國家公園管理資金保障機制問題探討

國家公園管理資金保障機制問題探討摘要：完善的資金機制是國家公園體系順利運行的重要保障。文中分析我國國家公園管理資金機制的構成，包含資金管理機構、資金來源和資金分配；總結其他國家國家公園資金管理現(xiàn)狀；探討目前我國國家公園管理資金保障機制存在的問題，最后提出改進建議，即完善國家公園特許經(jīng)營制度、借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育特色品牌主體、鼓勵采取多元化融資渠道、構建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機制。 關鍵詞：國家公園，管理體系，資金保障機制，中國國家公園體系建設 在我國得到國家和各級地方政府、研究人員、公司企業(yè)、非政府組織等社會各界的廣泛關注1。中國國家公園已進入快速發(fā)展的新階段。為更加有序地管理國家公園，其資金保障機制是值得進一步探討的重要問題。本文將分析我國國家公園管理資金保障機制的現(xiàn)狀及問題，并借鑒國外經(jīng)驗提出改進我國國家公園管理資金保障機制的建議。 1我國國家公園管理資金保障機制的構成 1.1資金管理機構。國家公園是一項公益事業(yè)，需要各個部門的協(xié)調(diào)配合才能實現(xiàn)其可持續(xù)性發(fā)展2。我國國家公園實行的是差異化的資金管理模式，主要由3個管理部門分管不同資金分配，即國家公園管理委員會、地方政府和中央政府。在3個部門的協(xié)調(diào)配合方面存在3種不同模式，即行政特區(qū)型、事業(yè)單位型和統(tǒng)一管理型3。行政特區(qū)型是指國家公園管理委員會有較大的權利管轄不同的事物，同時擁有自然資源空間管理權和規(guī)劃權，也就是有權利對國家公園進行內(nèi)部建設和日常管理，如公安執(zhí)法、保護地方經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)參與保護、公共服務和市場監(jiān)管；而地方和中央政府一般較少干涉，以批復各種方案為主。事業(yè)單位型是指國家公園管理委員會和地方政府各自行使自身權力，國家公園管理委員會主要對國家公園內(nèi)部建設行為進行監(jiān)管和引導，而地方政府需要實行社會公共監(jiān)管，并擁有最后的審批權。統(tǒng)一管理型是指國家公園管理委員會主要負責日常事務的管理，地方政府進行公安執(zhí)法、社會、市場以及社區(qū)的管理，中央政府則擁有人事規(guī)劃權和立法審批權。1.2資金來源。在我國國家公園的不同發(fā)展階段，資金來源也有所不同。目前的資金籌措機制主要包含財政方式、市場方式和社會方式。在我國國家公園發(fā)展初期即體制試點時期，本級政府財政撥款和上級政府專項資金是主要的資金來源。在中期發(fā)展階段，國家公園為拓展市場引入了特許經(jīng)營機制，門票收入也是其重要資金來源。到了國家公園體制試點區(qū)發(fā)展較為成熟的階段，即國家公園建成后，根據(jù)國家公園自身事權劃分，能夠測算出國家公園在一定時期內(nèi)資金預算多少，從而計算出中央財政和地方財政所承擔的比例。在以后國家公園的發(fā)展中，將會越來越加大政府財政的投入，把國家公園打造成真正的公益事業(yè)，體現(xiàn)我國經(jīng)濟高速發(fā)展的公共福利。1.3資金分配。管理及工作人員工資、國家公園建設管理費和生態(tài)補償費是目前我國國家公園的3項主要運營支出。其中，管理及工作人員工資占有較大比重，主要包括編制內(nèi)和編制外人員的薪資、津貼以及社會福利。國家公園建設管理費主要包括保護國家公園自然和文化資源核心項目費用、日常管理和維護費用、基礎設施建設費用和宣傳推廣費用，另外國家公園自然資源調(diào)查巡護、公園內(nèi)游客容量監(jiān)測以及環(huán)境修復和物種繁育都需要資金去進行維持以及保障。最后一部分是生態(tài)補償費用，補償?shù)目腕w一般是由于喪失發(fā)展機會而有直接或間接損失的公園內(nèi)或周邊居民和耕地使用者。 2國外國家公園資金管理現(xiàn)狀 許多國家在國家公園資金管理上采取適合自己國家的方式，資金來源主要分為中央或聯(lián)邦政府撥款、各級政府資助和市場商業(yè)來源3種，其中市場商業(yè)來源資金主要包含國家公園門票及其他收入、社會捐贈和特許經(jīng)營收入4。財政撥款是部分國家國家公園運作的主要資金來源。國家公園是美國重要的國有資產(chǎn)，主要由國家公園局負責管理。2016年美國的59個國家公園共吸引游客3.31億人次，比2015年增長7，對美國經(jīng)濟貢獻約350億美元，其中游客在公園所在地消費約為182億美元5。近幾年美國國會每年對國家公園的撥款均超過20億美元，其中約2/3為人員工資。加拿大同樣投入大量財政資金來支持國家公園建設，并將其作為一項社會公益事業(yè)。加拿大政府的資金支持不但體現(xiàn)在國家公園建設和維護方面，還有很重要的一部分用于支持教育和科研6，特設了林業(yè)科研基金，聯(lián)邦和各省政府分別提供30%和25%的資金。在亞洲國家中，日本政府對國家公園支持力度非常大，投資金額從幾百億到幾千億日元，經(jīng)費主要來源于環(huán)境省和各級地方政府撥款。日本國家公園的管理活動主要依賴財政撥款，基本上不依賴于門票和特許經(jīng)營收入7。另一部分國家主要不是依靠政府撥款，而更多地通過特許經(jīng)營收入以及社會公益捐贈支持國家公園運營。在澳大利亞，國家公園被納入社會事業(yè)范疇，其建設資金主要由聯(lián)邦政府專項撥款和各地動植物保護組織的募捐組成8。在國家公園管理上，基金項目的支持在西方發(fā)達國家也非常盛行。目前國外一些國家的基金項目大多用于支持慈善事業(yè)的發(fā)展。例如，新西蘭政府充分利用基金這一平臺吸引全社會每一個公眾對國家公園保護和建設的關注與支持，國家森林遺產(chǎn)基金在新西蘭即用于國家公園的管理9。南非2000年開始采取商業(yè)運營政策管理國家公園，只有在市場運營出現(xiàn)危機時，政府才起到關鍵的調(diào)控和支配作用10-11。瑞典對所有滿足國家和世界自然保護聯(lián)盟國家公園標準且有代表性和獨特性的國家公園進行篩選，收集當?shù)鼐用竦囊庖?，然后由瑞典環(huán)境保護局組織協(xié)商討論，在充分考慮居民的建議之后，瑞典國會再就國家公園下一步的資金管理進行決策。 3我國國家公園管理資金保障機制存在的問題 3.1歷史遺留問題導致土地權屬復雜。歷史遺留問題如土地權屬復雜一直是制約我國國家公園發(fā)展的重要因素。土地權屬問題與國家公園日常管理和運營、基礎設施建設、保護國家公園自然和文化資源核心項目的實施以及生態(tài)補償資金的分配都有千絲萬縷的關系。此外，明確保護對象、細化保護目標以及統(tǒng)一保護需求都涉及到國家公園內(nèi)及周邊的土地格局現(xiàn)狀及其調(diào)整，不可避免地需要統(tǒng)籌處理土地產(chǎn)權問題，因而影響到國家公園管理資金的使用和分配。例如，武夷山國家公園土地權屬較為復雜，集體土地比重較高，因此調(diào)整和規(guī)范國家公園土地利用方式的難度較大。目前武夷山國家公園內(nèi)集體土地按以下3種方式進行流轉：通過征收土地獲得集體土地的所有權，通過租賃土地獲得集體土地的經(jīng)營權，與集體土地所有者、承包者或者經(jīng)營者簽訂地役權合同12。前兩者屬于傳統(tǒng)的土地所有權處理模式，地方政府或管理機構對其操作和實施較為熟悉，但是通過這2種方式均難以根據(jù)地塊具體的保護需求以較低的成本實現(xiàn)保護目標。3.2地方政府財力不足，許多國家公園遠離主要消費市場。雖然目前我國國家公園建設和管理資金有財政、社會和市場等多個來源，但事實上資金保障機制還不夠完善，部分國家公園并沒有穩(wěn)定和充足的資金來源。大部分國家公園所處的地方政府由于自身財政實力薄弱，缺乏充足的資金保障，在穩(wěn)定維持職工的基本工資之后，已難以拿出多余的資金加強國家公園的建設與管理。三江源國家公園體制試點區(qū)包含青?？煽晌骼飮壹壸匀槐Ｗo區(qū)，地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國重要的生態(tài)安全屏障，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多4縣和可可西里自然保護區(qū)管轄區(qū)域。但是由于地理位置偏僻，目前已有的國家公園相關產(chǎn)品遠離主要的消費市場，即便有消費者存在購買需要也往往會因為交通成本過高而放棄購買，制約了三江源國家公園的市場拓展13。3.3資金投入結構缺乏合理性，過于側重旅游業(yè)。由于我國多數(shù)國家公園目前仍處于建設初期，其大量資金投入主要側重旅游基礎設施，對生態(tài)保護方面的投資較為少。另外，目前在國家公園各項經(jīng)費支出中，基礎設施建設、人員工資、辦公經(jīng)費占比較大，擠占了其他必要投入的份額。以營利為目的的企業(yè)越來越多地加入國家公園運營，其經(jīng)營活動中體現(xiàn)全民公益性的項目較少。為滿足游客在游覽過程中交通便捷的要求，錢江源國家公園體制試點區(qū)多次申請功能區(qū)或邊界范圍調(diào)整，影響了國家公園保護目標的實現(xiàn)。門票是武夷山國家公園的重要收入來源，因此當?shù)卣度氪罅抠Y金用于旅游設施建設，過于側重推動地方經(jīng)濟發(fā)展和提高經(jīng)濟收益的目標，與國家公園生態(tài)保護和自然資源可持續(xù)利用的原則有所背離。3.4為獲得經(jīng)費過度利用自然資源。一些國家公園為了獲得運營經(jīng)費過度利用自然資源的現(xiàn)象也日益凸顯。目前國家公園建設缺乏足額有效的資金投入，政府的財政撥款在一定的前提之下才能得到。長期以來，國家公園內(nèi)各類自然保護地分屬林業(yè)、旅游、國土、住建等多部門管理，其所在區(qū)域也分由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。各行業(yè)部門按照職責分工管理相關的生態(tài)要素，實行條塊分割式管理，人為割裂了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性。管理機構既是管理者又是經(jīng)營者，常常將工作重點放在開發(fā)利用獲取經(jīng)費而不是保護上14。錢江源國家公園體制試點區(qū)內(nèi)各類自然保護地均依據(jù)不同的法律或部門規(guī)章進行管理，管理目標和管理要求不一致，在國家公園區(qū)域內(nèi)缺乏對自然資源的統(tǒng)一規(guī)劃。此外，由于受到經(jīng)濟社會發(fā)展的驅動，在“重開發(fā)，輕保護”的思想下，將國家公園內(nèi)自然資源作為商品進行企業(yè)化運作的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)15。 4改進我國國家公園管理資金保障機制的建議 4.1完善國家公園特許經(jīng)營制度。國家公園除了開展旅游業(yè)務外，還應重視特許經(jīng)營制度的作用。這是完善我國國家公園管理資金保障機制的一項重要舉措。具體而言，國家公園特許經(jīng)營制度既包括國家公園管理委員會的各項制度，還應包括國家公園品牌增值系統(tǒng)，按照國家公園產(chǎn)品品牌管理辦法，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導辦法、品牌質量標準和管理辦法、品牌認證標準、品牌推廣管理辦法、產(chǎn)品抽查和檢測辦法、品牌清退制度、第三方評估制度、國家公園產(chǎn)品品牌增值體系平臺管理辦法等。例如，在國家公園品牌質量標準體系中，嚴格從基地、選種、原料、工藝、包裝等方面設立標準，不僅要考慮國家公園社會公益性也要注重文化遺產(chǎn)的保護，同時在品牌增值檢測和保護評估體系中要明確國家公園品牌年檢制度，對國家公園周邊產(chǎn)品進行年度質量資格檢査，發(fā)生影響國家公園品牌事件依法處理。4.2借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育特色品牌主體。在建立國家公園品牌體系之后，應借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育國家公園特色品牌主體?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”國家公園信息化管理平臺應包含不同利益相關方的國家公園產(chǎn)品品牌管理，以此提高管理國家公園品牌的知名度進而拓寬市場渠道?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”平臺內(nèi)容主要包括：收集、分析和發(fā)布全球產(chǎn)品供需狀況和商業(yè)趨勢信息，為國家公園企業(yè)挖掘商機；提供咨詢服務，包括提供市場價格趨勢信息的專家在線咨詢，與消費者進行在線交互式交流，提供各類國家公園產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和管理工具，為生產(chǎn)者提供各類產(chǎn)品經(jīng)營管理軟件和各類表格等；建立完善的國家公園產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡系統(tǒng)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進電子交易的發(fā)展。4.3鼓勵采取多元化融資渠道。推展國家公園管理資金來源不能僅僅依靠政府財政撥款，鼓勵社會各界人士共同參尤為重要。例如，鼓勵和引導不同類型投資者參與國家公園品牌經(jīng)營管理，對獲取的利潤進行合理分配，將國家公園獲取的收入按比例用于自身管理與建設。鼓勵各類金融機構開展綠色信貸業(yè)務，例如政府逐步成立與國家公園相關的各類基金，包括國家公園產(chǎn)業(yè)投資基金、國家公園生態(tài)環(huán)境保護基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，并對符合國家公園生態(tài)建設標準的引進企業(yè)給予優(yōu)惠貸款支持。4.4構建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機制。在我國國家公園范圍內(nèi)，大部分原住民是當?shù)剞r(nóng)民。通常當?shù)鼐用裰饕揽哭r(nóng)耕獲取主要經(jīng)濟收入，因此為加強國家公園資金管理，必須和當?shù)卦【用裥纬梢粋€良好的統(tǒng)一整體，構建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機制。社區(qū)參與發(fā)展機制的拓展主要是為當?shù)鼐用駧磙D變和發(fā)展機遇，通過培養(yǎng)參與意識、進行社區(qū)培訓逐步提升當?shù)鼐用竦恼J知水平。此外，構建范圍更廣的社區(qū)發(fā)展機制必須擴展到國家公園相關管理人員，通過培訓提高國家公園管理人6