《公共管理系統(tǒng)學》王樂夫蔡立輝(整理)

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1、word 第一章 導論 公共管理學—公共管理學是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動與其規(guī)律的學問。 〔1〕公共管理學是公共行政的一個分支學派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術與方法、重視公共工程與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 〔2〕它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內容與X圍、公共管理的目標等一些根本的原如此和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。 公共管理與公共行政之間的差異： (1) 公共行政更加重視“設計〞，公共管理如此更加重視實現(xiàn)公共行政目標的具體“運作〞過程； (2)

2、公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理如此更加強調管理的，經濟的手段； (3) 公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以與內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。 公共產品—為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以與收費困難等特征的物品。 私人物品—即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。 公共政策—是指擁有合法權威的包括立法機關、行政機關、司法機關在內的政府，以與由它們授權的有關機構或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正

3、式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準如此和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。 公共政策與公共管理的區(qū)別： （1） 公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)如此，它通過對社會的政治、經濟和文化等各方面的規(guī)定和引導，在總體上為一個社會中人們的生活和社會開展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。 （2） 公共管理如此是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質量和實現(xiàn)公共利益。 公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系： 第一， 公共政策指出了公共管理的根本方向，是公共管理的必要前提。 第二， 公共政策具

4、有一定的公共管理職能。 第三， 公共管理是實現(xiàn)公共政策的根本途徑。 第四， 在一定層面上，公共管理行為與相關公共政策是合二為一的。 公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處： 都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調、人事、預算和控制等在內的一般的管理職能。 公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在： 1. 管理性質的不同 與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運作是在政治環(huán)境中進展的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。 2. 公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同 公共管理以服務公眾、實現(xiàn)公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業(yè)管理以營利為目的

5、。 3. 效率意識的強弱不同 公共管理所需經費大局部來自于公共財政預算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，本錢—效益的觀念和意識差；工商企業(yè)運作的經費來源于本企業(yè)的生產所得，以獲得更多的企業(yè)利潤為動機，本錢—效益的觀念和意識強。 4. 責任的性質、X圍不同 與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強調公共責任、社會責任。在工商企業(yè)管理中，權威和責任的劃分是比擬清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規(guī)模和復雜性、對官僚機構加以政治控制的要求、對一致性和協(xié)調的尋求等因素導致了責任機制的擴散，這種擴散加深并復雜化了公共決策的過程。 5. 管理的廣泛性、復雜性的程度不同 就人事管理方面而

6、言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復雜和嚴格得多。 公共管理學—是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程與其規(guī)律性的學科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。 公共管理學的學科特征主要表現(xiàn)為： （1） 研究對象與X圍的特征 （2） 跨學科和綜合性的特點 （3） 具體研究問題的特征 （4） 公共管理學既是實證的，又是規(guī)X的 （5） 更具現(xiàn)實性 美國著名學者波齊曼認為，

7、公共管理學研究可分為兩種途徑：公共政策途徑〔P途徑〕和企業(yè)管理途徑〔B途徑〕。 P途徑強調的是與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關。 P途徑的公共管理如下特征： 第一， 著眼于高層管理者以與他們所進展的政策研究； 第二， 重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來開展相關知識； 第三， 強調與政策分析結合，進展具有前瞻性的規(guī)X性的理論研究。 B途徑：是受管理主義的影響，主X效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務質量，新公共管理思潮是其代表。 B途徑的公共管理特征： 第一， 偏愛企業(yè)管理的原如此 第二， 對公、私部門的差異不作

8、嚴格區(qū)分 第三， 除了重視策略管理與組織間的管理外，還強調對公共管理的過程進展管理 第四， 在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法 P途徑和B途徑之間的共同之處： （1） 它們的眼光并不局限于行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外部環(huán)境的關系上； （2） 它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經驗性的材料。 公共管理學的根本研究方法有： 1. 實踐抽象法 對管理實踐進展總結、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實踐抽象法。 2. 實體分析法 公共管理中的實體分析法，就是在進展公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組

9、織和準政府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和開展的前提條件與其與環(huán)境的關系，從而獲得對這一實體活動的條件和規(guī)律等的認識。 3. 實驗法 在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領域，甚至人為地提供某些條件，進展管理實驗或政策實驗，以取得在更大X圍推行某一類公共工程、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經驗。 4. 系統(tǒng)分析法 公共管理學中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)與其與社會環(huán)境的關系；鼓勵對公共管理系統(tǒng)地各個組成局部、公共管理過程的各個環(huán)節(jié)進展同時的研究；引導人們注重這一系統(tǒng)的結構、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領域

10、。 5. 比擬分析法 公共管理學中的比擬分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)與過程加以比擬，要求對同一國家或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)與過程加以比擬，從中既找到公共行政學的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國家或地區(qū)在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學的理論與方法理論體系。 6. 多學科交叉式的綜合研究方式 這種研究方式強調各學科之間理論與方法的互補，運用各學科理論與其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。 7. 案例分析法 案例分析的要點是對已經發(fā)生的公共管理實踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或表示，以腳本等形式說明一個事件有關的情況，力圖再

11、現(xiàn)與事件相關的當事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。 第2章公共管理的理論開展 2.1 公共行政理論的演進 2.1.1 公共行政理論的初創(chuàng) 2.1.1.1 威爾遜的“政治—行政〞二分法 “政治—行政〞二分法—威爾遜提出應在對政治與行政這兩個概念進展正確區(qū)分的根底上將公共行政理論從政治學中別離出來，進展專門的研究。 2.1.1.2 韋伯的官僚制理論 韋伯認為，“官僚制〞具有以下根本特征： （1） 合理的分工。 （2） 層級節(jié)制的權力體系。 （3） 依照規(guī)程辦事的運作機制。 （4） 形式正規(guī)的決策文書。 （5） 組織管理的非人格化。 （6） 適應工作需要的專業(yè)培訓機制。

12、 （7） 合理合法的人事行政制度。 2.1.1.3 泰勒的科學管理理論 2.1.2 公共行政理論的建構 2.1.2.1 懷特的系統(tǒng)化行政理論 2.1.2.2 古利克和厄威克的科學化公共行政原如此 厄威克認為如下原如此對于行政組織的管理都具有普遍適用性： （1） 目標原如此。 （2） 人員與組織結構相適應的原如此。 （3） “一人管理〞原如此。 （4） “專業(yè)參謀和一般參謀〞共存的原如此。 （5） “授權〞原如此。 （6） “責權相符〞原如此。 （7） 明確性原如此。 （8） “控制幅度〞原如此。 2.1.2.3 福萊特的動態(tài)化公共行政理論 2.1.3 公共行政理論

13、的轉型 2.1.3.1 西蒙的批評與公共政策學派的出現(xiàn) 2.1.3.2 沃爾多的批評與新公共行政學的勃興 “新公共行政學〞—是相對于“傳統(tǒng)公共行政學〞而言的，它是西方行政學界為了回應20世紀60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會、經濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理論面臨的嚴峻挑戰(zhàn)而形成的一個運用全新的研究方法并且強調以公共行政的“公共〞局部為研究重心的公共行政理論流派。 “新公共行政學〞包括以下根本內容： （1） 對傳統(tǒng)公共行政學“效率至上〞觀的反思和批判。 （2） 對社會公平價值觀的提倡。 （3） 對傳統(tǒng)“政治—行政〞二分法的突

14、破。 （4） 對動態(tài)、開放組織觀的強調。 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的開展 2.2.1 公共選擇理論 2.2.1.1 經濟人的人性假設與公共選擇 公共選擇—運用經濟學的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。 帕金森定律—揭示了政府機構不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作。〞得出的結論：不管政府機構的工作量是否增加，其工作人員和工作機構的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。 公共選擇理論提出解決問題的主X包括： （1） 組織類型的理性選擇。 （2） 市場機制與個人選擇。 （3） 分權化。 （4） 公共服務組織小規(guī)?；?。 （5） 自

15、由化。 2.2.2 新公共管理理論 “管理主義〞—是工商企業(yè)管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包括如下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經濟學家意義上的生產力的持續(xù)增長；第二，這種生產能力的增長以“管理〞功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物質形態(tài)商品的生產技術的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、別離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產力的實質進展方面發(fā)揮關鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質和職業(yè)化的管理者；第四，為履行“關鍵作用〞，管理者必須擁有合理的“管理權限〞。 2.2.3 公共治理理論 2.2.3.1 公共治理理論的興起 2.2.3.2

16、治理的涵義 治理—是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的X圍內運用公共權威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)X公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。 2.2.3.3 公共治理理論的內容 公共治理理論—是對作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進展反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核進展整合的結果，其核心觀點是主X通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理，其主要內容包括： （1） 公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。 （2） 公共管理的責任邊界具有

17、相當?shù)哪：浴? （3） 多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。 （4） 治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進展合作的一種自主自治的網絡管理。 （5） 治理語境下的政府在社會公共網絡管理中扮演著“元治理〞角色。“元治理〞—是西方學者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上，“元治理〞只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網絡中的重要功能的另一種表述而已。 2.2.4 新公共服務理論 “新公共服務〞—指的是關于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色一套理念。 具體來說，新公共服務理論包括以下幾個方面的根本觀點 2.2.4.1

18、政府的職能是服務而不是掌舵 2.2.4.2 公共利益是目標而非副產品 2.2.4.3 在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有某某性 2.2.4.4 為公民服務，而不是為顧客服務 2.2.4.5 責任并不簡單 2.2.4.6 重視人，而不只是重視生產率 2.2.4.7 公和公共服務比企業(yè)家精神更重要 第3章 公共組織 3.1 公共組織的性質與結構 3.1.1 公共組織的內涵 3.1.1.1 組織與公共組織 組織—是由兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。 公共組織—是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調公共利益關系、提供公共服

19、務、管理公共事務、維護公共秩序為根本職能的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任。 3.1.1.2 公共組織的根本要素 1、物質要素 〔1〕人員。 〔2〕經費。 〔3〕物資設備。 2、精神要素 〔1〕目標。 〔2〕責權結構。 〔3〕人權關系。 3.1.1.3 公共組織的特征 公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現(xiàn)出自己獨具的特征。 1、 以增進公共利益為目標 2、 公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權威性 3、 公共組織受到高度的公共監(jiān)視 4、 公共組織的活動具有政治性 5、 公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估

20、比擬困難 6、 公共組織具有一定的獨占性 公共組織的獨占性—是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。 3.1.2 公共組織的結構 公共組織結構—是指公共組織各要素的排列組合方式。 3.1.2.1 公共組織的縱向結構 最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，負責本機關人、財、物總的分配與其政策，以盡最大努力滿足社會對本部門的需要，最優(yōu)地完本錢部門的工作目標。因此，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據(jù)結合本單位具

21、體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協(xié)調、指揮等實施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織根本為封閉型，采用什么技術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內部問題。 優(yōu)點： （1） 分層負責，使各級政府在各自管轄地域X圍內，能做到事權集中，統(tǒng)一指揮； （2） 行動迅速，能與時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)視、控制； （3） 能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作； （4）

22、 各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 缺點： （1） 各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難以事事精通； （2） 容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經濟和文化的交流與開展； （3） 容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。 3.1.2.2 公共組織的橫向結構 公共組織橫向分工的種類，一般常用的有如下四種： （1） 按業(yè)務性質分工。這是指按公共管理的業(yè)務性質異同來組成公共組織單位。例如，財政、外交等部門的劃分。優(yōu)點：符合分工專業(yè)化的原如此；有利于統(tǒng)一管理業(yè)務的方針、政策和法規(guī)；表現(xiàn)事權一致的原如此，便于協(xié)調。缺點：業(yè)務事權過于集中，容易形成條條

23、分割，不利于不同業(yè)務性質工作之間的合作、協(xié)調；分工過細，易造成部門林立；有些業(yè)務性質混淆不清，不易作出明確的劃分，易產生組織沖突。 （2） 按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。優(yōu)點：注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術知識；由于從事同一項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；使公共管理中的重要程序由專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數(shù)工作程序如此無法獨立出來。 （3）

24、按管理對象分工。這是指按公共組織服務的人群、財務為對象進展的部門設置。優(yōu)點：根據(jù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要；群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監(jiān)視。缺點：隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約；容易無視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象；容易造本錢位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益；按服務對象劃分部門往往與按業(yè)務性質劃分部門發(fā)生重復、交叉關系，可能出現(xiàn)互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。 （4） 按地區(qū)分工。 3.1.2.3 公共組織的主要結構形式 記黎民那本書，更加簡明扼要

25、 3.1.3 公共組織的類型 3.1.3.1 公共組織的根本類型 1、政府組織 廣義的政府組織是指國家進展階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機構體系。狹義的政府如此僅僅是指國家的行政機關。 2、非營利組織—以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具有行政權力的公共組織。 3、準政府組織—是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權等行使一定的行政權力或通過所具有的公共權威管理公共事務，對公共事務的管理具有一定強制性的公共組織。 3.2 非營利組織 3.2.1 非營利組織的特征與分類 3

26、.2.1.1 非營利組織的特征 薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個方面特征的組織都稱之為非營利組織： （1） 正式組織性。 （2） 非政府性。 （3） 非利潤分配性。 （4） 自主管理性。 （5） 志愿性。 （6） 公共性。 3.2.1.2 非營利組織的“非分配性約束〞 非分配性約束—是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保存，完全用于為組織的進一步開展提供資金。 3.2.1.3 非營利組織的分類 中國非營利組織的分類： （1） 已登記非營利組織。社會團體—是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章

27、程開展活動的非營利性社會組織。基金會—是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。民辦非企業(yè)—是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以與公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。 （2） 未登記非營利組織。包括沒有或不能在民政部門登記，或者轉登記的非營利組織。 3.2.2 非營利組織是公共管理主體的必要組成局部 3.2.2.1 非營利組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者 3.2.2.2 非營利組織能提高公共物品的供給效率 3.2.2.3 非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求 3.2.2.4

28、非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求 3.2.3 當代中國公共管理中的非營利組織 3.2.3.1 我國非營利組織的興起 3.2.3.2 我國非營利組織開展存在的問題 1、非營利組織自身存在的問題 〔1〕身份不清。 〔2〕非營利組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)X性。 2、由與非營利組織相關的政策、法律和管理等構成的外在環(huán)境問題 〔1〕對非營利組織根本政策的實施存在著培育和監(jiān)視管理脫節(jié)、重登記而無視過程監(jiān)視的現(xiàn)象。 〔2〕法制薄弱。 3.2.3.3 我國非營利組織改革開展的根本取向 1、大力培育非營利組織 大力培育非營利組織主要應抓好兩項工作：第

29、一，在社會領域推進“政社分開〞改革。第二，重點在資金方面進展必要的資助。 2、加強對非營利組織的監(jiān)視管理 加強對非營利組織的監(jiān)視管理，重點要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關非營利組織尤其是其活動的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，強化監(jiān)視管理，強化各種法律規(guī)X的實施和監(jiān)視，特別是對非營利組織運行的規(guī)X化與質量、政府資金使用情況進展監(jiān)視。 3.3 事業(yè)單位 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 3.3.1.1 事業(yè)單位的含義 事業(yè)單位—是指手國家行政機關領導，沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算，主要提供非物質生產和勞

30、務服務的社會組織。 3.3.1.2 事業(yè)單位的根本特征 我國與計劃經濟體制相適應的事業(yè)單位管理體制，具有如下的根本特征： （1） 事業(yè)單位活動的非經濟性和政治性。 （2） 事業(yè)由政府主辦并主管。 （3） 事業(yè)單位經費由公共財政供給。 （4） 整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。 3.3.2 事業(yè)單位改革 3.3.2.1 事業(yè)單位改革的必要性 〔1〕事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩解。 〔2〕社會效益不高。 〔3〕與經濟建設結合不嚴密。 3.3.2.2 事業(yè)單位改革開展的目標取向 〔1〕事業(yè)單位的社會化。有兩層根本含義，即社會公共事業(yè)社會辦和事業(yè)

31、單位的資源配置與服務社會化。 〔2〕事業(yè)單位運行的法制化和某某化。 3.3.2.3 事業(yè)單位改革的根本原如此和分類改革 〔1〕實行政事分開。 第一，實行職責分開。 第二，實行管理方式與手段的分開。 〔2〕實行事業(yè)單位的分類改革。 第一，具有準政府組織性質的事業(yè)單位。 第二，具有一定經濟效益的公益性的事業(yè)單位。 第三， 具有生產經營性和能力的事業(yè)單位。 3.4 公共組織的變革 科層制組織的根本特征包括： 4 專門化 5 等級制 6 規(guī)如此化 7 非人格化 8 技術化 9 公、私清楚化 科層制方法的主要內容是： 1. 組織標準化 為了完成繁重負責

32、的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。它包括三個方面：第一，分工專業(yè)化。第二，工作指標化。第三，人員統(tǒng)一化。 2. 工作秩序化 秩序是一切組織存在和開展的根底?？茖又乒芾矸椒◤娬{在公共組織內部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關組織之間互相協(xié)調，密切配合，形成一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，它要求徹底消除人的隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無章。 3. 管理規(guī)X化 科層制管理嚴格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。它包括：第一，組織成員之間的關系完全以理性準如此為指導，堅決排斥一切認為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。第二，

33、對所有的人都一視某某，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規(guī)如此和紀律，不因個人情感的不同而不同。第三，明確規(guī)定每一成員的職權X圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。第四，準確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進展獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。 傳統(tǒng)科層制組織的缺陷主要表現(xiàn)為： （1） 科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉。 （2） 采用標準化的管理和服務，無視人的差異性和多樣性。 （3） 排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，得過且過，不負責任。 （4）

34、 依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。 科層制的組織模式也面臨著危機，具體表現(xiàn)如下： （1） 從組織環(huán)境來看，政府組織的“內環(huán)境〞與“外環(huán)境〞均發(fā)生了急劇的、復雜的和不可預料的變化： 一是科層制所弘揚的“官僚制精神〞，即非人格化、理性化與制度化，妨礙了個人的成長和個性成熟，技術的普遍運用對個性的壓制產生的非人格化與當代人們所渴求的個性的自由解放與對某某的追求產生了鋒利的矛盾。 二是信息技術的高速法杖使得經濟和社會的節(jié)奏加快，陳舊的層級管理和控制系統(tǒng)、照章辦事循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)方式已無法適應越來越普

35、遍的社會動態(tài)因素對政府的職能要求。 三是全球化的趨勢使國內外的聯(lián)系日益嚴密，相對封閉的科層制組織建構與建立在主題交往、文化多元根底上的新時代格格不入。 （2） 從組織結構上看，在嚴格的非人格化的金字塔結構中，官員的職位是由上級權力當局任命的，并在公共機關的等級制度系統(tǒng)中實行終身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要求，普遍具有經濟學預設的“理性經濟人〞的特征，他/她在大規(guī)模的科層制中會追求自身收益的增加或獲得提升的職業(yè)機會。 （3） 從組織方式上看，行政控制是傳統(tǒng)科層制行政的關鍵。 公共組織變革的目標包括以下三個方面：

36、 1. 提高公共組織適應環(huán)境的能力 公共組織為了生存和開展，要隨環(huán)境的變化而變化。公共組織對外在環(huán)境的改造里是指在適應外部環(huán)境的同時，能動地影響外部環(huán)境，推動社會開展。 2. 提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性 這個目標包括兩個方面的內容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個人的關系。 3. 提高公共組織的工作績效 公共組織結構是指公共組織各個要素的排列組合方式。 在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門。輕監(jiān)視、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)視部門轉變，力求與決策、執(zhí)

37、行部門相平衡。 在縱向層級上，整個公共組織結構有著從集權式、尖塔式的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式開展的趨勢。 公共組織全力的關系變革，在對一般事務的管理上是從集權型走向分權型，而在對宏觀事務的管理上是從分權型走向集權型。 （1） 公共組織向社會組織還權。 （2） 橫向分權。公共組織中的權力體系逐步由單純的直線型權力關系向直線權力關系和參謀權力關系并存的狀態(tài)轉變。 （3） 在縱向權力分配上，實行集權與分權互相融合與共存。 在公共組織運作過程中，普與使用網絡化的大容量計算機等現(xiàn)代化設備，通過現(xiàn)代網絡技術實行業(yè)務流程再造、業(yè)務協(xié)同和資源共享，根

38、治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強調分工所造成的部門分割和官僚主義。 4. 產品和服務的變革 基于服務對象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)現(xiàn)更好地服務流程和服務方式，為社會提供最低本錢、最好品質的產品與服務；或者通過創(chuàng)新公共服務方式，運用公共組織的技能與資源開發(fā)新產品與服務，使公共組織更好地滿足顧客的需求。 5. 人力資源變革 應用在人力資源上的典型變革內容包括：1〕投資于訓練與開展活動，讓工作人員獲得新的技術與能力；2〕將工作人員社會化，融入組織文化，使其學習到有助于提升組織績效的新常規(guī)；3〕改革組織的規(guī)X與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；4〕持續(xù)改良對多樣化的員工所施工的晉升與獎勵系統(tǒng)；5

39、〕對高層管理團隊進展變革，改善組織學習與決策制定。 第四章 公共領導 領導的含義可界定為：領導是領導者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目標，對被領導者進展統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領導、被領導者和環(huán)境三個根本要素。 公共領導是指公共組織的領導者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進展合理配置，對組織成員和公眾進展統(tǒng)御和指引的行為過程。 （1） 公共領導是一個社會組織系統(tǒng) （2） 公共領導是一個動態(tài)的行為過程。 （3） 公共領導是公共領導者與被領導者之間的積極互動過程。 （4） 公共領導是權威和公共認可的關系。 （5） 對公共領導的績效評

40、估存在著較大的困難。 〔1〕 公共領導者賴以發(fā)揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門。 〔2〕 公共領導職權的公共性、服務性。 〔3〕決策的“公斷性〞。 〔4〕公共領導的價值取向是公共利益。 具體來說，公共領導的作用主要表現(xiàn)為： （1） 導向、統(tǒng)領的作用 （2） 影響、表率的作用。 （3） 協(xié)調、溝通的作用。 （4） 迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。 以區(qū)分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正原因的理論，就稱為特質理論。 這種理論認為，真正決定一個

41、人成為領導者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關心工作又關心個人的領導者才是最有效的，同時認為領導行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 領導行為效果的好壞，不僅取決于領導者個人的素質和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領導者的特征、領導的環(huán)境等。用一個公式表示就是：領導=ｆ〔領導者、被領導者、環(huán)境〕 領導魅力理論是指當下屬發(fā)現(xiàn)領導者的某些作為時，他們自然會把這些作為歸因于領導者的偉大或杰出的領導能力。 在變革型領導中，領導幫助員工開闊眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人的利益，激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領導感到信任、羨慕、忠誠和尊敬，對任務目

42、標充滿期望和熱情。而在交易型領導中，領導的影響力主要來自領導能夠使部署相信貢獻和報償是公平的、合理的，而部署對領導的順服和忠誠也是建立在交換互惠的根底上的，但不可能產生對任務目標的熱情和支持。 體制是指國家機關、企事業(yè)單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。 公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法與其運行機制。 1.完善領導職能分工，理順各種關系 〔1〕實行黨政分開，改善和加強黨的領導。 〔2〕要完善黨委、人大、政府三個不

43、同機構的關系。 〔3〕按照權責相稱原如此確定職權體系，理順職權關系。 2.在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權力 3.改革組織人事制度，增強黨和國家的活力 4. 繼續(xù)推進機構改革，合理設置機構，抑制機構臃腫 4.3公共領導方法 領導方法是指領導者配置資源、溝通和協(xié)調關系、統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)御和激勵下屬的各種手段與途徑。 領導方法具有以下特征： （4） 領導方法的目的性。 （5） 領導方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。 （6） 領導方法的多層次性 （7） 領導方法的具體相關性 （8） 領導方法存在動態(tài)變異性 領導協(xié)調是指公共部門領導者為了實現(xiàn)

44、既定目標，通過調配、協(xié)調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能產生的阻礙公共事務的處理和社會和諧開展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀態(tài)以實現(xiàn)預定目標，發(fā)揮整體最大成效的過程。 〔1〕平等性 〔2〕互利性 〔3〕結果不確定性 〔1〕領導工作關系協(xié)調 領導的工作關系協(xié)調主要指領導者對在履行公共領導職能、實現(xiàn)其領導目標的過程中與組織內外相關的人與事在時間與空間上產生的工作關系的協(xié)調。 〔2〕領導人際關系協(xié)調 領導人際關系協(xié)調，是以領導活動中涉與的以人際關系為對象和內容的協(xié)調。 要做到有效協(xié)調，必須遵循

45、以下原如此： （5） 以人為本 （6） 客觀公正 （7） 注重整體 （8） 求同存異 （9） 互惠雙贏 （10） 靈活機動 溝通，是為了一個設定的目標，把信息、思想和情感在個人或群體間傳遞，以取得理解、信任的過程。 領導溝通，即領導者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領導組織和領導手段實現(xiàn)與組織內外的追隨者、被領導者進展信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標有效協(xié)調和實現(xiàn)的過程。 具體來說，主要有以下三個方面： （1） 溝通時科學決策的前提 （2） 統(tǒng)一思想，提高績效 （3） 溝通可以改善人際關系，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。 〔1〕正式渠道

46、 它是組織結構，層次與不同部門之間，上下級之間明文規(guī)定的信息與內容傳遞的路徑。 〔2〕非正式渠道 它是在非正式組織X圍內或非正式場合進展的溝通。 2.選擇合理的溝通模式，構建信息溝通網絡 溝通網絡的五種模式：〔1〕鏈式溝通〔2〕輪式溝通〔3〕全通道溝通〔4〕環(huán)式溝通〔5〕Y式溝通。 〔1〕口頭形式 〔2〕書面形式 〔3〕非語言形式 〔4〕電子媒介形式 增強領導溝通的方法： 1. 構建暢通的溝通網絡 2. 樹立主動溝通的意識 3. 創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 4. 要完善某某監(jiān)視機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反響環(huán)節(jié)上建立健全制度，進一步增強某某

47、監(jiān)視的實效。 5. 注意溝通與信息技術的關系 激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動機，使人處于亢奮狀態(tài)的過程。 有效的激勵應該遵循以下根本原如此： （4） 物質激勵和精神激勵相結合原如此 （5） 正激勵和負激勵結合原如此 （6） 按需激勵原如此 （7） 差異激勵原如此 （8） 公正原如此 領導能力，就是領導者的個人素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和 發(fā)揮領導能力需要有這樣幾個方面的根本條件： 1. 領導能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組

48、織結構中進展。 2. 發(fā)揮領導能力，需要領導者明確組織的目標、責任與價值。 3. 發(fā)揮領導能力，離不開領導者的根本素養(yǎng)。 公共領導創(chuàng)新：就是公共部門為適應公共管理與環(huán)境的需要，與時俱進地轉變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結構，業(yè)務流程和規(guī)X，全面提高公共領導效率，更好地履行政府職責的實踐過程。 1.戰(zhàn)略思維，作為一種著眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學思維方式和領導藝術。 〔1〕戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力 〔2〕戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力 〔3〕戰(zhàn)略預見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力 〔4〕戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力 領導執(zhí)政能力：領導通過執(zhí)掌權力，

49、管理公共事務的能力。 領導的執(zhí)政能力與三個因素有關：〔1〕政府所具有的強制力；〔2〕政府存在的合法性；〔3〕政府合法性的來源 領導方式，是在特定環(huán)境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。 領導方式大體上有三種類型： 1. 集權型領導方式 2. 某某型領導方式 3. 放任型領導方式 管理學家菲德勒的權變理論，該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者特點的變化和環(huán)境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示： E=f〔L,F,S〕式中：E—領導的有效性；L—領導者；F—被領導者；S—環(huán)境；f—函數(shù)關系。

50、即領導工作受到領導者所處的客觀環(huán)境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。 第5章 公共政策 公共政策的含義和X疇界定如下： 第一， 公共政策的性質是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調社會利益矛盾與沖突的方略。 第二， 公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個人外，還包括具體決策機構；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策執(zhí)行等過程中的次級決策主體。 第三， 公共政策的客體是政策問題和政策受眾〔政策目標群眾〕。 第四， 公共政策的X圍，從橫向上劃分，主要包括經濟政策、財政稅收政策、環(huán)境政策、教

51、育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權限X圍決定了相應決策的X圍。 第五， 公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領導者或代表的國家、社會或共同體的利益最大化。 第六， 公共政策的核心是一種選擇。 依據(jù)提供公共物品和公共服務過程中政府介入的上下，將公共政策工具分為自愿性、強制性和混合性三種類型。 1. 自愿性工具 自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務完成是在自愿根底上進展的。自愿性政策工具包括：家庭與社區(qū)、志愿性組織和市場。 2. 強制性工具 強制性政策工具也被稱為直接工具，強制或直接地作用于目標個人或組織，后者

52、在響應措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地。強制性政策工具包括：規(guī)制、公共企業(yè)和直接提供。 3. 混合性工具 混合性政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征，混合性工具在允許政府將最終決定權留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程。 混合性政策工具包括：信息與勸誡、補貼、產權拍賣、征稅和用戶收費。 5.1.2.3政策工具的選擇與其應用 公共政策的研究主線主要包括以下三個方面： 1. 制定公共政策的主體的權力結構、權力運行機制與決策機制 2. 公共政策的過程與程序 3. 公共政策的內容與輸出 公共政策問題 泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的

53、差距 公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府與公共部門表達，同時該問題又在特定政府權限X圍之內，在特定時期被列入政府政策議程。 政策問題具有選擇性、動態(tài)性和時效性。 公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設計、政策形成到政策合法化在內的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構是公共政策制定和實施的主體。 1．確立政策目標 2.政策方案擬訂、評估與抉擇 內部溝通是決策系統(tǒng)內部的與決策相關的信息傳播和交流，即組織內部通過各種現(xiàn)

54、代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳播與交流。 外部溝通是決策系統(tǒng)內部與外部環(huán)境之間直接的或通過媒介間接進展的信息傳播與交流。 溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型： （6） 政策發(fā)布和信息分開 （7） 政策反響和信息反響 （8） 雙向互動的政策溝通和政府回應機制 〔1〕溝通的技術障礙 〔2〕溝通的心里障礙 〔3〕溝通渠道的阻塞 “自上而下〞途徑：這一途徑以“有限行政〞為根底，以政策制定者為中心，認為政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原如此，完成政策的具體指令的過程。 “自下而上〞途徑：這一途徑從確認執(zhí)行網絡組織成

55、員的目標、戰(zhàn)略、行動的差異與其聯(lián)系出發(fā)，拋棄“自上而下〞途徑對政策制定與執(zhí)行之間因果關系的預設，認為政策成敗的關鍵是參與執(zhí)行的組織與其成員的適當選擇、協(xié)調與互動。 1. 公共政策執(zhí)行失控 公共政策執(zhí)行失控主要表現(xiàn)為：〔1〕政策敷衍?！?〕政策附加或阻截?！?〕政策抵制?！?〕政策扭曲。 2. 公共政策執(zhí)行失控的矯正 矯正公共政策執(zhí)行失控的措施主要有：〔1〕加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設?！?〕提高公共政策執(zhí)行者的素質?！?〕強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控?！?〕促進公共政策執(zhí)行的法治化和某某化建設。 公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公

56、眾回應等進展績效評估和價值判斷的活動。 —價值理性與工具理性的選擇 1. 關注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評估。 2. 關注政策價值效應，以價值理性為主的政策評估。 公共政策分析：公共政策分析是通過運用一定的技術手段和分析方法來進展的，旨在認識政策形成原因、理解政策內容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改良決策效率和質量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。 （6） 對政策內容的研究 （7） 對決策過程的研究 （8） 對決策輸出的研究 （9） 對政策的評估 （10） 對決策信息的研究 （11） 對

57、決策過程倡導的研究 （12） 對政策倡導的研究 6. 線性規(guī)劃 7. 排隊論 8. 馬爾可夫預測法 9. 本錢—效益分析 “公共性〞是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)X性價值取向，從根本上說，制定和執(zhí)行公共政策旨在整合和優(yōu)化社會資源配置以實現(xiàn)、增進和維護公共利益。 公共政策的合法性可表現(xiàn)為兩個方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實質上的合法性，即政治學意義上的合法性—公共政策得到公眾出自內心的認可和承受。 公共政策的開展應當表現(xiàn)有效性。這就意味著，公共政策規(guī)劃、制定額開展在滿足公共性和合法性要求的根底上，還必須實現(xiàn)有效性

58、—正確合理的公共政策能夠得到與時、完全和有效的執(zhí)行，能真正實現(xiàn)政策目標。 從根本上說，公共政策的開展在現(xiàn)代公共管理中應主要地發(fā)揮一下幾方面功能： （1） 公共政策的行為引導功能 （2） 公共政策的利益協(xié)調與分配功能 （3） 公共政策的調控和規(guī)制功能 公共政策開展的價值導向首先建立在對政策的價值分析的根底之上。在對具體政策的價值分析的根底之上，實現(xiàn)公共政策價值觀的整合。 〔1〕公共決策是公共管理的起點 〔2〕公共決策貫穿公共管理過程的始終 〔3〕公共決策是公共管理履行各項功能的根底 〔4〕從根本上說，在現(xiàn)代社會公共生活的生產

59、和再生產的過程中，即在人類的社會性和生物性的生產和再生產的過程中，人們對于所需資源的獲取、生產、分配或交換會在不同X圍和層面產生沖突和矛盾，需要必要和適當?shù)墓舱邔χM展規(guī)制和調節(jié)，從而實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化。 第6章 公共人力資源管理 人力資源：是指在一定區(qū)域內德人口總體所具有的勞動能力的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動的能力的人們的總和。 傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的根底差異如下： 1. 關于人性的假定不同 傳統(tǒng)的人事管理以物為中心，把人看作是一種本錢，管理的主要任務就是如何可能減少人工本錢?，F(xiàn)代人力資源管理視人為最核心

60、的資本。 2. 工作的性質不同 傳統(tǒng)的人事管理根本上屬行政事務性的工作，人事部門扮演的是控制人工本錢的“本錢中心〞的角色。 3. 管理內容不同 傳統(tǒng)的人事管理主要存在于雇用關系從發(fā)生到完畢的運動過程。人力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的這些根本內容，而且縱深開展，大大拓寬了原有人事管理的內容，形成全方位的管理。 4. 管理部門的地位不同 傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產、非效益部門，地位較低，且從事管理的人員進步不了決策層。而現(xiàn)代人力資源管理部門已經成長為除了落實具體人事事務之外，還負責協(xié)調管理系統(tǒng)、提供決策預案的擁有咨

61、詢專業(yè)技術的中樞性機構，且人力資源管理者不僅進入高層領導。 5.管理方式和手段的不同 傳統(tǒng)的人事管理強調標準化式的管理，管理手段較為剛性，主要運用行政命令的方法。而人力資源管理強調管理的人性化，理解員工的需要，采取柔性的、參與式的某某管理，注重人文關懷。 職務分析：是指對某特定的職務作出明確規(guī)定，并確定完成這一職務需要有什么樣的行為的過程。 〔1〕目標選擇與組織 〔2〕制定職務分析的計劃和方案 〔3〕信息的收集和分析 〔4〕結果表達 〔5〕結果的運用 內部招聘

62、又叫內部選拔，就是從組織內部選拔適宜的人才來補充空缺的或新增的職位，它包括晉升、職務調動和崗位輪換等。 外部招聘是從組織外部招聘德才兼?zhèn)涞哪苋? 培訓需求分析就是對組織的未來開展、任務的內容以與人員個人情況進展分析，來發(fā)現(xiàn)培訓需求。它包括三個方面：第一，組織層面的分析。第二，任務層面的分析。第三，個人層面的分析。 第一，組織借助培訓和教育的功能，使組織成為“學習型組織〞，給人員培訓與開發(fā)帶來了革命性變化，意義非常深遠；第二，培訓呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢；第三，培訓日益走向社會化；第四，培訓向縱深開展，如組織文化培訓、團隊精神等；第五，培訓質量成為

63、培訓的生命力。 績效評估就是運用綜合的指標體系對人員履行崗位職責所產生的工作業(yè)績、工作能力、工作態(tài)度進展考察、測定和評價的過程?？冃гu估具有以下功能：第一，控制功能；第二，激勵功能；第三，開發(fā)功能；第四，溝通功能。 有效的考核系統(tǒng)應該滿足五個方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三，準確性；第四，可承受性；第五，實用性。 決定薪酬水平上下的因素可以分為外在和內在兩大類 廣義的薪酬可以分為經濟性薪酬和非經濟性薪酬。經濟性薪酬主要是組織提供的工資、獎金、津貼、福利等，非經濟性薪酬是指

64、工作本身和工作環(huán)境所提供的各種條件。 —是指組織結構中各項職位的相對價值與其對應的實付薪酬間的一種關系。 7.薪酬制度的執(zhí)行、控制與調整 公共人力資源管理制度：是指公共人力資源的使用過程中，各有關組織的權力配置原如此和關系模式，以與作為權力配置載體的組織制度和組織機構。 〔1〕集權型 〔2〕分權型 〔3〕“人治〞式 〔4〕“法治〞式 〔1〕官僚型的人事管理制度 〔2〕貴族型的人事管理制度 〔3〕某某型的人事管理制度 這是指政府能夠積極反映并回答通過民選政務類公務員表達出來的公民意志 這表現(xiàn)為在管理過

65、程中產出與投入比率力圖達到最大化的期望。 這明確的是公共雇員作為廣義的公民，其個人權利應受法律保護，免受政府當局侵害。 它是指這樣的一種信念：公民個人基于先前的犧牲和社會歧視等原因，應在公共職位選擇錄用和晉升中享有法定的優(yōu)待或者優(yōu)先權，使其免受在公平競爭公共職位的過程中受到損害。 主要特點有： 1. 嚴格區(qū)分政務官與事務官 2. 強調政治中立 3. 公開考試，擇優(yōu)錄用 4. 實行“功績晉升制〞 5. 強調官風官紀和職業(yè)道德

66、 第一，沒有進展整體性的人力資源管理體系的構建，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，導致人力資源管理工作支離破碎，難以發(fā)揮其在組織管理中的系統(tǒng)整合和提升效能的功能。 第二，人力資源管理的根底工作薄弱，難以進展規(guī)X化合科學化管理，進而阻礙了管理的深化變革。 第三，沒有形成以績效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念。 第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在。 第五，人事管理權力過于集中，管人與管事相脫節(jié)，用人單位缺乏調節(jié)和激勵員工行為的必要手段。 第六，業(yè)務部門缺乏人力資源管理的技能。 1.把先進的管理理念引入公共部門，變傳統(tǒng)的人事管理為現(xiàn)代意義的人力資源管理。 2.從管理的根底工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進 4.有選擇地借鑒企業(yè)和市場化方法，改造公共人力資源管理 7.培育公共倫理，彌補硬性管理之不足 第7章 公共預算管理 公共預算是指經法定程序批準的政府年度財政收支計劃，以與政府的資金籌集、使用計劃與相關的一系列制度等。 1.計劃：是指確定組織目標、測算實現(xiàn)這些組織目標所需要的資源，以與決定怎樣獲取、使用這些資源的一系列決策過程，主要回答“做什么〞的問題。