二氧化碳的排放控制與《大氣污染防治法》的修訂

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1、各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 二氧化碳的排放控制與 《大氣污染防治法》勺修訂 On Con trol Of Carb on Dioxide Discharge A nd Revisio n About Air Pollution Control Act 常紀(jì)文 " \i ■*, Vi 匕 q 'ii X-j u 1 'it N 譏 L：- i|i '' （中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720） 內(nèi)容提要：二氧化碳之所以在大多數(shù)發(fā)達(dá)小國成為大氣污染物質(zhì) ，主要原因是：這些國家負(fù)有減排二氧化碳的 國際義務(wù)，須把減

2、排機(jī)制納入國內(nèi)立法；版圖狹小，適應(yīng)氣候變化的能力有限，把減排機(jī)制納入國內(nèi)立法符合自身 利益；可以利用現(xiàn)有的大氣污染監(jiān)管機(jī)制對(duì)二氧化碳進(jìn)行管理 。這些國家大多不認(rèn)真履行國際援助的義務(wù) ，相反 地,卻集體對(duì)中國施加減排壓力，要求把二氧化碳作為污染物質(zhì)對(duì)待。按照中國立法對(duì)污染物質(zhì)的定義框架 ，二氧 化碳不是污染物質(zhì)。一旦二氧化碳在立法上被作為污染物質(zhì) ，西方發(fā)達(dá)國家就會(huì)要求我國的環(huán)境立法建立排放標(biāo) 準(zhǔn)和超標(biāo)排放處罰制度，這將不利于我國工業(yè)的發(fā)展。目前我國沒有減排二氧化碳的國際義務(wù) ，加上版圖大、抗氣 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Elect

3、ronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 但這不等于我國不采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng) ,我國可繼續(xù)通過 候變化的能力強(qiáng)，因此，不能輕易遷就這些國家的過分要求 強(qiáng)化激勵(lì)性的政策措施來節(jié)能減排 。 關(guān)鍵詞：二氧化碳排放控制法律地位污染物質(zhì) © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志

4、？ 2009年第5期 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 作者簡介：常紀(jì)文（1971 -）,男，漢族，湖北監(jiān)利人，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所社會(huì)法研究室主任 、研究員 ① 陳特安《加拿大批準(zhǔn) 京都議定書〉》,載《人民日?qǐng)?bào)》2002年12月12日第16版。 74? 一、國際社會(huì)對(duì)二氧化碳的法律地位還存在嚴(yán)重的 分歧 全球暖化即溫室效應(yīng)已成事實(shí)。

5、大多數(shù)國家認(rèn)為 ， 溫室效應(yīng)是由二氧化碳等溫室氣體的無節(jié)制排放引起 的，在聯(lián)合國的推動(dòng)下，國際社會(huì)于1992年簽訂了控制溫 室氣體排放的《氣候變化框架公約》，于1997年通過了設(shè) 立溫室氣體削減目標(biāo)的《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都 議定書》（以下簡稱《京都議定書》）。隨著俄羅斯交存批 準(zhǔn)書，《京都議定書汙2005年2月16日生效。按照公約 及議定書的規(guī)定，發(fā)達(dá)國家負(fù)有減排二氧化碳的國際義 務(wù)。在法治的年代，批準(zhǔn)公約的發(fā)達(dá)國家須把溫室氣體 的減排納入立法管制的軌道，如丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、 英國和德國在20世紀(jì)90年代初期就開始征收碳稅，至今 大多數(shù)歐盟國家都已經(jīng)征收了這一稅賦。瑞典甚至從 2

6、006年7月1日起開始對(duì)橫貫大陸的飛機(jī)的機(jī)票征稅 ， 以限制飛機(jī)的溫室氣體排放 ，其中經(jīng)濟(jì)艙的稅收為每張 票12 5美元，商務(wù)艙的稅收為每張票 56美元。新西蘭于 2007年4月開始征收溫室氣體排放稅；日本從2007年起 開始征收化石燃料稅，征收的對(duì)象包括煤、石油、天然氣， 征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸21美元。日本目前正在考慮對(duì)溫室氣體 的排放征稅。 在溫室氣體排放管制方面，態(tài)度最為保守的發(fā)達(dá)國 家是三個(gè)世界版圖大國一國、加拿大和澳大利亞。 由于《京都議定書》設(shè)立了退約機(jī)制，在該議定書還沒有 生效時(shí)，美國就于2001年宣布退岀〈京都議定書》加拿 大由自由黨主導(dǎo)的前議會(huì)曾于 2002年12月10日以1

7、95 票對(duì)77票的壓倒多數(shù)批準(zhǔn)了 〈京都議定書》，加拿大總理 辦公室也制訂了一份計(jì)劃，在2010年之前再增加投入 30 億加元的資金，以完全實(shí)現(xiàn)《京都議定書沖規(guī)定的加拿 大的減排目標(biāo)。①但現(xiàn)任總理、保守黨人斯蒂芬 ？哈珀 （Stephen Harper）則在2006年當(dāng)選后表示拒絕遵守《京都 議定書》他聲稱減排計(jì)劃的目標(biāo)不可能達(dá)到 ，為此努力 會(huì)嚴(yán)重?fù)p害本國經(jīng)濟(jì)。該國環(huán)保組織“地球之友”寸加拿 大聯(lián)邦政府提起履約訴訟。該組織在起訴書中聲稱 ，按 規(guī)定，到 2012年，加拿大的溫室氣體排放量應(yīng)比 1990年 減少6%,聯(lián)邦政府雖然簽署了 〈京都議定書》,卻沒有在 其規(guī)定的最后期限前減排

8、任何溫室氣體 ，而溫室氣體正 是全球變暖的原因之一，因此政府基于其懈怠應(yīng)負(fù)有繼 續(xù)嚴(yán)格履約的責(zé)任。但是加拿大聯(lián)邦法院于 2008年10 月21日駁回了起訴。②法官羅伯特？巴尼斯(RobertBar2 nes)在裁決中稱，聯(lián)邦法院無權(quán)判定政府在執(zhí)行國際公約 時(shí)是否措施得力。即使有權(quán)決定，也沒有切實(shí)可行的辦 法執(zhí)行判決。③上述兩個(gè)國家有兩個(gè)共同的特點(diǎn)，一是疆 域廣闊，適應(yīng)氣候變化的能力強(qiáng)大；二是要保持世界領(lǐng)先 地位，必須持續(xù)發(fā)展工業(yè)，仍需要繼續(xù)大額排放二氧化 碳，因此，基于自身利益的考慮，兩個(gè)國家在應(yīng)對(duì)氣候變 化的國際合作方面，積極性都不高。這也是《 京都議定 書〉長期受到美國擱置的重要原因。

9、耐人尋味的是 ，美國 聯(lián)邦最高法院于2007年4月2日判決認(rèn)定二氧化碳屬于 空氣污染物，要求聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局予以監(jiān)管。④但是，美 國政府至今未采取有力的措施來執(zhí)行這一判決?，F(xiàn)任總 統(tǒng)奧巴馬在總統(tǒng)大選期間，反復(fù)強(qiáng)調(diào)能源和氣候變化問 題的重要性，誓言徹底改變小布什政府在氣候變化問題 上的單邊主義政策，重塑美國的國際形象，但《京都議定 書〉:能否被美國批準(zhǔn)仍然是一個(gè)變數(shù)。澳大利亞政府也 是基于同樣的理由一直不批準(zhǔn) 《京都議定書》，但由于幾 個(gè)太平洋小國一一珊瑚礁島圖瓦卡和基里巴斯、馬爾代 夫等國一直致力于在國際法院起訴澳大利亞 ，澳大利亞 也不想與美國一起成為國際社會(huì)的孤家寡人 ，于是澳大 利亞

10、新任總理陸克文于 2007年12月3日簽署了《京都議 定書》。⑤ 而那些疆域狹小但為數(shù)眾多的發(fā)達(dá)國家 ，如歐洲的 一些國家，由于版圖狹小，適應(yīng)氣候變化的能力有限，把 減排機(jī)制納入國內(nèi)立法符合自身利益 ，因此這些國家有 的為了滿足自己的利益，履行了《氣候變化框架公約 》及 其〈京都議定書〉約定的國際援助義務(wù)；而有的卻不考慮 自己的歷史責(zé)任，不認(rèn)真履行國際經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助的義 務(wù)，不嚴(yán)格履行減少排放的國際法律義務(wù) ，⑥相反地，卻糾 集起來，加入到施壓大軍中，集體對(duì)中國等發(fā)展中大國施 加減排壓力，一味地要中國承擔(dān)巨大的溫室氣體削減責(zé) 任，并把二氧化碳作為污染物質(zhì)對(duì)待。按照《氣候變化框 架公約》

11、及其《京都議定書〉的約定，發(fā)展中國家并無二氧 化碳等溫室氣體減排的國際法律義務(wù) ，因此,大多數(shù)發(fā)展 中國家的環(huán)境立法既沒有把二氧化碳等溫室氣體作為污 染物質(zhì)對(duì)待，也沒有對(duì)二氧化碳的排放征收環(huán)境稅費(fèi)。 這說明，歐美日等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)之間，歐美日等發(fā)達(dá)國 家或地區(qū)與發(fā)展中國家之間對(duì)二氧化碳是否屬于污染物 質(zhì)的看法還存在嚴(yán)重的分歧。 盡管如此，中國政府在2007年的巴厘島會(huì)議上還是 提出了自愿減排的舉措，對(duì)全球氣候變化的應(yīng)對(duì)作出了 重大貢獻(xiàn)，得到了國際輿論的廣泛贊揚(yáng)。但那些呼聲最 高但疆域狹小的發(fā)達(dá)國家 ，如日本和歐洲國家，卻不滿 足，對(duì)中國施加了更大的壓力。值得指岀的是 ，他們對(duì)中 國和印度

12、的態(tài)度截然相反，對(duì)印度的溫室氣體排放控制 采取了寬容的態(tài)度，而對(duì)中國卻持異常尖銳的態(tài)度?；?于此，一些學(xué)者指岀，發(fā)達(dá)國家立場不公正，其目的是限 制中國的發(fā)展，是別有用心的。而中國一直堅(jiān)持“共同但 有區(qū)別責(zé)任的原則”,否認(rèn)自己負(fù)有減排的國際義務(wù)。 二、我國修訂《大氣污染防治法》時(shí)不宜把二氧化碳 作為污染物質(zhì)對(duì)待 目前，我國正在修訂《大氣污染防治法》，一些認(rèn)為二 氧化碳是大氣污染物的國家 ，開始以各種手段對(duì)中國進(jìn) 行游說甚至施加壓力，要求中國在修訂《大氣污染防治 法〉時(shí)把二氧化碳的排放控制納入法治的軌道。如在 2008年中國與意大利、中國與日本共同舉行的大氣污染 防治修訂專家研討會(huì)上，中方與會(huì)

13、人員就明顯地感受到 這一壓力。實(shí)事求是地說，溫室氣體的排放控制是國際 大勢(shì)所趨，中國作為全球關(guān)鍵的發(fā)展中國家之一 ，不可能 ② 扎西：《環(huán)保組織起訴加拿大政府被駁回 》，人民網(wǎng)http: //env. people com. cn/GB /8233450. html. ③ 王雪：《環(huán)保組織起訴加拿大政府被駁回 》,搜狐網(wǎng)http: //news, sohu com/20081027 /n260258984. shtm l ④ 常紀(jì)文：〈美國最高法院做出里程碑式環(huán)境判決 美國政府必須管制汽車排放二氧化碳 》，載〈中國環(huán)境報(bào)》007年4月14日第5版 ⑤ 唐迎：〈澳大利亞簽署〈京都議定書〉

14、》新華網(wǎng) http: //news. xinhuanet com/world /2007 - 12/03 /content_7194025. htm. ⑥ 余在思：《日本對(duì)減排態(tài)度冷漠被授獎(jiǎng)反諷 中日就環(huán)保舌戰(zhàn)》，載〈東方早報(bào)》2007年12月05日第1版。 75? 游離于這個(gè)趨勢(shì)之外。但是中國的〈大氣污染防治法＞解 決的是大氣污染防治問題。那么，二氧化碳屬于污染物 質(zhì)嗎？現(xiàn)行的《大氣污染防治法〉并無相關(guān)的界定，正在 修訂的《大氣污染防治法》在考慮借鑒《水污染防治法》 (2008年修訂)關(guān)于“水污染"的定義方法。《水污染防治 法〉第91條規(guī)定“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，

15、 而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改 變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài) 環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象”。水污染物，是指直接或者 間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。"我們把這 兩個(gè)概念類推到大氣污染方面，就可以把“大氣污染”定 義為“是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、 物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣 的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣 環(huán)境惡化的現(xiàn)象”,進(jìn)而把“大氣污染物”定義為“是指直 接或者間接向大氣排放的，能導(dǎo)致大氣污染的物質(zhì) ”。也 就是說，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者 包含相當(dāng)稀少的

16、物質(zhì)介入大氣；大氣的化學(xué)、物理、生物 或者放射性等方面特性發(fā)生改變；大氣環(huán)境惡化。眾所 周知，大氣的一個(gè)重要成分就是二氧化碳。也就是說 ，向大氣排放二氧化碳不是介入某種大氣不包括或者包含相 當(dāng)稀少的物質(zhì)，另外，向大氣排放二氧化碳，就目前來說 并沒有造成大氣環(huán)境惡化。所以向大氣排放二氧化碳不 會(huì)產(chǎn)生大氣污染現(xiàn)象，按照現(xiàn)有立法關(guān)于污染的定義框 架，二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，專門規(guī)范大氣污染防治的 合作相銜接的國內(nèi)舉措。最科學(xué)的方法是逐步建立系統(tǒng) 的、更加深入的政策體系。這種政策體系，應(yīng)當(dāng)包括節(jié)能 減排的目標(biāo)確定政策、節(jié)能減排的促進(jìn)政策、節(jié)能減排的 限制政策、節(jié)能減排的禁止政策、節(jié)能減排的體制協(xié)調(diào)政

17、 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 〈大氣污染防治法〉就不應(yīng)當(dāng)把二氧化碳的排放控制納入 全球氣候

18、變化的應(yīng)對(duì)是一個(gè)政治和自然科學(xué)術(shù)語 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 其立法修訂任務(wù)。 從法學(xué)上看，它反映的是一個(gè)立法目的，因此不是一個(gè)法 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各

19、科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 我國修訂《大氣污染防治法》時(shí)，一旦把二氧化碳的 排放控制不講究策略地納入進(jìn)去，意味著二氧化碳就是 污染物質(zhì)了。排放污染物質(zhì)的單位和個(gè)人 ，按照環(huán)境法 理學(xué)的邏輯，不僅應(yīng)向國家交納環(huán)境污染的稅費(fèi)，在濃度 超標(biāo)或者總量超標(biāo)的情況下還應(yīng)接受行政處罰。如果法 律認(rèn)可二氧化碳的污染物質(zhì)地位但不規(guī)定二氧化碳的排 放濃度、排放總量和相應(yīng)的行政處罰措施，則會(huì)受到國際 社會(huì)的共同譴責(zé)。而我國目前并無二氧化碳削減的國際 法律義務(wù)，大幅度地削減二氧化碳的排放不利于中國工 業(yè)的發(fā)展，這么一修訂，相當(dāng)于中了歐洲和其他版圖狹小 的發(fā)達(dá)國家的圈套，自負(fù)枷鎖。另外，二氧化碳一旦被

20、中 國的法律規(guī)定為污染物質(zhì)，很多現(xiàn)行的國際環(huán)境條約將 對(duì)中國施加更多的國際法律義務(wù) ，這也是不符合中國的 國家利益的。 歐洲國家、日本等版圖狹小的發(fā)達(dá)國家之所以長期 對(duì)中國施加壓力，一是因?yàn)樗鼈兊拿娣e狹小，應(yīng)對(duì)和適應(yīng) 氣候變化的能力差，所以在國際舞臺(tái)上相當(dāng)活躍，呼聲也 高;二是中國一旦從法律上承諾二氧化碳減排，勢(shì)必使中 國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量受制于那些別有用心的國家 延緩中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的勢(shì)頭。中國幅員遼闊 ，適應(yīng)溫 室氣體的潛力巨大，我們不能輕易屈服于那些國家的壓 力，輕易地丟掉手中的談判砝碼。 三、我國宜把二氧化碳作為環(huán)境影響物質(zhì)對(duì)待并由 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策規(guī)范 從中國的立法上看，二氧

21、化碳雖然不屬于污染物質(zhì) 但它是造成溫室效應(yīng)的主要物質(zhì)，因此它是大氣環(huán)境影 響物質(zhì)。我國也受氣候改變的危害，因此國務(wù)院和各級(jí) 地方人民政府已經(jīng)采取了很多政策措施。僅以2007年為 例，國務(wù)院就頒布了《應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案 》、《關(guān)于印 發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知 》批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排 統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知 》，并成立了國務(wù) 院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這些政策性的措施和組織安 排，雖然達(dá)到了節(jié)約能源和溫室氣體控制的雙重效果 ，但 其對(duì)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的僅是節(jié)能減排的政 策義務(wù)，并非溫室氣體排放控制的法律義務(wù)，因此既向國 際社會(huì)宣示了中國減排溫室氣體的態(tài)度 ，展示了自

22、己負(fù) 責(zé)的行動(dòng)，緩解了國際輿論壓力，又有效地粉碎了國際上 把中國卷入溫室氣體法律義務(wù)戰(zhàn)的企圖。由于國際社會(huì) 將在節(jié)能減排方面采取更多、更深入的集體行動(dòng)，我國作 為重點(diǎn)受關(guān)注的國家，也不能置身事外，應(yīng)當(dāng)采取與國際 律措施術(shù)語。要實(shí)現(xiàn)全球氣候變化的應(yīng)對(duì)的目的 ，在法 律上唯一能規(guī)定的措施就是節(jié)能減排。也就是說 ，環(huán)境 立法應(yīng)當(dāng)通過節(jié)能減排的法律措施來達(dá)到應(yīng)對(duì)全球氣候 變化的目的。此次修訂〈大氣污染防治法 》,如確實(shí)需要 把應(yīng)對(duì)全球和區(qū)域氣候變化寫進(jìn)修訂的 《大氣污染防治 法》勺立法目的之中，那么，在制度和措施部分，最好只考 慮如何加強(qiáng)節(jié)能減排的問題，不使用“全球氣候變化”等 措辭。 退

23、一步講，基于國際宣傳的考慮，此次修訂《大氣污 染防治法〉如確實(shí)需要把溫室氣體排放控制寫進(jìn)法律制 度和措施機(jī)制部分，可以考慮把《大氣污染防治法》更名 為《大氣環(huán)境保護(hù)法》，專設(shè)“大氣污染防治的主要措施 和“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對(duì)措施 ”兩章。在“大氣環(huán)境 影響的主要應(yīng)對(duì)措施”一章設(shè)立“溫室氣體的排放控制” 和“臭氧層的法律保護(hù)’兩節(jié)。環(huán)境法有一個(gè)“受益者負(fù) 擔(dān)”的基本原則，即誰受益多，誰就應(yīng)該承擔(dān)更多的義務(wù)。 在全球氣候談判的國際舞臺(tái)上 ，一些小國如果要求中國 這個(gè)歷史排放總額少的發(fā)展中大國作岀與自身能力不相 適應(yīng)的貢獻(xiàn)，就應(yīng)當(dāng)基于它們的受益付出經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援 助的代價(jià)。不付岀代價(jià)，中國有權(quán)拒絕這

24、些國家提岀的 要求。如果中國在國際場合強(qiáng)調(diào)自己是全球氣候變化的 最大受害國，那么也就是氣候變化治理的最大受益國，也 就應(yīng)該多承擔(dān)減排責(zé)任。這無疑會(huì)將我國置于比較被動(dòng) 的局面。因此我國應(yīng)當(dāng)在國際和國內(nèi)兩個(gè)場合堅(jiān)持“受 益者負(fù)擔(dān)”的原則。為此，可以在溫室氣體的排放控制” 一節(jié)規(guī)定：“中國按照共同但有區(qū)別責(zé)任原則’履行發(fā)展 中國家應(yīng)盡的國際義務(wù)，同時(shí)按照受益者負(fù)擔(dān)原則要求 受惠的發(fā)達(dá)國家承擔(dān)對(duì)等的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助義務(wù)。 ”如果 這個(gè)建議不可行，在修訂《大氣污染防治法》寸，可以基于 溫室氣體的排放控制與二氧化硫和煙塵、 粉塵的排放控 制的密切相關(guān)性，把節(jié)約能源、節(jié)約資源和污染物減排作 為連接點(diǎn)，專

25、門規(guī)定客觀上有利于溫室氣體排放控制的 節(jié)能減排條款。無論采取哪種修訂措施 ，只能對(duì)溫室氣 體的排放控制設(shè)立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，而不能對(duì)溫室氣體的 大量排放設(shè)立行政處罰措施。只有這樣 ，才既符合我國 在國際上作岀的自愿性承諾 ，又為削減溫室氣體的排放 作岀國際貢獻(xiàn)。 （責(zé)任編輯：李輝） © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學(xué)雜志？ 2009年第5期 76? © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei