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1、國家公園管理資金保障機(jī)制問題探討摘要：完善的資金機(jī)制是國家公園體系順利運(yùn)行的重要保障。文中分析我國國家公園管理資金機(jī)制的構(gòu)成，包含資金管理機(jī)構(gòu)、資金來源和資金分配；總結(jié)其他國家國家公園資金管理現(xiàn)狀；探討目前我國國家公園管理資金保障機(jī)制存在的問題，最后提出改進(jìn)建議，即完善國家公園特許經(jīng)營制度、借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育特色品牌主體、鼓勵采取多元化融資渠道、構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制。 關(guān)鍵詞：國家公園，管理體系，資金保障機(jī)制，中國國家公園體系建設(shè) 在我國得到國家和各級地方政府、研究人員、公司企業(yè)、非政府組織等社會各界的廣泛關(guān)注1。中國國家公園已進(jìn)入快速發(fā)展的新階段。為更加有序地管理國家公園，其
2、資金保障機(jī)制是值得進(jìn)一步探討的重要問題。本文將分析我國國家公園管理資金保障機(jī)制的現(xiàn)狀及問題，并借鑒國外經(jīng)驗提出改進(jìn)我國國家公園管理資金保障機(jī)制的建議。 1我國國家公園管理資金保障機(jī)制的構(gòu)成 1.1資金管理機(jī)構(gòu)。國家公園是一項公益事業(yè)，需要各個部門的協(xié)調(diào)配合才能實現(xiàn)其可持續(xù)性發(fā)展2。我國國家公園實行的是差異化的資金管理模式，主要由3個管理部門分管不同資金分配，即國家公園管理委員會、地方政府和中央政府。在3個部門的協(xié)調(diào)配合方面存在3種不同模式，即行政特區(qū)型、事業(yè)單位型和統(tǒng)一管理型3。行政特區(qū)型是指國家公園管理委員會有較大的權(quán)利管轄不同的事物，同時擁有自然資源空間管理權(quán)和規(guī)劃權(quán)，也就是有權(quán)利對國家公
3、園進(jìn)行內(nèi)部建設(shè)和日常管理，如公安執(zhí)法、保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)參與保護(hù)、公共服務(wù)和市場監(jiān)管；而地方和中央政府一般較少干涉，以批復(fù)各種方案為主。事業(yè)單位型是指國家公園管理委員會和地方政府各自行使自身權(quán)力，國家公園管理委員會主要對國家公園內(nèi)部建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)管和引導(dǎo)，而地方政府需要實行社會公共監(jiān)管，并擁有最后的審批權(quán)。統(tǒng)一管理型是指國家公園管理委員會主要負(fù)責(zé)日常事務(wù)的管理，地方政府進(jìn)行公安執(zhí)法、社會、市場以及社區(qū)的管理，中央政府則擁有人事規(guī)劃權(quán)和立法審批權(quán)。1.2資金來源。在我國國家公園的不同發(fā)展階段，資金來源也有所不同。目前的資金籌措機(jī)制主要包含財政方式、市場方式和社會方式。在我國國家公園發(fā)展初期即
4、體制試點(diǎn)時期，本級政府財政撥款和上級政府專項資金是主要的資金來源。在中期發(fā)展階段，國家公園為拓展市場引入了特許經(jīng)營機(jī)制，門票收入也是其重要資金來源。到了國家公園體制試點(diǎn)區(qū)發(fā)展較為成熟的階段，即國家公園建成后，根據(jù)國家公園自身事權(quán)劃分，能夠測算出國家公園在一定時期內(nèi)資金預(yù)算多少，從而計算出中央財政和地方財政所承擔(dān)的比例。在以后國家公園的發(fā)展中，將會越來越加大政府財政的投入，把國家公園打造成真正的公益事業(yè)，體現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的公共福利。1.3資金分配。管理及工作人員工資、國家公園建設(shè)管理費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是目前我國國家公園的3項主要運(yùn)營支出。其中，管理及工作人員工資占有較大比重，主要包括編制內(nèi)和編制
5、外人員的薪資、津貼以及社會福利。國家公園建設(shè)管理費(fèi)主要包括保護(hù)國家公園自然和文化資源核心項目費(fèi)用、日常管理和維護(hù)費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和宣傳推廣費(fèi)用，另外國家公園自然資源調(diào)查巡護(hù)、公園內(nèi)游客容量監(jiān)測以及環(huán)境修復(fù)和物種繁育都需要資金去進(jìn)行維持以及保障。最后一部分是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償?shù)目腕w一般是由于喪失發(fā)展機(jī)會而有直接或間接損失的公園內(nèi)或周邊居民和耕地使用者。 2國外國家公園資金管理現(xiàn)狀 許多國家在國家公園資金管理上采取適合自己國家的方式，資金來源主要分為中央或聯(lián)邦政府撥款、各級政府資助和市場商業(yè)來源3種，其中市場商業(yè)來源資金主要包含國家公園門票及其他收入、社會捐贈和特許經(jīng)營收入4。財政撥款是部分
6、國家國家公園運(yùn)作的主要資金來源。國家公園是美國重要的國有資產(chǎn)，主要由國家公園局負(fù)責(zé)管理。2016年美國的59個國家公園共吸引游客3.31億人次，比2015年增長7，對美國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約350億美元，其中游客在公園所在地消費(fèi)約為182億美元5。近幾年美國國會每年對國家公園的撥款均超過20億美元，其中約2/3為人員工資。加拿大同樣投入大量財政資金來支持國家公園建設(shè)，并將其作為一項社會公益事業(yè)。加拿大政府的資金支持不但體現(xiàn)在國家公園建設(shè)和維護(hù)方面，還有很重要的一部分用于支持教育和科研6，特設(shè)了林業(yè)科研基金，聯(lián)邦和各省政府分別提供30%和25%的資金。在亞洲國家中，日本政府對國家公園支持力度非常大，投資金
7、額從幾百億到幾千億日元，經(jīng)費(fèi)主要來源于環(huán)境省和各級地方政府撥款。日本國家公園的管理活動主要依賴財政撥款，基本上不依賴于門票和特許經(jīng)營收入7。另一部分國家主要不是依靠政府撥款，而更多地通過特許經(jīng)營收入以及社會公益捐贈支持國家公園運(yùn)營。在澳大利亞，國家公園被納入社會事業(yè)范疇，其建設(shè)資金主要由聯(lián)邦政府專項撥款和各地動植物保護(hù)組織的募捐組成8。在國家公園管理上，基金項目的支持在西方發(fā)達(dá)國家也非常盛行。目前國外一些國家的基金項目大多用于支持慈善事業(yè)的發(fā)展。例如，新西蘭政府充分利用基金這一平臺吸引全社會每一個公眾對國家公園保護(hù)和建設(shè)的關(guān)注與支持，國家森林遺產(chǎn)基金在新西蘭即用于國家公園的管理9。南非2000
8、年開始采取商業(yè)運(yùn)營政策管理國家公園，只有在市場運(yùn)營出現(xiàn)危機(jī)時，政府才起到關(guān)鍵的調(diào)控和支配作用10-11。瑞典對所有滿足國家和世界自然保護(hù)聯(lián)盟國家公園標(biāo)準(zhǔn)且有代表性和獨(dú)特性的國家公園進(jìn)行篩選，收集當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，然后由瑞典環(huán)境保護(hù)局組織協(xié)商討論，在充分考慮居民的建議之后，瑞典國會再就國家公園下一步的資金管理進(jìn)行決策。 3我國國家公園管理資金保障機(jī)制存在的問題 3.1歷史遺留問題導(dǎo)致土地權(quán)屬復(fù)雜。歷史遺留問題如土地權(quán)屬復(fù)雜一直是制約我國國家公園發(fā)展的重要因素。土地權(quán)屬問題與國家公園日常管理和運(yùn)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)國家公園自然和文化資源核心項目的實施以及生態(tài)補(bǔ)償資金的分配都有千絲萬縷的關(guān)系。此外，
9、明確保護(hù)對象、細(xì)化保護(hù)目標(biāo)以及統(tǒng)一保護(hù)需求都涉及到國家公園內(nèi)及周邊的土地格局現(xiàn)狀及其調(diào)整，不可避免地需要統(tǒng)籌處理土地產(chǎn)權(quán)問題，因而影響到國家公園管理資金的使用和分配。例如，武夷山國家公園土地權(quán)屬較為復(fù)雜，集體土地比重較高，因此調(diào)整和規(guī)范國家公園土地利用方式的難度較大。目前武夷山國家公園內(nèi)集體土地按以下3種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)：通過征收土地獲得集體土地的所有權(quán)，通過租賃土地獲得集體土地的經(jīng)營權(quán)，與集體土地所有者、承包者或者經(jīng)營者簽訂地役權(quán)合同12。前兩者屬于傳統(tǒng)的土地所有權(quán)處理模式，地方政府或管理機(jī)構(gòu)對其操作和實施較為熟悉，但是通過這2種方式均難以根據(jù)地塊具體的保護(hù)需求以較低的成本實現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。3.2地
10、方政府財力不足，許多國家公園遠(yuǎn)離主要消費(fèi)市場。雖然目前我國國家公園建設(shè)和管理資金有財政、社會和市場等多個來源，但事實上資金保障機(jī)制還不夠完善，部分國家公園并沒有穩(wěn)定和充足的資金來源。大部分國家公園所處的地方政府由于自身財政實力薄弱，缺乏充足的資金保障，在穩(wěn)定維持職工的基本工資之后，已難以拿出多余的資金加強(qiáng)國家公園的建設(shè)與管理。三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)包含青?？煽晌骼飮壹壸匀槐Ｗo(hù)區(qū)，地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國重要的生態(tài)安全屏障，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多4縣和可可西里自然保護(hù)區(qū)管轄區(qū)域。但是由于地理位置偏僻，目前已有的國家公園相關(guān)產(chǎn)品遠(yuǎn)離主要的消費(fèi)市場，即便有消費(fèi)
11、者存在購買需要也往往會因為交通成本過高而放棄購買，制約了三江源國家公園的市場拓展13。3.3資金投入結(jié)構(gòu)缺乏合理性，過于側(cè)重旅游業(yè)。由于我國多數(shù)國家公園目前仍處于建設(shè)初期，其大量資金投入主要側(cè)重旅游基礎(chǔ)設(shè)施，對生態(tài)保護(hù)方面的投資較為少。另外，目前在國家公園各項經(jīng)費(fèi)支出中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)占比較大，擠占了其他必要投入的份額。以營利為目的的企業(yè)越來越多地加入國家公園運(yùn)營，其經(jīng)營活動中體現(xiàn)全民公益性的項目較少。為滿足游客在游覽過程中交通便捷的要求，錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)多次申請功能區(qū)或邊界范圍調(diào)整，影響了國家公園保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。門票是武夷山國家公園的重要收入來源，因此當(dāng)?shù)卣度氪?/p>
12、量資金用于旅游設(shè)施建設(shè)，過于側(cè)重推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)收益的目標(biāo)，與國家公園生態(tài)保護(hù)和自然資源可持續(xù)利用的原則有所背離。3.4為獲得經(jīng)費(fèi)過度利用自然資源。一些國家公園為了獲得運(yùn)營經(jīng)費(fèi)過度利用自然資源的現(xiàn)象也日益凸顯。目前國家公園建設(shè)缺乏足額有效的資金投入，政府的財政撥款在一定的前提之下才能得到。長期以來，國家公園內(nèi)各類自然保護(hù)地分屬林業(yè)、旅游、國土、住建等多部門管理，其所在區(qū)域也分由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。各行業(yè)部門按照職責(zé)分工管理相關(guān)的生態(tài)要素，實行條塊分割式管理，人為割裂了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性。管理機(jī)構(gòu)既是管理者又是經(jīng)營者，常常將工作重點(diǎn)放在開發(fā)利用獲取經(jīng)費(fèi)而不是保護(hù)上14。錢江源國家公園體制試點(diǎn)
13、區(qū)內(nèi)各類自然保護(hù)地均依據(jù)不同的法律或部門規(guī)章進(jìn)行管理，管理目標(biāo)和管理要求不一致，在國家公園區(qū)域內(nèi)缺乏對自然資源的統(tǒng)一規(guī)劃。此外，由于受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的驅(qū)動，在“重開發(fā)，輕保護(hù)”的思想下，將國家公園內(nèi)自然資源作為商品進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)15。 4改進(jìn)我國國家公園管理資金保障機(jī)制的建議 4.1完善國家公園特許經(jīng)營制度。國家公園除了開展旅游業(yè)務(wù)外，還應(yīng)重視特許經(jīng)營制度的作用。這是完善我國國家公園管理資金保障機(jī)制的一項重要舉措。具體而言，國家公園特許經(jīng)營制度既包括國家公園管理委員會的各項制度，還應(yīng)包括國家公園品牌增值系統(tǒng)，按照國家公園產(chǎn)品品牌管理辦法，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)辦法、品牌質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理
14、辦法、品牌認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、品牌推廣管理辦法、產(chǎn)品抽查和檢測辦法、品牌清退制度、第三方評估制度、國家公園產(chǎn)品品牌增值體系平臺管理辦法等。例如，在國家公園品牌質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系中，嚴(yán)格從基地、選種、原料、工藝、包裝等方面設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，不僅要考慮國家公園社會公益性也要注重文化遺產(chǎn)的保護(hù)，同時在品牌增值檢測和保護(hù)評估體系中要明確國家公園品牌年檢制度，對國家公園周邊產(chǎn)品進(jìn)行年度質(zhì)量資格檢査，發(fā)生影響國家公園品牌事件依法處理。4.2借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育特色品牌主體。在建立國家公園品牌體系之后，應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育國家公園特色品牌主體。“互聯(lián)網(wǎng)+”國家公園信息化管理平臺應(yīng)包含不同利益相關(guān)方的國家公園產(chǎn)品品牌管理，
15、以此提高管理國家公園品牌的知名度進(jìn)而拓寬市場渠道?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”平臺內(nèi)容主要包括：收集、分析和發(fā)布全球產(chǎn)品供需狀況和商業(yè)趨勢信息，為國家公園企業(yè)挖掘商機(jī)；提供咨詢服務(wù)，包括提供市場價格趨勢信息的專家在線咨詢，與消費(fèi)者進(jìn)行在線交互式交流，提供各類國家公園產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和管理工具，為生產(chǎn)者提供各類產(chǎn)品經(jīng)營管理軟件和各類表格等；建立完善的國家公園產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)電子交易的發(fā)展。4.3鼓勵采取多元化融資渠道。推展國家公園管理資金來源不能僅僅依靠政府財政撥款，鼓勵社會各界人士共同參尤為重要。例如，鼓勵和引導(dǎo)不同類型投資者參與國家公園品牌經(jīng)營管理，對獲取的利潤進(jìn)行合理分配，將國家公園獲取
16、的收入按比例用于自身管理與建設(shè)。鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸業(yè)務(wù)，例如政府逐步成立與國家公園相關(guān)的各類基金，包括國家公園產(chǎn)業(yè)投資基金、國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，并對符合國家公園生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的引進(jìn)企業(yè)給予優(yōu)惠貸款支持。4.4構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制。在我國國家公園范圍內(nèi)，大部分原住民是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。通常當(dāng)?shù)鼐用裰饕揽哭r(nóng)耕獲取主要經(jīng)濟(jì)收入，因此為加強(qiáng)國家公園資金管理，必須和當(dāng)?shù)卦【用裥纬梢粋€良好的統(tǒng)一整體，構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制。社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制的拓展主要是為當(dāng)?shù)鼐用駧磙D(zhuǎn)變和發(fā)展機(jī)遇，通過培養(yǎng)參與意識、進(jìn)行社區(qū)培訓(xùn)逐步提升當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)知水平。此外，構(gòu)建范圍更廣的社區(qū)發(fā)展機(jī)制必須擴(kuò)展到國家公園相關(guān)管理人員，通過培訓(xùn)提高國家公園管理人6
國家公園管理資金保障機(jī)制問題探討
