王樂(lè)夫蔡立輝公共管理學(xué)筆記

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1、王樂(lè)夫、蔡立輝《公共管理學(xué)》 筆記 第1章導(dǎo)論 1.1公共管理學(xué)概述 1、 公共管理的含義 （1） 概念：公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支 學(xué)科，它是重視公共組織或非營(yíng)利組織實(shí)施管理的 技術(shù)和方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共 政策執(zhí)行的理論派別。 （2） 與西方國(guó)家不同，在中國(guó)，公共管理還是 一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科。 2、 1993年，波齊曼《公共管理：藝術(shù)的現(xiàn)狀》 論文集（第一次全學(xué)會(huì)）； 1993年，凱特爾、米爾沃德《公共管理的現(xiàn) 狀》論文集（第二次全學(xué)會(huì)）； 1990年，波齊曼、斯特拉斯曼《公共管理戰(zhàn) 略》（第一部較完整的公共管理教科書）。 1.2公共管理學(xué)到概念范疇 1

2、、 基本范疇：公共public公共管理學(xué)的基本范 疇，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public gover nance. 2、 公共管理與公共行政 (1) 學(xué)派之爭(zhēng)：第一，認(rèn)為公共管理是公共行 政的一個(gè)學(xué)派；第二，認(rèn)為公共管理已經(jīng)成為一種 獨(dú)立的范式；第三，認(rèn)為公共管理在實(shí)踐上就是以 市場(chǎng)化和企業(yè)精神為主要特征的公共行政改革。主 流觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理作為獨(dú)立的范式還沒有出現(xiàn)。

3、本書認(rèn)為公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué) 科，它是重視公共組織或非營(yíng)利組織實(shí)施管理的技 術(shù)和方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政 策執(zhí)行的理論派別。 (2) 相同：在一些基本的原則和管理理念方面， 仍然與公共行政保持一致。 (3) 相異：設(shè)計(jì)——運(yùn)作、政府行政機(jī)關(guān)—— 非政府公共組織、政治法律行政手段一一管理經(jīng)濟(jì) 手段、過(guò)程程序內(nèi)部取向一一結(jié)果外部取向。 (4) 中國(guó)：公共管理不僅是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科概 念，而且是大于公共行政的學(xué)科概念。 3、公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品也稱為公共物品，是指用于滿足社會(huì)公 共消費(fèi)需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，具有消費(fèi)的非競(jìng) 爭(zhēng)性和非排他性。相對(duì)于的是私人物品( pr

4、ivate goods)，具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。 福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府提供公共產(chǎn)品比私人提 供具有更高的效率。 新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮，懷疑政府作為公共產(chǎn)品 唯一供給者的合理性，從理論和經(jīng)驗(yàn)兩方面論證了 公共產(chǎn)品的私人供給可能性。 4、 公共政策 （1） 相同：第一具有相同的基本屬性一一公共 性，第二公共政策與公共管理相互作用，公共政策 指明了公共管理的基本方向，公共政策依賴具體的 公共管理活動(dòng)去執(zhí)行。 （2） 相異：公共政策是制定社會(huì)的秩序和行為 規(guī)則，公共管理是通過(guò)實(shí)施公共管理行為來(lái)實(shí)現(xiàn)公 共利益。 5、 工商企業(yè)管理 （1） 性質(zhì)不同：公共領(lǐng)域 企業(yè)內(nèi)部事務(wù)領(lǐng) 域；

5、 （2） 目標(biāo)不同：公共利益——營(yíng)利； （3） 內(nèi)容不同：公共事務(wù) 企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。 6、 公共治理與善治 治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的 諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以 調(diào)和的持續(xù)過(guò)程 1.2公共管理學(xué)的研究對(duì)象 公共管理的興起 1、公共行政的發(fā)展演進(jìn) (1) 傳統(tǒng) 的公共行政學(xué)traditional public administration ，著重從制度、體制的架構(gòu)與研究上 尋求提高公共行政效率的途徑，把專業(yè)分工原理廣 泛引入公共行政之中。 代表人物：威爾遜、泰勒、法約爾、韋伯、古利 克、厄威克。 重要觀點(diǎn)：威爾遜政治 行政二分法，對(duì)于公

6、共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)成為獨(dú)立的學(xué)科，以 及調(diào)和民主憲政內(nèi)涵要求與行政效率理論沖突具有 重要意義。懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》，標(biāo)志公共行政學(xué)的 基本形成。 (2) 行為科學(xué)公共行政學(xué) behaviorism public administration ，著重從人和組織行為對(duì)效率的影響 上尋求提咼公共行政效率的途徑。 代表人物：巴納德、西蒙、波齊曼、凱特爾、普 雷斯曼、韋爾達(dá)夫斯基。 (3) 新公共行政學(xué) new public administration , 發(fā)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行 政的核心價(jià)值，核心價(jià)值應(yīng)是社會(huì)公平social equity，主張效率至上轉(zhuǎn)為公平

7、至上。 代表人物：弗雷德里克森。 (4) 政策科學(xué)policy science與公共政策分析 public policy analysis，謀求政策科學(xué)、政策分析與 公共行政的結(jié)合，重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目， 不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu)institution 。 代表人物：普雷斯曼、韋爾達(dá)夫斯基、拉斯韋爾。 2、公共管理的產(chǎn)生 公共行政的研究表現(xiàn)出兩種價(jià)值取向，一種是管 理主義的取向，關(guān)注效率，強(qiáng)調(diào)工具理性；一種是 憲政主義的取向，關(guān)注民生、社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)對(duì)公 共權(quán)力的制約和限制。公共管理表現(xiàn)出強(qiáng)烈的管理 主義傾向，公共管理學(xué)是新泰勒主義的復(fù)興，或者 說(shuō)是古典行政學(xué)的回歸。 產(chǎn)生原因：一是

8、公共政策分析學(xué)派的局限性，二 是公共政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)，由組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程想 項(xiàng)目與績(jī)效轉(zhuǎn)移。 90年代，公共管理學(xué)逐步成為與公共行政、公共 政策一起進(jìn)行公共部門研究的三大途徑。 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 1、 研究對(duì)象：公共管理學(xué)是一門綜合運(yùn)用各種 科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué) 科。公共管理學(xué)以公共管理活動(dòng)為基本對(duì)象。 我們主張公共管理是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué) 等多學(xué)科融合的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公 共管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、 行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作純 技術(shù)化的管理主義傾向。 2、 理論體系：一是主體理論，含公共組織、公 共領(lǐng)

9、導(dǎo)理論；二是價(jià)值與規(guī)范理論，含公共政策、 公共管理倫理、公共責(zé)任、公共管理法律和公共管 理監(jiān)督；三是資源管理理論，含人力資源管理、公 共預(yù)算與公共財(cái)政管理、政務(wù)信息資源管理；四是 危機(jī)管理及公共管理技術(shù)與方法，含危機(jī)管理、治 理新工具（市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手 段）、公共部門績(jī)效評(píng)估；五是改革與發(fā)展理論，含 公共部門改革、公共治理新模式。 1.3公共管理學(xué)的研究途徑和方法 公共管理學(xué)的研究途徑 1、 公共行政學(xué)：早期一一制度或法理的研究途 徑、20世紀(jì)20年代一一原則研究途徑（科學(xué)管理 革命）、三四十年代一一經(jīng)驗(yàn)科學(xué)研究方法，如觀察、 實(shí)驗(yàn)、調(diào)查、訪談（行為主義革命）、二戰(zhàn)后

10、 運(yùn) 籌學(xué)、系統(tǒng)分析、案例研究等新的研究方法及手段。 2、 公共管理學(xué)： 1、 美國(guó)波齊曼的兩種途徑論：公共政策途徑（P 途徑）與企業(yè)管理途徑（B途徑）。 相同：組織外部定向、關(guān)注管理績(jī)效、偏好案例 分析法。 相異：P途徑重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)公共管理的重 要性，B途徑把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而 非政治執(zhí)行官身上。 2、 羅布森盧姆三種途徑論：管理途徑、政治途 徑、法律途徑。 3、 經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑：公共選擇理論、新制度學(xué)派。 （1） 公共選擇理論：將經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)、交換范式 和方法論應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。 （2） 新制度學(xué)派：強(qiáng)調(diào)制度在政治中的決定作 用，克服信息障礙并減少交易

11、成本，最小化交易成 本：市場(chǎng)和等級(jí)制。 公共管理學(xué)的研究方法 公共管理學(xué)在方法上突出特征是強(qiáng)調(diào)用跨學(xué)科 研究途徑來(lái)研究公共管理問(wèn)題。具體方法包括：實(shí) 踐抽象法、實(shí)體分析法、實(shí)驗(yàn)法、系統(tǒng)分析法、比 較分析法、多學(xué)科交叉式綜合研究方式、案例分析 法。 第2章公共管理的理論發(fā)展 2.1公共行政理論的演進(jìn) 公共行政理論的初創(chuàng) 1、威爾遜的政治 行政二分法 在威爾遜之前，行政概念一直是包含在政治概念 中的。到19世紀(jì)20世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快 速發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，政府的職能不斷 擴(kuò)大，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理 論予以指導(dǎo)。 對(duì)此，威爾遜提出應(yīng)在對(duì)政治和行政概念

12、進(jìn)行正 確區(qū)分的基礎(chǔ)上，將公共行政從政治學(xué)中分離出來(lái)。 公共行政是政府的執(zhí)行和操作，不同于政治，政治 是政治家的特殊活動(dòng)領(lǐng)域，而公共行政則是技術(shù)性 職員的事情。 2、 韋伯的官僚制理論 馬克斯?韋伯被譽(yù)為“組織理論之父”。他提出 的官僚制理論bureaucracy theory從組織體制的角 度為傳統(tǒng)公共行政理論的創(chuàng)立提供了理論框架。 韋伯區(qū)分了神秘化組織、傳統(tǒng)組織、合理化-合法 化組織。他認(rèn)為，只有合理合法的權(quán)威才能作為行 政組織的基礎(chǔ)，只有與合理合法權(quán)威相適應(yīng)的組織 形式才是理想的官僚制。 官僚制具有以下基本特征：（1）合理的分工；（2） 層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系；（3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)

13、作機(jī) 制；（4）形成正規(guī)的決策文書；（5）組織管理的非 人格化；（6）適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制；（7） 合理合法的人事行政制度。 威爾遜的政治 行政二分法和韋伯的官僚制 理論都認(rèn)同公共行政的完善取決于從行政公務(wù)中積 極地排除政治性因素。 3、 泰勒的科學(xué)管理理論 泰勒被譽(yù)為“科學(xué)管理之父”。提出了科學(xué)管理 理論，建立了專業(yè)化、普遍化的管理原則和方法， 追求最佳工作方法和管理標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。 這些理論后來(lái)被行政學(xué)者概括、改造并上升為行 政管理學(xué)理論。 公共行政理論的構(gòu)建 威爾遜、韋伯及泰勒對(duì)傳統(tǒng)公共行政的研究只 是政府管理理論的一部分，傳統(tǒng)公共行政理論體系 的構(gòu)建是在以下理論中逐

14、步完成的。 1、懷特的系統(tǒng)化公共行政理論 懷特提出了公共行政理論框架使傳統(tǒng)公共行政 思想成為系統(tǒng)化、理論化的知識(shí)體系，被譽(yù)為公共 行政的奠基人。 懷特撰寫的《公共行政研究導(dǎo)論》是世界上第 一本公共行政教材，第一次對(duì)行政組織進(jìn)行了系統(tǒng)、 全面的闡述。但他只是提供了公共行政這門新興學(xué) 科的概貌。 2、古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則 古利克對(duì)行政原則的探究是結(jié)合對(duì)行政組織結(jié) 構(gòu)改革的分析來(lái)進(jìn)行的，他提出了行政改革應(yīng)遵循 的11項(xiàng)指導(dǎo)原則，古利克把機(jī)關(guān)具有的職能總結(jié)為 POSDCORB。 厄威克對(duì)公共行政原則的系統(tǒng)化做了更具有普 適性的歸納。他在《行政的要素》中指出，每個(gè)上 級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或直接

15、領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)人員不應(yīng)超過(guò) 5人，至多 不能超過(guò)6人。 3、福萊特的動(dòng)態(tài)化公共行政理論 在福萊特之前，公共行政主要關(guān)注的是組織結(jié) 構(gòu)、規(guī)章制度研究。福萊特從人的角度，運(yùn)用心理 學(xué)的研究方法對(duì)人的問(wèn)題在公共行政中的重要性進(jìn) 行了探討。 福萊特是在科學(xué)管理理論和行為科學(xué)理論之間 起著橋梁作用的美國(guó)管理學(xué)家。 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 對(duì)于公共行政理論從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有決定 性影響的批評(píng)意見是西沃之爭(zhēng)。 1、西蒙的批評(píng)與公共政策學(xué)派的出現(xiàn) 西蒙是西方管理決策學(xué)派的創(chuàng)始人之一。西蒙 對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)理論的批判：一是傳統(tǒng)的行政原則并 非真正的科學(xué)原則，只能被稱為行政諺語(yǔ)；二是對(duì) 政治 行政二分法的批評(píng)

16、（與他倡導(dǎo)的行為主義 研究方法聯(lián)系在一起），西蒙主張政治與行政是相互 關(guān)聯(lián)而無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分的，并從價(jià)值與事實(shí)之區(qū)分的 觀點(diǎn)來(lái)看待二者的區(qū)別。 西蒙以決策為基本概念，研究公共行政問(wèn)題， 代表作《行政行為 行政組織決策過(guò)程的研究》 自西蒙提出決策研究途徑以來(lái)，公共行政學(xué)界日益 正視決策的重要性，以至于后來(lái)誕生出公共政策這 個(gè)新的學(xué)科。 2、 沃爾多的批評(píng)與新公共行政學(xué)的興起 沃爾多對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批評(píng)為：一是政治一 —行政二分法不符合民主制的理想，他認(rèn)為應(yīng)該鼓 勵(lì)行政權(quán)力和政治權(quán)力之間的合作而非對(duì)抗；第二 傳統(tǒng)公共行政組織理論忽視了行政實(shí)質(zhì)的具體性； 第三反對(duì)過(guò)于重視效率的做法。 沃爾多

17、準(zhǔn)確地指出了傳統(tǒng)公共行政理論的主要 缺陷，成為新公共行政學(xué)研究的先導(dǎo)，代表作《行 政國(guó)家》。 3、 新公共行政學(xué) 是強(qiáng)調(diào)以公共行政的公共部分為研究重心的公 共行政理論流派，弗雷德里克森是主要代表。主要 包括：（1）對(duì)傳統(tǒng)公共行政效率至上觀的反思和批 評(píng)；（2）對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡；（3）對(duì)傳統(tǒng)政 治一一行政二分法的突破，將發(fā)展焦點(diǎn)定位于如何 發(fā)展公共政策上；（4）對(duì)動(dòng)態(tài)、開放組織觀的強(qiáng)調(diào)， 認(rèn)為當(dāng)代公共行政發(fā)展的動(dòng)力源于行政組織變革的 需要。 新公共行政學(xué)推動(dòng)了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興 起和新公共管理理論的誕生。 2.2現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 221公共選擇理論 1、 經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

18、 公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來(lái)研究公共管理 活動(dòng)及公共政策制定執(zhí)行，被解釋為"對(duì)非市場(chǎng)決 策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究"。公共選擇理論分析的出發(fā)點(diǎn)是人 是理性的自利主義者。 2、 政府規(guī)模擴(kuò)張 （1） 瓦格納、皮考克、維斯曼，認(rèn)為其原因有: 社會(huì)環(huán)境條件要求、生產(chǎn)領(lǐng)域介入要求和公共物品 需求要求。 （2） 馬斯格雷夫、羅斯托，認(rèn)為其原因有：早 期政府投資、中期經(jīng)濟(jì)干預(yù)和成熟期社會(huì)公共服務(wù) 和支出。 （3） 帕金森定律：揭示了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的 兩大動(dòng)力，一是官員想要增加的是下屬而不是對(duì)手， 二是官員們相互之間制造工作。帕金森定律得出， 不管政府機(jī)構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工 作機(jī)構(gòu)的數(shù)量總會(huì)按

19、幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的結(jié)論。 （4）公共選擇理論：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)政府規(guī) 模及其增長(zhǎng)進(jìn)行分析，一是非市場(chǎng)性質(zhì)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng) 壓力的免除；二是信息壟斷，導(dǎo)致工作效率難以監(jiān) 督；三是缺乏激勵(lì)機(jī)制，失去機(jī)構(gòu)內(nèi)在動(dòng)力；四是 預(yù)算的誤導(dǎo)作用；第五，理想的官僚不復(fù)存在。 新公共管理理論 新公共管理，又稱企業(yè)化政府、以市場(chǎng)為導(dǎo)向 的公共行政、后官僚體制模式、管理主義。新公共 管理理論只是現(xiàn)代公共管理理論的一部分，而不是 其全部。 新公共管理理論認(rèn)為，私營(yíng)部門的管理實(shí)踐和 技術(shù)可以用于公共部門。 奧斯本、蓋布勒住《改革政府 企業(yè)精神如 何改革著公營(yíng)部門》中，全面闡述了企業(yè)家政府理 論。 "公共選擇理論與新公共

20、管理理論的異同 相同：尊崇市場(chǎng)力量、市場(chǎng)作用、市場(chǎng)機(jī)制。 相異：公共選擇關(guān)注政府和社會(huì)的關(guān)系，主張 發(fā)揮市場(chǎng)力量解決困難；新公共管理主張通過(guò)引進(jìn) 市場(chǎng)機(jī)制完善公共組織。 ——趨勢(shì)：物質(zhì)私有化、內(nèi)部理性化。 223公共治理理論 1、 興起 市場(chǎng)失效：僅僅運(yùn)用市場(chǎng)的手段，無(wú)法達(dá)到帕 累托最優(yōu)。市場(chǎng)存在著信息不對(duì)稱、壟斷、極端個(gè) 人的自私行為，最終導(dǎo)致社會(huì)資源的閑置。 政府失效：僅僅運(yùn)用領(lǐng)先的計(jì)劃和命令等行政 手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。 于是西方學(xué)者提出了治理的新概念，通過(guò)治理 彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在調(diào)控中的不足。 2、 含義：公共管理組織運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序 和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

21、與統(tǒng)治相比，主體未必是 政府，無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，包括非正式、非 政府機(jī)制。 3、 內(nèi)容：（1）多元主體；（2）責(zé)任邊界模糊； （3）主體間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)伙伴關(guān)系；（4） 治理語(yǔ)境下的公共管理，是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管 理；（5）政府扮演元治理角色。 新公共服務(wù)理論 1、 興起：新公共服務(wù)理論是以羅伯特?哈登為 代表的學(xué)者對(duì)新公共管理理論的反思，特別是作為 新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批 評(píng)而建立的一種新的公共管理理論。 2、 內(nèi)容：（1）政府的職能是服務(wù)而不是掌舵； （2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；（3）思想上要更 具戰(zhàn)略性，行動(dòng)上要更具民主性；（4）為公

22、民服務(wù) 而非為顧客服務(wù)；（5）責(zé)任并不簡(jiǎn)單，不應(yīng)僅僅關(guān) 注市場(chǎng)；（6）重視人而不是重視生產(chǎn)率；（7）公民 權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。 新公共服務(wù)理論并不意味著對(duì)新公共管理的全 盤否定，本質(zhì)上對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄。 第3章公共組織 3.1公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 1、 含義：公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的、 以管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)為基本職能的社會(huì) 組織，其特殊性在于公共性。 2、 特征：（1）以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)；（2）受 法律的明確限制并具有權(quán)威性；（3）受到高度的公 共監(jiān)督；（4）具有一定的獨(dú)占性；（5）具有政治性。 3、 結(jié)構(gòu)：（1）縱向結(jié)構(gòu)：決策層 協(xié)調(diào)指揮 層

23、——技術(shù)操作層；（2）橫向結(jié)構(gòu)：按業(yè)務(wù)性質(zhì)分 工一一按管理程序分工一一按管理對(duì)象分工。 4、 結(jié)構(gòu)形式：直線制、職能制、直線職能制、 矩陣制 5、 公共組織的類型 （1） 政府組織：廣義上包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī) 關(guān)和行政機(jī)關(guān)，狹義上主要是指行政機(jī)關(guān)。 （2） 非營(yíng)利組織：又稱非政府組織 non-governmental organization、志愿 者組織 volunteer organization、公民社會(huì)組織 civil society organization、免稅組織 tax-exempt organization 。 是以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)的非官方公共組織。與政 府組織相比

24、，最大的特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。 （3） 準(zhǔn)政府組織：以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，通 過(guò)授權(quán)具有一定行政權(quán)力，對(duì)公共事務(wù)管理具有一 定強(qiáng)制性的公共組織。準(zhǔn)政府組織包括行政類事業(yè) 單位，工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、 僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)。 3.2非營(yíng)利組織 1、 特征：一是正式組織性；一是民間性；二是 非利潤(rùn)導(dǎo)向性；四是自主管理性；五是志愿性；六 是公共性。非分配性約束，是指非營(yíng)利組織不能把 獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，非 營(yíng)利組織的非分配性約束是區(qū)別于營(yíng)利組織的最重 要特征。 2、 分類：（1）國(guó)外：宗教性、社會(huì)性、文化性、 學(xué)術(shù)性、保護(hù)性、政治性、慈善性、社會(huì)運(yùn)動(dòng)；（2）

25、國(guó)內(nèi)：登記、未登記。 3、 作用：（1）微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主 要承擔(dān)者；（2）提高公共物品的供給效率；（3）滿 足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的多元化需求；（4）是公共管理 社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然。 4、 我國(guó)非營(yíng)利組織 （1）存在問(wèn)題：身份不清；缺乏資金、內(nèi)部組 織不健全、行為缺乏規(guī)范性和代表性；外部法律法 規(guī)不健全。（2）基本取向：培育、監(jiān)督。 3.3事業(yè)單位 事業(yè)單位的含義與特征 1、背景：事業(yè)單位是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生 的，在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)和進(jìn)行公共 事務(wù)管理的實(shí)際承擔(dān)者，具有準(zhǔn)政府組織的性質(zhì)。 2、含義：以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，通過(guò)授權(quán)具 有一定行政權(quán)力，對(duì)公共事

26、務(wù)管理具有一定強(qiáng)制性 的公共組織。 事業(yè)單位改革 1、 存在問(wèn)題：（1）規(guī)模巨大、增長(zhǎng)過(guò)快、財(cái)政 負(fù)擔(dān)過(guò)重；（2）社會(huì)效益不高；（3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié) 合不緊密。 2、 改革原則：第一，實(shí)行政事分開，解除政府 與事業(yè)單位的隸屬關(guān)系；第二，實(shí)行職責(zé)分開，政 府職能交回政府履行，技術(shù)性、服務(wù)性工作由事業(yè) 單位完成；第三，管理方式和手段分開，行政主管 部門簡(jiǎn)政放權(quán)，事業(yè)單位運(yùn)用非行政手段進(jìn)行公共 管理和提供公共服務(wù)。 3、 分類改革：行政事業(yè)類單位、公益類事業(yè)單 位、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位。 3.4公共組織的變革 科層制組織與反思 馬克斯?韋伯區(qū)創(chuàng)建了科層制理論，科層制具有 以下基本特征：（1

27、）合理的分工；（2）層級(jí)節(jié)制的 權(quán)力體系；（3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制；（4）形 成正規(guī)的決策文書；（5）組織管理的非人格化；（6） 適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制；（7）合理合法的人 事行政制度。 1、 主要內(nèi)容：（1）組織標(biāo)準(zhǔn)化，包括分工專業(yè) 化、工作指標(biāo)化和人員統(tǒng)一化；（2） 工作秩序化； （3）管理規(guī)范化。 2、 存在缺陷：第一，剛性的官僚系統(tǒng)缺乏靈活 性和主動(dòng)性；第二，標(biāo)準(zhǔn)化的管理忽視人的差異性； 第三，排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能；第四，條塊分割 的專業(yè)化單位不斷膨脹，職能交叉重疊。 3、 面臨困境：第一，官僚制精神與自由民主的 個(gè)性追求沖突；其次，信息化時(shí)代的來(lái)臨，陳舊的 層級(jí)管理

28、和控制系統(tǒng)無(wú)法適應(yīng)動(dòng)態(tài)要求；再次，全 球化的趨勢(shì)，凸顯相對(duì)封閉的科層制組織在主體交 往、文化多元上格格不入。 公共組織的變革 公共組織不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員增減 問(wèn)題，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)調(diào)整只是手 段，優(yōu)化組織整體結(jié)構(gòu)和功能才是目的。 1、 目標(biāo)：（1）提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力； （2）提高自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性；（3）提高公共組 織的工作績(jī)效。 2、 內(nèi)容： （1） 組織結(jié)構(gòu)的變革：橫向上，由重決策執(zhí)行 部門，向重監(jiān)督、咨詢、信息等部門發(fā)展，縱向上， 從集權(quán)式、尖塔型向分權(quán)式、扁平型發(fā)展。 （2） 公共組織權(quán)力關(guān)系的變革：第一，公共組 織向社會(huì)還權(quán)；第二，橫向分

29、權(quán)；第三，在縱向權(quán) 力的分配上，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)相互融合與共存。 （3） 技術(shù)變革；（4）產(chǎn)品和服務(wù)變革；（5）人 力資源變革。 3、 發(fā)展趨勢(shì)：學(xué)習(xí)型組織；無(wú)縫隙組織、網(wǎng)絡(luò) 組織、虛擬組織；區(qū)分掌舵和劃槳職能。 第4章公共領(lǐng)導(dǎo) 4.1公共領(lǐng)導(dǎo)概述 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點(diǎn) 1、含義：公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者為確定和實(shí)現(xiàn)公共 目標(biāo)，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，對(duì)組織成員 和公眾進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程，它包含了領(lǐng)導(dǎo) 者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境三個(gè)基本要素。 2、 特征：（1）職權(quán)的公共性、服務(wù)性；（2）決 策的公斷性；（3）價(jià)值取向是公共利益；（4）組織 依托是公共組織或公共部門。 3、 作用：導(dǎo)向

30、統(tǒng)領(lǐng)、影響表率、協(xié)調(diào)溝通、迎 接挑戰(zhàn)引發(fā)變革。 西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進(jìn)與新發(fā)展 1、西方經(jīng)典領(lǐng)導(dǎo)理論 （1） 特質(zhì)理論trait theory，通過(guò)分析領(lǐng)導(dǎo)者 的個(gè)人性格和特征，解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因 素。 （2） 行為理論 behavior pattern theory 第一，勒溫的三種領(lǐng)導(dǎo)方式理論：集權(quán)式、民 主式、放任式領(lǐng)導(dǎo)方式。 第二，嫩鮑拇、施密特的領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流理論：認(rèn) 為領(lǐng)導(dǎo)方式不是獨(dú)裁與民主任選其一，二是一系列 連續(xù)流的領(lǐng)導(dǎo)方式。 第三，利克特的四種管理方式理論：以工作為 中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)。 （3） 權(quán)變理論 contingency situation

31、al theory 領(lǐng)導(dǎo)=f （領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境） 實(shí)質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)方式是三者的一個(gè)函數(shù)，有效的領(lǐng) 導(dǎo)行為是因時(shí)間地點(diǎn)條件的變化而變化的。 第一，菲德勒的權(quán)變理論：領(lǐng)導(dǎo)行為是否有效 取決于是否與情境因素相適應(yīng)。 第二，豪斯的路徑 目標(biāo)理論：領(lǐng)導(dǎo)者效率 取決于領(lǐng)導(dǎo)行為是否被下屬接受，并在工作中得到 滿足。 總體來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)沒有唯一、絕對(duì) 合理的領(lǐng)導(dǎo)方式，關(guān)鍵取決于三因素之間的互動(dòng)是 否合理。但該理論也忽視了領(lǐng)導(dǎo)者本身所具有的某 些特質(zhì)。 2、西方領(lǐng)導(dǎo)理論的新進(jìn)展 （1） 領(lǐng)導(dǎo)魅力理論：脫胎于韋伯的領(lǐng)導(dǎo)魅力理 論，發(fā)展了領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論；是指下屬發(fā)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)者 的某些作為時(shí)，會(huì)將

32、其歸因于領(lǐng)導(dǎo)者偉大或杰出的 領(lǐng)導(dǎo)能力。該理論有它的合理性和解釋力，但缺乏 普適性和可證偽性。 （2） 交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論：伯恩斯和巴斯, 變革型；領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)激活，下屬期待熱情，交易型， 領(lǐng)導(dǎo)公平合理，部屬交換互惠。 4.2公共領(lǐng)導(dǎo)體制 421領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 1、 領(lǐng)導(dǎo)體制的含義：公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng) 導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置及運(yùn)行體制。 2、 內(nèi)容：（1）領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)（職權(quán)責(zé)的配置結(jié)構(gòu)）； （2）領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度（縱向組織結(jié)構(gòu)）；（3）各 部門之間的職責(zé)與權(quán)限劃分（橫向組織結(jié)構(gòu)）；（4） 領(lǐng)導(dǎo)干部的管理體制。 3、 基本類型：首長(zhǎng)制和集權(quán)制（決策權(quán)所屬人 數(shù)多少）；集權(quán)制和分

33、權(quán)制（權(quán)力集中程度）；（3） 層級(jí)制和職能制（構(gòu)成單位）；（4）完整制和分離制 （所受指揮和控制），中國(guó)、美國(guó)。 公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制的改革 1、 我國(guó)公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題：（1）領(lǐng) 導(dǎo)職能相互混淆；（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中；（3）領(lǐng) 導(dǎo)權(quán)力約束滯后；（4）公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹；（5） 用人制度缺乏活力。 2、 公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑： （1） 完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工。 （2） 在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力。 （3） 改革組織人事制度：第一，在公務(wù)員序列 之外全面推行聘任制；第二，減少關(guān)卡，允許干部 自然流動(dòng)；第三，打破論資排輩；第四，增加透明 度，體現(xiàn)三公開；第五，實(shí)行競(jìng)

34、爭(zhēng)式選拔。 （4） 繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革：縱向?qū)哟我M可能地 少；橫向部門劃分不宜過(guò)細(xì)；實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。 （5） 加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督。 4.3公共領(lǐng)導(dǎo)方法 領(lǐng)導(dǎo)方法概述 領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng) 籌安排、統(tǒng)御激勵(lì)下屬的各種手段和途徑。 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào) 1、 含義：內(nèi)求團(tuán)結(jié)、外求發(fā)展。 2、 內(nèi)容：（1）領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào)：部門任務(wù)、 工作時(shí)間、政策措施和工作要素協(xié)調(diào)；（2）領(lǐng)導(dǎo)人 際關(guān)系協(xié)調(diào)：上下級(jí)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)、同級(jí)組織的 協(xié)調(diào)。 3、 原則：以人為本、客觀公正、整體性原則、 互惠雙贏、靈活機(jī)動(dòng)。 領(lǐng)導(dǎo)溝通 1、含義：領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行信 息、思想和情感

35、的傳遞互動(dòng)。 2、 途徑 （1） 溝通渠道：正式渠道、非正式渠道； （2） 溝通模式：鏈?zhǔn)綔贤?、輪式溝通、全通?溝通、環(huán)式溝通、Y式溝通； （3） 溝通形式：口頭溝通、書面溝通、非語(yǔ)言 溝通。 3、 方法：意識(shí)、渠道、環(huán)境、技術(shù)、監(jiān)督。 領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì) 1、 含義：領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)動(dòng)下屬積極性和創(chuàng)造性的行 為和手段。 2、 原則：物質(zhì)與精神結(jié)合、正負(fù)結(jié)合、按需激 勵(lì)、差別激勵(lì)、公平公正。 3、 方法：物質(zhì)激勵(lì)、參與激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)、榜 樣激勵(lì)、情感激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)等。 4.4領(lǐng)導(dǎo)能力 1、 含義：領(lǐng)導(dǎo)者影響具體領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)效果的個(gè)性 心理特性的總和，它是領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的核心。 2、 內(nèi)容：（1

36、）領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力；（2）領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn) 略思維能力；（3）領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力。 3、 方式：集權(quán)型、民主型、放任型。 第5章公共政策 5.1公共政策概述 公共政策的性質(zhì)和范疇 1、 誕生：拉斯韋爾（美）與拉納合著的《政策 科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》，被認(rèn)為是公共政策 學(xué)或政策科學(xué)的誕生標(biāo)志。 2、 視角：價(jià)值分配論、目標(biāo)方法選擇論、立場(chǎng) 論、過(guò)程論、政策合法性實(shí)現(xiàn)論。 3、 定義：決策主體運(yùn)用公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益 需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略。公共政策 的核心是一種選擇。 公共政策工具 1、 興起：政策失敗的反思、政治制定執(zhí)行的實(shí) 踐需求、福利國(guó)家的低效率、經(jīng)濟(jì)學(xué)工具流行。

37、2、 類型：豪利特、拉米什，《公共政策研究： 政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》 （1） 自愿性政策工具：家庭與社區(qū)、志愿者組 織、市場(chǎng)； （2） 強(qiáng)制性政策工具：規(guī)制、公共企業(yè)、直接 提供; （3）混合性政策工具：信息與規(guī)勸、補(bǔ)貼、產(chǎn) 權(quán)拍賣、征稅和使用者付費(fèi)。 3、選擇與應(yīng)用：豪利特、拉米什通過(guò)設(shè)置兩個(gè) 變量構(gòu)建政策工具選擇模型，一是國(guó)家能力，一是 政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度。 （1） 國(guó)家能力強(qiáng)，政策子系統(tǒng)高度復(fù)雜 自 愿性政策工具，市場(chǎng)； （2） 國(guó)家能力強(qiáng)，政策子系統(tǒng)低度復(fù)雜一一強(qiáng) 制性政策工具； （3） 國(guó)家能力弱，政策子系統(tǒng)高度復(fù)雜 自 愿性政策工具，家庭與社區(qū)、志愿者組織； （

38、4） 國(guó)家能力弱，政策子系統(tǒng)低度復(fù)雜 混 合性政策工具； 公共政策的研究主線 1、 制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行 機(jī)制與決策機(jī)制； 2、 公共政策的過(guò)程與程序； 3、 公共政策的內(nèi)容與輸出：自變量、因變量； 5.2公共政策過(guò)程 公共問(wèn)題與公共政策問(wèn)題 公共政策問(wèn)題泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的 差距。公共問(wèn)題不等于公共政策問(wèn)題。 522公共政策問(wèn)題的確認(rèn)與構(gòu)建 1、 確認(rèn)：對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍和程度作 出基礎(chǔ)性判斷。 2、 構(gòu)建：對(duì)政策問(wèn)題的理性分析。 公共政策議程 1、 含義：被選中的政策問(wèn)題進(jìn)入具體決策的過(guò) 程。 2、 觸發(fā)機(jī)制：安德森，（1）政治領(lǐng)袖

39、的觸發(fā)； （2）危機(jī)事件；（3）抗議活動(dòng)；（4）通信媒介的注 意、。 3、 建立模型：金登，多源流分析模型 （1） 問(wèn)題溪流：指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、危機(jī)、符號(hào)、 反饋； （2） 政策源流：特定領(lǐng)域的專業(yè)人員完成的有 足夠吸引力的備選方案和政策建議； （3） 政治源流：國(guó)民情緒、政府的變更、國(guó)會(huì) 議席、利益集團(tuán)。 公共政策制定 1、定義：是指從政策方案設(shè)計(jì)到政策合法化的 過(guò)程。 2、 宏觀流程：以對(duì)政治生活的系統(tǒng)分析為基礎(chǔ)， 將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工 與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過(guò)程。 3、 微觀流程：是從決策的視角對(duì)政策的規(guī)劃與 設(shè)計(jì)，包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題 確立政策目標(biāo)

40、方案擬 定、評(píng)估與抉擇 政策合法化。 525公共政策溝通 1、 內(nèi)部溝通與外部溝通； 2、 公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙： （1） 途徑：政策發(fā)布與信息公開、政策反饋和 信息反饋、雙向互動(dòng)和政府回應(yīng)； （2） 障礙： 第一，溝通的渠道障礙，包括制度缺失、政府 利益、傳統(tǒng)觀念、資源技術(shù)； 第二，溝通的心理障礙，官本位加上政策信息 的封閉性導(dǎo)致了政府管理模式的專斷性和隨意性， 可能誘發(fā)非常規(guī)性的逆向反應(yīng)。 第三，溝通的技術(shù)障礙，信息失真，以及公眾 參與受到限制。 公共政策執(zhí)行 1、一般理論：（1）自上而下途徑；（2）自下而 上途徑； —2、公共政策執(zhí)行失控及其矯正

41、 （1） 失控，表現(xiàn)為：第一，政策敷衍；第二， 政策附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭 曲。 （2） 矯正，措施有：第一加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體 系組織建設(shè)；第二，提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)； 第三，強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控；第四，促 進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)。 527公共政策評(píng)估 1、 類型：結(jié)果、過(guò)程、事前、事中、事后； 2、 標(biāo)準(zhǔn)：在政策評(píng)估中，同樣需要協(xié)調(diào)工具理 性與價(jià)值理性取向的關(guān)系。 （1） 關(guān)注政策效率與效果：以工具理性為主的 政策評(píng)估，關(guān)注效率、效能、效益； （2） 關(guān)于政策價(jià)值效益：以價(jià)值理性為主的政 策評(píng)估，關(guān)注4E，經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平。 5.

42、3公共政策分析 公共政策分析的含義與內(nèi)容 1、 含義：解釋+開處方 （1） 戴依認(rèn)為政策分析的特征主要關(guān)心的是解 釋而不是開處方，政策分析是對(duì)公共政策產(chǎn)生的前 因后果進(jìn)行嚴(yán)格研究、小心論證的一般性命題。 （2） 鄧恩認(rèn)為，政策分析的目的是給政策制定 者提供信息，并以此為依據(jù)運(yùn)用推理判斷發(fā)現(xiàn)和解 決政策問(wèn)題。 2、 內(nèi)容：政策內(nèi)容、政策過(guò)程、政策輸出、政 策信息、政策倡導(dǎo)。 公共政策定量分析方法 1、確定型分析技術(shù) （1） 線性規(guī)劃：求線性目標(biāo)函數(shù)中線性約束條 件下的最大值或最小值的問(wèn)題。 （2） 排隊(duì)論：包括統(tǒng)計(jì)推斷、系統(tǒng)的形態(tài)、 系 統(tǒng)的優(yōu)化 排隊(duì)會(huì)造成資源的浪費(fèi)，公共政

43、策應(yīng)尋求有效 的途徑，盡力避免排隊(duì)現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是在等候時(shí) 間與服務(wù)能力關(guān)系尚未明確時(shí)，盲目增加服務(wù)設(shè)施 又會(huì)帶來(lái)新的浪費(fèi)。 （3） 馬爾可夫預(yù)測(cè)法：利用系統(tǒng)現(xiàn)有狀態(tài)去預(yù) 測(cè)未來(lái)狀況的分析技術(shù)和方法。 （4）成本 受益分析，cost-benefit analysis: 問(wèn)題是忽視公平、影子價(jià)格。 —2、隨機(jī)型分析技術(shù)：用于不確定型或風(fēng)險(xiǎn)型決 策分析 （1） 動(dòng)態(tài)規(guī)劃：建立模型以最短的時(shí)間和最少 的投資消耗來(lái)完成預(yù)期目標(biāo)。 （2） 決策樹：顯示可能發(fā)生的所有情形和在決 策點(diǎn)可供選擇的所有方案。 （3） 靈敏度分析。 公共政策定性分析方法 1、 頭腦風(fēng)暴法 brain storm

44、ing 又稱專家會(huì)議法，包括直接頭腦風(fēng)暴法和質(zhì)疑 頭腦風(fēng)暴法。 優(yōu)點(diǎn)：智能互補(bǔ)、思維共振；缺點(diǎn)：成本較高、 參與者素質(zhì)要求高。 2、 德爾菲法 專家向調(diào)查人員提出看法和意見，特點(diǎn)為匿名 性、巡回反饋。 優(yōu)點(diǎn)：意志自由；缺點(diǎn)：耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)。 3、 交叉影響分析 cross-impace analysis 通過(guò)事件的相互作用來(lái)預(yù)測(cè)事件發(fā)生的概率。 優(yōu)點(diǎn)：注意被忽略事件間關(guān)聯(lián)；缺點(diǎn)：潛在關(guān) 聯(lián)不可全面、專家一致性的不現(xiàn)實(shí)性。 4、腳本寫作 script writing 對(duì)有些將要發(fā)生的情況進(jìn)行描述或預(yù)言。 優(yōu)點(diǎn)：降低不確定性，運(yùn)用于軍事和外交。 5.4公共政策發(fā)展 公共政策發(fā)展的

45、趨向 公共性、合法性、有效性 公共政策環(huán)境 543通過(guò)公共政策發(fā)展實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的途徑 1、 實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值導(dǎo)向； 2、 構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運(yùn)行平臺(tái)：第一，公共 政策是公共管理的起點(diǎn)；第二，公共決策貫穿公共 管理過(guò)程始終；第三，公共政策是公共管理的基礎(chǔ)。 第9章公共危機(jī)管理 9.1公共危機(jī)管理概述 公共危機(jī)的內(nèi)涵 1、突發(fā)事件 類型：自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生類、 社會(huì)安全類 程度：1級(jí)紅色，特別嚴(yán)重；□級(jí)橙色，嚴(yán)重; 川級(jí)黃色，較重；W藍(lán)色，一般。 2、 公共危機(jī) 含義：是指因突發(fā)事件引發(fā)的，給社會(huì)正常生 產(chǎn)生活秩序和人們生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅的緊 急事件或者

46、緊急狀態(tài)。 要素：未曾預(yù)料的意外情境；具有嚴(yán)重的危害 與社會(huì)影響；可供反應(yīng)的時(shí)間有限。 3、 突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系 突發(fā)事件是引起公共危機(jī)產(chǎn)生的原因。公共危 機(jī)事件經(jīng)由突發(fā)期、擴(kuò)散期到爆發(fā)期，公共危機(jī)程 度不斷提高。 4、 特征 突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、影響的社會(huì) 性、決策的非程序化。 公共危機(jī)管理體制與職能 1、 含義：是指公共管理主體為避免或減少公共 危機(jī)所造成的損害而實(shí)施的預(yù)防、決策、處理、恢 復(fù)等行為活動(dòng)的總和。 2、 活動(dòng)：3C，指揮 command，控制 control， 溝通 communication 。 3、 組織結(jié)構(gòu)：指揮和協(xié)調(diào)、實(shí)際操作、信息傳

47、 遞、物資保障和財(cái)務(wù)管理等5個(gè)機(jī)構(gòu)。 4、 公共危機(jī)管理體制：(1)建立公共危機(jī)管理 的統(tǒng)一指揮體制；(2)建立分級(jí)響應(yīng)和屬地管理相 結(jié)合的體制；(3)建立健全危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)協(xié)同體制。 公共危機(jī)管理過(guò)程 1、 公共危機(jī)管理階段 斯蒂文芬克的四階段生命周期模式”第一階 段，危機(jī)潛伏期；第二階段，危機(jī)爆發(fā)期；第三階 段，危機(jī)持續(xù)期；第四階段，危機(jī)痊愈期。 2、 公共危機(jī)管理系統(tǒng)：決策系統(tǒng)、指揮和綜合 協(xié)調(diào)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)；信息、參謀咨詢 系統(tǒng)。 3、 公共危機(jī)動(dòng)態(tài)管理模式 努納梅克強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)展三個(gè)階段。 (1) 危機(jī)爆發(fā)前的活動(dòng)：建立危機(jī)計(jì)劃系統(tǒng)、 危機(jī)訓(xùn)練系統(tǒng)、危機(jī)感應(yīng)系統(tǒng)

48、。 (2) 危機(jī)爆發(fā)時(shí)的活動(dòng)：危機(jī)指揮、危機(jī)情境 監(jiān)測(cè)、危機(jī)資源管理。 (3) 危機(jī)解決后的活動(dòng)：評(píng)估調(diào)查、加速?gòu)?fù)原、 繼續(xù)推行下一波的危機(jī)管理計(jì)劃 9.2公共危機(jī)管理體制 921公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制 1、 含義：通過(guò)分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，發(fā) 出確切的警示信號(hào)或信息。 2、 功能：信息收集與分析、危機(jī)監(jiān)測(cè)、公共危 機(jī)預(yù)報(bào)、信息發(fā)布與媒體管理、信息溝通。 3、 框架：（1）監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；（2）咨詢系統(tǒng)；（3） 組織網(wǎng)絡(luò)；（4）完善的法規(guī)體系。 公共危機(jī)管理決策體制 1、 特點(diǎn)：（1）在有限的信息、資源、時(shí)間下尋 求滿意的處理方案；（2）利益群體和公眾參與非常 有限；（3）政策的合

49、法化已有法律實(shí)現(xiàn)授權(quán)。 2、 主體：中樞決斷系統(tǒng)、參謀咨詢系統(tǒng)、協(xié)調(diào) 系統(tǒng)。 3、 制度：規(guī)范公共危機(jī)決策行為的法律制度涉 及以下內(nèi)容：決策主體、決策權(quán)限、決策程序、決 策方式。 公共危機(jī)管理資源配置與保障機(jī)制 1、含義：公共危機(jī)管理的資源主要是通過(guò)權(quán)威 機(jī)制來(lái)配置的 2、管理機(jī)制：整合機(jī)制、公共財(cái)政預(yù)算與支付 制度、公共危機(jī)管理的監(jiān)督與審計(jì)。 監(jiān)督途徑包括內(nèi)部控制、第三方評(píng)估和社會(huì)輿 論監(jiān)督。 924公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制 新聞發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、新聞發(fā)布機(jī)制、中外 記者采訪管理機(jī)制、境內(nèi)外輿情跟蹤和通報(bào)機(jī)制、 互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理機(jī)制、公共危機(jī)事件分類處理 新聞發(fā)布機(jī)制。 公

50、共危機(jī)管理控制處理機(jī)制 1、 公共危機(jī)控制：前饋控制、同期控制、反饋 控制。 2、 公共危機(jī)處理 （1）開始階段：第一，迅速成立危機(jī)處理小組； 第二，搜集危機(jī)信息；第三，制定危機(jī)處理計(jì)劃的 方案。（2）蔓延階段：第一，危機(jī)中止策略；第二， 危機(jī)隔離策略；第三，危機(jī)消除策略；第四，危機(jī) 利用策略。 公共危機(jī)管理的善后處理與評(píng)估機(jī)制 1、善后處理：第一，災(zāi)后重建；第二，清算損 失；第三，賠償損失；第四，對(duì)公眾災(zāi)難心理創(chuàng)傷 的安撫和慰藉；第五，事故調(diào)查與責(zé)任人員處理。 2、評(píng)估機(jī)制：評(píng)估原則一一客觀性、準(zhǔn)確性、 時(shí)效性、科學(xué)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系、科學(xué)合理運(yùn)用評(píng) 估方法。 9.3公共危機(jī)管理

51、法治 公共危機(jī)管理法制體系 1、 公共危機(jī)管理法制的含義和特點(diǎn)： 公共危機(jī) 管理法制屬于非常態(tài)法制，是針對(duì)突發(fā)事件引起的 公共緊急情況制定或者認(rèn)可的處理國(guó)家權(quán)力之間、 國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社 會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。 2、 我國(guó)公共危機(jī)法制體系的組成 在我國(guó)批準(zhǔn)和簽署的國(guó)際條約、協(xié)議中，涉及 一般緊急狀態(tài)法的有20余部。 3、 我國(guó)公共危機(jī)管理法制的原則 （1） 基本原則：法治原則、應(yīng)急性原則、基本 權(quán)利保障原則； （2） 具體原則：公共利益原則、比例原則、主 動(dòng)性和防范性原則、積極責(zé)任原則、權(quán)益救濟(jì)原則。 932公共危機(jī)管理中行政緊急權(quán)力法治 范

52、圍規(guī)制、程度規(guī)制、程序規(guī)制、目的和條件 規(guī)制 933公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利保障 權(quán)利包括：不可克減的基本人權(quán)、知情權(quán)、監(jiān) 督權(quán)、緊急救助請(qǐng)求權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政 訴訟權(quán)、補(bǔ)償和賠償請(qǐng)求權(quán)。 第10章公共管理技術(shù)與方法 10.1傳統(tǒng)行政方法 行政手段 1、 含義：依靠從上到下制定頒布政策、指令、 計(jì)劃，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、 方式：行政命令、行政引導(dǎo)、行政信息、行 政咨詢。 3、 優(yōu)點(diǎn)：（1）與法律手段比：簡(jiǎn)便靈活；（2） 與經(jīng)濟(jì)手段比：無(wú)償經(jīng)濟(jì)；（3）與思想教育比：直 接迅速。缺點(diǎn)：（1）缺乏平等、協(xié)商的民主精神， 容易挫傷下屬和公眾的積極性；（2）縱向?qū)蛹?jí)信息

53、傳遞遲緩，易失真。 法律手段 1、 含義：依靠制定實(shí)施國(guó)家法律、法規(guī)，來(lái)實(shí) 現(xiàn)公共管理目的。 2、 方式：按行政執(zhí)法分類，包括行政決定、行 政檢查、行政處置、行政強(qiáng)制執(zhí)行。 經(jīng)濟(jì)手段 1、含義：依靠?jī)r(jià)格、信貸、利率、稅收等經(jīng)濟(jì) 杠桿和方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、 缺點(diǎn)：不能解決人的精神問(wèn)題和社會(huì)需求問(wèn) 題，可能對(duì)人們的思想產(chǎn)生消極影響。 3、 對(duì)策：符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有效處理好效率 與公平關(guān)系。與思想教育相結(jié)合。 思想教育手段 1、 含義：依靠宣傳、說(shuō)服、溝通、精神鼓勵(lì)等 方式，，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 2、 方式：?jiǎn)l(fā)教育、建議協(xié)商、樹立典范等。 3、 方法：（1）行

54、政激勵(lì)：包括目標(biāo)激勵(lì)、獎(jiǎng)懲 激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、反激勵(lì)；（2）參與管理：包括團(tuán) 體決策、咨詢制度、建議制度、信訪制度；（3）公 共責(zé)任。 4、 缺點(diǎn)：時(shí)間長(zhǎng)，效果具有不確定性。 10.2當(dāng)代公共管理新方法 市場(chǎng)化工具 指的是公共部門利用市場(chǎng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理 目的。 1、民營(yíng)化 主要方式有：一是采取向公眾出售股份的形式， 實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的撤資；二是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承 包，鼓勵(lì)私營(yíng)部門提供可市場(chǎng)化的公共產(chǎn)品或公共 服務(wù)。 世界上推行民營(yíng)化最為典型的國(guó)家是新西蘭、 英國(guó)和其他歐洲國(guó)家等。 2、 特許經(jīng)營(yíng) 含義：由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理某 項(xiàng)公用事業(yè)的權(quán)利，通過(guò)特許協(xié)議明確雙方

55、的權(quán)利 與義務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目的。 典型方式：BOT、PPP模式 3、 放松規(guī)制 含義：由行政制定并執(zhí)行直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī) 制的規(guī)則，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止。規(guī)制可分 為經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩大類型。 經(jīng)濟(jì)規(guī)制：控制諸如產(chǎn)品的價(jià)格和數(shù)量、投資 回報(bào)、某一產(chǎn)業(yè)中公司的進(jìn)入或退出。 社會(huì)規(guī)制：控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視等 社會(huì)事項(xiàng)。 4、 用者付費(fèi)：把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)之中, 對(duì)一些公共服務(wù)采取收費(fèi)的方式。 5、 合同外包：把民事行為中的合同引入公共管 理領(lǐng)域中來(lái) 6、 憑單制：借用私人市場(chǎng)憑單的理念和技術(shù)來(lái) 改造公共服務(wù)供給的公共管理方法。它的基本特征 是，憑單是圍繞特

56、定物品而對(duì)特定消費(fèi)者群體實(shí)施 的補(bǔ)貼；憑單不同于補(bǔ)助，是直接補(bǔ)貼消費(fèi)者而非 生產(chǎn)者；憑單通常采取代金券的方式而非現(xiàn)金。 7、 分散決策：分權(quán)與權(quán)利下放的過(guò)程。 &產(chǎn)權(quán)交易：對(duì)一些公共設(shè)施，在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、 收益權(quán)不變的前提下，通過(guò)試用期的出讓，獲得經(jīng) 濟(jì)效益。 9、內(nèi)部市場(chǎng)：將提供公共服務(wù)的公共部門劃分 為生產(chǎn)者和購(gòu)買者兩方，形成公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)、 新西蘭、瑞典等國(guó)家是應(yīng)用這種方法比較典型的國(guó) 家。 1022工商管理技術(shù) 是把企業(yè)的管理理念和方式引入到公共部門中 來(lái)。 1、全面質(zhì)量管理 TQM,total quality man ageme nt (1) 內(nèi)容：以顧客滿意為目的、

57、以質(zhì)量為中心、 取得高層支持是關(guān)鍵、以全員參與為基礎(chǔ)。 (2) 特點(diǎn)：對(duì)象的全面管理、全過(guò)程管理、 全 員管理、全面運(yùn)用各種管理方法和提高全社會(huì)的效 、人 2、 目標(biāo)管理 management by objective and self-con trol （1） 代表人物：德魯克，《管理實(shí)踐》，首次提 出“目標(biāo)管理與自我控制”，并構(gòu)建起目標(biāo)管理的理 論體系。 （2） 含義：是一種綜合的以工作為中心和以人 為中心的系統(tǒng)管理方式。 （3） 特征：分權(quán)與自我控制的管理、參與式管 理、面向成果的管理、系統(tǒng)化的管理。 3、 顧客導(dǎo)向 4、 標(biāo)桿管理benchmarking :是一個(gè)認(rèn)識(shí)

58、和引 進(jìn)最佳時(shí)間，以提高績(jī)效的過(guò)程。 5、流程再造：對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性在思考和 徹底再設(shè)計(jì)。 社會(huì)化手段 1、社區(qū)治理：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和 完善，從政府和企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)職能，大部分 需要依托于城市社區(qū)來(lái)承擔(dān)。其優(yōu)點(diǎn)在于，不花或 很少花政府的錢，調(diào)動(dòng)公民積極參與。 2、 志愿者組織：免受國(guó)家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分 配的約束。 3、 公眾參與及聽證會(huì)。 10.3戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略管理概述 戰(zhàn)略管理是將環(huán)境變化與公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有 機(jī)結(jié)合在一起的管理方式。公共部門戰(zhàn)略管理是作 為新公共管理運(yùn)動(dòng)以及公共管理范式的一個(gè)重要組 成部分而出現(xiàn)的，是公共部門對(duì)急劇變遷的不確定 環(huán)境的能

59、動(dòng)適應(yīng)。 公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì) 公共部門戰(zhàn)略管理的根本性質(zhì)是公共性。公共部 門戰(zhàn)略管理追求的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共 利益。公共部門戰(zhàn)略管理及過(guò)程與其特殊的背景結(jié) 合在一起。 公共部門戰(zhàn)略管理雖然大量借鑒私營(yíng)部門戰(zhàn)略 管理的方法和經(jīng)驗(yàn)，但其根本性質(zhì)沒有因此改變， 仍然是公共性質(zhì)的，二者是手段和目的的關(guān)系。 公共部門戰(zhàn)略管理過(guò)程 1、公共部門戰(zhàn)略管理系統(tǒng)：主體、客體、環(huán)境。 2、公共部門戰(zhàn)略管理過(guò)程：戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí) 施、戰(zhàn)略控制 （1） 戰(zhàn)略規(guī)劃：戰(zhàn)略分析是戰(zhàn)略規(guī)劃的最重要 的一環(huán) PEST分析法：是一個(gè)宏觀環(huán)境分析模型，收集 政治法律 politics、經(jīng)濟(jì) econo

60、my、社會(huì)文化 society 和技術(shù)technology四個(gè)方面的因素，其次分析，最 后評(píng)價(jià)。 SWOT分析法：是自我診斷法，包括組織內(nèi)部?jī)?yōu) 勢(shì)strengths，組織內(nèi)部劣勢(shì) weakness,外部環(huán)境機(jī) 會(huì) opportunities，外部環(huán)境威脅 threats。 戰(zhàn)略規(guī)劃在公共管理的應(yīng)用方面分為三個(gè)層次： 第一，涉及全國(guó)（省）的應(yīng)用；第二，以部門為基 礎(chǔ)的策略性長(zhǎng)期規(guī)劃；第三，以部門為主的戰(zhàn)略議 題管理。 （2） 戰(zhàn)略實(shí)施：將戰(zhàn)略管理方案付諸實(shí)踐，逐 步實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程。 （3） 戰(zhàn)略控制：包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量績(jī)效、糾 正偏差。 第13章公共部門改革 13.1公共部門改革

61、概述 1、 含義：是指對(duì)利益關(guān)系、權(quán)力格局、組織結(jié) 構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整和建立的一種政治行為。 2、 改革內(nèi)容的一般性、普遍性：都涉及公共部 門自身和公共部門在整個(gè)社會(huì)的職能定位 （1） 公共部門自身的改革：組織結(jié)構(gòu)、管理體 制、權(quán)力運(yùn)行、人事管理； （2） 公共部門在整個(gè)社會(huì)的職能定位：明確職 能、調(diào)整關(guān)系（政府與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)、中介組 織）、優(yōu)化職能、重塑政府等。 3、 改革內(nèi)容的變動(dòng)性、特殊性：不同國(guó)家、不 同時(shí)期改革的內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)不同。發(fā)達(dá)國(guó)家的改革， 所涉及的大多是具體的技術(shù)性問(wèn)題；正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì) 社會(huì)大轉(zhuǎn)變的發(fā)展中國(guó)家，更多著眼于調(diào)整公共部 門功能，增強(qiáng)公共部門效能和重新評(píng)估認(rèn)

62、識(shí)公共部 門作用等。 4、 目標(biāo)：有目標(biāo)但絕非一成不變：（1）創(chuàng)新；（2） 經(jīng)濟(jì)；（3）效率；（4）適應(yīng)。 公共部門改革的新模式 1、奧斯本、蓋布勒 企業(yè)家政府模式 《改革政府 企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部 門》：借用私營(yíng)部門的管理理論、管理模式、管理原 則、管理方法和技術(shù)，認(rèn)為這是提高政府工作效率 和管理水平的根本途徑。 2、 歐文? E ?修斯一一委托-代理模式 休斯指出，"責(zé)任機(jī)制將政府的行政部分與政治 部分結(jié)合在一起，并最終關(guān)系到公眾本身。責(zé)任機(jī) 制說(shuō)到底是民主制度?！币?yàn)椤肮衽c政府的關(guān)系 可以看成是一種委托-代理關(guān)系，公民同意推舉某人 以其名義進(jìn)行治理，但是必須滿足公民的利益并為 公民服務(wù)?！彼浴罢c公民之間的關(guān)系形成了 責(zé)任機(jī)制?！? 3、 彼得斯 四種治理模式 《治理的未來(lái)》：市場(chǎng)式政府模式、參與式政府 模式、彈性化政府模式、解制式政府模式。 4、 費(fèi)利耶一一四種新公共管理模式 《行動(dòng)中的公共管理》效率驅(qū)動(dòng)模式the efficiency drive、小型化與分權(quán)模式 down-sizing and decentralization、追求卓越模式 in search of excelle nee、公共 服務(wù)取向模式 public servece orie ntati on