招投標(biāo)制度與法律問題探討.doc

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我國(guó)的招投標(biāo)制度與法律問題探討 閱讀次數(shù)：2722 魏武強(qiáng) 摘要：從上個(gè)世紀(jì)八十年代至今，我國(guó)的招投標(biāo)制度已經(jīng)走過了20多個(gè)年頭，它的進(jìn)步和發(fā)展與相關(guān)法律制度息息相關(guān)。 關(guān)鍵詞：招標(biāo)投標(biāo)制度法律探討 從上個(gè)世紀(jì)八十年代至今，我國(guó)的招投標(biāo)制度已經(jīng)走過了20多個(gè)年頭，它的進(jìn)步和發(fā)展與相關(guān)法律制度息息相關(guān)。筆者結(jié)合自身工作行業(yè)特點(diǎn)，主要就建設(shè)工程方面來探討這些問題。 一、招投標(biāo)制度發(fā)展概述 一、政府采購(gòu)及招標(biāo)投標(biāo)制度的起源 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，采購(gòu)招標(biāo)形成的最初起因就是政府和公共部門或政府指定的有關(guān)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)開支主要來源于法人和公民的稅賦和捐贈(zèng)。必須以一種特別的采購(gòu)方式來促進(jìn)采購(gòu)盡量節(jié)省開支、最大限度地透明和公開以及提高效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。繼英國(guó)十八世紀(jì)八十年代首次設(shè)立文具公用局(Stationery Office)后，許多西方國(guó)家通過了專門規(guī)范政府和公共部門招標(biāo)采購(gòu)的法律，形成了西方國(guó)家具有慣例色彩的“公共采購(gòu)市場(chǎng)”。本世紀(jì)70年代以來，招標(biāo)采購(gòu)在國(guó)際貿(mào)易中比例的迅速上升，招標(biāo)投標(biāo)制度已經(jīng)成為一項(xiàng)國(guó)際慣例，并形成了一整套系統(tǒng)、完善的為各國(guó)政府和企業(yè)所共同遵循的國(guó)際規(guī)則，各國(guó)政府也加強(qiáng)和完善了本國(guó)相應(yīng)的法律制度和規(guī)范體系，對(duì)促進(jìn)國(guó)家間貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展發(fā)揮了重大作用。 政府采購(gòu)制度起源于18世紀(jì)的歐洲，到了20世紀(jì)末，隨著世貿(mào)組織（WTO）的建立而出現(xiàn)了較大的發(fā)展變化，其更具開放性和國(guó)際性。1782年英國(guó)政府首先成立了“文具公用局”，規(guī)定凡屬于各個(gè)機(jī)關(guān)公文之印刷、用具之購(gòu)買，均歸其司掌。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，英國(guó)文具公用局后來擴(kuò)展為物資供應(yīng)部，專門負(fù)責(zé)采購(gòu)政府各個(gè)部門的所需物品。此為近代政府采購(gòu)制度的發(fā)端。 1861年，美國(guó)通過了一項(xiàng)聯(lián)邦法案，規(guī)定超過一定金額的聯(lián)邦政府采購(gòu)都必須使用公開招標(biāo)方式；1949年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法》，該法為聯(lián)邦服務(wù)總署提供了統(tǒng)一的政策和方法，并確立了GSA為聯(lián)邦政府的絕大多數(shù)民用部門組織集中采購(gòu)的權(quán)利；1946年美國(guó)在聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（ECOSOC）的首次會(huì)議上提交了一份著名的“國(guó)際貿(mào)易組織的憲章（草案）”，在該草案的第8條和第9條，首次將政府采購(gòu)提上國(guó)際貿(mào)易的議事日程，要求將國(guó)民待遇原則和最惠國(guó)待遇原則作為世界各國(guó)政府采購(gòu)的原則。 關(guān)貿(mào)總協(xié)定創(chuàng)立之初，將政府采購(gòu)排除在外，成為貿(mào)易自由化的盲區(qū)，世界經(jīng)合發(fā)展組織（OECD）首先認(rèn)識(shí)到這一市場(chǎng)的必要性和迫切性，于1979年簽訂了第一個(gè)《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）。作為東京回合所制定的一項(xiàng)附屬協(xié)議，1987年時(shí)對(duì)之有小幅修改，1994年又在馬拉喀什簽署新的《政府采購(gòu)協(xié)議》，將協(xié)議范圍擴(kuò)大到服務(wù)合同。 二、我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)制度的發(fā)展歷史 若以招標(biāo)方式在我國(guó)的變化為依據(jù)，以建設(shè)工程招投標(biāo)的發(fā)展為主線，可把我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展過程劃分為三個(gè)發(fā)展階段： 1、第一階段：招標(biāo)投標(biāo)制度初步建立 上個(gè)世紀(jì)八十年代，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)歷了試行——推廣——興起的發(fā)展過程，招標(biāo)投標(biāo)主要側(cè)重在宣傳和實(shí)踐，還處于社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種探索。從建國(guó)初期到黨的十一屆三中全會(huì)以前，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這一體制下，政府部門、公有企業(yè)及其有關(guān)公共部門基礎(chǔ)建設(shè)和采購(gòu)任務(wù)由主管部門用指令性計(jì)劃下達(dá)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都由主管部門安排，招標(biāo)投標(biāo)曾一度被中止。這一階段，有四個(gè)特點(diǎn)： ⑴上個(gè)世紀(jì)八十年代中期，招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)在全國(guó)各地陸續(xù)成立。 ⑵有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)方面的法規(guī)建設(shè)開始起步，1984年國(guó)務(wù)院頒布暫行規(guī)定，提出改變行政手段分配建設(shè)任務(wù)，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，大力推行工程招標(biāo)承包制，同時(shí)原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了建筑安裝工程施工和設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)的試行辦法，根據(jù)這些規(guī)定，各地也相繼制定了適合本地區(qū)的招標(biāo)管理辦法，開始探索我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)管理和操作程序。 ⑶招標(biāo)方式基本以議標(biāo)為主，在納入招標(biāo)管理項(xiàng)目當(dāng)中約90%是采用議標(biāo)方式發(fā)包的，工程交易活動(dòng)比較分散，沒有固定場(chǎng)所，這種招標(biāo)方式很大程度上違背了招標(biāo)投標(biāo)的宗旨，不能充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 ⑷招標(biāo)投標(biāo)很大程度上還流于形式，招標(biāo)的公正性得不到有效監(jiān)督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公開公平競(jìng)爭(zhēng)。 這一階段的發(fā)展歷程如下： 1980年10月17日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)賽的暫行規(guī)定》中首次提出，為了改革現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理體制，進(jìn)一步開展社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)，“對(duì)一些適于承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可以試行招標(biāo)投標(biāo)的辦法”。 1981年間，吉林省吉林市和深圳特區(qū)率先試行工程招標(biāo)投標(biāo)，并取得了良好效果。這個(gè)嘗試在全國(guó)起到了示范作用，并揭開了我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)的新篇章。 1984年9月18日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出“大力推行工程招標(biāo)承包制”“要改變單純用行政手段分配建設(shè)任務(wù)的老辦法，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)”。 1984年11月，國(guó)家計(jì)委和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定了《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》，從此全面拉開了我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)制度的序幕。此后，隨著改革開放形勢(shì)的發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，我國(guó)在基本建設(shè)項(xiàng)目、機(jī)械成套設(shè)備、進(jìn)口機(jī)電設(shè)備、科技項(xiàng)目、項(xiàng)目融資、土地承包、城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓、政府采購(gòu)等許多政府投資及公共采購(gòu)領(lǐng)域，都逐步推行了招標(biāo)投標(biāo)制度。 2、第二階段：招標(biāo)投標(biāo)制度規(guī)范發(fā)展 上個(gè)世紀(jì)九十年代初期到中后期，全國(guó)各地普遍加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的管理和規(guī)范工作，也相繼出臺(tái)一系列法規(guī)和規(guī)章，招標(biāo)方式已經(jīng)從以議標(biāo)為主轉(zhuǎn)變到以邀請(qǐng)招標(biāo)為主，這一階段是我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展史上最重要的階段，招標(biāo)投標(biāo)制度得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，全國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)管理體系基本形成，為完善我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 ⑴全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市、地級(jí)以上城市和大部分縣級(jí)市都相繼成立了招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，工程招標(biāo)投標(biāo)專職管理人員不斷壯大，全國(guó)已初步形成招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理水平正在不斷地提高。 ⑵招標(biāo)投標(biāo)法制建設(shè)步入正軌，從1992年建設(shè)部第23號(hào)令的發(fā)布到1998年正式施行《建筑法》，從部分省的《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》和《工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》到各市制定的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的政府令，都對(duì)全國(guó)規(guī)范建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)行為和制度起到極大的推動(dòng)作用，特別是有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)程序的管理細(xì)則也陸續(xù)出臺(tái)，為招標(biāo)投標(biāo)在公開、公平、公正下的順利開展提供了有力保障。 ⑶建設(shè)工程交易中心，自1995年起在全國(guó)各地陸續(xù)開始建立，它把管理和服務(wù)有效的結(jié)合起來，初步形成以招標(biāo)投標(biāo)為龍頭，相關(guān)職能部門相互協(xié)作的具有“一站式”管理和“一條龍”服務(wù)特點(diǎn)的建筑市場(chǎng)監(jiān)督管理新模式，為招標(biāo)投標(biāo)制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善開辟了新的道路。工程交易活動(dòng)已由無(wú)形轉(zhuǎn)為有形，隱蔽轉(zhuǎn)為公開，信息公開化和招標(biāo)程序規(guī)范化，已有效遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為，為在全國(guó)推行公開招標(biāo)創(chuàng)造了有利條件。 3、第三階段：招標(biāo)投標(biāo)制度不斷完善 隨著建設(shè)工程交易中心的有序運(yùn)行和健康發(fā)展，全國(guó)各地開始推行建設(shè)工程項(xiàng)目的公開招標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》根據(jù)我國(guó)投資主體的特點(diǎn)已明確規(guī)定我國(guó)的招標(biāo)方式不再包括議標(biāo)方式，這是個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，它標(biāo)志著我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展進(jìn)入了全新的歷史階段。 ⑴招標(biāo)投標(biāo)法律、法規(guī)和規(guī)章不斷完善和細(xì)化，招標(biāo)程序不斷規(guī)范，必須招標(biāo)和必須公開招標(biāo)范圍得到了明確，招標(biāo)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大和延伸，工程招標(biāo)已從單一的土建安裝延伸到道橋、裝潢、建筑設(shè)備和工程監(jiān)理等。 ⑵全國(guó)范圍內(nèi)開展的整頓和規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)工作和加大對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為的查處力度為招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)一步規(guī)范提供了有力保障。 ⑶工程質(zhì)量和優(yōu)良品率呈逐年上升態(tài)勢(shì)，同時(shí)涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀企業(yè)和優(yōu)秀項(xiàng)目經(jīng)理，企業(yè)正沿著圍繞市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)，講究質(zhì)量和信譽(yù)，突出科學(xué)管理的道路邁進(jìn)。 ⑷招標(biāo)投標(biāo)管理全面納入建設(shè)市場(chǎng)管理體系，其管理的手段和水平得到全面提高，正在逐步形成建設(shè)市場(chǎng)管理的“五結(jié)合”：一是專業(yè)人員監(jiān)督管理與計(jì)算機(jī)輔助管理相結(jié)合；二是建筑現(xiàn)場(chǎng)管理與交易市場(chǎng)管理相結(jié)合；三是工程評(píng)優(yōu)治劣與評(píng)標(biāo)定標(biāo)相結(jié)合；四是管理與服務(wù)相結(jié)合；五是規(guī)范市場(chǎng)與執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合。 ⑸公開招標(biāo)的全面實(shí)施在節(jié)約國(guó)有資金，保障國(guó)有資金有效使用以及從源頭防止腐敗滋生，都起到了積極作用。 二、中外政府采購(gòu)與招投標(biāo)制度比較 我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)制度與國(guó)際上通行的政府采購(gòu)制度(包括作為其重要組成部分的招標(biāo)投標(biāo)方式)既有聯(lián)系，更有重大差別，是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的規(guī)范公共采購(gòu)的制度(不僅包括政府采購(gòu)，還包括國(guó)有企事業(yè)單位等的其它公共采購(gòu))，比國(guó)外政府采購(gòu)制度的范圍、內(nèi)容要廣泛得多。 一、招標(biāo)采購(gòu)的主體范圍 目前，世界各國(guó)由于具體國(guó)情不同，法律在確定招標(biāo)主體的范圍時(shí)不完全一致。具有全球指導(dǎo)意義的聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(UNCITRAL)通過的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》，將政府部門和其他公共實(shí)體或企業(yè)列入招標(biāo)采購(gòu)主體范圍內(nèi)，并且，將這些實(shí)體或企業(yè)列入時(shí)要考慮以下因素： (1)政府是否向其提供大量資金； (2)是否由政府管理或控制，或政府是否參加管理或控制； (3)政府是否對(duì)其銷售貨物或提供服務(wù)而給予獨(dú)家經(jīng)銷特許、壟斷權(quán)或準(zhǔn)壟斷權(quán)； (4)是否向政府有關(guān)部門報(bào)告財(cái)務(wù)狀況； (5)是否有國(guó)際協(xié)議或國(guó)家的其他國(guó)際義務(wù)適用于該實(shí)體從事的采購(gòu)； (6)是否經(jīng)由特別立法而設(shè)立，以便促進(jìn)法定的公共目的；通常適用于政府合同的公法是否適用于該實(shí)體簽訂的采購(gòu)合同。 歐盟的采購(gòu)規(guī)則規(guī)定，凡政府部門、公共機(jī)構(gòu)和公營(yíng)企業(yè)的采購(gòu)活動(dòng)都必須實(shí)行招標(biāo)，政府部門包括中央政府和地方政府；公共機(jī)構(gòu)需為滿足公眾利益的需求而建立，不具有工業(yè)或商業(yè)性質(zhì)，大部分資金由國(guó)家、地方機(jī)構(gòu)或公法管理的其他團(tuán)體提供；公營(yíng)企業(yè)是由政府部門或公共機(jī)構(gòu)直接和間接控制的具有經(jīng)濟(jì)和工業(yè)目的的企業(yè)。關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合達(dá)成的世界貿(mào)易組織(WTO)《政府采購(gòu)協(xié)議》，在原來《政府采購(gòu)協(xié)議》的基礎(chǔ)上，首次將地方政府以及某些特定的公共部門和企業(yè)與中央政府部門一起統(tǒng)一納入招標(biāo)采購(gòu)的主體范圍之內(nèi)。 在我國(guó)，從保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的原則出發(fā)，將國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位及其控股的企業(yè)為招標(biāo)的主體，已被各種招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)所確定。例如，《國(guó)家基本建設(shè)大中型項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的暫行規(guī)定》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的國(guó)家計(jì)劃內(nèi)基本建設(shè)大中型項(xiàng)目，符合規(guī)定條件的都要進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)。這就是說，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位(包括其控股的企業(yè))在進(jìn)行國(guó)家基本建設(shè)大中型項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，都是招標(biāo)的主體。 目前，在我國(guó)一些招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定中，還將集體所有制單位列入招標(biāo)主體的范圍。例如，《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，凡政府和公有包括全民所有制和集體所有制企、事業(yè)單位投資的工程項(xiàng)目的施工，除不宜招標(biāo)的外，均應(yīng)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)。 二、招標(biāo)投標(biāo)的范圍 從有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織法律和條約、協(xié)議、決定等的規(guī)定來看，將招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)的分為貨物(物資)、工程和服務(wù)，已成為一種通常做法。《政府采購(gòu)協(xié)議》將招標(biāo)的標(biāo)的分為產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)包括建筑工程；《國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》分為貨物和工程(包括其相關(guān)的服務(wù))，而將咨詢服務(wù)排除在外，專門由《世界銀行借款人和世界銀行作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)咨詢專家指南》進(jìn)行規(guī)范。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》明確規(guī)定貨物和工程標(biāo)的的性質(zhì)，該法規(guī)定，“貨物”是指各種各樣的物品，包括原材料、產(chǎn)品、設(shè)備和固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)物體和電力；“工程”是指與樓房、結(jié)構(gòu)或建筑物的建造、改建、拆除、修繕或翻新有關(guān)的一切工作。但《國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》對(duì)貨物的解釋則為，貨物包括商品、原材料、機(jī)械、設(shè)備和工業(yè)廠房。關(guān)于服務(wù)，《示范法》只將其定義為“除貨物或工程以外的任何采購(gòu)對(duì)象”，世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》也只對(duì)“服務(wù)貿(mào)易”的幾種形式作了界定，而沒有對(duì)服務(wù)本身的性質(zhì)作出明確規(guī)定。由于對(duì)招標(biāo)標(biāo)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，因此很難確定標(biāo)的范圍。 由于招標(biāo)標(biāo)的涉及的范圍廣，各國(guó)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的發(fā)展各有千秋，因而隨著各國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的變化而不斷被修正。一個(gè)共同的發(fā)展趨勢(shì)是，招標(biāo)的標(biāo)的范圍逐漸擴(kuò)大，招標(biāo)標(biāo)的從過去單一的實(shí)物形態(tài)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向全方位近況物形態(tài)和知識(shí)形態(tài)項(xiàng)目，新產(chǎn)品開發(fā)、改造、科研課題、勘察設(shè)計(jì)、科技咨詢等知識(shí)形態(tài)的服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)不斷拓展。從我國(guó)的情況來看，在貨物方面，招標(biāo)標(biāo)的主要是機(jī)電設(shè)備和機(jī)械成套設(shè)備；在工程方面，招標(biāo)投標(biāo)的主要是建筑安裝；在服務(wù)方面，招標(biāo)投標(biāo)的主要是科研課題、工程監(jiān)理、代理招標(biāo)、承包租賃等。對(duì)此，《國(guó)家基本建設(shè)大中型項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的暫行規(guī)定》作了總括性的規(guī)定，即：建設(shè)項(xiàng)目主體工程的設(shè)計(jì)、建筑安裝、監(jiān)理和主要設(shè)備、材料供應(yīng)、工程總承包單位及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，以及某些條件下建設(shè)項(xiàng)目及項(xiàng)目法人的確定、不涉及特定地區(qū)和不受資源限制的項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)的選定、項(xiàng)目前期評(píng)估咨詢單位的確定，都應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行。 在國(guó)際范圍的招標(biāo)內(nèi)，各國(guó)法律都對(duì)招標(biāo)的范圍特別是服務(wù)項(xiàng)目范圍，根據(jù)其參加的條約、協(xié)議規(guī)定或根據(jù)互惠、對(duì)等原則進(jìn)行一定的限制，以保護(hù)本國(guó)投標(biāo)人的利益。例如，歐盟在加入《政府采購(gòu)協(xié)議》時(shí)，承諾適用于協(xié)議條款的服務(wù)范圍是：銀行和金融、保險(xiǎn)、衛(wèi)生服務(wù)、道路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、城市運(yùn)輸、海洋運(yùn)輸、內(nèi)陸水運(yùn)、港口、機(jī)場(chǎng)、旅游、客貨運(yùn)輸、賓館和餐飲、維修、研究和開發(fā)、健康、住房等；美國(guó)也提出了大致對(duì)應(yīng)的報(bào)價(jià)單。在此之外的服務(wù)，或者談判雙方根據(jù)對(duì)等原則互不開放的服務(wù)，都不對(duì)外開放。我國(guó)在這方面盡管還未作出明確的例外或保留，但也作了原則性的規(guī)定。例如，《國(guó)家基本建設(shè)大中型項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的暫行規(guī)定》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)采取國(guó)際招標(biāo)的，“除按本規(guī)定執(zhí)行外，還應(yīng)遵從國(guó)家有關(guān)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的法律、法規(guī)”。 三、招標(biāo)投標(biāo)的限額 從國(guó)外和國(guó)際組織的招標(biāo)法律規(guī)定來看，其招標(biāo)限額呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：貨物和服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)限額相同，與工程項(xiàng)目的招標(biāo)限額之比一般控制在1:10左右，中央政府采購(gòu)實(shí)體要比次中央政府采購(gòu)實(shí)體(公共機(jī)構(gòu))的招標(biāo)限額低，而次中央政府采購(gòu)實(shí)體(公共機(jī)構(gòu))又比其他采購(gòu)行為控制得相對(duì)寬松一些。有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)限額基本上相同，但也有個(gè)別國(guó)家存在一定的差異。如各國(guó)中央政府對(duì)工程方面的采購(gòu)限額一般規(guī)定為500萬(wàn)特別提款權(quán)，而以色列則規(guī)定為850萬(wàn)特別提款權(quán)，日本則規(guī)定為450萬(wàn)特別提款權(quán)。這種差異是這些國(guó)家在參加《政府采購(gòu)協(xié)議》前，與世貿(mào)組織談判的結(jié)果。這些值得我們認(rèn)真研究。 目前，我國(guó)對(duì)貨物和服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)限額基本沒有法規(guī)規(guī)定，而對(duì)工程施工招標(biāo)限額的規(guī)定則不盡一致。實(shí)際情況是： (1)在工程招標(biāo)限額方面，全國(guó)平均控制在建筑面積1000m2或投資額100萬(wàn)人民幣以上； (2)在貨物方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)機(jī)電設(shè)備和成套機(jī)械設(shè)備的招標(biāo)采購(gòu)合同額大部分在50—100萬(wàn)元之間； (3)至于服務(wù)，也基本上與貨物適用一個(gè)限額標(biāo)準(zhǔn)。 因此，目前我國(guó)各地通告掌握的招標(biāo)限額大致為： (1)合同估價(jià)在50萬(wàn)人民幣以上的貨物和服務(wù)； (2)建筑面積在1000m2以上或者投資額100萬(wàn)元人民幣以上的工程； (3)法律、法規(guī)規(guī)定的其他必須實(shí)行招標(biāo)的貨物、工程或服務(wù)。 需要說明的是，這些招標(biāo)限額是指單項(xiàng)合同的金額，而且不可能一成不變，應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)由政府作出適當(dāng)調(diào)整。 四、招標(biāo)投標(biāo)方式 招標(biāo)投標(biāo)方式是采購(gòu)的基本方式，決定著招標(biāo)投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)程度，也是防止不正當(dāng)交易的重要手段?？傮w來看，目前世界各國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織的有關(guān)采購(gòu)法律、規(guī)則都規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、議標(biāo)等三種招標(biāo)投標(biāo)方式。 1、公開招標(biāo) 公開招標(biāo)(Open Tendering)，又叫競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，即由招標(biāo)人在報(bào)刊、電子網(wǎng)絡(luò)或其它媒體上刊登招標(biāo)公告，吸引眾多企業(yè)單位參加招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，招標(biāo)人從中擇優(yōu)選擇中標(biāo)單位的招標(biāo)方式。按照競(jìng)爭(zhēng)程度，公開招標(biāo)可分為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。 ⑴國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)(International Competitive Tendering) 這是在世界范圍內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)，國(guó)內(nèi)外合格的投標(biāo)商均可以投標(biāo)。要求制作完整的英文標(biāo)書，在國(guó)際上通過各種宣傳媒介刊登招標(biāo)公告。例如，世界銀行對(duì)貸款項(xiàng)目貨物及工程的采購(gòu)規(guī)定了三個(gè)原則： ①必須注意節(jié)約獎(jiǎng)金并提高效率，即經(jīng)濟(jì)有效； ②要為世界銀行的全部成員國(guó)提供平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，不歧視投標(biāo)人； ③有利于促進(jìn)借款國(guó)本國(guó)的建筑業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展。 世界銀行在確定項(xiàng)目的采購(gòu)方式時(shí)都從這三個(gè)原則出發(fā)，其中國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)是采用的最多、占采購(gòu)金額最大的一種方式。它的特點(diǎn)是高效、經(jīng)濟(jì)、公平，特別是采購(gòu)合同金額較大，國(guó)外投標(biāo)商感興趣的貨物工程要求必須采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。世界銀行根據(jù)不同地區(qū)和國(guó)家的情況，規(guī)定了凡采購(gòu)金額在一定限額以上的貨物和工程合同，都必須采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。對(duì)一般借款國(guó)來說，10—25萬(wàn)美元以上的貨物采購(gòu)合同，大中型工程采購(gòu)合同，都應(yīng)采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。我國(guó)的貸款項(xiàng)目金額一般都比較大，世界銀行對(duì)中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)限額也放寬一些，工業(yè)項(xiàng)目采購(gòu)凡在100萬(wàn)美元以上，均應(yīng)采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)來進(jìn)行。 實(shí)踐證明，盡管國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序比較復(fù)雜，但確實(shí)有很多的優(yōu)點(diǎn)。首先，由于投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)激烈，一般可以對(duì)買主有利的價(jià)格采購(gòu)到需要的設(shè)備和工程。其次，可以引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備、技術(shù)和工程技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)。第三，可以保證所有合格的投標(biāo)人都有參加投標(biāo)的機(jī)會(huì)。由于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)對(duì)貨物、設(shè)備和工程的客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的制造商和承包商提高產(chǎn)品和工程建造質(zhì)量，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。第四，保證采購(gòu)工作根據(jù)預(yù)先指定并為大家所知道的程序和標(biāo)準(zhǔn)公開而客觀地進(jìn)行，因而減少在采購(gòu)中作弊的可能。 當(dāng)然，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)也存在一定的缺陷，主要是： ①國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)費(fèi)時(shí)較多，有一套周密而比較復(fù)雜的程序，從招標(biāo)公告、投標(biāo)人作出反應(yīng)、評(píng)標(biāo)到授予合同，一般都要半年到一年以上的時(shí)間。 ②國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)所需準(zhǔn)備的文件較多。招標(biāo)文件要明確規(guī)范各種技術(shù)規(guī)格、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以及買賣雙方的義務(wù)等內(nèi)容。招標(biāo)文件中任何含糊不清或未予明確的都有可能導(dǎo)致招標(biāo)合同意見不一致甚至造成爭(zhēng)執(zhí)。另外還要將大量文件譯成國(guó)際通用文字，因而增加很大工作量。 ③在中標(biāo)的供應(yīng)商和承包商中，發(fā)展中國(guó)家所占份額很少。在世界銀行用于采購(gòu)的貸款總金額中，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)約占60％，其中，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家中標(biāo)額就占到80％左右。 ⑵國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)(National Commetitive Tendering) 在國(guó)內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)，可用本國(guó)語(yǔ)言編寫標(biāo)書，只在國(guó)內(nèi)的媒體上登出廣告，公開出售標(biāo)書，公開開標(biāo)。通常用于合同金額較小(世界銀行規(guī)定：一般50萬(wàn)美元以下)、采購(gòu)品種比較分散、分批交貨時(shí)間較長(zhǎng)、勞動(dòng)密集型、商品成本較低而運(yùn)費(fèi)較高、當(dāng)?shù)貎r(jià)格明顯低于國(guó)際市場(chǎng)等采購(gòu)。此外，若從國(guó)內(nèi)采購(gòu)的貨物或者工程建筑可以大大節(jié)省時(shí)間，而且這種便利將對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施具有重要的意義，也可僅在國(guó)內(nèi)通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)。在國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的情況下，如果外國(guó)公司愿意參加，則應(yīng)允許他們按照國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)參加投標(biāo)，不應(yīng)人為設(shè)置障礙，防礙其公平參加競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的程序大致與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性相同。由于國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)限制了競(jìng)爭(zhēng)通常國(guó)外供應(yīng)商不能得到有關(guān)投標(biāo)的信息，這與招標(biāo)的原則不符，所以有關(guān)國(guó)際組織對(duì)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)都加以限制。 2、邀請(qǐng)招標(biāo) 也稱有限競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)(Restricted Tendering)或選擇性招標(biāo)(Selective Tendering)或指名招標(biāo)，即由招標(biāo)單位選擇一定數(shù)目的企業(yè)，向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)他們參加招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。一般都選擇3—10個(gè)之間參加較為適宜，當(dāng)然要視具體的招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)模大小而定。由于被邀請(qǐng)參加的招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)者有限，不僅可以節(jié)約招標(biāo)費(fèi)用，而且提高了每個(gè)投標(biāo)者的中標(biāo)機(jī)會(huì)。然而，由于邀請(qǐng)招標(biāo)限制了充分的競(jìng)爭(zhēng)，因此招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)一般都規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)盡量采用公開招標(biāo)。 邀請(qǐng)招標(biāo)的特點(diǎn)是： ①邀請(qǐng)投標(biāo)不使用公開的公告形式； ②接受邀請(qǐng)的單位才是合格投標(biāo)人； ③投標(biāo)人的數(shù)量有限。 邀請(qǐng)招標(biāo)與公開招標(biāo)相比，因?yàn)椴挥每钦袠?biāo)公告，招標(biāo)文件只送幾家，投標(biāo)有效期大大縮短，這對(duì)采購(gòu)那些價(jià)格波動(dòng)較大的商品是非常必要的，可以減低投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)和投標(biāo)價(jià)格。如漁粉是采用國(guó)際有限招標(biāo)的最典型的例子。世界上只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家生產(chǎn)，如果采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致開標(biāo)后無(wú)人投標(biāo)的結(jié)果，這樣的情況在實(shí)際業(yè)務(wù)中確有發(fā)生。許多商品常常是采用國(guó)際招標(biāo)后無(wú)人投標(biāo)，才改為邀請(qǐng)招標(biāo)，這樣就會(huì)影響招標(biāo)的效率。例如在歐盟的公共采購(gòu)規(guī)劃中，如果采購(gòu)金額超過法定界限，必須使用招標(biāo)形式的，項(xiàng)目法人有權(quán)自由選擇公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)，而由于邀請(qǐng)招標(biāo)有上述的優(yōu)點(diǎn)，所以在歐盟的成員國(guó)家中，邀請(qǐng)招標(biāo)被廣泛使用。 3、議標(biāo) 議標(biāo)也稱談判(協(xié)商)招標(biāo)(Negotiation Tendering)或限制性招標(biāo)(Limited Tendering)，即通過談判來確定中標(biāo)者。主要有以下幾種方式： ⑴直接邀請(qǐng)議標(biāo)方式 選擇中標(biāo)單位不是通過公開或邀請(qǐng)招標(biāo)，而由招標(biāo)人或其代理人直接邀請(qǐng)某一企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)協(xié)商，達(dá)成協(xié)議后簽訂采購(gòu)合同。如果與一家協(xié)商不成，可以邀請(qǐng)另一家，直到協(xié)議達(dá)成為止。 ⑵比價(jià)議標(biāo)方式 “比價(jià)”是兼有邀請(qǐng)招標(biāo)和協(xié)商特點(diǎn)的一種招標(biāo)方式，一般使用于規(guī)模不大、內(nèi)容簡(jiǎn)單的工程和貨物采購(gòu)。通常的作法是由招標(biāo)人將采購(gòu)的有關(guān)要求送交企業(yè)，要求他們?cè)诩s定的時(shí)間提出報(bào)價(jià)，招標(biāo)單位經(jīng)過分析比較，選擇報(bào)價(jià)合理的企業(yè)，就工期、造價(jià)、質(zhì)量、付款條件等細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商，從而達(dá)成協(xié)議，簽訂合同。 ⑶方案競(jìng)賽議標(biāo)方式 它是選擇工程規(guī)劃設(shè)計(jì)任務(wù)的常用方式。通常組織公開競(jìng)賽，也可邀請(qǐng)經(jīng)預(yù)先選擇的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)參加競(jìng)賽。一般的作法是由招標(biāo)人提出規(guī)劃設(shè)計(jì)的基本要求和投資控制數(shù)額，并提供可行性研究報(bào)告或設(shè)計(jì)任務(wù)書、場(chǎng)地平面圖、有關(guān)場(chǎng)地條件和環(huán)境情況的說明，以及規(guī)劃、設(shè)計(jì)管理部門的有關(guān)規(guī)定等基礎(chǔ)資料，參加競(jìng)爭(zhēng)的單位據(jù)此提出自己的規(guī)劃或設(shè)計(jì)的初步方案，闡述方案的優(yōu)點(diǎn)和長(zhǎng)處，并提出該項(xiàng)規(guī)劃或設(shè)計(jì)任務(wù)的主要人員配置、完成任務(wù)的時(shí)間和進(jìn)度安排，總投資估算和設(shè)計(jì)等，一并報(bào)送招標(biāo)人。然后由招標(biāo)人邀請(qǐng)有關(guān)專家組成的評(píng)選委員會(huì)，選出優(yōu)勝單位，招標(biāo)人與優(yōu)勝者簽訂合同。對(duì)未中選的參賽單位給予一定補(bǔ)償。 另外在科技招標(biāo)中，通常使用公開招標(biāo)，但不公開開標(biāo)的議標(biāo)。招標(biāo)單位在接到各投標(biāo)單位的標(biāo)書后，先就技術(shù)、設(shè)計(jì)、加工、資信能力等方面進(jìn)行調(diào)查，并取得初步認(rèn)可的基礎(chǔ)上，選擇一名最理想的預(yù)中標(biāo)單位并與之商談，對(duì)標(biāo)書進(jìn)行調(diào)整協(xié)商，如能取得一致意見，則可定為中標(biāo)單位，若不行則再找第二家預(yù)中標(biāo)單位。這樣逐次協(xié)商，直至雙方達(dá)成一致意見為止。這種議標(biāo)方式使招標(biāo)單位有更多的靈活性，可以選擇到比較理想的供應(yīng)商和承包商。 由于議標(biāo)的中標(biāo)者是通過談判產(chǎn)生的，不便于公眾監(jiān)督，容易導(dǎo)致非法交易，因此，我國(guó)機(jī)電設(shè)備招標(biāo)規(guī)定中，禁止采用這種方式。即使允許采用議標(biāo)方式，也大都對(duì)議標(biāo)方式做了嚴(yán)格限制?！堵?lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》規(guī)定：經(jīng)頒布國(guó)批準(zhǔn)，招標(biāo)人在下述情況下可采用議標(biāo)的方法進(jìn)行采購(gòu)： ①急需獲得該貨物、工程或服務(wù)，采用招標(biāo)程序不切實(shí)際，但條件是造成此種緊迫性的情況并非采購(gòu)實(shí)體所能預(yù)見，也非采購(gòu)實(shí)體辦事拖拉所致； ②由于某一災(zāi)難性事件，急需得到該貨物、工程或服務(wù)，而采用其它方式因耗時(shí)太多而不可行。 為了使得議標(biāo)盡可能地體現(xiàn)招標(biāo)的公平公正原則，《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》還規(guī)定，在議標(biāo)過程中，招標(biāo)人應(yīng)與足夠數(shù)目的供應(yīng)商或承包商舉行談判，以確保有效競(jìng)爭(zhēng)，如果是采用邀請(qǐng)報(bào)價(jià)，至少應(yīng)有三家；招標(biāo)人向某供應(yīng)商和承包商發(fā)送的與談判有關(guān)的任務(wù)規(guī)定、準(zhǔn)則、文件、澄清或其他資料，應(yīng)在平等基礎(chǔ)上發(fā)送給正與該招標(biāo)人舉行談判的所有其他商或承包商；招標(biāo)人與某一供應(yīng)商或承包商之間的談判應(yīng)是保密的，談判的任何一方在未征得另一方同意的情況下，不得向另外任何人透露與談判有關(guān)的任何技術(shù)資料、價(jià)格或其他市場(chǎng)信息。 三、招投標(biāo)過程中的法律責(zé)任 隨著法律制度的不斷完善,招標(biāo)投標(biāo)已變得非常普遍,招標(biāo)投標(biāo)中涉及賠償責(zé)任的爭(zhēng)議也在不斷增加。對(duì)于這些責(zé)任的分析必須建立在對(duì)招標(biāo)投標(biāo)中行為法律性質(zhì)分析的基礎(chǔ)上。但是在招標(biāo)投標(biāo)過程中,關(guān)于招標(biāo)人與投標(biāo)人各自行為責(zé)任的法律性質(zhì),目前尚無(wú)定論。筆者結(jié)合自身工作行業(yè)特點(diǎn)，現(xiàn)從招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)三個(gè)階段分別加以闡述。 一、招標(biāo)過程中的責(zé)任性質(zhì) 對(duì)于招標(biāo)的法律責(zé)任目前尚缺乏學(xué)理分析。但招標(biāo)投標(biāo)中存在的問題是現(xiàn)實(shí)的:如果由于招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗,給投標(biāo)人造成損失的,招標(biāo)人是否應(yīng)當(dāng)賠償損失?世界銀行對(duì)此的回答是否定的。在世界銀行編制的招標(biāo)文件中規(guī)定:招標(biāo)人"保留在授予合同前的任何時(shí)候接受或拒絕任何投標(biāo),取消招標(biāo)和拒絕所有投標(biāo)的權(quán)利,無(wú)須對(duì)受影響的投標(biāo)者承擔(dān)任何責(zé)任,也沒有義務(wù)將招標(biāo)者的行動(dòng)背景通知受影響的投標(biāo)者。"我國(guó)有些同志則主張招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任。例如,水利部發(fā)布的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》第55條規(guī)定:"由于招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗(包括未能如期簽定合同),招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按投標(biāo)保證金雙倍的金額賠償投標(biāo)人,同時(shí)退還投標(biāo)保證金。" 我們認(rèn)為招標(biāo)人無(wú)須為自己的招標(biāo)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。根據(jù)《合同法》第15條第1款規(guī)定:"要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示。寄送的價(jià)目表、拍賣公告、招標(biāo)、公告、招股說明書、商業(yè)廣告等為要約邀請(qǐng)。" 由此可知,招標(biāo)行為屬于要約邀請(qǐng)。根據(jù)合同法原理,發(fā)出要約邀請(qǐng)的一方一般不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于招標(biāo)而言,招標(biāo)人無(wú)法保證投標(biāo)入中標(biāo),招標(biāo)人也不對(duì)投標(biāo)人在投標(biāo)中的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。從發(fā)出招標(biāo)、公告開始至投標(biāo)截止日期為止,這段期間屬于要約邀請(qǐng)階段,我們認(rèn)為在此期間內(nèi),招標(biāo)人在不違背誠(chéng)信原則的前提下,可以對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改,甚至撤銷招標(biāo)公告,即便是投標(biāo)人已經(jīng)為投標(biāo)做了準(zhǔn)備,招標(biāo)人就因此給投標(biāo)人造成的損失仍無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任。這種損失可以算做是投標(biāo)人的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。 在招標(biāo)階段,合同當(dāng)然尚未成立,當(dāng)事人不可能承擔(dān)違約責(zé)任。但有些人認(rèn)為招標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任,這是招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任的理論根據(jù)。我們認(rèn)為,締約過失責(zé)任的承擔(dān)有嚴(yán)格的法律規(guī)定,因?yàn)榫喖s過失責(zé)任是對(duì)合同自由的一種限制。《合同法》要求締約過失只能發(fā)生在合同訂立過程中,嚴(yán)格地講,要約邀請(qǐng)并不是合同訂立的過程,只有要約、承諾才是合同訂立的過程。因此,締約過失責(zé)任只能發(fā)生在要約、承諾階段。即:只有在要約發(fā)出后,合同成立前,當(dāng)事人才有承擔(dān)締約過失責(zé)任的可能。在要約生效前,雙方只是一般人之間的信用,談不上締約雙方之間的信用,因此,也就不存在締約過失的問題。 在建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)中,要求招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)行為承擔(dān)賠償責(zé)任存在兩個(gè)障礙:第一,缺乏法律依據(jù)。實(shí)際上,《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》是將投標(biāo)保證金視為法律上的定金了。最高人民法院于2000年12月8日公布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問題的解釋》,第118條規(guī)定:"當(dāng)事人交付留置金、擔(dān)保金、保證金、訂約金、押金或者訂金等,但沒有約定定金性質(zhì)的,當(dāng)事人主張定金權(quán)利的,人民法院不予支持。"顯然,人民法院不允許對(duì)當(dāng)事人沒有使用"定金"一詞的資金按照定金處理。而且,《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》使要約邀請(qǐng)與要約似乎也不存在什么責(zé)任區(qū)別了。第二,在實(shí)踐中無(wú)法操作。從合同的角度看,"招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗"范圍非常寬泛,無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。例如,標(biāo)底計(jì)算錯(cuò)誤就應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致招標(biāo)失敗(因?yàn)檎袠?biāo)項(xiàng)目的標(biāo)底只能有一個(gè))。目前國(guó)際項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo),投標(biāo)人經(jīng)常會(huì)超過上百家,隨著我國(guó)建筑業(yè)的不斷規(guī)范,就同一項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)人也會(huì)日益增多,若僅因?yàn)橐s邀請(qǐng)人的過錯(cuò)就向所有的要約人雙倍返還投標(biāo)保證金,這一風(fēng)險(xiǎn)是招標(biāo)人無(wú)法承受的。 二、投標(biāo)行為的責(zé)任性質(zhì) 投標(biāo)人對(duì)自己的投標(biāo)行為應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任?在建設(shè)工程領(lǐng)域中,對(duì)投標(biāo)人投標(biāo)行為的約束尚不規(guī)范,在具體投標(biāo)過程中,為了獲取中標(biāo),經(jīng)常發(fā)生投標(biāo)人高報(bào)施工方案和質(zhì)量目標(biāo)、低報(bào)工程價(jià)款與工期目標(biāo)的現(xiàn)象,投標(biāo)人待中標(biāo)以后則不再按照投標(biāo)文件組織施工,項(xiàng)目結(jié)束時(shí),各項(xiàng)目標(biāo)也均未達(dá)到,給招標(biāo)人造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。這些現(xiàn)象歸根到底是因?yàn)橥稑?biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)不夠明確,因此,對(duì)投標(biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)進(jìn)行分析十分必要。 要約是希望和他人訂立合同的意思表示。投標(biāo)人針對(duì)招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告所做出的投標(biāo)行為則應(yīng)視為要約。因?yàn)?投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件具備以下兩點(diǎn)條件:第一,內(nèi)容具體確定。投標(biāo)文件雖然不如合同內(nèi)容具體,但卻是對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng),并且其中對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工組織方案、工程質(zhì)量目標(biāo)、工期目標(biāo)等均做出了詳盡的陳述。第二,在投標(biāo)文件中,投標(biāo)人所列舉的條款在中標(biāo)后都將寫入合同,在整個(gè)項(xiàng)目的施工過程中,投標(biāo)人都要受這些條款的約束,一旦違反,招標(biāo)人即可追究其法律責(zé)任。而這兩點(diǎn)恰恰是我國(guó)《合同法》規(guī)定的要約的構(gòu)成要件,因此投標(biāo)行為屬于要約?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第29條規(guī)定:"投標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前,可以補(bǔ)充、修改或者撤回己提交的投標(biāo)文件,并書面通知招標(biāo)人。補(bǔ)充、修改的內(nèi)容為投標(biāo)文件的組成部分。"按照《合同法》的原理,在投標(biāo)過程中,招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間即開標(biāo)時(shí)間應(yīng)為要約的生效時(shí)間。要約在生效之前可以撤回,招標(biāo)人在此期間對(duì)投標(biāo)文件的補(bǔ)充、修改或撤回應(yīng)屬于要約的撤回。要約生效以后,即對(duì)要約人產(chǎn)生約束,自開標(biāo)之日起至確定中標(biāo)人之前,投標(biāo)人不得補(bǔ)充、修改或撤回投標(biāo)文件,否則將會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任,此處責(zé)任的性質(zhì),我們認(rèn)為應(yīng)屬于締約過失責(zé)任。締約過失責(zé)任一直是立法及學(xué)術(shù)上討論的一個(gè)重要問題。 締約過失責(zé)任是指締約一方當(dāng)事人故意或者過失地違反依誠(chéng)實(shí)信用原則所應(yīng)承擔(dān)的先合同義務(wù),而造成對(duì)方信賴?yán)娴膿p失時(shí)依法承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。而所謂先合同義務(wù)是自締約雙方為簽定合同而互相接觸磋商開始逐漸產(chǎn)生的注意義務(wù),包括互相協(xié)助、互相照顧、互相保護(hù)、互相通知、誠(chéng)實(shí)信用等義務(wù)。先合同義務(wù)一般存在于要約生效后,合同成立之前。根據(jù)《合同法》第15條規(guī)定:"承諾生效時(shí)合同成立。"因此,締約過失也只能在此階段產(chǎn)生。在此之前,行為尚處于要約邀請(qǐng)階段,不需承擔(dān)法律責(zé)任;在此之后,合同已經(jīng)成立,當(dāng)事人行為性質(zhì)變?yōu)檫`約行為,應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。在招標(biāo)投標(biāo)過程中,投標(biāo)即為要約,中標(biāo)通知書即為承諾,而開標(biāo)之后至確定中標(biāo)人之前的期間即為要約生效后,合同成立之前的期間。所以,招標(biāo)人與投標(biāo)人對(duì)在此期間內(nèi)因?yàn)楣室饣蜻^失而導(dǎo)致對(duì)方當(dāng)事人損失的行為,如假借訂立合同,惡意進(jìn)行磋商,故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況,投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或與招標(biāo)人串通投標(biāo),投標(biāo)人弄虛作假,騙取中標(biāo)等,應(yīng)該承擔(dān)締約過失責(zé)任。 締約過失責(zé)任一般以損害事實(shí)的存在為成立條件,只有締約一方違反先合同義務(wù)造成相對(duì)方損失時(shí),才能產(chǎn)生締約過失責(zé)任。一般認(rèn)為,締約過失責(zé)任中的損失主要是信賴?yán)娴膿p失,即當(dāng)事人因信賴合同的成立和有效,但合同卻不成立或無(wú)效而遭受的損失。其賠償范圍也主要是與訂約有關(guān)的費(fèi)用支出。因此,招標(biāo)人和投標(biāo)人在開標(biāo)至定標(biāo)期間所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的范圍也應(yīng)以此為限。例如制作招標(biāo)、投標(biāo)文件等進(jìn)行招標(biāo)或投標(biāo)行為所發(fā)生的費(fèi)用。 三、發(fā)出中標(biāo)通知書后的責(zé)任性質(zhì) 在我國(guó)目前的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中,定標(biāo)行為的責(zé)任性質(zhì)并不明確,許多建設(shè)項(xiàng)目在發(fā)出中標(biāo)通知書以后,招標(biāo)人拒絕與中標(biāo)人簽定合同或者改變中標(biāo)結(jié)果,還有一些中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目,但卻均得不到任何制裁,而受損失一方當(dāng)事人也找不到相應(yīng)的法律依據(jù)來維護(hù)自己的合法權(quán)益,因此,應(yīng)對(duì)發(fā)出中標(biāo)通知書的行為進(jìn)一步剖析,以明確其責(zé)任性質(zhì)。 由于投標(biāo)人投標(biāo)的過程為要約,那么招標(biāo)人在對(duì)各投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)審,確定某一投標(biāo)人為中標(biāo)人之后,向其發(fā)出的中標(biāo)通知書即為對(duì)投標(biāo)人要約的承諾。關(guān)于承諾生效時(shí)間的規(guī)則,理論上有兩種不同的觀點(diǎn):一是發(fā)信主義,認(rèn)為承諾一經(jīng)發(fā)出即生效;另一種是到達(dá)主義,認(rèn)為承諾的通知應(yīng)于到達(dá)要約人時(shí)生效。根據(jù)《合同法》規(guī)定,我國(guó)采用到達(dá)主義的規(guī)則,按此規(guī)則中標(biāo)人收到中標(biāo)通知書的時(shí)間即為承諾生效的時(shí)間。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條第2款規(guī)定:"中標(biāo)通知書對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后,招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的,或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。"根據(jù)此規(guī)定,承諾生效的時(shí)間似乎又變成了發(fā)出中標(biāo)通知書的時(shí)間。因此,就產(chǎn)生了法律之間的沖突。對(duì)于這一點(diǎn),有些同志認(rèn)為,在定標(biāo)過程中,如果采用到達(dá)主義的規(guī)則,則很可能出現(xiàn)并非由于招標(biāo)人的過錯(cuò)而導(dǎo)致中標(biāo)人未能在投標(biāo)有效期內(nèi)收到中標(biāo)通知書的情況,而此時(shí)招標(biāo)人便喪失了對(duì)中標(biāo)人的約束權(quán)。因此,為了避免出現(xiàn)這種情況,《招標(biāo)投標(biāo)法》采取的是發(fā)信主義,即發(fā)出中標(biāo)通知書的時(shí)間為承諾生效的時(shí)間。我們認(rèn)為,《合同法》為普通法,《招標(biāo)投標(biāo)法》為特別法,根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則,這種規(guī)定也是行之有據(jù)的。中標(biāo)通知書發(fā)出后,招標(biāo)人或者中標(biāo)人承擔(dān)的法律責(zé)任是違約責(zé)任還是締約過失責(zé)任,也是一個(gè)非常值得探討的問題。違約責(zé)任與締約過失責(zé)任的責(zé)任方式有所不同,締約過失責(zé)任的方才式只限于賠償責(zé)任,不包括其他責(zé)任形式,而違約責(zé)任除賠償責(zé)任外,還包括支付違約金、繼續(xù)履行以及其他補(bǔ)救措施等責(zé)任方式,而且違約責(zé)任的賠償范圍也遠(yuǎn)大于締約過失責(zé)任的賠償范圍,締約過失責(zé)任的賠償范圍為信賴?yán)娴膿p失,而違約責(zé)任的賠償范圍通常為實(shí)際損失和可得利益的損失。這也是區(qū)分招標(biāo)投標(biāo)過程中不同階段責(zé)任性質(zhì)的實(shí)踐意義之所在。 持違約責(zé)任觀點(diǎn)的依據(jù)是:中標(biāo)通知書發(fā)出以后承諾生效,即發(fā)生合同成立的法律效力,此后招標(biāo)人與中標(biāo)人因故意或過失造成對(duì)方損害的行為則應(yīng)視為不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定,即為違約行為,其所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)為違約責(zé)任而非締約過失責(zé)任。此時(shí),招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果或者變更中標(biāo)人,實(shí)質(zhì)上飛是一種單方面撕毀合同的行為;投標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的,則是一種不履行合同的行為。這兩種都屬于違約行為,所以應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。 持締約過失責(zé)任的依據(jù)是:一般情況下,合同于承諾生效時(shí)成立,但根據(jù)《合同法》第32條規(guī)定:"當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的,自雙方當(dāng)事人簽字之或者蓋章時(shí)合同成立。"而且《合同法》第270條規(guī)定:"建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式。"由此可知,在招標(biāo)投標(biāo)過程中,中標(biāo)通知書的發(fā)出即承諾的生效并不意味著合同的成立,只有在招標(biāo)人與中標(biāo)人簽定書面合同后,合同方成立。因此,在雙方當(dāng)事人簽定合同之前,合同尚未成立。既然合同尚未成立,那么也就談不上違約責(zé)任,根據(jù)締約過失責(zé)任的發(fā)生條件,在發(fā)出中標(biāo)通知書后簽定合同之前的期間內(nèi),招標(biāo)人與投標(biāo)人所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該為締約過失責(zé)任而非違約責(zé)任。 我們認(rèn)為中標(biāo)通知書發(fā)出后,招標(biāo)人或者中標(biāo)人承擔(dān)的法律責(zé)任是違約責(zé)任。至于建設(shè)工程合同成立的時(shí)間,涉及如何看待法律規(guī)定的書面形式的法律效力問題。合同的法定形式未遵守的法律效力有不同的觀點(diǎn)和立法:有的國(guó)家立法采用的是證據(jù)效力,認(rèn)為法定形式為合同的證明;有的是采用成立效力,認(rèn)為法定形式為合同的成立要件;有的則采用的是生效效力,認(rèn)為法定形式為合同的生效要件。我國(guó)《合同法》采證據(jù)效力說,最主要的依據(jù)是,《合同法》第36條規(guī)定:"法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立合同,當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù),對(duì)方接受的,該合同成立。"因此,即使法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取書面形式的合同,在沒有訂立書面合同前,有其他證據(jù)證明合同成立的,合同也已經(jīng)成立。而在招標(biāo)投標(biāo)中,中標(biāo)通知書是合同成立的有效證明。因此,在中標(biāo)通知書發(fā)出以后,如果招標(biāo)人拒絕與中標(biāo)人簽定合同或者改變中標(biāo)結(jié)果,除應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任,應(yīng)當(dāng)賠償中標(biāo)人的所有損失,包括中標(biāo)人可得利益的損失。如果中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目,招標(biāo)人則有權(quán)沒收其投標(biāo)保證金,如果保證金不足以彌補(bǔ)招標(biāo)人損失的,招標(biāo)人有權(quán)繼續(xù)要求賠償損失。 四、我國(guó)工程招投標(biāo)中存在的問題 一、招投標(biāo)公證的尷尬 隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展、招投標(biāo)制度的日益完善，全國(guó)各地的招投標(biāo)公證業(yè)務(wù)也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的大好局面，許多公證機(jī)構(gòu)每年都有上千件甚至好幾千件的招投標(biāo)公證量，涉及到的標(biāo)的額達(dá)到幾百億，投入的精力和時(shí)間也比一般業(yè)務(wù)多得多，一片“繁榮”的景象，但是在這“繁榮”的背后，招投標(biāo)公證一直面臨著很多的尷尬。 1、入門的尷尬 公證機(jī)構(gòu)參與招投標(biāo)活動(dòng)的作用是有很多方面的，比如保障全過程的真實(shí)性、合法性，提供相關(guān)的法律支持，預(yù)防糾紛、減少訴訟，這其中最重要的就是對(duì)招投標(biāo)全過程進(jìn)行法律監(jiān)督，監(jiān)督各方當(dāng)事人言行的合法性，防止出現(xiàn)違法亂紀(jì)的情形，一定程度上預(yù)防職務(wù)犯罪。但是，有一個(gè)不容忽視的問題，就是一般人的心理狀態(tài)是拒絕監(jiān)督的，也可以說，當(dāng)事人幾乎沒有自愿接受監(jiān)督的，想通過招投標(biāo)謀取一定利益的人希望監(jiān)督越少越好，而沒有什么“想法”的人也不愿主動(dòng)接受監(jiān)督“我清清白白的做事，你們干嘛來監(jiān)督我啊，好像我犯了什么錯(cuò)誤了一樣”?？梢哉f，讓當(dāng)事人自愿申請(qǐng)接受公證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督幾乎是不可能的，招投標(biāo)公證首先就遇到這個(gè)尷尬。 《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條規(guī)定：“開標(biāo)時(shí)，由投標(biāo)人或者或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證……”立法把公證放在了“或者”以后的“還可以”的位置上，純粹采用自愿申請(qǐng)的原則，而沒有分情形作出“自愿公證”和“強(qiáng)制公證”的區(qū)分，使得現(xiàn)實(shí)中公證機(jī)構(gòu)參與招投標(biāo)活動(dòng)基本上取決于招標(biāo)人的主觀意愿。一方面是抵制監(jiān)督的心理狀態(tài)，另一方面是不菲的公證費(fèi)用，造成幾乎沒有招標(biāo)人主動(dòng)申請(qǐng)公證的?！吨腥A人民共和國(guó)公證暫行條例》也未規(guī)定強(qiáng)制公證的事項(xiàng)，這給各地招投標(biāo)公證業(yè)務(wù)的開展造成了一定的困難。也許是認(rèn)識(shí)到了單純自愿公證的不合理性，某些地方性法規(guī)則作出了區(qū)別規(guī)定，如《江蘇省公證條例（試行）》第十二條規(guī)定“大中型工程設(shè)計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)行為應(yīng)當(dāng)辦理公證”，可以說，這條規(guī)定的宗旨是很好的，但是就是這么一條難得的規(guī)定，都存在著不少的問題。第一，招標(biāo)法規(guī)定任何招投標(biāo)公證都是自愿的，而地方性法規(guī)卻規(guī)定部分招投標(biāo)必須公證，有下位法抵觸上位法之嫌；第二，操作性較差，“應(yīng)當(dāng)辦理公證”的是所有的“建設(shè)項(xiàng)目”，還是“大中型建設(shè)項(xiàng)目”，如果是后者，那么何為“大中型”，是以建筑面積來衡量的嗎，還是以工程造價(jià)、抑或是投資主體地位衡量？另外，對(duì)于違反此規(guī)定不辦理公證的招投標(biāo)行為也沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，如果不公證的話，是招投標(biāo)無(wú)效還是要追究相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任，該法規(guī)都未涉及。既然這樣，公證與不公證都是一樣的法律后果，當(dāng)事人又何必要公證呢？招投標(biāo)公證面臨的第一個(gè)尷尬即是入門的尷尬，并由此帶來不少尷尬。 2、參與過程中的尷尬 經(jīng)過招標(biāo)人的申請(qǐng)，公證機(jī)構(gòu)參與到招投標(biāo)活動(dòng)中來，必然要求遵守相關(guān)的法律規(guī)定，然而就是這樣一個(gè)基本要求，也不是那么容易做到的。《中華人民共和國(guó)暫行條例》規(guī)定“公證處對(duì)不真實(shí)、不合法的事實(shí)與文書應(yīng)拒絕公證”，《招標(biāo)投標(biāo)公證程序細(xì)則》第二十五條規(guī)定“有下列情況，應(yīng)當(dāng)終止公證活動(dòng)：（一）招標(biāo)方（受托招標(biāo)方）擅自變更原定招標(biāo)文件內(nèi)容，違背招標(biāo)程序、原則和其他有關(guān)規(guī)定，經(jīng)指出不予糾正的（二）招標(biāo)中出現(xiàn)舞弊行為的”，這些規(guī)定都是很明確的，是可以完全執(zhí)行的，但是在現(xiàn)實(shí)中當(dāng)出現(xiàn)上述情形時(shí)，公證機(jī)構(gòu)就真的能嚴(yán)格按照規(guī)定作出拒絕公證的決定嗎？答曰：非也。 首先，公證機(jī)構(gòu)能夠參與招投標(biāo)活動(dòng)，完全是由招標(biāo)人申請(qǐng)的，是招標(biāo)人委托的，所收取的公證費(fèi)也是由招標(biāo)人支付的，按照“拿人錢財(cái)替人消災(zāi)”這種最樸素的思想，公證人員很難真正作到完全按法律的規(guī)定辦事。 其次一個(gè)原因，也是最重要的原因，就是目前公證機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制問題。近年來，各地公證機(jī)構(gòu)相繼開始了事業(yè)單位改制運(yùn)動(dòng)，即原屬國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公證機(jī)構(gòu)改制為自收自支的事業(yè)單位，改制后，國(guó)家不再負(fù)擔(dān)公證機(jī)構(gòu)的絕大部分開支，包括人員待遇、日常開支等，這筆費(fèi)用完全由公證機(jī)構(gòu)自行解決，并且公證人員實(shí)行效益工資制度，誰(shuí)每年收取的公證費(fèi)用多誰(shuí)的收入就高，這些原因造成了公證機(jī)構(gòu)主要是以收費(fèi)來衡量某個(gè)公證人員的價(jià)值，公證行政主管機(jī)關(guān)也以公證機(jī)構(gòu)的收費(fèi)總額高低來評(píng)價(jià)公證機(jī)構(gòu)優(yōu)秀與否，這對(duì)公證行業(yè)的健康發(fā)展是莫大的打擊，對(duì)公證機(jī)構(gòu)保持自身的中立性造成了極大的影響，也破壞了國(guó)家公證機(jī)構(gòu)的公正形象。如果在招投標(biāo)過程中，招標(biāo)人一有違規(guī)的言行，公證人員就嚴(yán)厲指出的話，很可能招標(biāo)人自己就會(huì)“拒絕公證”了，這樣，不僅公證費(fèi)用收不到，收入降低，還會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)，批評(píng)你不懂得“靈活性”與“原則性”相結(jié)合。處于這樣的尷尬境地，經(jīng)辦的公證人員對(duì)招標(biāo)人的違規(guī)行為，或者是不聞不問，或者還得幫助其想點(diǎn)方法規(guī)避法律，這對(duì)任何一個(gè)有良知的公證人員來說，已經(jīng)不只是一種尷尬了。所以，近來發(fā)生的“西安寶馬彩票案”中“公證不公正”的現(xiàn)象，就很不奇怪了。 3、地位尷尬 在招投標(biāo)過程中，公證人員的地位也是很尷尬的。 公證人員都是法律專業(yè)的畢業(yè)生，學(xué)習(xí)了幾年的法律知識(shí)，并且在執(zhí)業(yè)之前都進(jìn)行了相關(guān)的培訓(xùn)，因此，對(duì)法律的了解比一般人更加熟悉和深刻，然而，這并不見得就是公證人員驕傲的資本。曾經(jīng)發(fā)生過這樣的事情：評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)委發(fā)現(xiàn)某投標(biāo)人的投標(biāo)保證金支票上未填寫出票日期，對(duì)其有效性產(chǎn)生了爭(zhēng)議，公證人員指出這張支票應(yīng)為無(wú)效票據(jù)，因?yàn)槲覈?guó)票據(jù)法對(duì)票據(jù)記載事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，但評(píng)委卻是不太相信，公證人員當(dāng)即找出了票據(jù)法的條文出來給評(píng)委看，即使是這樣白紙黑字的事，評(píng)委還是提出要聽聽招標(biāo)管理辦公室（處）的意見。這對(duì)公證人員簡(jiǎn)直就是莫大的諷刺！當(dāng)然，這種情況的產(chǎn)生是有多方面原因的，但公證人員及公證機(jī)構(gòu)的地位可見一般。 不止是如此，現(xiàn)實(shí)中公證機(jī)構(gòu)往往成了相關(guān)行政主管部門的附屬機(jī)構(gòu)，對(duì)行政主管人員的指示通常都是唯諾是從，甚至對(duì)一些違背法律法規(guī)的言行也只能從中附和，根本沒有糾正的能力，名義上是協(xié)調(diào)合作，實(shí)際上是言聽計(jì)從，缺乏獨(dú)立公正的勇氣，原因就是公證機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)公證業(yè)務(wù)方面某種程度上依賴于行政部門的支持，行政人員說一句要求當(dāng)事人辦理公證的話抵得上公證人員說十句，若說一句根本就不需要公證的言語(yǔ)，公證機(jī)構(gòu)就將無(wú)從介入招投標(biāo)活動(dòng)，所以公證機(jī)構(gòu)是有求于行政部門的，造成的后果就是公證監(jiān)督根本失去了中立、公正的應(yīng)有本色。 二、招投標(biāo)中存在的其他問題 招標(biāo)投標(biāo)作為我國(guó)建筑業(yè)管理體制改革的突破口和建筑產(chǎn)品交易方式的改革，是在政府的強(qiáng)制失去下建立起來的。從1981年開始，經(jīng)歷試點(diǎn)、推行和逐步完善三個(gè)階段，超過了20多年的風(fēng)風(fēng)雨雨，已經(jīng)成為建筑市場(chǎng)的主要交易方式。 但由于舊體制的功能與慣性還未消失，新體制的功能尚不完善，致使建筑市場(chǎng)交易成本過高，交易秩序出現(xiàn)混亂，影響了招標(biāo)投標(biāo)制度的效率。主要表現(xiàn)在： 1、政企不分，行政干預(yù)多 招標(biāo)投標(biāo)本是一種商品交易行為，卻帶有太多的行政干預(yù)色彩。對(duì)于公款投資項(xiàng)目，政府作為國(guó)有資產(chǎn)管理者，需要行使一定的監(jiān)督管理。但如果既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，直接干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，則可能破壞招標(biāo)投標(biāo)的公平、公正性，導(dǎo)致大量尋租現(xiàn)象和腐敗案件。由于招標(biāo)過程中大量尋租活動(dòng)，隱形開支增加，產(chǎn)生尋租成本，加大了交易成本。 2、招標(biāo)投標(biāo)方式與范圍混淆 招標(biāo)投標(biāo)有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、協(xié)商議標(biāo)等多種方式。一些人錯(cuò)誤的認(rèn)為，只有公開招標(biāo)才是最科學(xué)合理的，議標(biāo)就有問題。豈不知，公開招標(biāo)雖好，卻周期長(zhǎng)，成本高，如果不論項(xiàng)目性質(zhì)（公款項(xiàng)目，還是私款項(xiàng)目），不管項(xiàng)目大?。ㄔ靸r(jià)為5000萬(wàn)元，還是500萬(wàn)元），一律強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)，明顯加大了無(wú)謂的開支，使招標(biāo)投標(biāo)的社會(huì)成本增大。因此，應(yīng)區(qū)分項(xiàng)目性質(zhì)和大小規(guī)模，采取靈活的招標(biāo)方式，不能盲目強(qiáng)求一致。 3、行業(yè)部門和地方保護(hù) 我國(guó)的工程建設(shè)投資主體基本上是一些原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行業(yè)主管部門(改制后的企業(yè)仍有這種性質(zhì))，實(shí)行工程招投標(biāo)后，自然要求這些主管部門放棄其原來的一些管理職能，這需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程，尤其在中國(guó)這個(gè)封建傳統(tǒng)較為久遠(yuǎn)的國(guó)家。這些行業(yè)主管部門的原下屬施工企業(yè)，也不愿失去原來的“保護(hù)”，他們倚仗與主管部門千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，想方設(shè)法影響投資部門，使招投標(biāo)工作在具體實(shí)施時(shí)偏向于自己。而主管部門也往往礙于情面，找出各種各樣的理由來保護(hù)自己行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè)，在這樣的環(huán)境下制定出來的招投標(biāo)規(guī)則當(dāng)然不可能會(huì)以低價(jià)中標(biāo)為主。 4、市場(chǎng)均衡價(jià)決不是最低價(jià) 招標(biāo)方通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，往往選擇報(bào)價(jià)最低者中標(biāo)，以達(dá)到目的。但標(biāo)價(jià)不是越低越好，如果價(jià)格低于成本，破壞了市場(chǎng)均衡，就可能影響工程質(zhì)量，不但損害承包商利益，最終還會(huì)損害業(yè)主利益。招標(biāo)的根本目的是擇優(yōu)，而不是壓價(jià)。如果通過招標(biāo)節(jié)省的投資大于業(yè)主招標(biāo)的費(fèi)用開支，就可以認(rèn)為是有效的、合理的。片面壓價(jià)，違背了價(jià)值規(guī)律，偏離了社會(huì)福利最優(yōu)的均衡價(jià)格。 5、過度競(jìng)爭(zhēng)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi) 在一些地區(qū)，一個(gè)小小的工程就有幾十家公司去投標(biāo)。每個(gè)投標(biāo)人（承包商）都要將會(huì)投標(biāo)費(fèi)用，包括正常投標(biāo)費(fèi)用和隱形開支，但中標(biāo)的卻只有一家。如果幾十家承包商的開支之和大于投資節(jié)省效益，則提高了社會(huì)總成本，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，此種制度設(shè)計(jì)就不夠合理。有的企業(yè)每年參與上百個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)，卻中不了幾個(gè)標(biāo)，這樣的企業(yè)又有什么效益可言。 五、我國(guó)工程招投標(biāo)中存在問題的原因分析 改革開放二十多年以來，建筑市場(chǎng)工程承發(fā)包從政府建設(shè)行政主管部門指令性計(jì)劃分配任務(wù)，到施工企業(yè)自己上市場(chǎng)攬取業(yè)務(wù)，再發(fā)展到今天在有形建筑市場(chǎng)（政府投資項(xiàng)目）參加競(jìng)標(biāo)。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，由于建筑市場(chǎng)僧多粥少、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度，各施工企業(yè)或其代理人為了獲取承包合同采用了許多不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段。建筑市場(chǎng)違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，成為了反腐敗工作中的熱點(diǎn)問題，給整個(gè)建筑行業(yè)的健康發(fā)展蒙上了陰影。 2001年以來，國(guó)家把建筑市場(chǎng)作為規(guī)范和整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重點(diǎn)，各地投入了大量人力物力展開了聲勢(shì)浩大的整頓活動(dòng)，也查處了一些典型案件，然而并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)較為混亂的市場(chǎng)秩序。建筑市場(chǎng)整頓從1986年以來幾乎年年進(jìn)行，但建筑市場(chǎng)依然是違法違紀(jì)案件的高發(fā)區(qū)，只不過不同階段發(fā)生在不同類別的人群中。建筑市場(chǎng)存在的問題積重頗深，不是靠權(quán)宜之計(jì)和“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”所能解決的，必須從目前社會(huì)大背景及建筑市場(chǎng)運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)中尋找原因，對(duì)癥下藥，才能達(dá)到規(guī)范市場(chǎng)的目的。 目前，建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)中存在問題的焦點(diǎn)在政府投資工程上（本文也主要針對(duì)這些工程作出分析），特別是這些工程在招投標(biāo)階段“暗箱操作”、“違規(guī)操作”，剝奪了潛在投標(biāo)人公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)給一些腐敗分子提供了“尋租”沃土。目前工程招投標(biāo)中“違規(guī)操作”已經(jīng)漫延到招投標(biāo)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，且單個(gè)環(huán)節(jié)行為較難認(rèn)定為違法違規(guī)。建筑市場(chǎng)經(jīng)過多次整頓取得了一定成效，但違規(guī)行為從公開到隱蔽，從個(gè)別人“一錘定音”到整個(gè)招投標(biāo)過程不正當(dāng)?shù)摹跋盗胁僮鳌保纬闪顺绦蛏系暮戏ǘ鴮?shí)質(zhì)上滲透著腐敗。這種狀況不予以整治危害性更大，將使建筑市場(chǎng)處于非良性競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，危害行業(yè)的健康發(fā)展，且毒害黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。針對(duì)建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)中存在的問題，以下將從法規(guī)、體制、社會(huì)環(huán)境以及建筑產(chǎn)品特點(diǎn)、招投標(biāo)活動(dòng)運(yùn)作機(jī)制等方面分析其成因。 一、我國(guó)特有的投資主體結(jié)構(gòu) 招投標(biāo)是一種徹頭徹尾的市場(chǎng)行為，招投標(biāo)最初產(chǎn)生的原因也是為了切實(shí)保障投資者的利益。作為出資方，投資者希望能有一種有效的方法來確定合理的工程造價(jià)。但在信息不對(duì)稱的情況下，投資方一般沒有工程經(jīng)驗(yàn)，采用協(xié)商的手段，一來難以有效降低價(jià)格，二來所費(fèi)成本較高。在這種情況下，借鑒貨物拍賣產(chǎn)生了工程招投標(biāo)。從世行“菲迪克合同范本”就可以看出：招投標(biāo)工作的根本目的就是，投資方利益至上。假設(shè)在一市場(chǎng)內(nèi)，投資方的利益不能得到有效的保護(hù)，那么很快就會(huì)沒有人肯出錢投資，最終導(dǎo)致市場(chǎng)的萎縮。在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，投資主體往往是私人投資者，即使象世行這樣的投資人也基本是由各國(guó)財(cái)團(tuán)組成。這些分散的投資主體最關(guān)心的就是收益，高風(fēng)險(xiǎn)的投資會(huì)讓他們卻步。在這種情形下，保護(hù)投資者就等于保護(hù)了市場(chǎng)，各國(guó)政府在保護(hù)投資者的態(tài)度上是非常堅(jiān)決的。 反觀我國(guó)，大型基本建設(shè)的投資主體大多都是國(guó)家，或是由國(guó)家完全控股的大企業(yè)。這樣的投資主體，沒有或是很少有降低造價(jià)的沖動(dòng)。因而在我國(guó)，招標(biāo)從來不是一種自發(fā)性行為，而是一種政府強(qiáng)制性行為。從1979年根據(jù)世行貸款的要求開始，到目前實(shí)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》，無(wú)一不體現(xiàn)出我國(guó)工程招投標(biāo)的強(qiáng)迫性。可以毫不夸張地說，如果缺少了國(guó)家的強(qiáng)制性措施，中國(guó)的招投標(biāo)市場(chǎng)將會(huì)消失，自發(fā)要求的情況下，投資者的目的再明白不過：那就是要達(dá)到經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化，即在保證質(zhì)量的前提下投資最省。要保證做到這一點(diǎn)，自由市場(chǎng)最終將迫使招標(biāo)方做到“公開、公平與公正”。反觀強(qiáng)制實(shí)施，規(guī)則制定者