PPP項(xiàng)目監(jiān)管方案

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1、PPP項(xiàng)目監(jiān)管方案一、PPP項(xiàng)目監(jiān)管的必要性近年來，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中的運(yùn)用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程中面臨的財(cái)政建設(shè)資 金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP項(xiàng)目參與主體和參與單位進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理， 很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。 因此，在 PPP項(xiàng)目中引入監(jiān)管具有必要性。(1)解決社會資本和政府之間的矛盾PPP模式中，政府和社會資本共同組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘測、 融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。從政府的角度來看，社會資本在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營過程 中擁有更多與項(xiàng)目相關(guān)的信息，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)期，承建商

2、會偷工減料， 降低原材料成本；運(yùn)營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報(bào)表，做低利 潤，減少項(xiàng)目分紅或是要求更多補(bǔ)貼；國有資產(chǎn)移交前期，社會資本會侵蝕國有 資產(chǎn)，損害國家利益。從社會資本的角度來看，政府處于強(qiáng)勢地位，在項(xiàng)目執(zhí)行 過程中拒絕履行承諾或是臨時(shí)修改實(shí)施方案和合同事項(xiàng)屢見不鮮，最終導(dǎo)致社會資本投資虧損。由此看來，引入獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保障政府和社會資本雙方的利 益尤為重要。(2)解決社會資本和公眾之間的矛盾政府通過PPP模式引入社會資本雖然可以增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高公共 服務(wù)效率和質(zhì)量、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭，但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的自然壟斷特性、 特許 經(jīng)營權(quán)的排他性和資源的稀缺性， 無法規(guī)避

3、壟斷的低效性，無法規(guī)避因壟斷的低 效性帶來的公共福利減少和公眾負(fù)擔(dān)加重。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏， 容易導(dǎo)致服務(wù)行業(yè)收費(fèi)較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業(yè)中， 由于水價(jià)受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質(zhì)和公眾 的飲水安全。政府出于實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會效益最大化的目標(biāo)，必須對PPP項(xiàng)目參與主體和參與單位進(jìn)行監(jiān)管。二、PPP模式下政府監(jiān)管現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗(yàn)借鑒（一）PPP模式下項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀PPP項(xiàng)目監(jiān)管有行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會監(jiān)管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺， 社會監(jiān)管形同虛設(shè)；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù) 行業(yè)缺乏自律性和組織性，行業(yè)監(jiān)管起不到

4、實(shí)質(zhì)性作用；司法監(jiān)管存在滯后性； 現(xiàn)階段，我國PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管。在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國 土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門 按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。1 .政府監(jiān)管角色定位不清晰，缺乏組織協(xié)調(diào)性PPP模式下，項(xiàng)目監(jiān)管涉及到的政府部門較多， 各部門的監(jiān)管角色定位不清 晰、分工不明確，致使監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項(xiàng)目中，整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作由市發(fā)改委牽頭， 市住建局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，市環(huán)保局 作為政府出資代表負(fù)責(zé)出資。在談判

5、過程中，住建局與投資人確定股權(quán)比例后， 環(huán)保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務(wù)，致使與投資人要重新進(jìn) 行談判，影響PPP項(xiàng)目的總體進(jìn)展和進(jìn)度安排。此外，由于PPP項(xiàng)目全生命周期長、環(huán)節(jié)復(fù)雜、參與主體多，如果沒有市、 縣政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，相關(guān)行政部門和行業(yè)主管可能不 愿意過多參與到PPP項(xiàng)目中來。某縣財(cái)政部門牽頭推進(jìn) PPP項(xiàng)目，并組織行業(yè) 主管部門一起參與項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力評審工作，由于行業(yè)主管部門對PPP不了解，在評審中未盡其職，事后需要向市政府上報(bào)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，行業(yè)主管表示對項(xiàng)目中的方案不認(rèn)可，不愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。由此看來，建立 PPP項(xiàng)目協(xié)

6、調(diào)小組對推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行尤為重要，一般由市長（縣長）和行 業(yè)主管部門分別任組長和副組長，組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。2 .監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項(xiàng)目監(jiān)管意識我國PPP發(fā)展處于初級階段，PPP項(xiàng)目監(jiān)管工作相對落后?，F(xiàn)階段大多數(shù)的 PPP項(xiàng)目尚處于前期準(zhǔn)備階段，政府將監(jiān)管的重點(diǎn)大多放在項(xiàng)目篩選、 識別和社 會資本準(zhǔn)入方面，對項(xiàng)目后期建設(shè)和運(yùn)營缺乏有效監(jiān)管。 發(fā)改財(cái)政等相關(guān)行政部 門為加快PPP工作有效推進(jìn)，發(fā)布多項(xiàng)指導(dǎo)意見和管理辦法，而各地市、縣政 府由于急于推動項(xiàng)目簽約落地，多數(shù)監(jiān)管工作不到位，起不到實(shí)質(zhì)性作用。某些 地區(qū)市、縣政府為獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，盲目推廣 PPP項(xiàng)

7、目，項(xiàng)目的物有所值和 財(cái)政承受能力評審工作流于形式，導(dǎo)致一些非 PPP項(xiàng)目魚目混珠。某市將許多 沒有經(jīng)營性質(zhì)的公益性項(xiàng)目包裝成 PPP項(xiàng)目，市財(cái)政部門和行業(yè)主管部門缺乏 對項(xiàng)目的監(jiān)管意識，在項(xiàng)目識別階段沒有認(rèn)真開展物有所值和財(cái)政承受能力評審 工作。3 .缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方法在現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施過程中，項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管借鑒了國外常用的物 有所值比較法和競爭性招投標(biāo)法，但在后期建設(shè)、運(yùn)營和移交階段缺乏具體的監(jiān) 管機(jī)制和方法。如在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于缺乏適用于PPP模式下的績效考核機(jī)制和定價(jià)機(jī)制，致使監(jiān)管部門不知道該以何種方式、 按照何種程序?qū)?xiàng)目服務(wù)水 平和收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督管理。尤其是在

8、價(jià)格監(jiān)管方面，原有的成本導(dǎo)向法容易導(dǎo) 致壟斷暴利現(xiàn)象，不適用于 PPP模式下的定價(jià)規(guī)則，社會資本因?yàn)橹贫ㄟ^高的 收費(fèi)價(jià)格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間， 處于尷尬局面，最 后以社會資本放棄項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)結(jié)束合作。因此，需要建立合理的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制， 來規(guī)避因定價(jià)過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達(dá)到權(quán)衡公眾利益和投 資人利益的目標(biāo)。4 .監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后目前，由于PPP項(xiàng)目在我國尚處于試行階段，在法律層面沒有系統(tǒng)、完善 的立法對PPP項(xiàng)目的全生命周期獲得進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，而現(xiàn)階段所涉及的PPP相關(guān)法律較為分散且不具有針對性，如招投標(biāo)法、合同法、建筑法 等，在PPP項(xiàng)目具體的實(shí)施

9、操作和監(jiān)督管理方面缺乏有力依據(jù)。相比較而言，PPP模式應(yīng)用較成熟的國家，如英美、日本、新加坡、韓國等， 在PPP立法和相關(guān)行業(yè)法律制定方面做得較好。韓國于1994年頒布首部PPP法 促進(jìn)私人資本參與社會間接資本投資法。1997年因亞洲金融風(fēng)波的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為基 礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法，法案廢除一些對私人資本的限制，促進(jìn)私人資本在韓 國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為民 間參與基礎(chǔ)設(shè)施法。5 .監(jiān)管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立我國現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員組成、機(jī)構(gòu)設(shè)谿以及權(quán)力來源都是由政府來決定而 不是通過專門的法律來規(guī)定、獨(dú)立

10、的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，使得現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立的 行使監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行方面都擁有較大的自由裁量 權(quán)，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設(shè) 市級文化藝術(shù)館，由于公開招標(biāo)的條件設(shè)谿苛刻和不公平，導(dǎo)致兩次公開招標(biāo)失 敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。止匕外，政府部門作為PPP項(xiàng)目中的參與者，和社會資本處于同等地位，理 應(yīng)接受監(jiān)管。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立性，政府部門在 PPP中即是參賽者，又 是裁判員，會使社會資本處于不利地位。在某些 PPP項(xiàng)目中，政府授權(quán)地方城 投公司作為項(xiàng)目出資方參與項(xiàng)目運(yùn)作，同時(shí)城投方又作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)

11、構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目 監(jiān)管和績效考評工作，缺乏獨(dú)立性。6 .監(jiān)管隊(duì)伍整體素質(zhì)不高由于PPP項(xiàng)目項(xiàng)目生命周期長，操作流程復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營管理中的 參與主體多、組織關(guān)系復(fù)雜，要求監(jiān)管人員熟悉PPP項(xiàng)目相關(guān)操作流程和政策法規(guī)。其次，不同類型的項(xiàng)目在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上各有特點(diǎn)，從規(guī)劃、投資、建設(shè)到運(yùn) 營的整個(gè)過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業(yè)的技術(shù)問題，還有法律、管理、審 計(jì)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規(guī)，又懂得項(xiàng)目投資、 項(xiàng)目管理及風(fēng)險(xiǎn)管理等各方面基本專業(yè)知識和技能的高素質(zhì)人才，這樣才能對PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營中進(jìn)行全方位有效的監(jiān)管。(二)國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示1.國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

12、自20世紀(jì)70年代以來，許多發(fā)達(dá)國家在城市公共事業(yè)中引入市場機(jī)制， 政 府監(jiān)管的范圍由傳統(tǒng)的資格審查、 數(shù)量限制、許可證等限制性進(jìn)入的方式，轉(zhuǎn)變 為通過特許經(jīng)營合同進(jìn)行監(jiān)管的方式，并注重引入市場競爭的積極作用。(1)英國監(jiān)管模式英國公用事業(yè)的管理體制改革包含在民營化改革進(jìn)程中，主要包括完善法 律、建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、引入市場競爭。健全法律法規(guī)。為明確改革的法律依據(jù)和實(shí)施程序，采取立法先行策略。 英國政府于1989年頒布了自來水法，允許10個(gè)地區(qū)自來水公司民營化，授 予自來水公司特許經(jīng)營權(quán)，并對自來水生產(chǎn)與運(yùn)營進(jìn)行管制；1989年頒布了電 力法，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和生產(chǎn)公司。這些法律的制

13、定為不同產(chǎn)業(yè) 的政府監(jiān)管體制改革提供了法律依據(jù)。實(shí)行獨(dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)。采用垂直監(jiān)管模式，設(shè)立了統(tǒng)一全國性的監(jiān)管 機(jī)構(gòu)，并在各地各個(gè)產(chǎn)業(yè)都設(shè)谿了分支管制機(jī)構(gòu)，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣委任總監(jiān)，并授予其發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證，管制企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量以及投資等行 為的法定權(quán)利。如英國城市水務(wù)行業(yè)服務(wù)監(jiān)管的基本架構(gòu)是將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會以及飲用水質(zhì)量三個(gè)方面的監(jiān)管職能分別納入三個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一于英國政府環(huán)境部。其中，水務(wù)辦公室的主要職能是經(jīng)濟(jì)和社會方面的監(jiān)督；飲用水監(jiān)督委員會是飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位；環(huán)境監(jiān)管局具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān) 督。它們與環(huán)境部的權(quán)力劃分一般為： 環(huán)境部任命各獨(dú)立部門的總監(jiān)，制定具體 的監(jiān)管改革措施，設(shè)計(jì)監(jiān)管改革方案；獨(dú)立部門則負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、監(jiān)督市場、提 出建議和處理具體的監(jiān)管事務(wù)等。實(shí)行有效競爭和最高限價(jià)監(jiān)管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投 標(biāo)、最高限價(jià)管制模型、區(qū)域間競爭等激勵(lì)性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn) 業(yè)內(nèi)引入競爭。依據(jù)通貨膨脹率和企業(yè)的生產(chǎn)效率增長率， 確定最高限價(jià)，企業(yè)