北京城市客運交通樞紐存在及問題及分析.doc

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北京城市客運交通樞紐存在的問題及分析 　　《綜合運輸》2008年第6期 　　摘要：北京城市客運交通樞紐存在布局不盡合理、與周邊路網(wǎng)銜接協(xié)調(diào)性差、交通樞紐換乘設施不便利等問題。造成這些問題的主要原因包括對交通樞紐重要性認識不到位、管理體制和規(guī)劃制度不合理、規(guī)劃理念的相對落后等方面。 　　隨著經(jīng)濟發(fā)展和運輸化的進程，運輸業(yè)發(fā)展的重點正逐漸從城市和地區(qū)之間的線路或通道連接問題為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠?jié)點上方式之間的連接問題為主；更多規(guī)劃和設計的重點，更多技術和資金的使用已經(jīng)轉(zhuǎn)移到節(jié)點和樞紐的建設上。在城市尤其是大型和特大型城市，城市綜合交通整體效率能否發(fā)揮，越來越?jīng)Q定著市內(nèi)交通與對外交通之間、市內(nèi)不同交通方式之間、不同交通線路之間能否有效銜接、協(xié)調(diào)和補充。 　　交通銜接是通過交通樞紐來實現(xiàn)的，城市客運交通樞紐是指在城市交通網(wǎng)絡中集中了大量的場站與專業(yè)設施，利于載運工具與交通服務的銜接，方便大量乘客換乘、發(fā)到中轉(zhuǎn)的位置。交通樞紐幫助實現(xiàn)交通線路的網(wǎng)絡化、交通方式之間的一體化、城市內(nèi)外交通銜接的無縫化，還能起到提高客運交通網(wǎng)絡的運營效率、合理調(diào)整公共交通線網(wǎng)布局、合理引導客運走向和引導客流合理轉(zhuǎn)移等重要作用。 　　我國大城市客運交通樞紐規(guī)劃建設起步較晚，對其重要性的深入認識還不夠充分，在實踐中也產(chǎn)生了一系列問題。在樞紐節(jié)點越來越?jīng)Q定網(wǎng)絡效率的運輸業(yè)發(fā)展階段，交通樞紐有哪些特性是我們應該深刻把握并形成相應的理念或理論以指導具體規(guī)劃實踐，我國城市客運交通樞紐又普遍存在哪些問題，值得深入思考和研究。本文以北京城市客運交通樞紐為背景對這些問題進行探討。 　　一、對城市客運交通樞紐的一些認識 　　國外一些大城市對綜合客運交通樞紐一直非常重視，規(guī)劃、設計并建設了許多成功范例，柏林中央火車站是最近的典型案例。從這些成功案例中我們可以認識到城市客運交通樞紐的一些內(nèi)在特性，以及由此決定的在樞紐規(guī)劃、設計和建設中所應具備的理念和方法。 　　1.城市軌道交通應引入大型綜合客運樞紐 　　以主要鐵路、公路客站及機場為主體而形成的客運樞紐，由于到發(fā)客流量大，往往會發(fā)展成大型市內(nèi)外綜合換乘樞紐。這些樞紐除了配套設置地面公交站、社會停車場、出租車營運站等市內(nèi)交通設施外，城市軌道交通的引入對提高樞紐及城市交通的整體效率至關重要。因為，巨大的客流僅通過地面交通系統(tǒng)進行集散往往會給周邊城市道路造成巨大壓力，甚至成為城市交通擁堵的產(chǎn)生源。 　　2.盡可能利用市中心鐵路客站的區(qū)位優(yōu)勢 　　鐵路車站是惟一能夠保留在大城市中心地區(qū)的大型公共交通樞紐，也是從源頭上幫助解決城市對外交通和城市內(nèi)部交通優(yōu)化對接問題的可能位置。從世界上比較成功的例子看，在大城市中心實現(xiàn)城市內(nèi)外交通一體化并避免與城市交通沖突，大城市中央車站大型化、綜合化和立體化是根本出路。由于城市土地資源極度短缺，以及城市交通流量非常密集，即便最大限度地利用效率最高的軌道交通手段，也必須通過高架和地下的立體方式，以實現(xiàn)大城市對外交通與城市交通的對接。 　　3.公路長途客運樞紐應盡可能布置在市區(qū)以外并與軌道交通銜接 　　長途客運樞紐是城市對外公路客運與城市交通的銜接點，其布局與城市規(guī)模及到發(fā)客流規(guī)模有關。在大型和特大型城市，到發(fā)的公路客流一般都比較多，客運樞紐宜布置在城市外圍區(qū)，一般在城市主要對外方向各布置一個；而且這些樞紐應該有足夠的規(guī)模以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應，并與城市軌道交通相連，這樣才能快速集散客流，提高客運樞紐的運行效率并減少長途車輛對城市交通的干擾。 　　4.交通樞紐內(nèi)部應最大限度地方便乘客換乘 　　從國內(nèi)外成功經(jīng)驗看，成功的客運換乘樞紐一般都有其共同特點，就是充分體現(xiàn)以人為本的規(guī)劃設計理念，最大限度地方便乘客換乘。包括換乘設施布局集中緊湊，多層次銜接、立體換乘，各種交通分流、互不干擾，換乘距離短、方便舒適，樞紐內(nèi)導向標志清楚明顯、各種服務設施完善等。 　　5.規(guī)劃體制上的“橫向綜合”和“縱向整合”是綜合交通樞紐形成的根本保障 　　通過實現(xiàn)各種交通方式之間以及與土地、環(huán)境等部門的“橫向綜合”，同時以“縱向整合”來確保交通樞紐從決策、到規(guī)劃、設計、建設、再到運營管理等各個階段責任主體明確且具有一致性，是交通樞紐形成并真正起到整合交通資源作用的根本制度保障。城市客運交通樞紐在規(guī)劃環(huán)節(jié)一般應由所在城市的綜合交通主管部門負責或主導，各交通方式和城市規(guī)劃、土地等部門參與協(xié)調(diào)配合。 　　二、北京城市客運交通樞紐存在的主要問題 　　北京是我國的首都，也是全國的交通中心。從客運量角度看，2007年，首都國際機場吞吐量達到5358.37萬人次，與上年同期相比增長10.13%，是國內(nèi)首家年旅客吞吐量突破5000萬人次的航空港；公路省際長途客運為0.26億人次，比2006年增長7.8%，北京站、北京西站、北京南站和北京北站2005年的旅客發(fā)送量分別為2478萬人、2622萬人、337萬人和71.5萬人；市內(nèi)交通方面2007年全市完成客運量57.83億人次，比2006年增長15.4%；其中，市區(qū)公共汽(電）車客運量42.26億人次，軌道交通客運量6.55億人次，出租車客運量6.41億人次。 　　從運輸方式看，承擔北京市對外客運交通的主要運輸方式是鐵路、公路、航空，在與市內(nèi)交通銜接處分別形成了鐵路樞紐、公路長途客運樞紐和航空樞紐。市內(nèi)客運交通樞紐包括以軌道交通站點為據(jù)點形成的換乘樞紐、地面公交換乘樞紐、大型公交首末站、大量公交線路交匯的公交站點和停車換乘樞紐等，所有這些客運樞紐共同構成了北京的城市客運交通樞紐系統(tǒng)(如圖1所示)。 　　目前交通問題已成為北京城市發(fā)展的主要瓶頸之一。交通問題的產(chǎn)生固然與城市交通需求總量的不斷增長與交通設施供應滯后之間的矛盾有關，但在既有的交通供給水平下，城市交通樞紐未能充分發(fā)揮其對交通設施的整合作用，已有的各種交通方式?jīng)]能實現(xiàn)有效的銜接、客運交通一體化水平較低也是重要原因之一。具體而言，北京城市客運交通樞紐存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 　　1.客運交通樞紐布局不盡合理 　　北京的鐵路客運樞紐系統(tǒng)正按照“四主兩輔”進行總體布局，其中北京站、北京西站、北京南站和北京北站為主要客站，新北京東站(通州)、豐臺站為輔助客站，長期以來鐵路客站建設放棄中央車站并采用分散化城市邊緣盡頭式車站的布局思想，造成鐵路車站分散于城市周邊且互不連通。這種布局理念忽視了鐵路客站是惟一能夠保留在大城市中心地區(qū)的大型公共交通樞紐，并應通過其大型化、綜合化和立體化的方式從源頭上解決對外交通與市內(nèi)交通銜接問題的內(nèi)在要求，也違反了“1小時范圍”和“5分鐘距離”這一樞紐規(guī)劃設計的原則?！?小時范圍”是指城市客運樞紐的位置應盡可能滿足大多數(shù)旅客由出家門到到達車站的合理時間控制在1小時以內(nèi)，“5分鐘距離”是指站內(nèi)系統(tǒng)設計應該滿足包括換乘旅客的步行時間控制在5分鐘內(nèi)，這反映了客運樞紐的集約化和人性化要求。火車站外移還容易導致交通網(wǎng)絡出現(xiàn)失連問題，如北京西站與北京站相距大約10公里，兩站之間又沒有地鐵相連，因此旅客在兩車站間的中轉(zhuǎn)換乘非常不便，總預算近24億元的北京站和北京西站之間地下連通線項目開工從反面驗證了鐵路客站應該盡可能中心化、一體化的內(nèi)在要求。事實上，將火車站移出城外的布局理念主導著解放后北京的城市發(fā)展，希望通過將鐵路客站移出城外來解決穿城鐵路與城市交通和城市發(fā)展之間的矛盾。上世紀50年代，北京市原來位于城市中心位置的正陽門火車站被移到現(xiàn)在的北京站，向外移了約3公里，正陽門西站和原來方便幾個靠城墻火車站連接的環(huán)城鐵路線先后也被拆除，而上世紀90年代建成的北京西站距正陽門舊站已約7公里?；疖囌就庖坪头蛛x的實際結果是，人們經(jīng)常需要長距離跨越城區(qū)往返車站，來自不同方向在北京中轉(zhuǎn)的旅客換乘也極不方便，造成大量不合理的城市交通流，更加劇了市區(qū)交通擁堵。有關規(guī)劃部門據(jù)說還曾建議將北京站向外移至北京東站，將北京北站和北京南站也分別從西直門、永定門移至清華園和亦莊，如果這三個火車站再分別外移約5公里、4公里和15公里，各種負面影響還會更大。 　　目前北京市內(nèi)的長途客運汽車站有十幾座，但多數(shù)布局不盡合理，該合并的未合并，方式之間的銜接也不暢通。例如，位于南三環(huán)中路趙公口橋西南的趙公口長途客運站和南三環(huán)中路木樨橋東南的木樨園長途客運站，主要線路分別覆蓋河北、河南、遼寧、山東、浙江、江蘇等省市，直線距離也僅1公里左右，卻不設在一處(圖2)。六里橋、蓮花池和麗澤這三個長途客站都位于北京鐵路西站西南側，也是分散設計和經(jīng)營(圖3)，而且與火車站相互分離，旅客換乘極不便。絕大多數(shù)長途客運汽車站沒有和城市軌道交通相連，因此很難與市內(nèi)交通有效銜接。 　　2.客運交通樞紐與周邊路網(wǎng)銜接協(xié)調(diào)性差 　　任何一座高效率的客運交通樞紐都不是獨立存在的，它的正常運轉(zhuǎn)依靠周邊城市交通網(wǎng)絡的支持，二者之間是相互制約的互動關系。在規(guī)劃設計一座客運交通樞紐時，應該對該區(qū)域的交通狀況及發(fā)展有一個全面的認識，否則，在交通樞紐和城市道路的接口處往往會出現(xiàn)“瓶頸現(xiàn)象”，進而影響整個交通樞紐功能的正常發(fā)揮。 　　動物園公交樞紐位于西直門外大街南側，是北京市第一個建成的大型公交換乘樞紐。在西外南路展覽路口至動物園公交樞紐段大約500米左右的路段內(nèi)，同時集中了金開利德、眾合、天樂、東鼎等五六家大型服裝批發(fā)市場，這些服裝批發(fā)市場在吸引大量人流和車流的同時，也使得展覽路西外南路路口這個動物園公交樞紐近一半線路公交車進出站的“咽喉”之地成為卡殼的“點”：15路、19路、102路等公交車從這里進站時都將“卡殼”。目前動物園公交樞紐已經(jīng)成為服裝批發(fā)行業(yè)利益的載體，并且隨著商場自身空間向公交樞紐的不斷延伸，其交通樞紐功能不但沒有得到應有的發(fā)揮，甚至在逐漸萎縮。西直門和東直門由于客流量大且與周邊路網(wǎng)銜接性差，樞紐周邊交通擁堵嚴重。北京西站北廣場各種交通流線相互交叉混行，并與人流交叉，旅客進出站非常不便，同時，也造成了蓮花池東路頻繁癱瘓，并經(jīng)常導致北京西站周邊路網(wǎng)交通的嚴重擁堵。 　　3.客運交通樞紐不同運輸方式之間運能相互匹配程度較差 　　交通樞紐不同運輸方式之間運能匹配的問題主要體現(xiàn)在大運量運輸方式與小運量方式之間。具體來說，如軌道交通與常規(guī)公交之間，包括地鐵與常規(guī)公交以及大鐵路與常規(guī)公交之間運能是否匹配；承擔機場集散功能的市內(nèi)交通與機場吞吐量之間也存在運能匹配的問題。 　　北京西站作為目前亞洲最大的鐵路客運站，除了規(guī)劃已有10年之久的地鐵沒有建成外，乘客進出站之一的南廣場至今也沒有啟動，本應由地鐵、南北廣場三方承擔的客流全部落在北廣場上，使其客流壓力已不堪重負。1996～2004年，西站周邊公交客運量從1996年的1420萬增加到2004年的2539萬，增加了78.8%；與此同時，西站鐵路年運量卻從1742萬增加到4906萬，增長了182%，相比之下，公交疏散能力嚴重不足。首都機場到目前為止還只能通過機場高速公路進行集疏運，一方面由于車流量大，機場巴士、出租車或私家車在時間上難以得到保證，另一方面，集中下機的乘客也很難在短時間內(nèi)由機場巴士或出租車即時疏散，造成一定程度的滯留。 　　4.交通樞紐換乘設施不便利 　　交通樞紐應該通過人性化的設計來最大限度地方便乘客換乘。但總的來說，北京城市交通樞紐換乘設施不便利，普遍存在站場布局分散、換乘距離過長，換乘空間狹小、換乘環(huán)境差，換乘誘導設施不清晰等問題。如地鐵2號線西直門站的四個出口中，B、C出口附近200米內(nèi)沒有公交站點，大量換乘公交的乘客都從A口和D口、尤其是A口涌出，換乘通道內(nèi)人流非常擁擠；早高峰時段從A口至最近的公交站點的步行時間約7～8分鐘，地鐵2號線(從A口)換乘13號線的步行時間也得7分鐘。 　　北京城市客運交通樞紐所表現(xiàn)出來的這些問題具有一定普遍性，我國其他城市的客運交通樞紐也存在類似的問題。然而這只是問題的表象，其實質(zhì)是說明了違背城市客運交通樞紐內(nèi)在要求的行為可能會造成的嚴重后果；在更深的層次上它反映的是城市交通樞紐為什么不能有效整合交通資源，或者說城市交通樞紐應具備哪些品質(zhì)和條件才能發(fā)揮整合交通資源的核心作用。 　　三、北京城市客運交通樞紐問題成因分析 　　北京城市客運交通樞紐問題的原因是多方面，其中還包括一些歷史因素。但城市客運交通樞紐在發(fā)展過程中所表現(xiàn)出來的問題，更主要的還是由于認識不到位、管理體制和規(guī)劃制度不合理、理念相對落后等原因造成的。 　　1。對城市客運交通樞紐重要性缺乏足夠的認識 　　運輸業(yè)發(fā)展到一定階段以后，節(jié)點在更大程度上決定著城市交通網(wǎng)絡的效率，因為銜接、聯(lián)運、協(xié)調(diào)、合作、一體化等問題的產(chǎn)生和解決大都發(fā)生在節(jié)點上。因此，如果不能保證各交通方式相互銜接的交通樞紐協(xié)調(diào)和暢通的話，整個運輸活動就將出現(xiàn)“跑在中間，窩在兩頭”的局面，并必然造成城市交通資源的浪費和整個系統(tǒng)運行效率的低下。然而到目前為止，在指導城市交通發(fā)展和城市交通規(guī)劃建設的主要思想和理念中，沒有把交通樞紐在城市交通系統(tǒng)中的重要作用提到應有的高度，并且對這些問題也缺乏深入的認識。在城市交通發(fā)展的政策中對交通樞紐的地位和作用，以及如何發(fā)展等也就缺少相應的政策指導。以軌道交通為例，大力發(fā)展以軌道交通為主骨架的多層次、多方式的公共交通系統(tǒng)，并實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是解決大城市交通擁堵的根本出路已被社會各界廣泛認同和接受，但這種認識仍主要停留在重視線路的建設上，評價一個城市軌道交通發(fā)展水平時，仍主要考察其軌道交通的線路里程，樞紐則多被忽視。 　　2.城市交通管理體制的部門分割 　　城市交通管理體制的部門分割導致城市交通樞紐的規(guī)劃建設沒有與城市總體規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃等有機結合起來是北京城市客運交通樞紐布局不合理、規(guī)模不適當、交通樞紐與城市交通銜接不暢、運能不匹配等問題的主要原因。由于管理體制的部門分割，在城市交通樞紐規(guī)劃和建設中，管理主體的發(fā)展目標和所代表的利益不同，往往難以實現(xiàn)樞紐的統(tǒng)籌規(guī)劃，各種運輸方式運輸樞紐都是按照各自的運輸生產(chǎn)要求各自規(guī)劃、獨立建設、自成體系，在規(guī)劃設計中難以充分考慮其他交通方式的需求，這就導致了各種運輸方式之間無法組織高效率、高質(zhì)量的“零距離換乘”、“無縫銜接”。 　　3.城市客運交通樞紐從規(guī)劃、建設到運營都缺乏明確的責任主體 　　長期以來，北京對城市公共交通在城市交通系統(tǒng)中的地位以及公共交通的社會屬性界定不明確。作為公益性事業(yè)，從政策制定到保證其優(yōu)先發(fā)展的各項措施都缺乏政府強有力的支持；作為盈利性事業(yè)，又由于投資回報率低而民間資本不愿意介入。如此，城市客運交通樞紐從規(guī)劃、建設到最后的運營管理都缺乏明確的責任主體。政府期望通過一些優(yōu)惠政策吸引民間資本以解決樞紐投資不足的問題，民間資本期望利用交通樞紐的高交通可達性而發(fā)展房地產(chǎn)等相關產(chǎn)業(yè)而實現(xiàn)盈利，這兩者的結合所造就出來的大型客運交通樞紐“先天不足”——投資者很少關心樞紐的規(guī)劃設計是否能滿足交通需求、是否方便乘客的換乘，所關心的是如何盡可能獲得更多的利潤!這是城市公共交通社會屬性模糊、城市客運交通樞紐從規(guī)劃、建設到運營都缺乏明確責任主體的表現(xiàn)。以西直門大型交通樞紐為例，由于缺少政府的資金投入，不得不以超強度房地產(chǎn)開發(fā)代建樞紐，使原本人流、車流相對集中的樞紐地區(qū)交通矛盾更為突出：樞紐各類建筑總量的70%為商業(yè)和辦公建筑，每日進出樞紐的客流量達43萬人次，其中16%為商業(yè)和辦公建筑吸引量，小汽車進出總量的50%也來自于商業(yè)和辦公建筑。目前，北京市長途汽車客運站數(shù)量眾多且布局混亂，在很大程度上也是由于政府沒有對其統(tǒng)一規(guī)劃建設，卻由各長途客運公司自行規(guī)劃客運站的結果。 　　4.城市客運交通樞紐規(guī)劃設計理念相對落后 　　城市客運交通樞紐規(guī)劃設計理念的相對落后也是交通樞紐功能不能得到有效發(fā)揮的重要原因之一，因為樞紐換乘過程中“以人為本”理念的最終實現(xiàn)，必須通過對樞紐內(nèi)部結構和功能的科學合理的規(guī)劃和設計。這包括：對換乘站的形態(tài)與空間組織、垂直與水平自動步行道的合理設置等以縮短換乘的距離，保證換乘誘導標識的簡潔與醒目、確保換乘的安全，以及提供必要的服務等。相反，如果沒有先進的規(guī)劃設計理念，建成后的交通樞紐也很難實現(xiàn)換乘便捷、快速、安全、舒適，縮短乘客在樞紐內(nèi)的換乘時間，提高設施服務水平的目標。目前，政府有關部門在新的實踐過程中在更大程度上關注了這一問題，也取得了一些新的進展，但對人性的理解和思考將貫穿城市交通樞紐發(fā)展的始終。 　　四、解決城市交通樞紐問題的相關對策建議 　　針對目前我國城市客運交通樞紐存在的諸多問題，本文在分析北京城市客運交通樞紐問題及原因的基礎上，提出解決城市客運交通樞紐問題的相關對策和建議： 　　1.深化城市交通管理體制改革，逐步推行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)、集中統(tǒng)一的大交通管理模式。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國城市交通管理體制問題已成為制約交通行業(yè)發(fā)展和城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要障礙。發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗證明，按照“統(tǒng)一、精簡、效能”的原則，建立“一城一交”的大交通管理體制，是加快城市綜合交通體系建設的必然要求。 　　2.通過“橫向綜合”和“縱向整合”的手段進一步完善交通樞紐規(guī)劃體制；明確交通樞紐從規(guī)劃、建設到運營等各階段相應的責任主體，實現(xiàn)其與其他相關部門有效協(xié)調(diào)。交通樞紐規(guī)劃體制上的“橫向綜合”和“縱向整合”是綜合交通樞紐形成的根本保障。只有做到責任主體明確、一致，并與土地、城市建設、環(huán)境等部門有效協(xié)調(diào)，才能建成富有效率的交通樞紐設施，實現(xiàn)交通運輸系統(tǒng)的一體化及交通與外部環(huán)境的一體化。 　　3.提高對城市交通樞紐重要性的認識，加強城市交通樞紐規(guī)劃工作，規(guī)劃好層次合理的交通樞紐體系。交通樞紐系統(tǒng)對促成綜合交通體系具有支柱性的重大作用，必須從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃好層次合理的樞紐體系；并且樞紐的規(guī)劃建設應有明確責任主體，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合建設、共同使用”的方式，在提高認識的基礎上盡快落實，為一體化城市交通系統(tǒng)的建立創(chuàng)造物理連接的基礎。 　　4.以政府為主導加大投資力度，拓寬資金來源渠道。交通樞紐屬于準公共物品范疇，具有一定的公益性，因此，交通樞紐的規(guī)劃建設應由政府主導。此外，為了加快交通樞紐建設，保證充足資金來源，除政府引導投資外，必須廣泛拓展渠道，充分發(fā)揮市場資源配置作用，吸引民間資本投入運輸樞紐的建設，形成多渠道、多元化的投資格局，以保障城市交通樞紐建設進入良性軌道。 　　5.重視“限制性”規(guī)劃手段的應用，減輕樞紐的換乘壓力并為樞紐的進一步發(fā)展預留空間?！跋拗菩浴币?guī)劃是應對超常的城市化和工業(yè)化進程，和在市場經(jīng)濟下城市與交通無序擴張的一種交通區(qū)位的規(guī)劃途徑，本質(zhì)上講是一種通過優(yōu)先進行控制性土地預留和交通區(qū)位保護的規(guī)劃方法。城市交通樞紐規(guī)劃設計中應引入“限制性”規(guī)劃方法，如對樞紐換乘區(qū)規(guī)劃用地、新線引入的線位、橋位、甚至高架線路所需的空間資源的控制性預留等，從而實現(xiàn)交通樞紐與城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。 　　黃志剛，榮朝和 　　(作者單位：北京交通大學經(jīng)濟管理學院)