題農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展.doc

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河北師范大學(xué)2009—2010學(xué)年第二學(xué)期 “形勢(shì)與政策”課參考教案之三 農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展 公共管理學(xué)院 李秀梅整理 引言 2009年入秋至2010年春季，包括云南、廣西、貴州、重慶、四川在內(nèi)的我國(guó)西南地區(qū)遭遇歷史罕見(jiàn)、百年不遇的特大旱災(zāi)，廣大農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)作物基本絕收、居民飲水嚴(yán)重短缺，給西南地區(qū)居民特別是農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。據(jù)民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2010年3月23日，廣西、重慶、四川、貴州、云南5省份受災(zāi)人口6130.6萬(wàn)人，飲水困難人口1807.1萬(wàn)人，飲水困難大牲畜1172.4萬(wàn)頭，農(nóng)作物受災(zāi)面積503.4萬(wàn)公頃，絕收面積111.5萬(wàn)公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)236.6億元。 以中央民政部牽頭，提早安排部署抗旱救災(zāi)工作，密切關(guān)注旱情發(fā)展趨勢(shì)，緊急啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，迅速下?lián)苤醒牒禐?zāi)救災(zāi)補(bǔ)助資金，積極解決農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活困難，全力做好受災(zāi)群眾基本生活保障，為應(yīng)對(duì)百年不遇的特大旱災(zāi)奠定了基礎(chǔ)，這既表現(xiàn)了我們黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活，也是我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系不斷建設(shè)與發(fā)展的一次直接體現(xiàn)。農(nóng)村居民社會(huì)保障體系是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，是有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。本節(jié)課我們主要講三方面的內(nèi)容，一是我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的基本內(nèi)涵；二是我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障的制度變遷和發(fā)展現(xiàn)狀；三是我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的前景展望。 一、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的基本內(nèi)涵 了解我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的建設(shè)與發(fā)展，首先應(yīng)當(dāng)從了解社會(huì)保障開(kāi)始。社會(huì)保障一詞最早出現(xiàn)在1935年美國(guó)頒布的《社會(huì)保障法》。我國(guó)是在 1986 年六屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中指出：“我國(guó)將逐步地建立起具有中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)保障制度雛形?！笔状问褂谩吧鐣?huì)保障”一詞。 社會(huì)保障是指國(guó)家和社會(huì)通過(guò)立法對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配，對(duì)全社會(huì)成員特別是因年老、疾病、工傷、殘障、失業(yè)和遇到自然災(zāi)害以及意外事故，生活受到威脅時(shí)對(duì)人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。它是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)指向，也是促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段，被譽(yù)為社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。 一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本的人道主義事業(yè)，旨在保障每一個(gè)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利，它保障的對(duì)象是包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民，不應(yīng)該有市民和農(nóng)民之分。但由于新中國(guó)是建立在半殖民地、半封建社會(huì)的基礎(chǔ)上，建國(guó)之前就形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，加之建國(guó)后我國(guó)實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一系列城鄉(xiāng)分割政策，加深了城鄉(xiāng)分割的局面，加重了我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)不同的二元社會(huì)保障制度，也就是城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度，二者共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)保障的完整體系。 農(nóng)村居民社會(huì)保障是政府根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，由民政部門(mén)組織實(shí)施，以一定的法律、法規(guī)為依據(jù)，由國(guó)家、集體和農(nóng)民自己三部分進(jìn)行籌資，通過(guò)對(duì)國(guó)民收入實(shí)行分配和再分配，對(duì)農(nóng)民在疾病、年老和遇到突發(fā)事件以及因各種原因暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力而生活出現(xiàn)困難時(shí)給予幫助，以確保其基本生活的一種制度安排。它的目的是保障農(nóng)民的基本生活，提高農(nóng)民的生活水平，從而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 農(nóng)村居民社會(huì)保障一般包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等四個(gè)方面的內(nèi)容。其中社會(huì)保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障的核心部分。實(shí)行權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，它主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等；社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障中最低層次的部分，也是最廣泛、最基本的保障，是社會(huì)保障的最后防線(xiàn)。目前一般包括最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等；社會(huì)福利是指目前對(duì)農(nóng)村中的孤、寡、老、弱、病、殘這些特殊對(duì)象提供的物質(zhì)幫助和生活服務(wù)，使其能維持基本生活的一種制度?，F(xiàn)在農(nóng)村的福利設(shè)施主要指各縣、鄉(xiāng)、村興辦的敬老院、福利院等；優(yōu)撫安置是指對(duì)現(xiàn)役軍人以及在服役或戰(zhàn)爭(zhēng)中犧牲、病故的烈士家屬和對(duì)本人傷殘、退役后給予物質(zhì)幫助的一種制度。目的是使優(yōu)撫對(duì)象基本生活得到保障能夠安居樂(lè)業(yè)。目前，我國(guó)中央政府管理農(nóng)村居民社會(huì)保障事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)是人力資源和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生部和財(cái)政部。人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等項(xiàng)目；民政部負(fù)責(zé)管理社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等項(xiàng)目；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)管理農(nóng)村合作醫(yī)療制度；財(cái)政部負(fù)責(zé)制定社會(huì)保障的財(cái)政政策和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，實(shí)施對(duì)社會(huì)保障資金收支的財(cái)政監(jiān)督，為社會(huì)保障計(jì)劃提供補(bǔ)助資金等。各省、市、縣政府設(shè)有同樣的行政管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障職能。 農(nóng)村居民社會(huì)保障體系是以農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)民工社會(huì)保障、農(nóng)村低保、農(nóng)村社會(huì)救助（包括農(nóng)村災(zāi)害救助）、五保戶(hù)供養(yǎng)、農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療等為基礎(chǔ)的制度體系。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系初步形成，被征地農(nóng)民、農(nóng)民工社會(huì)保障工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn)，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。 二、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障的制度變遷與發(fā)展現(xiàn)狀 30余年的改革開(kāi)放，是從農(nóng)村承包責(zé)任制開(kāi)始的。農(nóng)村承包責(zé)任制的推行，實(shí)質(zhì)上直接影響著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依托在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社會(huì)保障。例如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度因喪失了傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)保障而迅速在全國(guó)崩潰；農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也一度因從集體經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)戶(hù)分散供養(yǎng)而出現(xiàn)過(guò)危機(jī)。在這樣的情形下，如果面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度不隨之改革并加以完善，農(nóng)村居民的生活風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。因此，自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，政府有關(guān)部門(mén)便開(kāi)始在農(nóng)村開(kāi)展相應(yīng)的社會(huì)保障改革試點(diǎn)。 （一）上個(gè)世紀(jì)80—90年代的農(nóng)村社會(huì)保障改革 1、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。 《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠。”從此，人們便將吃、穿、燒、教、葬，這五項(xiàng)保障簡(jiǎn)稱(chēng)“五保”，將享受“五保”的家庭稱(chēng)為“五保戶(hù)”，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。 20世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村土地包干到戶(hù)，五保供養(yǎng)方式從集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一負(fù)擔(dān)供養(yǎng)成本，到一家一戶(hù)分別承擔(dān)五保戶(hù)的供養(yǎng)模式，再到通過(guò)鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的辦法來(lái)實(shí)施五保制度，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。1994年1月，國(guó)務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，更加準(zhǔn)確、科學(xué)地確定了五保對(duì)象，是指村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人：無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)扶養(yǎng)能力的；無(wú)勞動(dòng)能力的；無(wú)生活來(lái)源的。規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏?，所需?jīng)費(fèi)和實(shí)物，從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。這兩項(xiàng)法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開(kāi)始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。不管怎樣的供養(yǎng)模式，實(shí)質(zhì)上仍然是農(nóng)民在承擔(dān)著供養(yǎng)五保戶(hù)的責(zé)任，這種方式一直延續(xù)到2005年。 2、農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)。 新中國(guó)成立后，農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)一直由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，災(zāi)民找政府，地方找中央，不僅救災(zāi)周期長(zhǎng)，而且因救災(zāi)資金緊張而只能提供較低的災(zāi)害補(bǔ)償，解決災(zāi)民遭遇災(zāi)害時(shí)的緊急救濟(jì)，一般包括糧食、衣被和十分有限的房屋救助。鑒于傳統(tǒng)救災(zāi)體制單純依靠國(guó)家財(cái)政撥款，救災(zāi)水平極低，自1987年起，民政部在全國(guó)選擇102個(gè)縣開(kāi)展救災(zāi)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，試圖引入保險(xiǎn)機(jī)制、聚集社會(huì)資源來(lái)擴(kuò)充救災(zāi)財(cái)力并提高救災(zāi)水平。當(dāng)時(shí)的做法是，農(nóng)民自愿參加救災(zāi)保險(xiǎn)，繳納一定額度的保險(xiǎn)費(fèi)，遭災(zāi)時(shí)可以申請(qǐng)補(bǔ)償。救災(zāi)保險(xiǎn)基金來(lái)源于參保農(nóng)戶(hù)繳納的救災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)、政府的補(bǔ)貼與集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助，保障水平有了較大幅度提高。然而，由于這項(xiàng)改革在分割試點(diǎn)的條件下無(wú)法自我實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡等原因，最終以失敗告終。 3、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題都是依靠家庭解決的，養(yǎng)兒防老的歷史傳統(tǒng)一直在延續(xù)。隨著農(nóng)村集體保障制度和家庭保障功能的日趨減弱以及老齡化程度的不斷加深，農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題日益突出，因此，在農(nóng)村地區(qū)建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求也更加迫切。順應(yīng)農(nóng)村的實(shí)際需要，黨中央和國(guó)務(wù)院提出了逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的要求。1990年7月，國(guó)務(wù)院明確民政部主管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)工作。1991年1月，國(guó)務(wù)院決定民政部選擇山東等省的部分地區(qū)開(kāi)展建立縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。在總結(jié)探索農(nóng)村基層社會(huì)保障工作經(jīng)驗(yàn)和深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，1991年6月，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（該《方案》于1992年1月3日頒布施行）。該《方案》是我國(guó)歷史上第一個(gè)針對(duì)農(nóng)村居民的正式的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，它頒行之后，我國(guó)農(nóng)村不僅正式開(kāi)始了建立現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索，而且建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的問(wèn)題也被逐步提到議事日程。1992年，由民政部門(mén)主導(dǎo)，以縣級(jí)為統(tǒng)籌單位，實(shí)行完全的個(gè)人賬戶(hù)，以農(nóng)民繳費(fèi)為主，以村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助為輔，有的縣鄉(xiāng)政府還給予農(nóng)民參保補(bǔ)貼，開(kāi)始建立農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商業(yè)保險(xiǎn)模式實(shí)行“多投多保、少投少保、不投不保”，不僅水平極低，而且制度亦非社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上成了農(nóng)民的自我儲(chǔ)蓄。而廣大農(nóng)民由于收入水平低，現(xiàn)實(shí)中的生產(chǎn)生活還面臨著很多的困難，自然無(wú)力拿出錢(qián)來(lái)為多年后的老年生活買(mǎi)保險(xiǎn)。何況，大多數(shù)農(nóng)民缺乏保險(xiǎn)意識(shí)，即使有錢(qián)也不一定愿意參加。農(nóng)民與地方政府都普遍缺乏積極性，到1998年國(guó)家整頓保險(xiǎn)業(yè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上陷入了停滯不前的狀態(tài)，只有個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在地方財(cái)政的支持下，還能夠往前推進(jìn)。 4、農(nóng)村合作醫(yī)療。 傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度是有中國(guó)特色的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，它建立于上世紀(jì)50年代后期，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為物質(zhì)基礎(chǔ)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人民公社與生產(chǎn)大隊(duì)為組織依托，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村居民互助合作式的初級(jí)醫(yī)療保障機(jī)制。這項(xiàng)制度基本覆蓋了全體農(nóng)村居民，到了70年代末覆蓋面達(dá)到90%以上，使鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為發(fā)展中國(guó)家的典范。 但80年代初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，生產(chǎn)隊(duì)和公社不復(fù)存在，農(nóng)村合作醫(yī)療一時(shí)失去了存在的基礎(chǔ)，開(kāi)始逐步解體。各級(jí)政府又未能適時(shí)地增加投入，一些農(nóng)村基層衛(wèi)生組織只得走向市場(chǎng)化、商業(yè)化，因而導(dǎo)致70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院陷入困境，50%左右的村衛(wèi)生室變成了靠看病賣(mài)藥賺錢(qián)的私人診所。農(nóng)民再次成為無(wú)醫(yī)療保障的人群。于是，一些地區(qū)自發(fā)開(kāi)展了合作醫(yī)療改革試驗(yàn)。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，一些地區(qū)則建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)辦的合作醫(yī)療，還有的地方嘗試合作醫(yī)療與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合。但總體而言，由于缺乏政府公共投入，統(tǒng)籌層次太低，以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系發(fā)展滯后等原因，這些試驗(yàn)并不理想，不具有普遍意義。 5、農(nóng)村其他社會(huì)保障試驗(yàn)。 除上述的幾個(gè)方面外，在一些農(nóng)村地區(qū)還自發(fā)出現(xiàn)過(guò)其他社會(huì)保障試驗(yàn)，如建立農(nóng)村老年人集體福利設(shè)施、興建農(nóng)村幼兒園，以及為農(nóng)村子女教育提供補(bǔ)貼，等等。農(nóng)村扶貧雖然難以納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，但確實(shí)取得了良好的減貧效果。 總之，20世紀(jì)80—90年代的農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，為建立新型的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系起到了一定的先行試驗(yàn)作用。 （二）新世紀(jì)農(nóng)村居民社會(huì)保障制度建設(shè) 真正意義的農(nóng)村居民社會(huì)保障制度建設(shè)，是進(jìn)入本世紀(jì)以后才開(kāi)始的。它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1、農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立 農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國(guó)家財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線(xiàn)為救助依據(jù)，是我國(guó)社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線(xiàn)，凡低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn)的農(nóng)村居民家庭，均可以申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)受理、審核后，對(duì)符合條件的申請(qǐng)者給予救助。 這項(xiàng)制度最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，開(kāi)始僅是在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行小規(guī)模的探索和試驗(yàn)。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村居民最低生活保障制度迅速在全國(guó)各地推廣開(kāi)來(lái)。2007年中央１號(hào)文件（即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》）又明確提出，要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，從而給這項(xiàng)制度在全國(guó)的普及提供了強(qiáng)大推動(dòng)力。 2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，加快了這項(xiàng)制度的建設(shè)步伐。僅僅用了一年多的時(shí)間，這項(xiàng)制度就在全國(guó)廣大農(nóng)村建立起來(lái)了。由于中央政府和地方政府的高度重視，農(nóng)村居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。到2008年底，全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元/年，農(nóng)村低保金按照低保對(duì)象家庭年人均純收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額進(jìn)行發(fā)放，月人均補(bǔ)差是49元。現(xiàn)在農(nóng)村因病、因殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力和生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，基本上得到了保障。 截至2009年9月底，全國(guó)農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4521萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村人口的5.1%。還有63.2萬(wàn)農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，686.5萬(wàn)人次享受農(nóng)村臨時(shí)生活救助。2009年，國(guó)家又督促各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人均消費(fèi)支出等因素，適時(shí)調(diào)整了農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，低保水平有了新的提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年1-9月，中央和地方財(cái)政農(nóng)村低保支出237.6億元。全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1148元，其中：東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1699元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助99元；中部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年986元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助56元；西部地區(qū)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年831元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助54元。農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，從制度上解除了農(nóng)村困難居民的生存危機(jī)問(wèn)題。 2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)保障體系重要組成部分。它是一項(xiàng)由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。 進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會(huì)保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴(yán)重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。 從2001年起，我國(guó)開(kāi)始探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2001年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦等五部委聯(lián)合提出的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》要求：“地方各級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則，繼續(xù)完善與發(fā)展合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療籌資以個(gè)人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持，堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主管理。提倡以縣（市）為單位實(shí)行大病統(tǒng)籌，幫助農(nóng)民抵御個(gè)人和家庭難以承擔(dān)的大病風(fēng)險(xiǎn)。”2002年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”和“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民”的目標(biāo)，要求“各級(jí)政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長(zhǎng)幅度不低于同期財(cái)政經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)幅度”。2003年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部等部委制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》。 與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔(dān)農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責(zé)，并輔之以大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。自2003年起，中央政府逐年加大對(duì)合作醫(yī)療的扶持力度，覆蓋面迅速擴(kuò)大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村。 到2009年底，全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達(dá)到8.33億人，參加率達(dá)94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補(bǔ)償金額達(dá)到1200元，最高支付金額達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，實(shí)際住院補(bǔ)償比從25%提高到了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補(bǔ)償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個(gè)百分點(diǎn)。 2010年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議指出，今年我國(guó)將從確保參合人數(shù)、提高籌資標(biāo)準(zhǔn)、提高補(bǔ)償比例等八個(gè)方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府的補(bǔ)助水平達(dá)到每人每年120元，并適當(dāng)提高個(gè)人繳費(fèi)水平。（2009年，中央和地方各級(jí)財(cái)政共落實(shí)補(bǔ)助資金627億元，4.9億人次獲得補(bǔ)償，1560萬(wàn)人得到健康體檢）；第三，提高補(bǔ)償比例，力爭(zhēng)使政策性住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到60％左右，較2009年再提高５個(gè)百分點(diǎn)。第四，保持管理體制穩(wěn)定，鼓勵(lì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利用自身資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，面向其他人群提供保障服務(wù)。第五，加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作，為促進(jìn)新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第六，要鞏固門(mén)診統(tǒng)籌工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和模式。第七，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確?；鸢踩５诎?，探索總額預(yù)付和病種付費(fèi)等支付方式改革，激勵(lì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量。 在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時(shí)，國(guó)家還加大了對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。根據(jù)國(guó)務(wù)院《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011）》，中央將重點(diǎn)支持2000所左右的縣級(jí)醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設(shè)，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬(wàn)所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴(kuò)建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠(yuǎn)地區(qū)村衛(wèi)生室建設(shè)，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)每個(gè)行政村都有衛(wèi)生室。從2009年起，用三年時(shí)間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬(wàn)人次和137萬(wàn)人次。在國(guó)家大力增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問(wèn)題正在得到緩解。 3、探索建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過(guò)1億，農(nóng)村人口進(jìn)入了老齡化階段。過(guò)去，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村流行“養(yǎng)兒防老”、“多子多?！钡挠^(guān)念。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，由于農(nóng)村普遍實(shí)行了計(jì)劃生育政策，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能了。而且，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會(huì)公平，阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)。在這種背景下，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呼之欲出。 2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)），決定在全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗）進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在全國(guó)普遍實(shí)施。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，不僅是農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)中的重大事件，也是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的標(biāo)志性事件，它意味著我國(guó)農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評(píng)價(jià)新農(nóng)保：“從今年開(kāi)始試行的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，試點(diǎn)地區(qū)年滿(mǎn)60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢(qián)。這個(gè)錢(qián)并不多，但它跨越了一個(gè)時(shí)代?！? 新農(nóng)保有兩個(gè)制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同。新農(nóng)保采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資模式。（1）個(gè)人繳費(fèi)：是參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。國(guó)家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次。(2)集體補(bǔ)助。有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議民主確定。鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。(3)政府補(bǔ)貼。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。二是支付結(jié)構(gòu)不同。老農(nóng)保只有個(gè)人賬戶(hù)，按照個(gè)人賬戶(hù)基金積累總額計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金構(gòu)成，支付終身。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國(guó)家財(cái)政全部保證支付的，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額除以139(與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同)。參保人死亡，個(gè)人賬戶(hù)中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。 新農(nóng)保堅(jiān)持的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體來(lái)說(shuō)，一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理。可以看出，這比老農(nóng)保要科學(xué)合理得多，特別是有了政府補(bǔ)貼這一項(xiàng)，就使得制度建設(shè)與發(fā)展具有較強(qiáng)的可行性。 《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿(mǎn)60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。也就是60歲以上的中國(guó)農(nóng)民都將享受到國(guó)家這種普惠制養(yǎng)老金，而不論其以前是否繳費(fèi)、就業(yè)歷史和收入現(xiàn)狀。如果地方政府有財(cái)力，可以提高標(biāo)準(zhǔn)，可以提高到60元、65元，70元也是可以的，超出的部分是地方政府從財(cái)政當(dāng)中支出的。由于受益對(duì)象識(shí)別簡(jiǎn)單，易于管理和操作，很適合廣大農(nóng)村推行。 根據(jù)計(jì)劃，第一批試點(diǎn)將在全國(guó)10%的地區(qū)進(jìn)行，到2020年時(shí)將覆蓋到全體農(nóng)村居民。但這一計(jì)劃可能提前完成。因?yàn)楦骷?jí)政府對(duì)建立這一制度的積極性很高，農(nóng)民參保積極性高漲，日益增長(zhǎng)的國(guó)家財(cái)力也為其奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，根據(jù)各地的試點(diǎn)情況，第一批參與試點(diǎn)的地區(qū)就大大超過(guò)了中央的計(jì)劃，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)縣區(qū)達(dá)320個(gè)，占全國(guó)縣（市）總數(shù)的11.6%。而在中央批準(zhǔn)試點(diǎn)的縣區(qū)之外，一些地方政府自主擴(kuò)展了試點(diǎn)范圍，如江蘇、浙江兩省全面推開(kāi)了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，北京、上海、天津、重慶四大直轄市亦進(jìn)入全面試點(diǎn)階段，處于中部地區(qū)的山西省也首批啟動(dòng)了40個(gè)縣的試點(diǎn)，等等，因此，預(yù)計(jì)2015年前這一制度將覆蓋到全體農(nóng)村勞動(dòng)者身上。 4、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善 2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)向政府財(cái)政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶(hù)的責(zé)任承擔(dān)者。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶(hù)的集中供養(yǎng)率。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年9月，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)552.2萬(wàn)人。其中：集中供養(yǎng)159.2萬(wàn)人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。2010年政府工作報(bào)告提出農(nóng)村五保戶(hù)年平均供養(yǎng)水平提高210元。 各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過(guò)了原來(lái)保障的內(nèi)容，不僅生活標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機(jī)等現(xiàn)代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過(guò)這一制度分享著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。 5、失地農(nóng)民社會(huì)保障扎實(shí)推進(jìn) 隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”，既喪失了作為生活保障來(lái)源的土地，又無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門(mén)開(kāi)始探索失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法。2009年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)結(jié)合中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)政策措施和擴(kuò)大內(nèi)需一攬子計(jì)劃的實(shí)施，按照“社會(huì)保障資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)征地”和“先保后征”的要求，進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)象范圍、資金來(lái)源和待遇水平。截至2009年9月底，全國(guó)29個(gè)省出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法，1200多個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1300多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。 各地結(jié)合實(shí)際，都在努力做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作。重慶市采取有效措施，解決了1982年以來(lái)已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。廈門(mén)市將被征地農(nóng)民納入全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，月人均可領(lǐng)取養(yǎng)老金650元，較好解決了被征地人員的生活來(lái)源問(wèn)題。江蘇省積極籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金，除從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排外，還從目前土地有償使用收入中解決，這部分占各地全部保障資金的22％-28％，全省共有約140萬(wàn)被征地農(nóng)民納入基本生活保障體系。 6、農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)取得新進(jìn)展 農(nóng)民工是我國(guó)改革開(kāi)放后出現(xiàn)的特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶(hù)籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動(dòng)關(guān)系的約7000多萬(wàn)人。有關(guān)調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊(duì)伍正在快速地實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換，80%以上的農(nóng)民工是改革開(kāi)放以后出生的，他們從未當(dāng)過(guò)農(nóng)民，同時(shí)又接受過(guò)一定的國(guó)民教育，事實(shí)上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。 然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度下，他們的社會(huì)保障成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的一個(gè)重大而又異常復(fù)雜的問(wèn)題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市化，一部分只是農(nóng)閑時(shí)出來(lái)務(wù)工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動(dòng)狀態(tài)。因此，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度安排，絕對(duì)不是一個(gè)制度便可以解決問(wèn)題的。 近幾年，國(guó)家高度重視農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，如將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，取得了相應(yīng)的成效。截止到2009年底，參加工傷保險(xiǎn)農(nóng)民工5580萬(wàn)人，比上年增加638萬(wàn)人，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為2464萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為1563萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為4292萬(wàn)人。但總體而言，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比率還很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工缺乏相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。 值得一提的是，近幾年各地農(nóng)民工的“退?！爆F(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工往往在不同城市就業(yè)，或往返于城鄉(xiāng)導(dǎo)致間斷性在城市就業(yè)。他們?cè)诓煌貐^(qū)和多個(gè)時(shí)段參保繳費(fèi)，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，致使他們的繳費(fèi)年限不能累計(jì)計(jì)算，降低了這些人參保的積極性。農(nóng)民工在離開(kāi)一個(gè)城市時(shí)不得不選擇“退?！?，而且只能領(lǐng)取個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額，單位繳費(fèi)的權(quán)益沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，這實(shí)際損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。針對(duì)跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)者尤其是農(nóng)民工的“退?！爆F(xiàn)象，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，于2010年1月1日起開(kāi)始實(shí)施?！稌盒修k法》中規(guī)定，未達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡時(shí)，不得提前終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)；在省內(nèi)流動(dòng)就業(yè)的，也要按照這一原則處理；參保人員流動(dòng)就業(yè)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。這就真正實(shí)現(xiàn)了“無(wú)論你在哪里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)接著算”，從制度上解決了參保人員因就業(yè)地的變換而喪失養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的問(wèn)題，維護(hù)了農(nóng)民工的切身利益。 除了通用性的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定之外，《暫行辦法》還對(duì)切實(shí)保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益規(guī)定了專(zhuān)門(mén)的政策措施：第一，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)期間中斷繳費(fèi)時(shí)，由參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)保留他們基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保存其全部參保繳費(fèi)記錄及個(gè)人賬戶(hù)，開(kāi)具參保繳費(fèi)憑證，而不再辦理退保手續(xù)。第二，對(duì)農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費(fèi)的，無(wú)論是回到原參保地還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，都要轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，并累計(jì)計(jì)算繳費(fèi)年限，合并計(jì)算個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額；符合領(lǐng)取條件，累計(jì)繳費(fèi)年限滿(mǎn)15年或以上的，可以同城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。第三，對(duì)農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，且沒(méi)有滿(mǎn)足領(lǐng)取條件，也可以把城鎮(zhèn)參保的相關(guān)權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中?！稌盒修k法》的制定實(shí)施，無(wú)疑是一件利民生、順民意的實(shí)事。不過(guò)，在制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之前，這一轉(zhuǎn)移辦法還不能真正解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益問(wèn)題，它只是一個(gè)過(guò)渡性辦法，因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的既定目標(biāo)是建立全國(guó)統(tǒng)一的制度，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。 7、農(nóng)村救災(zāi)能力不斷提高 我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2007年印發(fā)的《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，中國(guó)70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。近15年來(lái)，中國(guó)平均每年因各類(lèi)自然災(zāi)害造成約3億人（次）受災(zāi)，倒塌房屋約300萬(wàn)間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失2000億元以上。2008年的四川汶川大地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8000多億元。一直以來(lái)，由于商業(yè)保險(xiǎn)的不發(fā)達(dá)，社會(huì)資源支撐的慈善公益事業(yè)發(fā)展滯后，在我國(guó)的災(zāi)害救助中政府扮演著主導(dǎo)者的角色。 從災(zāi)害救助的內(nèi)容來(lái)看，包括救濟(jì)災(zāi)民的生活物資、臨時(shí)居住處所、公共衛(wèi)生防疫，以及其他急需物資。目前，中國(guó)財(cái)政通過(guò)撫恤和福利費(fèi)中的救災(zāi)支出進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金救助，也通過(guò)農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出以及政策性補(bǔ)貼支出的一部分進(jìn)行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災(zāi)害時(shí)，還通過(guò)中央和地方專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備基金進(jìn)行補(bǔ)助。這些救助共同構(gòu)成了中國(guó)財(cái)政的自然災(zāi)害救助體系。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)救災(zāi)支出在總量上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但很不穩(wěn)定，因?yàn)樽匀粸?zāi)害的發(fā)生及其損害后果在年度之間往往是不平衡的，尤其是特大自然災(zāi)害發(fā)生后，政府的救災(zāi)撥款便會(huì)隨之?dāng)U大。例如，1991年我國(guó)的救災(zāi)支出為22.51億元，2005年為62.97億元，2008年則因春節(jié)期間南方的冰雪災(zāi)害和5月汶川特大地震而達(dá)到了700多億元。 不過(guò)，相對(duì)于巨額的自然災(zāi)害損失而言，政府救災(zāi)所能解決的僅僅是災(zāi)區(qū)與災(zāi)民的“臨時(shí)性”和“緊急性”救助，受災(zāi)單位和個(gè)人往往承擔(dān)了主要損失，國(guó)家救災(zāi)對(duì)損失的彌補(bǔ)往往只是“杯水車(chē)薪”。而在發(fā)達(dá)國(guó)家商業(yè)保險(xiǎn)的賠款往往要占到災(zāi)害損失的40%以上。因此，我國(guó)對(duì)農(nóng)村自然災(zāi)害的救災(zāi)投入偏少，未能充分利用市場(chǎng)機(jī)制即商業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償作用。在政府針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的自然災(zāi)害救助中，由于農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施落后，財(cái)政用于自然災(zāi)害的救助支出主要用在災(zāi)民的生活救濟(jì)上，而對(duì)預(yù)警和防治的投入較少，這就造成了在遭受同樣自然災(zāi)害的條件下，農(nóng)村受害情況往往比城市要嚴(yán)重得多，災(zāi)后重建工作也要難于城市。 8、其他社會(huì)保障 除了上述外，面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度安排與政策措施還有醫(yī)療救助、教育救助等。 醫(yī)療救助是面向困難農(nóng)民因無(wú)力承受疾病醫(yī)療費(fèi)用而給予援助的一種專(zhuān)項(xiàng)救助政策，它是在醫(yī)療保障制度不健全和報(bào)銷(xiāo)比例較低的條件下實(shí)行的一種補(bǔ)救性措施。我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療救助從國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，其功能主要包括兩項(xiàng)：一是為享受最低生活保障的農(nóng)村困難家庭參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)，以確保困難農(nóng)民能夠享受相應(yīng)的合作醫(yī)療待遇；二是直接救助身陷嚴(yán)重疾病中除合作醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)外無(wú)力承擔(dān)自負(fù)費(fèi)用的部分困難農(nóng)民。2009年前9個(gè)月，農(nóng)村醫(yī)療共救助3500多萬(wàn)人次，補(bǔ)助3200多萬(wàn)農(nóng)村困難群眾參加了新農(nóng)合。不過(guò)，這一制度的救助范圍有限。隨著我國(guó)醫(yī)療保障制度的日益健全和保障水平的提高，醫(yī)療救助的作用會(huì)相對(duì)下降，農(nóng)村居民將主要依靠正式醫(yī)療保障制度來(lái)解決疾病醫(yī)療后顧之憂(yōu)。 黨和國(guó)家一直高度重視農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)到990億元，占當(dāng)年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的78.2％，從“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”到“農(nóng)村教育政府辦”的根本性變革初步實(shí)現(xiàn)。2003年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了新中國(guó)成立以來(lái)第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議，作出進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定，明確了農(nóng)村教育在教育工作中重中之重的戰(zhàn)略地位，決定新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，用更大的精力和更多的財(cái)力，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育。2005年，國(guó)務(wù)院決定建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國(guó)家財(cái)政保障范圍。2007年，國(guó)家全面推行農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策：對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，全部免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)，使1.5億名農(nóng)村學(xué)生和780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生受益，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到切實(shí)減輕。 總之，經(jīng)過(guò)近幾年的努力，我國(guó)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)展較快，一個(gè)以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度為支架，輔之以其他社會(huì)保障制度或政策措施的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系正在加速形成。 三、我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的前景展望 目前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時(shí)期，人民生活總體上達(dá)到小康水平，但我國(guó)仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨的十七大確立了到2020年絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標(biāo)，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求。但農(nóng)村社會(huì)保障工作基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問(wèn)題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當(dāng)前遭受?chē)?guó)際金融危機(jī)沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)放緩的形勢(shì)下，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，不僅必要，而且緊迫。 （一）我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)有了較好基礎(chǔ) 一是國(guó)家已經(jīng)將建立一個(gè)覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系列為國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)將會(huì)一道向前邁進(jìn)； 二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主流價(jià)值，社會(huì)保障不再是城鎮(zhèn)居民的專(zhuān)利，在城鎮(zhèn)居民越來(lái)越多地享受社會(huì)保障制度的好處時(shí)，農(nóng)村居民也不會(huì)例外； 三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀(guān)的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要原則，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展； 四是改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，為建立健全社會(huì)保障體系奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會(huì)保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應(yīng)的財(cái)力來(lái)支持農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)； 五是農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的迫切需要，決定了國(guó)家必須高度重視農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計(jì)劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土地保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)益缺失； 六是以往的城鄉(xiāng)社會(huì)保障改革試驗(yàn)，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系提供了經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。 （二）我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的方向 《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》中指出，“中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，是從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除人民生活后顧之憂(yōu)的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn)人民的幸福感，切實(shí)維護(hù)個(gè)人的自由、平等與尊嚴(yán)，在本世紀(jì)40年代末邁向中國(guó)特色社會(huì)主義福利社會(huì)”。然而，從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從制度殘缺到體系完整，從差距巨大到公平普惠，還只能循序漸進(jìn)。 在農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋到所有農(nóng)村居民，并盡可能地滿(mǎn)足他們的社會(huì)保障需求，以通過(guò)這一制度安排實(shí)現(xiàn)共享國(guó)家發(fā)展成果。二是公平的原則。即消除社會(huì)保障制度中的歧視性，代之以公正地對(duì)待農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民內(nèi)部公平的前提下，再追求全體國(guó)民社會(huì)保障權(quán)益的公平。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。即消除城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，通過(guò)制度整合，將城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益的平等。四是循序漸進(jìn)的原則。由于城鄉(xiāng)差距巨大，長(zhǎng)期分割而治所形成的路徑依賴(lài)，以及地區(qū)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)戶(hù)籍制度、土地制度等因素的束縛，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)過(guò)程，將隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而加快進(jìn)行。 在確立了總體目標(biāo)與基本原則后，我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系建設(shè)的方向包括： 1、根據(jù)綜合援助的要求，以最低生活保障為核心，建立城鄉(xiāng)一體的綜合型社會(huì)救助體系。從社會(huì)保障體系各子系統(tǒng)的功能來(lái)看，綜合型的社會(huì)救助體系是我國(guó)社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)性工程，因?yàn)樗嫦虻氖堑褪杖肴后w尤其是其中的困難家庭。一方面，低收入群體的生活困難不僅僅表現(xiàn)在生活資料匱乏上，僅僅依靠最低生活保障是無(wú)法真正全面解除農(nóng)村困難居民的生活危機(jī)的，還需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、醫(yī)療、住房等方面均需要有相應(yīng)的救助制度。因此，在目前正在探索的醫(yī)療救助、教育救助與住房救助基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件下完善制度，它將確保每一個(gè)農(nóng)村居民不再因生活困難而陷入絕望的境地。 2、根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，并最終向全民健康保險(xiǎn)制度邁進(jìn)。現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)質(zhì)上是建立在政府與農(nóng)民個(gè)人分擔(dān)責(zé)任基礎(chǔ)之上的一種疾病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，它與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相分割，這種狀態(tài)不僅不能有效地整合資源，分散疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，而且阻礙著城鄉(xiāng)居民的流動(dòng)，直接影響著醫(yī)療保障制度的公平，是必須整合的制度安排。事實(shí)上，已經(jīng)有一部分地區(qū)根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療進(jìn)行了制度整合，如浙江杭州、四川成都等市均不再分為城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，而是實(shí)行統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)，統(tǒng)一經(jīng)辦。這是新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展的方向，它將有利于消除城鄉(xiāng)分割的格局，縮小城鄉(xiāng)居民在疾病醫(yī)療保障方面的待遇差距。目前，不僅城鎮(zhèn)居民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例要比農(nóng)村居民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例要高得多，而且國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼也比農(nóng)村居民高，制度的分割實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為投入的多寡和待遇的高低上。因此，根據(jù)醫(yī)療保障制度統(tǒng)一化的取向，中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究核心成果提出，全國(guó)的醫(yī)療保障制度發(fā)展目標(biāo)與方向是盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)村居民新型合作醫(yī)療，使之成為一種制度安排；同時(shí)逐漸促使疾病醫(yī)療保險(xiǎn)向健康保險(xiǎn)邁進(jìn)，經(jīng)過(guò)縣市、地市級(jí)統(tǒng)籌，最終向全國(guó)統(tǒng)籌的方向邁進(jìn)，讓全體人民公平地享受到醫(yī)療保障。 3、根據(jù)老有所養(yǎng)的民生目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)惠及農(nóng)民的偉大事業(yè)，它不僅改變了農(nóng)民世世代代養(yǎng)兒防老的千年傳統(tǒng)，也讓農(nóng)村老年人從此進(jìn)入了可以退休養(yǎng)老并享有體面、尊嚴(yán)生活的新時(shí)代，因而受到廣大農(nóng)民的歡迎，地方政府也普遍具有積極性。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，2009年全國(guó)有10%的縣（市）納入新農(nóng)保的試點(diǎn)范圍。但據(jù)悉，目前各地政府對(duì)加入首批試點(diǎn)的積極性非常高，申請(qǐng)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了10%的試點(diǎn)指標(biāo)。也就是說(shuō)，在今后幾年，中央政府可以根據(jù)試點(diǎn)工作情況和國(guó)家財(cái)政增長(zhǎng)情況，適當(dāng)擴(kuò)大新農(nóng)保的試點(diǎn)范圍，加快新農(nóng)保的推進(jìn)速度，滿(mǎn)足廣大農(nóng)民的參保愿望。當(dāng)然，這一制度在試點(diǎn)實(shí)踐中還需要擴(kuò)大投入、完善經(jīng)辦機(jī)制與管理體制。2009年中央財(cái)政為參保農(nóng)民提供每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府每人每年補(bǔ)貼30元。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，盡管可以在一定程度上改善貧困地區(qū)農(nóng)民的生活，甚至幫助其解決燃眉之急，但總體上水平仍然偏低，與城鎮(zhèn)居民相比差距甚大。2010年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金會(huì)再次提高，全國(guó)月人均增加120元左右。兩者比較，更說(shuō)明新農(nóng)保的保障水平較低。2003年開(kāi)展新農(nóng)合試點(diǎn)工作時(shí)，每個(gè)農(nóng)民的保障水平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，農(nóng)民自己繳10元），水平也不高，但隨著財(cái)政實(shí)力的加強(qiáng)，很快就提高到100元的水平，翻了一番。目前，北京市參加新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，在地方財(cái)政的大力支持下，每人每月可以領(lǐng)取280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。隨著中央財(cái)政的增加和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平也會(huì)水漲船高，給農(nóng)民提供更高水平的養(yǎng)老保障。無(wú)論如何，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)將作為一個(gè)單獨(dú)的制度安排，為農(nóng)民年老后提供適度的經(jīng)濟(jì)保障。 4、適應(yīng)人口老齡化的需求，積極發(fā)展老年福利事業(yè)，以及其他福利事業(yè)。人均壽命的不斷延長(zhǎng)使農(nóng)村老年人口不斷增長(zhǎng)，而農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的小型化與農(nóng)村年輕人口大規(guī)模進(jìn)城，又使農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)功能大幅度削弱，農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的需求日益高漲。因此，在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展老年福利設(shè)施、建立老年福利津貼等制度十分必要，它將是未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重要方面。此外，殘疾人福利事業(yè)、婦女福利事業(yè)與兒童福利事業(yè)都需要發(fā)展。只有這樣，才能真正滿(mǎn)足農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求，確保農(nóng)村居民的生活有安全保障，并隨著國(guó)家發(fā)展進(jìn)步而不斷提升其生活質(zhì)量。 5、完善農(nóng)村災(zāi)害救助制度。我國(guó)是一個(gè)多災(zāi)害國(guó)家，自然災(zāi)害一直是影響農(nóng)村居民生計(jì)的重要因素，而傳統(tǒng)的政府救災(zāi)又日益不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要。因此，改革農(nóng)村救災(zāi)體制將是一項(xiàng)重要任務(wù)。在這方面，需要重視如下工作：①需要確立政府主導(dǎo)下的多維救災(zāi)體制，即政府仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起救災(zāi)的主導(dǎo)任務(wù)，并直接承擔(dān)著緊急救災(zāi)任務(wù)，但未來(lái)的救災(zāi)體制中還需要充分利用和發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制的作用和慈善公益事業(yè)等社會(huì)機(jī)制的作用。②需要確立分級(jí)負(fù)責(zé)的體制，即中央政府與地方政府在救災(zāi)事務(wù)方面應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的職責(zé)劃分，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任；全國(guó)性的或大范圍的自然災(zāi)害應(yīng)該堅(jiān)持以中央財(cái)政支出為主、地方財(cái)政支出為輔的支出結(jié)構(gòu)，而對(duì)于局部性的、地方性的自然災(zāi)害應(yīng)該堅(jiān)持以地方財(cái)政為主、中央財(cái)政為輔的支出結(jié)構(gòu)，中央財(cái)政與地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)起自然災(zāi)害預(yù)防支出的責(zé)任。③需要完善災(zāi)害救助管理體制。包括建立專(zhuān)事災(zāi)害管理的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)管救災(zāi)資金的使用，提高救災(zāi)資金使用的及時(shí)性、安全性、規(guī)范性。 延伸閱讀篇目推薦： 《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)情況的報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)，2009年4月22日。 《加大被征地農(nóng)民和農(nóng)民工社保力度》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年12月25日。 《新農(nóng)保：農(nóng)民養(yǎng)老新藍(lán)圖》，《時(shí)事報(bào)告大學(xué)生版》2009—2010學(xué)年度第2期。 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，國(guó)辦發(fā)【2009】66號(hào)。 思考題： 1、推行新農(nóng)保有何重大意義？ 2、怎樣理解農(nóng)村居民社會(huì)保障體系從完善到制度成熟需要一定的時(shí)間？