淺談建立適應(yīng)民族地區(qū)實際的財政預(yù)算治理體制

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1、淺談建立適應(yīng)民族地區(qū)實際的財政預(yù)算治理體制 南省楚雄州是典型的農(nóng)業(yè)州，少數(shù)民族人口比重大，有居住的自然條件極差，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平低，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財源結(jié)構(gòu)單一，財政收進抵御風險的能力弱。全州九縣一市的財政收進主要來自農(nóng)業(yè)和烤煙，州級財政收進主要來源是卷煙。由于國家對“兩煙”生產(chǎn)宏觀調(diào)控的加強和市場的變化，全州財政收進已由分稅制初的高速增長變?yōu)樨撛鲩L，可用財力逐年下降，財政收支矛盾進一步加劇。而能形成相當收進規(guī)模的其他產(chǎn)業(yè)培育還有一過程。另一方面剛性支出增長較大，可用財力的增量部分遠遠不能彌補政策性增支的缺口，財政負擔沉重。大量的正常支出來源和資金要靠上級補助。1999年州本級開始試行編

2、制“零基預(yù)算”，在支出的治理方面進行了一系列的改革，正常支出采用“劃分檔次，確定定額，不作基數(shù)，逐年審核”；實施預(yù)算外資金統(tǒng)籌治理，集中適當資金來平衡預(yù)算；實施了政府采購；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“零戶統(tǒng)管”試點工作；在永仁縣進行縣級“國庫同一支付”制度試點，多種改革試點工作齊頭并進。目前楚雄州財政預(yù)算治理方面存在的題目：1.預(yù)算編制和執(zhí)行方面。一是資金分配交叉分散。目前全州各級財政實行的是按部分、單位和按經(jīng)費性質(zhì)交叉并行的分配方法。各部分各單位所需的不同性質(zhì)的經(jīng)費，由財政部分內(nèi)部不同的職能部分負責分配和治理。而財政內(nèi)部的職能分工，既有按經(jīng)費性質(zhì)又有按部分分工設(shè)立的，從而在財政內(nèi)部又存在同一性質(zhì)或同部分經(jīng)

3、費由不同部分分配治理的現(xiàn)象。這種分配和治理方式弱化了財政的分配職能，難以有效地優(yōu)化財力資源配置，同時削弱了財政對預(yù)算單位的經(jīng)費整體使用情況的監(jiān)視和控制，也造成財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室在編制預(yù)算時只夸大本口工作的重要，增加了同一平衡和協(xié)調(diào)的難度。二是預(yù)算內(nèi)外資金不同一，政府預(yù)算內(nèi)容不完整。在近幾年的實際操縱中，固然已對部分預(yù)算外資金實行一定比例的統(tǒng)籌納進平衡預(yù)算，但預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收支計劃有機結(jié)合不夠，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排使用的程度不盡公道。各單位、部分間因預(yù)算外收進能力的不同，形成經(jīng)費水平苦樂不均的狀況。三是財政內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)視不分，導(dǎo)致財政監(jiān)視職能弱化。財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室既負責編制預(yù)算，又負

4、責預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)視，預(yù)算部分名為預(yù)算編制總單位，但事實上只是對業(yè)務(wù)主管部分提供的部分預(yù)算進行簡單匯總，根據(jù)財力情況再做一定的平衡調(diào)整。結(jié)果，形成預(yù)算治理工作中的重編制、執(zhí)行，輕監(jiān)視治理。2.稅收征管協(xié)調(diào)工作。一是稅收任務(wù)下達和協(xié)調(diào)方面。在征管工作中無論是國稅還是地稅部分對收進任務(wù)的完成和超收，都與地方財政的支出能力息息相關(guān)。但因國稅隸屬于中心，地稅由省級直管，稅務(wù)部分的收進任務(wù)都以上級下達考核為準，而國、地稅在向上級報計劃時考慮到本部分對任務(wù)完成以及超收后的獎勵等因素，收進計劃能壓則壓，而地方政府因支出的壓力，則?？炊悇?wù)部分盡量增收，并且只能通過對稅務(wù)部分實行超收不同比例的獎勵提成來激勵收進的增

5、長。在部分縣鄉(xiāng)之間，同一稅種分別在縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級都實行過超收獎勵提成；在部分地區(qū)已經(jīng)演化為“買稅和賣稅”現(xiàn)象。二是地方稅收本錢不斷增高。國、地稅雖已上劃，但經(jīng)費實際仍由地方負擔，楚雄州的國稅經(jīng)費是按分設(shè)時的職員及經(jīng)費標準在年終決算時上解中心。地稅經(jīng)費則是按地稅完成的工商稅收的3.5%，在年終決算時上解省財政。但在目前的征管工作中，大多數(shù)稅種都能按2%5%不等提取代征代扣代繳手續(xù)費。根據(jù)1998年決算匯總，全州進庫工商稅收46，199萬元，稅務(wù)部分提取代征代扣代繳手續(xù)費767萬元，占進庫工商稅的1.66%，占計提手續(xù)費工商稅收的2.24%.在實際征管工作中大多數(shù)稅款都是納稅義務(wù)人直接繳納和稅務(wù)機關(guān)

6、直接征收的，代扣代繳相對多的稅種是個人所得稅以及其他零星少散的部分稅種。為解決楚雄州財政面臨的諸多矛盾和困難，緩解日益尖銳的財政收支矛盾，進步財政保障和調(diào)控能力，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的需要，規(guī)范預(yù)算分配，細化預(yù)算治理，轉(zhuǎn)變財政職能，進步理財水平，充分發(fā)揮財政預(yù)算在經(jīng)濟建設(shè)中的積極作用，建立與民族地區(qū)相適應(yīng)的預(yù)算治理體制勢在必行。1.公道制訂支出定額標準，全面推行零基預(yù)算零基預(yù)算是指不考慮過往年度的收支水平，一切從“零”開始，根據(jù)當年經(jīng)濟、社會和各項事業(yè)發(fā)展計劃的發(fā)展變化趨勢，結(jié)合國家宏觀政策趨向，按照“量進為出，收支平衡”的原則來安排收支預(yù)算的一種科學、公道的預(yù)算編制辦法。實行零基

7、預(yù)算是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，零基預(yù)算充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟“效率優(yōu)先”的原則和決策程序科學化、規(guī)范化的要求，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制公共財政構(gòu)架的重要組成部分。零基預(yù)算包括收進預(yù)算和支出預(yù)算。收進預(yù)算的編制，根據(jù)現(xiàn)行財政治理體制和當年財源實際，結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，在有完成任務(wù)必要條件保障的條件下編制。支出預(yù)算的編制，根據(jù)當年可用財力的規(guī)模來安排，財政部分要在預(yù)算年度開始前公布當年經(jīng)州人民政府審定的正常經(jīng)費定額標準，并以此為依據(jù)，計算下達各單位。支出預(yù)算編制中制訂定員定額標準是財政部分編制預(yù)算和考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。只有通過各項支出公道消耗的測算，分別部分、行業(yè)的特點和各項開支性質(zhì)制訂出科學的

8、支出標準，以此為依據(jù)編制出的預(yù)算才具有公道性和可行性。楚雄州對于正常經(jīng)費支出和定額標準的具體做法是：包干經(jīng)費按照“定員定額，按編核定，包干使用，超支不補，結(jié)余留用”的方法核定；職員經(jīng)費按編制人數(shù)核定；公用經(jīng)費按編制人數(shù)核定；衛(wèi)生三院經(jīng)費按編制病床數(shù)核定；學校生均綜合定額經(jīng)費不分職員經(jīng)費和公用業(yè)務(wù)費，實行“生均綜合定額”辦法，按州教委統(tǒng)計的計劃內(nèi)招收的實際學生數(shù)（不含自費生和委培生人數(shù)）核定；汽車燃修費按車輛編制數(shù)核定；移動電話使用費按定編數(shù)核定；公費醫(yī)療經(jīng)費按編制內(nèi)實有人數(shù)核定；住房公積金按職員經(jīng)費的一定比例核定；養(yǎng)老保險金按職員經(jīng)費的一定比例核定。2.鑒戒中心試點和外省成功的編制部分預(yù)算經(jīng)驗

9、，盡快實行編制部分預(yù)算部分預(yù)算是市場經(jīng)濟國家的財政預(yù)算治理的基本組織形式，由政府各部分編制，經(jīng)財政部分審核后報議會審議通過的反映部分所有收進和支出的預(yù)算。目前，我們向人代會提交的是收進按種別、支出按功能的匯總預(yù)算，預(yù)算沒有全面反映部分所有收支活動，部分沒有一本完整的預(yù)算。實行部分以預(yù)算改革，編制的預(yù)算要反映部分所有收進和支出，既要反映一般預(yù)算收進和支出，又要反映基金預(yù)算收進和支出。在部分一般預(yù)算中，既要反映預(yù)算內(nèi)收支，又要反映預(yù)算外收支，使部分預(yù)算全面反映部分收支活動。第一，編制部分預(yù)算，增強預(yù)算的完整性。部分預(yù)算是一個涵蓋部分所有公共資源的完整預(yù)算，包括行政單位預(yù)算及下屬單位預(yù)算；包括正常經(jīng)

10、費預(yù)算和專項支出預(yù)算；包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃和財政預(yù)算外收支計劃和部分其它收支計劃。財政將各類不同性質(zhì)的財政性資金同一編制到使用這些資金的部分，保證部分預(yù)算的完整。第二，實行部分預(yù)算，增強預(yù)算執(zhí)行中的科學性。預(yù)算安排統(tǒng)籌考慮部分預(yù)算內(nèi)外資金，財政預(yù)算撥款、財政專戶核撥資金和其它收進同一作部分預(yù)算收進；財政部分核定的部分支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其它收進安排，不足部分再考慮財政預(yù)算內(nèi)撥款。執(zhí)行中綜合反映財政預(yù)算收支的全部財力情況。3、以實現(xiàn)政府財政目標為目的，重構(gòu)利益機制，正確處理稅務(wù)部分“條”、“塊”治理關(guān)系設(shè)置稅務(wù)機關(guān)并賦予其壟斷性的稅收管轄權(quán)力的目的是實現(xiàn)政府財政收進目標，對

11、于稅務(wù)機關(guān)而言，就存在一個權(quán)力（稅收的征管權(quán)）和責任（完成政府確定的稅收收進任務(wù)）的對等與均衡的相互制約關(guān)系。而這種關(guān)系在“條條”治理的基礎(chǔ)上，對責任的制約機制就顯得乏力。應(yīng)該把地稅部分與財政部分合并辦公，實行“一套班子，兩快牌子”，進一步明晰財稅部分的權(quán)、責、利關(guān)系，使地、縣、鄉(xiāng)地方對每年收支的安排能更結(jié)合地方實際，增強政府預(yù)算的科學性、嚴厲性，使政府預(yù)算真正成為財政、稅務(wù)工作的中心和職責。以政府預(yù)算為核心，構(gòu)建一個以實現(xiàn)政府財政目標為目的、以法制機制包括政府、財政和稅務(wù)三方在內(nèi)的財政權(quán)力均衡體系，強化財政、稅務(wù)機關(guān)各自的權(quán)力與責任對等與均衡?？傊?，預(yù)算治理改革是一個大課題，預(yù)算治理是財政治理的核心，涉及到財政治理一系列的工作。隨著社會經(jīng)濟的逐步發(fā)展進步，預(yù)算治理的深度和寬度不斷加強，在如何建立與民族地區(qū)相適應(yīng)的科學、規(guī)范的預(yù)算治理體制上，各地都在進行有益的探索和實踐，預(yù)算改革作為建立、健全社會主義市場經(jīng)濟的切進點之一，改革的整體框架和操縱程序要與市場經(jīng)濟體制基本相適應(yīng)，從而將整個財政治理體制推向法制化、科學化、規(guī)范化的軌道，促進新的經(jīng)濟治理體制的完善與發(fā)展。