diào)：上下級之間關(guān)系

34、的協(xié)調(diào)、同級組織的協(xié)調(diào)。 3、原如此：以人為本、客觀公正、整體性原如此、互惠雙贏、靈活機動。 4.3.3 領(lǐng)導溝通 1、含義：領(lǐng)導者為實現(xiàn)目標與被領(lǐng)導者進展信息、思想和情感的傳遞互動。 2、途徑 〔1〕溝通渠道：正式渠道、非正式渠道； 〔2〕溝通模式：鏈式溝通、輪式溝通、全通道溝通、環(huán)式溝通、Y式溝通； 〔3〕溝通形式：口頭溝通、書面溝通、非語言溝通。 3、方法：意識、渠道、環(huán)境、技術(shù)、監(jiān)視。 4.3.4 領(lǐng)導激勵 1、含義：領(lǐng)導者調(diào)動下屬積極性和創(chuàng)造性的行為和手段。 2、原如此：物質(zhì)與精神結(jié)合、正負結(jié)合、按需激勵、差異激勵、公平公正。 3、方法：物質(zhì)激勵、參與激勵

35、、目標激勵、榜樣激勵、情感激勵、榮譽激勵等。 4.4 領(lǐng)導能力 1、含義：領(lǐng)導者影響具體領(lǐng)導活動效果的個性心理特性的總和，它是領(lǐng)導者素質(zhì)的核心。 2、內(nèi)容：〔1〕領(lǐng)導的創(chuàng)新能力；〔2〕領(lǐng)導的戰(zhàn)略思維能力；〔3〕領(lǐng)導的執(zhí)政能力。 3、方式：集權(quán)型、某某型、放任型。 第5章 公共政策 5.1 公共政策概述 5.1.1 公共政策的性質(zhì)和X疇 1、誕生：拉斯韋爾〔美〕與拉納合著的《政策科學：X圍和方法的新近開展》，被認為是公共政策學或政策科學的誕生標志。 2、視角：價值分配論、目標方法選擇論、立場論、過程論、政策合法性實現(xiàn)論。 3、定義：決策主體運用公共權(quán)力區(qū)分社會利益

36、需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略。公共政策的核心是一種選擇。 5.1.2 公共政策工具 1、興起：政策失敗的反思、政治制定執(zhí)行的實踐需求、福利國家的低效率、經(jīng)濟學工具流行。 2、類型：豪利特、拉米什，《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》 〔1〕自愿性政策工具：家庭與社區(qū)、志愿者組織、市場； 〔2〕強制性政策工具：規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供； 〔3〕混合性政策工具：信息與奉勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和使用者付費。 3、選擇與應(yīng)用：豪利特、拉米什通過設(shè)置兩個變量構(gòu)建政策工具選擇模型，一是國家能力，一是政策子系統(tǒng)的復雜程度。 〔1〕國家能力強，政策子系統(tǒng)高度復雜——自愿性政策工具，

37、市場； 〔2〕國家能力強，政策子系統(tǒng)低度復雜——強制性政策工具； 〔3〕國家能力弱，政策子系統(tǒng)高度復雜——自愿性政策工具，家庭與社區(qū)、志愿者組織； 〔4〕國家能力弱，政策子系統(tǒng)低度復雜——混合性政策工具； 5.1.3 公共政策的研究主線 1、制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制與決策機制； 2、公共政策的過程與程序； 3、公共政策的內(nèi)容與輸出：自變量、因變量； 5.2 公共政策過程 5.2.1 公共問題與公共政策問題 公共政策問題泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。公共問題不等于公共政策問題。 5.2.2 公共政策問題確實認與構(gòu)建 1、確認：對問題的性質(zhì)

38、、領(lǐng)域、X圍和程度作出根底性判斷。 2、構(gòu)建：對政策問題的理性分析。 5.2.3 公共政策議程 1、含義：被選中的政策問題進入具體決策的過程。 2、觸發(fā)機制：安德森，〔1〕政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；〔2〕危機事件；〔3〕抗議活動；〔4〕通信媒介的注意。 3、建立模型：金登，多源流分析模型 〔1〕問題溪流：指標、焦點事件、危機、符號、反響； 〔2〕政策源流：特定領(lǐng)域的專業(yè)人員完成的有足夠吸引力的備選方案和政策建議； 〔3〕政治源流：國民情緒、政府的變更、國會議席、利益集團。 5.2.4 公共政策制定 1、定義：是指從政策方案設(shè)計到政策合法化的過程。 2、宏觀流程：以對政治生活的系

39、統(tǒng)分析為根底，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反響的過程。 3、微觀流程：是從決策的視角對政策的規(guī)劃與設(shè)計，包括發(fā)現(xiàn)問題——確立政策目標——方案擬定、評估與抉擇——政策合法化。 5.2.5 公共政策溝通 1、內(nèi)部溝通與外部溝通； 2、公眾與政府之間政策溝通的途徑與其障礙： 〔1〕途徑：政策發(fā)布與信息公開、政策反響和信息反響、雙向互動和政府回應(yīng)； 〔2〕障礙： 第一，溝通的渠道障礙，包括制度缺失、政府利益、傳統(tǒng)觀念、資源技術(shù)； 第二，溝通的心理障礙，官本位加上政策信息的封閉性導致了政府管理模式的專斷性和隨意性，可能誘發(fā)非常規(guī)性的逆向反響。 第三，溝

40、通的技術(shù)障礙，信息失真，以與公眾參與受到限制。 5.2.6 公共政策執(zhí)行 1、一般理論：〔1〕自上而下途徑；〔2〕自下而上途徑； 2、公共政策執(zhí)行失控與其矯正 〔1〕失控，表現(xiàn)為：第一，政策敷衍；第二，政策附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。 〔2〕矯正，措施有：第一加強公共政策執(zhí)行體系組織建設(shè)；第二，提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)；第三，強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控；第四，促進公共政策執(zhí)行的法治化和某某化建設(shè)。 5.2.7 公共政策評估 1、類型：結(jié)果、過程、事前、事中、事后； 2、標準：在政策評估中，同樣需要協(xié)調(diào)工具理性與價值理性取向的關(guān)系。 〔1〕關(guān)注政策效率與效

41、果：以工具理性為主的政策評估，關(guān)注效率、效能、效益； 〔2〕關(guān)于政策價值效益：以價值理性為主的政策評估，關(guān)注4E，經(jīng)濟、效率、效果、公平。 5.3 公共政策分析 5.3.1 公共政策分析的含義與內(nèi)容 1、含義：解釋+開處方 〔1〕戴依認為政策分析的特征主要關(guān)心的是解釋而不是開處方，政策分析是對公共政策產(chǎn)生的前因后果進展嚴格研究、小心論證的一般性命題。 〔2〕鄧恩認為，政策分析的目的是給政策制定者提供信息，并以此為依據(jù)運用推理判斷發(fā)現(xiàn)和解決政策問題。 2、內(nèi)容：政策內(nèi)容、政策過程、政策輸出、政策信息、政策倡導。 5.3.2 公共政策定量分析方法 1、確定型分析技術(shù)

42、〔1〕線性規(guī)劃：求線性目標函數(shù)中線性約束條件下的最大值或最小值的問題。 〔2〕排隊論：包括統(tǒng)計推斷、系統(tǒng)的形態(tài)、系統(tǒng)的優(yōu)化 排隊會造成資源的浪費，公共政策應(yīng)尋求有效的途徑，盡力防止排隊現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是在等候時間與服務(wù)能力關(guān)系尚未明確時，盲目增加服務(wù)設(shè)施又會帶來新的浪費。 〔3〕馬爾可夫預測法：利用系統(tǒng)現(xiàn)有狀態(tài)去預測未來狀況的分析技術(shù)和方法。 〔4〕本錢——受益分析，cost-benefit analysis：問題是無視公平、影子價格。 2、隨機型分析技術(shù)：用于不確定型或風險型決策分析 〔1〕動態(tài)規(guī)劃：建立模型以最短的時間和最少的投資消耗來完成預期目標。 〔2〕決策樹：顯示可能發(fā)生

43、的所有情形和在決策點可供選擇的所有方案。 〔3〕靈敏度分析。 5.3.3 公共政策定性分析方法 1、頭腦風暴法brain storming 又稱專家會議法，包括直接頭腦風暴法和質(zhì)疑頭腦風暴法。 優(yōu)點：智能互補、思維共振；缺點：本錢較高、參與者素質(zhì)要求高。 2、德爾菲法 專家向調(diào)查人員提出看法和意見，特點為匿名性、巡回反響。 優(yōu)點：意志自由；缺點：耗時過長。 3、交叉影響分析cross-impace analysis 通過事件的相互作用來預測事件發(fā)生的概率。 優(yōu)點：注意被忽略事件間關(guān)聯(lián)；缺點：潛在關(guān)聯(lián)不可全面、專家一致性的不現(xiàn)實性。 4、腳本寫作 script writ

44、ing 對有些將要發(fā)生的情況進展描述或預言。 優(yōu)點：降低不確定性，運用于軍事和外交。 5.4 公共政策開展 5.4.1 公共政策開展的趨向 公共性、合法性、有效性 5.4.2 公共政策環(huán)境 5.4.3 通過公共政策開展實現(xiàn)公共價值的途徑 1、實現(xiàn)公共管理的價值導向； 2、構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運行平臺：第一，公共政策是公共管理的起點；第二，公共決策貫穿公共管理過程始終；第三，公共政策是公共管理的根底。 第9章 公共危機管理 9.1 公共危機管理概述 9.1.1 公共危機的內(nèi)涵 1、突發(fā)事件 類型：自然災害類、事故災難類、公共衛(wèi)生類、社會安全類 程

45、度：Ⅰ級紅色，特別嚴重；Ⅱ級橙色，嚴重；Ⅲ級黃色，較重；Ⅳ藍色，一般。 2、公共危機 含義：是指因突發(fā)事件引發(fā)的，給社會正常生產(chǎn)生活秩序和人們生命財產(chǎn)安全帶來嚴重威脅的緊急事件或者緊急狀態(tài)。 要素：未曾預料的意外情境；具有嚴重的危害與社會影響；可供反響的時間有限。 3、突發(fā)事件與公共危機的關(guān)系 突發(fā)事件是引起公共危機產(chǎn)生的原因。公共危機事件經(jīng)由突發(fā)期、擴散期到爆發(fā)期，公共危機程度不斷提高。 4、特征 突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、影響的社會性、決策的非程序化。 9.1.2 公共危機管理體制與職能 1、含義：是指公共管理主體為防止或減少公共危機所造成的損害而實施的預防、決策、

46、處理、恢復等行為活動的總和。 2、活動：3C，指揮mand，控制control，溝通munication。 3、組織結(jié)構(gòu)：指揮和協(xié)調(diào)、實際操作、信息傳遞、物資保障和財務(wù)管理等5個機構(gòu)。 4、公共危機管理體制：〔1〕建立公共危機管理的統(tǒng)一指揮體制；〔2〕建立分級響應(yīng)和屬地管理相結(jié)合的體制；〔3〕建立健全危機管理聯(lián)動協(xié)同體制。 9.1.3 公共危機管理過程 1、公共危機管理階段 斯蒂文·芬克的“四階段生命周期模式〞：第一階段，危機潛伏期；第二階段，危機爆發(fā)期；第三階段，危機持續(xù)期；第四階段，危機痊愈期。 2、公共危機管理系統(tǒng)：決策系統(tǒng)、指揮和綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)；信息、

47、參謀咨詢系統(tǒng)。 3、公共危機動態(tài)管理模式 努納梅克強調(diào)危機開展三個階段。 〔1〕危機爆發(fā)前的活動：建立危機計劃系統(tǒng)、危機訓練系統(tǒng)、危機感應(yīng)系統(tǒng)。 〔2〕危機爆發(fā)時的活動：危機指揮、危機情境監(jiān)測、危機資源管理。 〔3〕危機解決后的活動：評估調(diào)查、加速復原、繼續(xù)推行下一波的危機管理計劃。 9.2 公共危機管理體制 9.2.1 公共危機預警機制 1、含義：通過分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)、情報和資料，發(fā)出確切的警示信號或信息。 2、功能：信息收集與分析、危機監(jiān)測、公共危機預報、信息發(fā)布與媒體管理、信息溝通。 3、框架：〔1〕監(jiān)測系統(tǒng)；〔2〕咨詢系統(tǒng)；〔3〕組織網(wǎng)絡(luò)；〔4〕完善的法規(guī)體系。

48、 9.2.2 公共危機管理決策體制 1、特點：〔1〕在有限的信息、資源、時間下尋求滿意的處理方案；〔2〕利益群體和公眾參與非常有限；〔3〕政策的合法化已有法律實現(xiàn)授權(quán)。 2、主體：中樞決斷系統(tǒng)、參謀咨詢系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)。 3、制度：規(guī)X公共危機決策行為的法律制度涉與以下內(nèi)容：決策主體、決策權(quán)限、決策程序、決策方式。 9.2.3 公共危機管理資源配置與保障機制 1、含義：公共危機管理的資源主要是通過權(quán)威機制來配置的。 2、管理機制：整合機制、公共財政預算與支付制度、公共危機管理的監(jiān)視與審計。 監(jiān)視途徑包括內(nèi)部控制、第三方評估和社會輿論監(jiān)視。 9.2.4 公共危機新聞發(fā)布機制

49、新聞發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)機制、新聞發(fā)布機制、中外記者采訪管理機制、境內(nèi)外輿情跟蹤和通報機制、互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理機制、公共危機事件分類處理新聞發(fā)布機制。 9.2.5 公共危機管理控制處理機制 1、公共危機控制：前饋控制、同期控制、反響控制。 2、公共危機處理 〔1〕開始階段：第一，迅速成立危機處理小組；第二，搜集危機信息；第三，制定危機處理計劃的方案?！?〕蔓延階段：第一，危機中止策略；第二，危機隔離策略；第三，危機消除策略；第四，危機利用策略。 9.2.6 公共危機管理的善后處理與評估機制 1、善后處理：第一，災后重建；第二，清算損失；第三，賠償損失；第四，對公眾災難心理創(chuàng)傷的安撫和慰

50、藉；第五，事故調(diào)查與責任人員處理。 2、評估機制：評估原如此——客觀性、準確性、時效性、科學構(gòu)建評估指標體系、科學合理運用評估方法。 9.3 公共危機管理法治 9.3.1 公共危機管理法制體系 1、公共危機管理法制的含義和特點：公共危機管理法制屬于非常態(tài)法制，是針對突發(fā)事件引起的公共緊急情況制定或者認可的處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公利之間、公利之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)X和原如此的總和。 2、我國公共危機法制體系的組成 在我國批準和簽署的國際條約、協(xié)議中，涉與一般緊急狀態(tài)法的有20余部。 3、我國公共危機管理法制的原如此 〔1〕根本原如此：法治原如此、應(yīng)急性原如此、根

51、本權(quán)利保障原如此； 〔2〕具體原如此：公共利益原如此、比例原如此、主動性和防X性原如此、積極責任原如此、權(quán)益救濟原如此。 9.3.2 公共危機管理中行政緊急權(quán)力法治 X圍規(guī)制、程度規(guī)制、程序規(guī)制、目的和條件規(guī)制。 9.3.3 公共危機管理中的公利保障 權(quán)利包括：不可克減的根本人權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)視權(quán)、緊急救助請求權(quán)、申請行政復議或提起行政訴訟權(quán)、補償和賠償請求權(quán)。 第10章 公共管理技術(shù)與方法 10.1 傳統(tǒng)行政方法 10.1.1 行政手段 1、含義：依靠從上到下制定頒布政策、指令、計劃，來實現(xiàn)公共管理目的。 2、方式：行政命令、行政引導、行政信息、行政咨詢。

52、3、優(yōu)點：〔1〕與法律手段比：簡便靈活；〔2〕與經(jīng)濟手段比：無償經(jīng)濟；〔3〕與思想教育比：直接迅速。缺點：〔1〕缺乏平等、協(xié)商的某某精神，容易挫傷下屬和公眾的積極性；〔2〕縱向?qū)蛹壭畔鬟f緩慢，易失真。 10.1.2 法律手段 1、含義：依靠制定實施國家法律、法規(guī)，來實現(xiàn)公共管理目的。 2、方式：按行政執(zhí)法分類，包括行政決定、行政檢查、行政處置、行政強制執(zhí)行。 10.1.3 經(jīng)濟手段 1、含義：依靠價格、信貸、利率、稅收等經(jīng)濟杠桿和方式，來實現(xiàn)公共管理目的。 2、缺點：不能解決人的精神問題和社會需求問題，可能對人們的思想產(chǎn)生消極影響。 3、對策：符合客觀經(jīng)濟規(guī)律，有效處理好效

53、率與公平關(guān)系。與思想教育相結(jié)合。 10.1.4 思想教育手段 1、含義：依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等方式，，來實現(xiàn)公共管理目的。 2、方式：啟發(fā)教育、建議協(xié)商、樹立典X等。 3、方法：〔1〕行政激勵：包括目標激勵、獎懲激勵、競爭激勵、反激勵；〔2〕參與管理：包括團體決策、咨詢制度、建議制度、信訪制度；〔3〕公共責任。 4、缺點：時間長，效果具有不確定性。 10.2 當代公共管理新方法 10.2.1 市場化工具 指的是公共部門利用市場手段來實現(xiàn)公共管理目的。 1、民營化 主要方式有：一是采取向公眾出售股份的形式，實現(xiàn)國有企業(yè)的撤資；二是通過特許經(jīng)營、合同承包，鼓

54、勵私營部門提供可市場化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。 世界上推行民營化最為典型的國家是新西蘭、英國和其他歐洲國家等。 2、特許經(jīng)營 含義：由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營和管理某項公用事業(yè)的權(quán)利，通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，來實現(xiàn)公共管理目的。 典型方式：BOT、PPP模式 3、放松規(guī)制 含義：由行政制定并執(zhí)行直接干預市場配置機制的規(guī)如此，如規(guī)章、標準、許可、禁止。規(guī)制可分為經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制兩大類型。 經(jīng)濟規(guī)制：控制諸如產(chǎn)品的價格和數(shù)量、投資回報、某一產(chǎn)業(yè)中公司的進入或退出。 社會規(guī)制：控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視等社會事項。 4、用者付費：把價格機制引入到公共服務(wù)之中，對一些公共

55、服務(wù)采取收費的方式。 5、合同外包：把民事行為中的合同引入公共管理領(lǐng)域中來。 6、憑單制：借用私人市場憑單的理念和技術(shù)來改造公共服務(wù)供應(yīng)的公共管理方法。它的根本特征是，憑單是圍繞特定物品而對特定消費者群體實施的補貼；憑單不同于補助，是直接補貼消費者而非生產(chǎn)者；憑單通常采取代金券的方式而非現(xiàn)金。 7、分散決策：分權(quán)與權(quán)利下放的過程。 8、產(chǎn)權(quán)交易：對一些公共設(shè)施，在財產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)不變的前提下，通過試用期的出讓，獲得經(jīng)濟效益。 9、內(nèi)部市場：將提供公共服務(wù)的公共部門劃分為生產(chǎn)者和購置者兩方，形成公對公的競爭。英國、新西蘭、瑞典等國家是應(yīng)用這種方法比擬典型的國家。 10.2.2 工

56、商管理技術(shù) 是把企業(yè)的管理理念和方式引入到公共部門中來。 1、全面質(zhì)量管理 TQM,total quality management 〔1〕內(nèi)容：以顧客滿意為目的、以質(zhì)量為中心、取得高層支持是關(guān)鍵、以全員參與為根底。 〔2〕特點：對象的全面管理、全過程管理、全員管理、全面運用各種管理方法和提高全社會的效益。 2、目標管理 management by objective and self-control 〔1〕代表人物：德魯克，《管理實踐》，首次提出“目標管理與自我控制〞，并構(gòu)建起目標管理的理論體系。 〔2〕含義：是一種綜合的以工作為中心和以人為中心的系統(tǒng)管理方式。 〔3〕特征：

57、分權(quán)與自我控制的管理、參與式管理、面向成果的管理、系統(tǒng)化的管理。 3、顧客導向 4、標桿管理 benchmarking：是一個認識和引進最優(yōu)時間，以提高績效的過程。 5、流程再造：對業(yè)務(wù)流程進展根本性在思考和徹底再設(shè)計。 10.2.3 社會化手段 1、社區(qū)治理：隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，從政府和企業(yè)別離出來的社會職能，大局部需要依托于城市社區(qū)來承當。其優(yōu)點在于，不花或很少花政府的錢，調(diào)動公民積極參與。 2、志愿者組織：免受國家強制力和經(jīng)濟利益分配的約束。 3、公眾參與與聽證會。 10.3 戰(zhàn)略管理 10.3.1 戰(zhàn)略管理概述 戰(zhàn)略管理是將環(huán)境變化與公共管理

58、目標實現(xiàn)有機結(jié)合在一起的管理方式。公共部門戰(zhàn)略管理是作為新公共管理運動以與公共管理X式的一個重要組成局部而出現(xiàn)的，是公共部門對急劇變遷的不確定環(huán)境的能動適應(yīng)。 10.3.2 公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì) 公共部門戰(zhàn)略管理的根本性質(zhì)是公共性。公共部門戰(zhàn)略管理追求的目標是創(chuàng)造公共價值，實現(xiàn)公共利益。公共部門戰(zhàn)略管理與過程與其特殊的背景結(jié)合在一起。 公共部門戰(zhàn)略管理雖然大量借鑒私營部門戰(zhàn)略管理的方法和經(jīng)驗，但其根本性質(zhì)沒有因此改變，仍然是公共性質(zhì)的，二者是手段和目的的關(guān)系。 10.3.3 公共部門戰(zhàn)略管理過程 1、公共部門戰(zhàn)略管理系統(tǒng)：主體、客體、環(huán)境。 2、公共部門戰(zhàn)略管理過程：戰(zhàn)略規(guī)劃

59、、戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略控制 〔1〕戰(zhàn)略規(guī)劃：戰(zhàn)略分析是戰(zhàn)略規(guī)劃的最重要的一環(huán) PEST分析法：是一個宏觀環(huán)境分析模型，收集政治法律politics、經(jīng)濟economy、社會文化society和技術(shù)technology四個方面的因素，其次分析，最后評價。 SWOT分析法：是自我診斷法，包括組織內(nèi)部優(yōu)勢strengths，組織內(nèi)部劣勢weakness，外部環(huán)境機會opportunities，外部環(huán)境威脅threats。 戰(zhàn)略規(guī)劃在公共管理的應(yīng)用方面分為三個層次：第一，涉與全國〔省〕的應(yīng)用；第二，以部門為根底的策略性長期規(guī)劃；第三，以部門為主的戰(zhàn)略議題管理。 〔2〕戰(zhàn)略實施：將戰(zhàn)略管理方案付諸實

60、踐，逐步實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的過程。 〔3〕戰(zhàn)略控制：包括確定標準、衡量績效、糾正偏差。 第13章 公共部門改革 13.1 公共部門改革概述 1、含義：是指對利益關(guān)系、權(quán)力格局、組織結(jié)構(gòu)進展重新調(diào)整和建立的一種政治行為。 2、改革內(nèi)容的一般性、普遍性：都涉與公共部門自身和公共部門在整個社會的職能定位 〔1〕公共部門自身的改革：組織結(jié)構(gòu)、管理體制、權(quán)力運行、人事管理； 〔2〕公共部門在整個社會的職能定位：明確職能、調(diào)整關(guān)系〔政府與市場、社會、企業(yè)、中介組織〕、優(yōu)化職能、重塑政府等。 3、改革內(nèi)容的變動性、特殊性：不同國家、不同時期改革的內(nèi)容與側(cè)重點不同。興旺國家的改革，所涉與的大

61、多是具體的技術(shù)性問題；正經(jīng)歷著經(jīng)濟社會大轉(zhuǎn)變的開展中國家，更多著眼于調(diào)整公共部門功能，增強公共部門效能和重新評估認識公共部門作用等。 4、目標：有目標但絕非一成不變：〔1〕創(chuàng)新；〔2〕經(jīng)濟；〔3〕效率；〔4〕適應(yīng)。 13.1.3 公共部門改革的新模式 1、奧斯本、蓋布勒——企業(yè)家政府模式 《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》：借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原如此、管理方法和技術(shù)，認為這是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。 2、歐文·E·修斯——委托-代理模式 休斯指出，“責任機制將政府的行政局部與政治局部結(jié)合在一起，并最終關(guān)系到公眾本身。責任機制說到底是某某制度

62、。〞因為“公民與政府的關(guān)系可以看成是一種委托-代理關(guān)系，公民同意推舉某人以其名義進展治理，但是必須滿足公民的利益并為公民服務(wù)。〞所以“政府與公民之間的關(guān)系形成了責任機制。〞 3、彼得斯——四種治理模式 《治理的未來》：市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式、解制式政府模式。 4、費利耶——四種新公共管理模式 《行動中的公共管理》效率驅(qū)動模式the efficiency drive、小型化與分權(quán)模式down-sizing and decentralization、追求卓越模式in search of excellence、公共服務(wù)取向模式public servece orient

63、ation 13.2 西方國家公共部門改革 1995年度的公共行政開展報告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國家的公共部門改革》指出，改革具有一個共同的議事日程，那就是管理主義managerialism或新公共管理new public mangement。 13.2.1 當代西方國家公共部門改革的興起 1、經(jīng)濟與政治因素：20世紀70年，西方國家公共部門面臨經(jīng)濟衰退，政府公共部門規(guī)模龐大且運作失靈，出現(xiàn)了高額財政赤字、福利國家不堪重負等一系列新的社會與政治問題。 2、流程再造理論：帶了公共部門改革問題上的觀念更新 基于勞動分工理論〔亞當·斯密〕和制度化管理理論〔泰勒〕的業(yè)務(wù)流程和管理

64、模式，是以職能為中心進展設(shè)置的，越來越不適應(yīng)信息時代的開展要求。 將橫跨多個部門的業(yè)務(wù)流程人為地割裂開來，造成〔1〕權(quán)力交叉，行政效率低下；〔2〕缺乏整體協(xié)調(diào)，導致本位主義；〔3〕形成了科層制的組織結(jié)構(gòu)，組織機構(gòu)臃腫；〔4〕條塊分割，內(nèi)部信息溝通不暢；〔5〕公務(wù)人員缺乏積極性、主動性。 奧斯本和蓋布勒以企業(yè)型政府的理念提出了重塑政府理論reinventing government 。 3、經(jīng)濟全球化趨勢：為西方國家公共部門改革提供了動力 政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導性因素。 4、新技術(shù)的開展和應(yīng)用：為公共部門改革提供了支撐 新通信技術(shù)以與接收公共部門信息的便利使公民和社

65、會團體更容易參與公共管理活動，打破了長期以來公共部門對公共信息的壟斷，要求對公共部門與其運作過程做出改革與調(diào)整。 13.2.2 當代西方國家公共部門改革的內(nèi)容與特點 1、重新界定和優(yōu)化政府職能 一是在政府內(nèi)部實行大部制，精簡政府機構(gòu)；二是政府從大量社會事務(wù)中解脫出來，將這些職能交還給社會。 當代西方各國優(yōu)化政府職能的根本途徑就是通過非國有化de-nationalization，即將政府興辦和管理的大局部公共企業(yè)交給市場和社會，實現(xiàn)政府從社會的局部撤退。 2、利用市場和社會力量實行公共服務(wù)社會化、市場化 政府公共服務(wù)市場化是通過市場化工具來實現(xiàn)，政府公共服務(wù)社會化是通過政府和社會建

66、立伙伴關(guān)系、將部門公共服務(wù)交由社區(qū)或非政府組織來實現(xiàn)的。 市場化工具：私有化、用者付費、合同外包、招標投標、委托代理、分散決策、產(chǎn)權(quán)交易和內(nèi)部市場。 社會化實踐：政府業(yè)務(wù)合同出租、以私補公、公共服務(wù)社區(qū)化。 3、政府部門內(nèi)部的管理體制改革 〔1〕利用信息技術(shù)革命新成果，建立公共行政信息系統(tǒng)。 〔2〕實行分權(quán)。在政府機構(gòu)改革中，許多政府經(jīng)濟部門被改為準政府機構(gòu)或別離出去。 〔3〕推行部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革。 〔4〕推經(jīng)公共人事制度改革。 〔5〕實現(xiàn)與工商企業(yè)管理方法的融合。 4、當代西方國家公共部門改革的特點 〔1〕漸進；〔2〕參謀；〔3〕法制；〔4〕效能；〔5〕內(nèi)外部監(jiān)視。 13.2.3 當代西方國家公共部門改革評價 1、評價標準 〔1〕外部標準〔社會〕和內(nèi)部標準〔政府〕 〔2〕政治層面上的標準和操作層面上的標準； 〔3〕公平標準和效率標準。 2、改革價值與方向評價 方向：市場化和管理主義是當代西方國家公共部門改革的兩大方向。 好評：歐文·修斯認為，一是公共部門向市場化開展的趨勢，二是脫離官僚制的趨勢。 差評：漢森，把對私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實混