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1、行政強制法培訓(xùn)行政強制法經(jīng)第十一屆全國人大常委會第二十一次會議于2011年6月30日通過，自2012年1月1日起施行。當前我國行政法體系由兩大塊組成，一部分是基本行政法，另一部分是部門行政法。基本行政法是對行政權(quán)力進行集中、統(tǒng)一規(guī)范的法律。哪些屬于基本行政法？行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法，還有就是現(xiàn)在的行政強制法。哪些屬于部門法？煙草專賣法實施條例、煙草專賣處罰程序規(guī)定等。 立法背景 “亂”、“濫”、“軟”為什么要制定行政強制法？在行政強制法頒布之前，由于沒有統(tǒng)一的法律來規(guī)范行政強制行為，行政強制措施實施中主要存在三個方面的問題：一是“亂”，主要體現(xiàn)在1、設(shè)定主體亂，除了法律法規(guī)外，地方
2、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件也在設(shè)定行政強制，設(shè)定主體過多；2、設(shè)定權(quán)限太亂。法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政強制權(quán)的設(shè)定權(quán)限沒有統(tǒng)一規(guī)則，因此各類立法和規(guī)范性文件設(shè)定的隨意性很大。3、設(shè)定的行政強制名稱亂。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，行政強制的名稱有260多種。同樣的行政強制措施名稱卻多種多樣。如與扣押相近的有：強制扣押、暫時扣押、暫扣、暫時扣留、暫予扣留等。因此有必要將規(guī)范行政強制的設(shè)定作為立法目的和主要任務(wù)。二是 “濫”，主要體現(xiàn)在1、實施主體過多過濫，有權(quán)實施行政強制的機關(guān)多，有些行政機關(guān)將行政強制委托給沒有執(zhí)法權(quán)的單位和組織。2、對行政強制概念的理解亂。由于行政強制沒有統(tǒng)一定義，有的行政機關(guān)為了
3、規(guī)避行政處罰法的程序規(guī)定，避免敗訴，傾向于將一些行政處罰理解為行政強制。3、實施程序濫。缺乏統(tǒng)一規(guī)定，具體程序五花八門，也存在過分依賴強制，忽視教育、說理和社會效果的情形。4、行政強制濫用，通過行政強制，來實現(xiàn)其他行政管理目的。所以有必要將規(guī)范行政強制的實施作為目的，對行政強制的定義、方式和種類、實施主體、實施程序等進行統(tǒng)一規(guī)定。三.“軟”，行政決定不落實、執(zhí)行難。有的行政機關(guān)怕事不作為，對違法行為長期姑息，沒有及時依法實施行政強制權(quán)，制止和糾正違法行為，造成了不好的社會影響。所以有必要通過制定法律來保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責。 立法目的依法履行職責 保障和監(jiān)督行政權(quán)力基于現(xiàn)實執(zhí)法中存在的
4、以上問題，行政強制法將保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責作為立法目的，兼顧保障和監(jiān)督。行政強制法雖然名為“行政強制”，但并不是要強化行政權(quán)，而是要通過制度來限制、規(guī)范行政權(quán)力的實施。行政強制法通過以下方面來保障行政機關(guān)來依法履行職責：一、明確了行政機關(guān)可以依法實施行政強制權(quán)。確認了行政機關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，享有相應(yīng)的行政強制權(quán)。二、通過規(guī)范設(shè)定權(quán)保留了行政法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的多數(shù)行政強制權(quán)，地方性法規(guī)中有關(guān)查封、扣押的規(guī)定繼續(xù)合法有效，將不規(guī)范的行政強制權(quán)予以清理，有破有立，有效保障行政機關(guān)依法履行職責。三、針對目前行政強制程序普遍缺失的現(xiàn)狀，強化程序規(guī)定，使行政強制更加合理合
5、法。同時，在緊急情況下，規(guī)定了簡易程序。四、規(guī)范行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行程序，理順關(guān)系，提高效率。行政強制法通過以下方面來保障行政機關(guān)來實現(xiàn)監(jiān)督目的：一、著力于明確行政強制權(quán)的界限，對行政強制的定義、種類、設(shè)定和實施作了統(tǒng)一規(guī)范，明確了法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制，劃定了行政強制權(quán)的界限。二、明確了實施行政強制權(quán)的禁止性規(guī)定。行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或個人謀取利益，不得在夜間或法定節(jié)假日實施行政強制。不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定。三、對違法實施行政強制的行為規(guī)定了法律責任和救濟途徑。行政強制法全文僅71條，但從起草到頒
6、布，立歷時12年，那么，我們現(xiàn)在來學(xué)習這部法律。一、行政強制的概念行政強制包括：行政強制措施和行政強制執(zhí)行。1、行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。對特殊人群的強制隔離、強制治療；警察執(zhí)法中的盤問、檢查、留置以及特殊情況之下的現(xiàn)場管制和強行驅(qū)散；另治安管理處罰法中約束醉酒人至酒醒的措施同樣也是對人身的強制措施。特征：（1）行政強制措施是一類暫時性控制措施。不是對當事人人身、財產(chǎn)權(quán)的最終處分。它是在做出行政決定前的暫時性行為，且有時間限
7、制。如扣押財物，期限不得超過30日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以延長30日。（2）行政強制措施是為了便于行政決定的做出或者行政目的的實現(xiàn)，不能作為制裁手段。制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大是實施行政強制措施的前提，由此可以看出，行政強制措施要么是為維護行政秩序，對違法行為予以制止，避免危害發(fā)生和控制危險擴大；要么是為了防止證據(jù)毀損，對證據(jù)采取保存措施，以便之后做出行政決定。實踐中，我們要防止兩種傾向，一是將行政強制措施作為逼迫當事人履行罰款等行政決定的手段，這與行政強制措施特定不符。二是行政強制措施期限較短，行政機關(guān)不能久扣不決，將行政強制措施當成行政處罰。行政
8、強制措施和行政處罰的區(qū)別主要表現(xiàn)在如下幾個方面（1）行政處罰是對行政相對人權(quán)利的最終處分，如沒收財產(chǎn)之所以是行政處罰，因為它是對相對人財產(chǎn)所有權(quán)的最終剝奪即處分；而行政強制措施是對相對人權(quán)利（特別是財產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán)）的一種臨時限制，如查封財物之所以是行政強制措施，因為它不是對該財物所有權(quán)的最終處分，而僅是在短期內(nèi)對該財物使用權(quán)和處分權(quán)的臨時限制。 （2）行政處罰是一種行政制裁行為，因而必然以行政相對人的行為違法為前提；行政強制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。它可以針對相對人的違法行為，也可針對相對人的合法行為。 （3）行政強制措施是一種中間行為，它是為保
9、證最終行政行為的做出所采取的一種臨時性措施，它沒有到達對事件最終處理完畢的狀態(tài)。如扣押財物，扣押本身不是最終的目的，它是為保證日后行政處理決定的最終做出和執(zhí)行所采取的臨時措施。行政處罰則是一種最終行政行為。它的做出，表明該行政違法案件已被處理完畢。如沒收財物，它表達了行政主體對該財物的最終處理。2、行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)自身或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。特征：（1）行政強制執(zhí)行的前提是存在一個生效的行政決定，是執(zhí)行行政決定的行為，目的是保障行政決定內(nèi)容得到實現(xiàn)。（2）行政強制執(zhí)行的效果是對當事人人身、財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，但這種處分來自
10、于作為執(zhí)行基礎(chǔ)的原行政決定。（3）目前我國行政強制包括兩種形式，行政機關(guān)強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行。二、行政強制的種類和設(shè)定（一）行政強制措施的種類 限制公民人身自由、查封場所、設(shè)施或者財物；扣押財物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強制措施。最后一個種類“其他行政強制措施”是一個寬泛的兜底規(guī)定。因為除了限制人身自由、查封、扣押和凍結(jié)存款、匯款以外，還有不少行政強制措施，這是當前行政管理情況復(fù)雜所決定。 剛才已經(jīng)強調(diào)了，行政強制措施是行政機關(guān)對公民人身自由實施暫時性控制，或者對公民、法人和其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的行為，這不同于行政處罰?，F(xiàn)在我們看看，我們煙草執(zhí)法中的“先行登記保存”屬于哪個行
11、政強制措施種類？屬于最后一個，“其他行政強制措施”,這個授權(quán)源于行政處罰法第37條第二款：“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存。”這完全符合行政強制措施的定義，即為防止證據(jù)損毀而對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制。大家不要以為先行登記保存這款出現(xiàn)在行政處罰法里面，就認為登記保存是行政處罰的一個必須環(huán)節(jié)，一個必須步驟，這是錯誤的，只是我們執(zhí)法實踐中為了能夠符合謹慎性、效率性原則，才先對涉案物品進行先行登記保存，等案件定性后，在對當事人進行處罰。也就是說，現(xiàn)在我們的煙草執(zhí)法，既采取了行政強制措施，也實施了行政處罰。（二） 行政強制措施的設(shè)定設(shè)定
12、本質(zhì)上是立法權(quán)的分配問題。我國立法體制是統(tǒng)一多層次的。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，都是我國法律體系的有機組成部分。1、法律的設(shè)定權(quán)。法律可以設(shè)定各種行政強制措施。但法律也不能隨意設(shè)定行政強制措施，要受兩種制約，一是根據(jù)強制法第五條規(guī)定，設(shè)定行政強制應(yīng)當適當，也就是合理，能不設(shè)定行政強制的就不要設(shè)定，這種判斷屬于立法機關(guān)的裁定權(quán)；二是程序限制，就是起草時應(yīng)當采取聽證會、論證會等形式聽取意見。2、行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)，行政法規(guī)是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件。按照國務(wù)院行政管理職權(quán)，行政法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施和財物，扣押財物，以及應(yīng)當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其
13、他行政強制措施。法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得做出擴大規(guī)定。法律規(guī)定特定事項由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定法律保留事項以外的行政強制措施。3、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)，尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施或者財物，扣押財物的行政強制措施。4、法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件無任何行政強制措施設(shè)定權(quán)除了法律、法規(guī)設(shè)定了行政強制措施外，規(guī)章甚至規(guī)章以下其他規(guī)范性文件也無權(quán)設(shè)定行政強制措施?；谝陨?，剛才我們講到了，只有法律、法規(guī)才能設(shè)定行政強制措施外，規(guī)章甚至規(guī)章以下其他規(guī)范性文件也無權(quán)設(shè)定行政強制措施，同時，行
14、政法規(guī)、地方性法規(guī)不得對法律設(shè)定的行政強制措施做出擴大的規(guī)定。我們來看看鄂煙法（2012）2號文件，湖北省煙草局關(guān)于做好湖北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改部分地方性法規(guī)中行政強制規(guī)定的決定貫徹實施工作的通知，這個通知是這樣說的，決定對湖北省實施辦法中涉及行政強制的規(guī)定進行修改，刪去第十九條第二款中的“扣留”，并將第三款中的“可以扣留與案件有關(guān)的煙草專賣品”修改為“對與案件有關(guān)的煙草專賣品，可以先行登記保存”。為什么？因為地方政府規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政強制。 因為行政強制執(zhí)行基本不涉及到煙草執(zhí)法，這里不再就行政強制執(zhí)行的設(shè)定等展開篇幅講解。三、行政強制的實施煙草視角（一）原則的把握1、行政強制法定原
15、則 行政強制法第4條規(guī)定：“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。2、行政強制適當原則 行政強制法第5條規(guī)定：“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制?！本唧w有三個要求：（1）在采取非行政強制措施能實現(xiàn)行政目的時，應(yīng)當采取非強制措施；（2）采取行政強制手段為實現(xiàn)行政目的所必需；（3）在能達到行政目的前提下，應(yīng)當采取對當事人損害最小的措施。情節(jié)輕微，或者沒有明顯社會危害，可以不采取強制措施（第16條）。這更我們的簡易處罰一脈相承。3、教育與強制相結(jié)合原則行政強制法第6條規(guī)定：“實施行政強制，應(yīng)當堅持教育與強制相結(jié)合”。
16、所謂教育與強制相結(jié)合原則，主要是指行政強制實施過程中，應(yīng)當充分發(fā)揮教育的功能，促進相對人主動履行法律義務(wù)。具體要求如：作出行政強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當“催告”。4、禁止謀利原則行政強制法第7條規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制謀取利益?！辈坏檬褂谩p毀被查封、扣押的財產(chǎn)（第26條）。不得收取查封、扣押財物的保管費。（二）程序的把握一、行政強制措施的程序規(guī)定。行政強制法第十八條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當遵守下列規(guī)定：(1)實施前須向行政機關(guān)負責人報告并經(jīng)批準；(2)由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；(3)出示執(zhí)法身份證件；(4)通知當事人到場；(5)當場告知當事人采取行政強制措施的理由、
17、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；(6)聽取當事人的陳述和申辯；(7)制作現(xiàn)場筆錄；(8)現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；(9)當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；(10)法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。本條是實施行政強制措施的一般程序，也是基本程序要求，本條所列各項程序，可分為內(nèi)部程序和外部程序。1、內(nèi)部程序。實施行政強制措施前須向行政機關(guān)負責人報告并經(jīng)批準。2、外部程序。（1）由兩名以上執(zhí)法人員實施。這樣有利于互相約束，互相監(jiān)督。（2）出示執(zhí)法證件。了解當事人執(zhí)法身份，是當事人的應(yīng)有的權(quán)利。(3)通知當
18、事人到場。這樣是便于執(zhí)法人員向當事人說明實施行政強制措施的有關(guān)情況，同時也便于當事人進行陳述、申辯和對執(zhí)法行為進行監(jiān)督，維護自己的合法權(quán)益。但實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)聯(lián)系不到當事人或當事人不到場的情況，為保證行政強制實施的公正性，在當事人不到場的情況下，應(yīng)該邀請與當事人或是案件沒有利害關(guān)系的人員到現(xiàn)場進行見證，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，督促執(zhí)法人員在沒有當事人到場的情況下也能夠公正執(zhí)法。（4）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)已經(jīng)當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑。告知應(yīng)該當場進行，具體形式可以在行政強制措施決定書中載明，同時也要當場向當事人宣讀，如果行政機關(guān)未依法履行告知程序就實施行政強制，則違反了程
19、序規(guī)定，導(dǎo)致其行政行為違法。（5）聽取當事人的陳述和申辯。行政執(zhí)法人員向當事人告知了采取行政強制措施的有關(guān)情況后，當事人有權(quán)表明自己的意見和看法，提出自己的主張和依據(jù)，陳述權(quán)和申辯權(quán)是當事人所享有的重要權(quán)利。（6）制作現(xiàn)場筆錄并在現(xiàn)場筆錄上簽名蓋章?，F(xiàn)場筆錄應(yīng)該包括以下內(nèi)容：實施行政強制的是由、時間、地點、當事人、實施人員、其他參加人員的到場情況；實施行政強制措施的過程和結(jié)果；當事人的陳述和申辯，或者是見證人對實施提出的意見或看法；這里要注意的是，簽名或蓋章是現(xiàn)場筆錄發(fā)生法律效力的要件之一，實踐中并不是每個人都愿意在現(xiàn)場筆錄上簽名或蓋章，行政執(zhí)法人員應(yīng)當在筆錄上注明，這種情況，不影響筆錄的效力
20、。三、要點的把握。這里我想問大家一個問題，當事人對我們的先行登記保存措施不服，能否提起行政復(fù)議或行政訴訟？ 原來沒有明確，但現(xiàn)在我必須重點強調(diào)，依據(jù)行政強制法第八條：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這意味著什么？當事人對我們的先行登記保存不服，是可以提起行政復(fù)議或是行政訴訟的。當事人既對我們的先行登記保存不服，又對我們的行政處罰決定不服的，是可以對這兩個行為一并提起行政復(fù)議和行政訴訟的。原先我們只是在詢問筆錄中提到當事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)，現(xiàn)在先行登記保存也要求做到這一點。所以請大家一定要提高規(guī)范執(zhí)法的意識，剛才的程序規(guī)定，
21、是行政強制法對實施行政強制措施的硬性規(guī)定，我們原有的煙草專賣處罰程序規(guī)定的不系統(tǒng)，現(xiàn)在一律按照行政強制法來，一律遵守行政強制法的程序規(guī)定。實施先行登記保存行政強制措施，要記得告知當事人的權(quán)利，聽取當事人陳述申辯，要將這一內(nèi)容寫入我們的勘驗筆錄，比如：在向當事人告知法律依據(jù)，聽取當事人陳述和申辯后，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意，對涉嫌違法的卷煙先行登記保存。如果不這樣寫，我們將沒有有力證據(jù)證明我們向當事人告知了權(quán)利，聽取了當事人的陳述和申辯，當事人一旦提起行政復(fù)議和行政訴訟，我們就陷入被動。行政復(fù)議是向省煙草局提出的，大家要注意。同時違反程序行政強制法第六十一條規(guī)定：違法法定程序?qū)嵤┬姓娭?，由上級行政機關(guān)或有關(guān)部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。 市煙草專賣局
煙草專賣培訓(xùn)內(nèi)容：《行政強制法》講義
