王樂夫 蔡立輝 公共管理系統(tǒng)學(xué) 筆記重點資料整理

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1、word 公共管理學(xué) 王樂夫 蔡立輝公共管理學(xué) 王樂夫蔡立輝主編 第1章導(dǎo)論 1.1 公共管理學(xué)概述 1.2 公共管理學(xué)的研究對象 1.3 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 本章教學(xué)目的 本章綜合介紹、梳理了國內(nèi)外關(guān)于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當代西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定和公共管理的開展過程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關(guān)系；闡述了公共管理學(xué)的具體研究對象、公共管理學(xué)的研究途徑和方法。 通過本章的教學(xué)，主要培養(yǎng)學(xué)生公共管理的根本理論素養(yǎng)和專業(yè)意識，了解公共管理的開展過程，形成公共管理的知識與分析框架。 本章學(xué)習的重點問題 ?公共行

2、政與公共管理的關(guān)系 ?公共管理學(xué)的概念X疇、研究對象和內(nèi)容 ?公共管理學(xué)的研究途徑與方法 ?公共管理學(xué)的學(xué)科特征 1.1 公共管理學(xué)概述 1.1.1 公共管理的含義 在西方，公共管理目前只是公共行政〔public administration〕的一個分支，即公共管理小于公共行政；但在中國，公共管理是一級學(xué)科，公共行政是公共管理下設(shè)的一個二級學(xué)科，即公共管理大于公共行政。 在西方國家，公共管理是公共行政〔public administration〕中重視公共組織〔包括政府行政組織、非營利組織和準政府組織〕實施管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行

3、的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動與其規(guī)律的學(xué)問。它是在當代社會科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以與?°新公共管理?±運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種相關(guān)學(xué)科知識和方法所形成的一個知識框架。 在我國，公共管理是包括政府在內(nèi)的公共部門依法管理公共事務(wù)的各種活動的總稱；根據(jù)管理的公共事務(wù)的不同，公共管理可區(qū)分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。 1.1.2 公共管理學(xué)的概念X疇 〔1〕學(xué)術(shù)界關(guān)于公共管理與公共行政的三種不同觀點 〔2〕公共管理與公共行政： 內(nèi)在的聯(lián)系：公共管理在實施管理的主體、管理活動的

4、內(nèi)容與X圍、管理的目標等一些根本的原如此和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和X圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。 二者區(qū)別：公共管理與公共行政之間的差異在于公共行政更加重視設(shè)計，公共管理如此更加重視實現(xiàn)公共行政目標的具體運作過程；公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理如此更加強調(diào)管理的、經(jīng)濟的手段；公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以與內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負個人責任和外部取向。 為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要內(nèi)容，是公共管理活動滿足社會需求的重要目標之一。公共管理活

5、動離不開公共事務(wù)的管理、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，以與采取什么樣的提供方式會更加有效。 為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要職能和目標。一般而言，公共產(chǎn)品由政府或其他公共部門提供；私人物品通過市場提供。在市場經(jīng)濟條件下，公共管理更強調(diào)公共部門不直接提供公共產(chǎn)品，而是強調(diào)公共部門為保證公共產(chǎn)品有效供給營造環(huán)境。 二者的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的根本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實現(xiàn)公共政策的根本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 二者的區(qū)別：公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序

6、和行為規(guī)如此，它通過對社會的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個社會中人們的生活和社會開展創(chuàng)造必需的環(huán)境，即人們生活的一種外在條件。公共管理如此是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益。 公共管理與工商企業(yè)管理是既相聯(lián)系又相區(qū)別的兩類管理活動。作為人類社會的管理活動，公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。 其差異主要表現(xiàn)在： 〔1〕管理性質(zhì)的不同；〔2〕公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；〔3〕效率意識的強弱不同；〔4〕責任的性質(zhì)、X圍不同；〔5〕管理的廣泛性

7、、復(fù)雜性的程度不同。 治理問題是20世紀90年代以來國際社會科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。 治理被等同于單個國家的可統(tǒng)治性，是為了開展而在一個國家的經(jīng)濟與社會資源的管理中運用權(quán)力的方式。20世紀90年代后，世界銀行提出了善治口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的根本要素，成為規(guī)X政治權(quán)力的主要標準。有人把治理視為公民社會的自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)，認為這是一種沒有政府的治理。 1.2 公共管理學(xué)的研究對象 1.2.1 公共管

8、理的興起 〔1〕公共行政的開展演進 〔2〕公共行政的反思 公共行政、公共政策、公共管理 從研究對象來說，公共管理學(xué)不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對政府行政機關(guān)的研究上，而是把研究X圍擴展到其他非政府的公共組織方面； 從研究焦點來說，公共管理學(xué)從以往公共行政的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?，由重視機構(gòu)、過程與程序的研究轉(zhuǎn)到重視項目、環(huán)境、戰(zhàn)略與績效的研究； 從研究方法來說，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)X研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。 【根本結(jié)論】公共管理學(xué)是經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)乃至社會學(xué)等多學(xué)科融合開展

9、的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公共管理學(xué)的學(xué)科根底。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作是純技術(shù)化的?°管理主義?±傾向。公共管理學(xué)應(yīng)該是價值理性與工具理性的有機統(tǒng)一體，不僅要解決?°如何做?±的問題，也要解決?°為誰做?±的問題；不僅要回答在實踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會問題如何解決的?°管理?±問題，同時更要回答?°為何做?±和?°為誰做?±的?°公共?±問題。 〔1〕國外學(xué)者的研究情況 〔2〕我國學(xué)術(shù)界的研究情況 〔1〕研究對象與X圍的特征 〔2〕跨學(xué)科和綜合性的特點 〔3〕具體研究問題的特征 〔4〕公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)X的

10、 〔5〕更具現(xiàn)實性 1.3 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1.3.1 公共管理學(xué)的研究途徑 1.公共政策途徑〔the policy approach，又稱為P途徑〕 2.企業(yè)管理途徑〔the business approach，B途徑) 3.管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑和經(jīng)濟學(xué)途徑 1.3.2 公共管理學(xué)的研究方法 第2章公共管理的理論開展 2.1 傳統(tǒng)公共行政理論的演進 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的開展 本章教學(xué)目的 本章主要介紹了公共管理理論與其開展演進的過程、各種

11、理論流派與其相互關(guān)系。通過本章的學(xué)習，要求學(xué)生了解公共管理理論的歷史演進過程以與各種理論流派之間的相互關(guān)系，了解各種理論流派的主要代表人物、代表觀點、理論貢獻與局限性，全面掌握當代公共管理的前沿理論；注重培養(yǎng)理論運用于實踐的能力。 本章學(xué)習的重點問題 ?公共行政、公共管理的歷史演進過程與其理論流派 ?公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別 ?管理主義取向與憲政主義取向的理論內(nèi)容與其代表人物 ?公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論和新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容 2.1 傳統(tǒng)公共行政理論的演進 2.1.1 傳統(tǒng)公共行政理論的初創(chuàng) “政治—行政〞二分法 2.1.2

12、 傳統(tǒng)公共行政理論的構(gòu)建 2.1.3 傳統(tǒng)公共行政理論的轉(zhuǎn)型 沃爾多批判的三個方面: 第一，沃爾多認為，傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法，無論是作為一種對現(xiàn)實的描述，還是作為一種對行政行為的規(guī)定，都是不恰當?shù)模? 第二，沃爾多也批評了傳統(tǒng)行政學(xué)的組織X式； 第三，沃爾多還反對傳統(tǒng)行政學(xué)家過于重視效率的做法。 〔1〕沃爾多的批評 〔2〕新公共行政理論的根本內(nèi)容: 第一，反思和批判了“效率至上〞的傳統(tǒng)公共行政 第二，倡導(dǎo)社會公平的公共行政價值； 第三，突破“政治—行政〞二分法； 第四，強調(diào)動態(tài)、開放的組織觀念。 2.2.1 公共選擇理論

13、 政府規(guī)模擴X是一個歷史的過程，西方學(xué)者從不同角度對于政府規(guī)模擴X的成因進展了闡述: 〔1〕瓦格納定理 〔2〕帕金森定律 〔3〕公共選擇 公共選擇理論提出解決問題的主X包括： 第一，組織類型的理性選擇； 第二，市場機制與個人選擇； 第三，分權(quán)化； 第四，公共服務(wù)組織小規(guī)?；?； 第五，自由化。 新公共管理的名稱，如?°管理主義?±、?°企業(yè)化政府?±、?°后官僚體制模式?±、?°以市場為導(dǎo)向的公共行政?±等。因此，新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場力量、市場作用、市場機制。 新公共管理與公共選擇理論不同的是：公共選擇關(guān)注的焦點是政府與市場和社會的關(guān)系，

14、主X減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關(guān)注的重點仍然是政府公共部門內(nèi)部，主X通過引進市場機制來完善政府公共組織。 新公共管理的根本理念： 第一，管理的自由化。由于公共管理人員是?°被制度束縛的人?±，因此，為改良公共官僚制的績效，管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須?°讓管理者來管理?±。 第二，管理的市場化。市場取向的管理有兩個根本概念，一是競爭，二是私營部門管理的普遍化。 因此,新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之時也遭到了來自多方面的質(zhì)疑，尤其是，有不少學(xué)者對作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了鋒利的批評。 2.2.3

15、 公共治理理論 ?°政治?a行政?±二分法根底上的官僚行政開展到20世紀70年代末，行政效率低下、財政支出嚴重增長和公眾對政府不信任等公共管理問題的日益凸顯，公共治理理論是伴隨著西方福利國家出現(xiàn)的管理危機和市場與等級制的調(diào)解機制發(fā)生的危機，以與公民社會的不斷發(fā)育和眾多社會組織集團的迅速成長，而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。 西方興旺國家以治理理論為指導(dǎo)，重新調(diào)整國家與社會、政府與市場的邊界，關(guān)注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門對公眾的回應(yīng)力，掀起了行政改革的浪潮。 治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的X圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治

16、理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)X公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。 因此，公共治理是一種公共管理活動、過程和方式，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)如此、管理運行機制和管理方式。 作為一種新型的公共管理理論，公共治理理論是對以往老的公共行政理論進展反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進展整合的結(jié)果， 核心觀點:是主X通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。主要內(nèi)容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系；第二，公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：?；第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)

17、力依賴和互動的伙伴關(guān)系；第四，治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進展合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；第五，治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著?°元治理?±角色。 4.公共治理理論的意義 公共治理理論是當代國際社會科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)的前沿理論之一，它所提倡的一些價值日益具有普遍性。合作網(wǎng)絡(luò)的治理是一種新型的治理模式，強調(diào)了治理的主體不只是政府一個中心，社會的治理是多中心，每一個主體都是一個中心。合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機制，也為集體行動提供了新的途徑。因此，公共治理理論對于創(chuàng)新中國公共管理體制，整合公共資源，提高公共管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)

18、同、公眾參與的社會公共管理格局，具有一定的借鑒意義。 新公共服務(wù)理論是以美國著名公共管理學(xué)家羅伯特?¤丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。 新公共服務(wù)理論認為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承當為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責，他們的工作重點既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃漿，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)。 第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有

19、某某性；第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；第五，責任并不簡單，公共行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)視者，公利和某某對話的促進者，社區(qū)參與的催化劑以與基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。 第3章公共組織 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.2 非營利組織 3.3 事業(yè)單位 3.4 公共組織的變革 本章教學(xué)目的 公共管理是以政府為主的公共組織與其工作人員對社會公共事務(wù)進展的管理活動。本章主要是對組織形態(tài)的公共管理主體?a?a政府組織、非營利組織、準政府組織?a?a與其變革進展闡述。

20、 本章的學(xué)習，要求學(xué)生全面掌握公共組織的結(jié)構(gòu)形式與其特點、各種公共組織類型的劃分與其相互關(guān)系、公共組織變革等；并培養(yǎng)運用公共組織理論具體分析公共管理實際問題的能力。 本章學(xué)習的重點問題 ?公共組織的性質(zhì)、特點與根本類型 ?公共組織的結(jié)構(gòu)與其設(shè)計 ?我國事業(yè)單位與其管理體制的形成、存在 問題與改革 ?科層制組織的特征、方法與面臨的困境 ?公共組織變革的目標、內(nèi)容與趨勢 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.1.1 公共組織的內(nèi)涵 〔1〕組織的含義： 組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。 〔2〕公共組織的含義： 公共組織是指

21、不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護公共秩序為根本職能的社會組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責任。 〔1〕物質(zhì)要素 第一，人員 第二，經(jīng)費 第三，物資設(shè)備 〔2〕精神要素 第一，目標 第二，責權(quán)結(jié)構(gòu) 第三，人際關(guān)系 〔1〕以增進公共利益為目標 〔2〕公共組織的活動受法律的明確限制并具有權(quán)威性 〔3〕公共組織受到高度的公共監(jiān)視 〔4〕公共組織的活動具有政治性 〔5〕公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比擬困難 〔6〕公共組織具有一定的獨占性 2.公共組

22、織的橫向結(jié)構(gòu)〔也稱為部門化結(jié)構(gòu)〕 〔1〕按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工 〔2〕按管理程序分工 〔3〕按管理對象分工 〔1〕直線制 〔2〕職能制 〔3〕直線職能制 〔4〕矩陣制 1. 政府組織 〔1〕政府組織的含義：廣義的政府是指國家進展階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機構(gòu)體系。狹義的政府僅指國家行政機關(guān)。 〔2〕政府組織的根本特點：①政府組織的根本職能是對國家和社會公共事務(wù)的管理；②政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；③政府組織有權(quán)支配和運用公共資源；④政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；⑤政府組織行為的價值取向是公共利益。 〔1〕國外對非營利組織的

23、三種界定 〔2〕我國學(xué)者對非營利組織的界定 〔3〕非營利組織的含義： 非營利組織是以增進社會公共利益為目標，組織本身并不具有行政權(quán)力的非官方性公共組織。與政府組織相比，非營利組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性。非營利組織由于自身的性質(zhì)特點，對基層公共事務(wù)的管理常常能比政府組織更具效率。 準政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為目標，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或公共權(quán)威，其對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。 在我國具體實踐中，準政府組織包括工會、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等群眾團體，事業(yè)單位，村民自治組織和

24、居民自治組織等等。 3.2.1 非營利組織的特征與分類 〔1〕沙拉蒙〔Salamon〕和安黑爾〔Anheier〕的觀點 〔2〕沃爾夫〔Wolf〕的觀點 “非分配性約束〞 〔1〕國外非營利組織的分類 〔2〕中國非營利組織的分類 3.2.2 非營利組織是公共管理主體的必要組成局部 3.2.3 當代中國公共管理中的非營利組織 〔1〕非營利組織自身存在的問題：一是身份不清；二是缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)X性。 〔2〕由與非營利組織相關(guān)的政策實施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問題：一是對非營利組織根本政策的實施存在著培育和監(jiān)視管

25、理脫節(jié)、重登記而無視監(jiān)視的現(xiàn)象；二是法制薄弱，法制不完善。 3.2.3 當代中國公共管理中的非營利組織 〔1〕大力培育非營利組織：第一，在社會領(lǐng)域推進?°政社分開?±改革；第二，重點在資金方面進展必要的資助。 〔2〕加強對非營利組織的監(jiān)視管理：第一，逐步完善有關(guān)非營利組織的尤其是其活動的法律法規(guī)；第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設(shè)，強化監(jiān)視管理、強化各種法律規(guī)X的實施和監(jiān)視，特別是對非營利組織運行的規(guī)X化、服務(wù)質(zhì)量、政府資金使用進展監(jiān)視。 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 1.事業(yè)單位的含義： 事業(yè)單位是指受國家行

26、政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實行經(jīng)濟核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。 〔1〕事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性 〔2〕事業(yè)由政府主辦并主管 〔3〕事業(yè)單位經(jīng)費由公共財政供給 〔4〕整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性 3.3.2 事業(yè)單位改革 〔1〕事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩解； 〔2〕社會效益不高； 〔3〕與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不嚴密。 〔1〕社會化開展取向 〔2〕法制化、某某化開展取向 〔1〕政事分開的根本原如此：第一，實行職責分開；第二，實行管理方式與手段的分開。 〔2〕事業(yè)單位的分類改革

27、，分為三類： 第一，具有準政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位 第二，具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位 第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位 3.4.1 科層制組織與反思 〔1〕專門化 〔2〕等級制 〔3〕規(guī)如此化 〔4〕非人格化 〔5〕技術(shù)化 〔6〕公、私清楚化 〔1〕組織標準化 〔2〕工作秩序化 〔3〕管理規(guī)X化 〔1〕傳統(tǒng)科層制組織的缺陷 〔2〕傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境 第一，組織環(huán)境的困境 第二，組織結(jié)構(gòu)上的困境 第三，組織方式上的困境 3.4.2 公共組織變革的目標與內(nèi)容 〔1〕提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力 〔2〕提高

28、公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性 〔3〕提高公共組織的工作績效 〔1〕組織結(jié)構(gòu)變革：包括橫向部門結(jié)構(gòu)和縱向?qū)蛹壍淖兏铩? 〔2〕公共組織權(quán)力關(guān)系變革：一是公共組織向社會組織還權(quán)；二是橫向分權(quán)；三是在縱向權(quán)力分配上，實行集權(quán)與分權(quán)互相的融合與共存。 〔3〕技術(shù)變革：主要是應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)實行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，規(guī)X工作流程和簡化管理程序，減去多余、重疊的機構(gòu)和不必要的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)?°一站式?±的管理與服務(wù)。 〔4〕產(chǎn)品和服務(wù)變革：基于服務(wù)對象的需要，持續(xù)嘗試開展更好的服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會提供最低本錢、最好品質(zhì)的產(chǎn)

29、品與服務(wù)。 〔5〕人力資源變革：第一，投資于訓(xùn)練與開展活動，讓工作人員獲得新的技術(shù)與能力；第二，將工作人員社會化，融入組織文化，使其學(xué)習到有助于提升組織績效的新常規(guī)(routines)；第三，改革組織的規(guī)X與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；第四，持續(xù)改良對多樣化的員工所采行的晉升與獎勵系統(tǒng)；第五，對高層管理團隊進展變革，改善組織學(xué)習與決策制定。 公共組織變革越來越表現(xiàn)出以下的開展趨勢：一是倡導(dǎo)學(xué)習型組織；二是倡導(dǎo)構(gòu)建無縫隙組織、網(wǎng)絡(luò)組織和虛擬組織；三是強化公共組織的社會服務(wù)職能。 第4章公共領(lǐng)導(dǎo) 4.1 公共領(lǐng)導(dǎo)概述 4.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 4.3 幾

30、種常見的公共領(lǐng)導(dǎo)方法 4.4 領(lǐng)導(dǎo)能力 本章教學(xué)目的 領(lǐng)導(dǎo)貫穿于計劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等公共管理活動的全過程。本章主要從理論與實踐結(jié)合的角度上學(xué)習公共領(lǐng)導(dǎo)的前沿理論、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方法、領(lǐng)導(dǎo)能力。本章學(xué)習，著重培養(yǎng)學(xué)生的領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)，培養(yǎng)學(xué)生運用理論分析問題、解決問題的能力，通過角色模擬和案例分析培養(yǎng)學(xué)生的實際領(lǐng)導(dǎo)能力。 本章學(xué)習的重點問題 ?公共領(lǐng)導(dǎo)的作用與公共領(lǐng)導(dǎo)理論的歷史演進 ?領(lǐng)導(dǎo)體制 ?領(lǐng)導(dǎo)方法 ?領(lǐng)導(dǎo)能力與領(lǐng)導(dǎo)方式 4.1.1 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點 〔1〕關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)含義的幾種界定 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)包含的三方面內(nèi)容 〔3〕領(lǐng)導(dǎo)的含義：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)

31、者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目標，對被領(lǐng)導(dǎo)者進展統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個根本要素。 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進展合理配置，對組織成員和公眾進展統(tǒng)御和指引的行為過程。 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義包括：〔1〕公共領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng)；〔2〕公共領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程；〔3〕公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動的過程；〔4〕公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認可的關(guān)系；〔5〕對公共領(lǐng)導(dǎo)的績效評估存在著較大的困難。 〔1〕公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部門； 〔2〕公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公

32、共性、服務(wù)性。從公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的來源、使用和后果來看，都具有了公共性； 〔3〕決策的?°公斷性?±； 〔4〕公共領(lǐng)導(dǎo)的價值取向是公共利益。 〔1〕導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用 〔2〕影響、表率的作用 〔3〕協(xié)調(diào)、溝通的作用 〔4〕迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)和推動變革的作用 4.1.2 西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進與新開展 〔1〕特質(zhì)理論(trait theory) 。用以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素的理論。 特質(zhì)理論的優(yōu)點：第一，它給人一種直覺的吸引力，在一定程度上和一定X圍內(nèi)符合人們的常識；第二，把領(lǐng)導(dǎo)者作為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的核心要素，作為領(lǐng)導(dǎo)過程的主宰，這有其合理性；

33、第三，它在領(lǐng)導(dǎo)理論的開展史起到承上啟下的作用。 特質(zhì)理論的缺陷：直覺性和形而上學(xué)性 〔2〕行為理論(behavior pattern theory) 。這種理論認為，真正決定一個人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作〔生產(chǎn)〕又關(guān)心個人〔下屬〕的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的；認為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 行為理論主要包括：一是勒溫等人的集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、某某式領(lǐng)導(dǎo)和放任式領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論；二是領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流〔leader as continuum〕理論；三是利克特〔R. Likert〕以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論。 〔3〕權(quán)變〔或情景〕理論〔

34、contingency situational theory〕。實踐證明，不存在一成不變的、普遍適用的“最好的〞領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個通式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)＝f(領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境)。這個公式明確，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的一個變數(shù)〔函數(shù)〕。因此，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為是因時間、地點、條件的變化而變化的，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論的實質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論主要包括：菲德勒的權(quán)變理論〔contingency theory of leadership〕、路徑——目標理論〔path-goal-theory〕。 進入20世紀70年代

35、，特別是80年代以來，西方領(lǐng)導(dǎo)理論又獲取了一些有價值的進展。這些進展主要有歸因理論、領(lǐng)導(dǎo)魅力理論、認知資源理論、交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論、基于價值觀的領(lǐng)導(dǎo)理論和團隊理論。 4.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 4.2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 1.領(lǐng)導(dǎo)體制的含義： 領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責任的配置制度、方法與其運行機制。 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu) 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度 〔3〕領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中各部門之間的職責與權(quán)限劃分 〔4〕領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度 4.2.2 公共領(lǐng)導(dǎo)體制的根本類型 4.2.3 公共領(lǐng)導(dǎo)體制的改革 公共領(lǐng)導(dǎo)體制改革是公共領(lǐng)導(dǎo)活動中

36、為完成公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機構(gòu)體系、運作機制和規(guī)章制度進展的符合實際和適應(yīng)社會開展要求的改革。 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中 〔3〕領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后 〔4〕公共組織機構(gòu)高度膨脹 〔5〕用人制度缺乏活力 〔1〕完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系 〔2〕保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權(quán)力 〔3〕改革組織人事制度，增強黨和國家的活力 〔4〕繼續(xù)推進機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，克制機構(gòu)臃腫 〔5〕加強權(quán)力制約與監(jiān)視 4.3 幾種常見的公共領(lǐng)導(dǎo)方法 4.3.1 領(lǐng)導(dǎo)方法概述 1.領(lǐng)導(dǎo)方法的含義：領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、

37、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)御和激勵下屬的各種手段與途徑。 2 .領(lǐng)導(dǎo)方法的特征 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯誤、有效與無效之分 〔3〕領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性 〔4〕領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性 〔5〕領(lǐng)導(dǎo)方法存在動態(tài)變異性 4.3.2 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào) 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義：領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門領(lǐng)導(dǎo)者為了實現(xiàn)既定目標，通過調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間，公務(wù)員之間，政府不同職能之間等可能產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會和諧開展的因素，進展調(diào)整、控制，使社會和組織保持一種平衡狀態(tài)以實現(xiàn)預(yù)定目標，發(fā)揮整體最大成效的過程。 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特

38、點：平等性、互利性、結(jié)果不確定性。 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容：一是領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào)；二是領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)。 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原如此：第一，以人為本；第二，客觀公正；第三，注重整體；第四，求同存異；第五，互惠雙贏；第六，靈活機動。 4.3.3 領(lǐng)導(dǎo)溝通 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義：領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實現(xiàn)與組織內(nèi)外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進展的信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標的有效協(xié)調(diào)和實現(xiàn)的過程。 〔2〕領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用：第一，溝通是科學(xué)決策的前提；第二，統(tǒng)一思想，提高績效；第三， 〔1〕選擇合理的溝通渠道：包括正式渠道、非正

39、式渠道； 〔2〕選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息溝通網(wǎng)絡(luò)； 〔3〕選擇有效的溝通形式，包括口頭形式、書面形式、非語言形式、電子媒介形式。 〔1〕構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò) 〔2〕樹立主動溝通的意識 〔3〕創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 〔4〕要完善某某監(jiān)視機制 〔5〕注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系 4.3.4 領(lǐng)導(dǎo)激勵 1.激勵的含義：激勵是通過一定的方法來激發(fā)人們的動機，開發(fā)人的能力和潛力，充分調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性，使被領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出高度的工作熱情和創(chuàng)造精神。 2.激勵的原如此：〔1〕物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合原如此；〔2〕正激勵和負激勵結(jié)合原如此；〔3〕按需激勵原如此；〔4〕差異激勵原如

40、此；〔5〕公正原如此。 激勵的方法主要包括：〔1〕物質(zhì)激勵；〔2〕參與激勵；〔3〕目標激勵；〔4〕情感激勵；〔5〕需要激勵；〔6〕榜樣激勵；〔7〕榮譽激勵；〔8〕信心激勵；〔9〕賞識激勵。 4.4 領(lǐng)導(dǎo)能力 4.4.1 領(lǐng)導(dǎo)能力的內(nèi)涵與其根本條件 1.領(lǐng)導(dǎo)力的含義：領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個體素質(zhì)、思維方式、實踐經(jīng)驗以與對領(lǐng)導(dǎo)方法等的把握程度等影響具體領(lǐng)導(dǎo)活動效果的個性心理特性的總和，它是領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的核心。 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必是在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進展； 〔2〕發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標、責任與價值； 〔3〕發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，離不開領(lǐng)導(dǎo)者根本素

41、養(yǎng)，包括政治素養(yǎng)、知識素養(yǎng)、能力素養(yǎng)和心理素養(yǎng)。 4.4.2 領(lǐng)導(dǎo)能力的主要內(nèi)容 主要表現(xiàn)在五個方面： ?廣闊的知識面 ?敏銳的問題意識 ?全新的思想觀念 ?良好的精神狀態(tài) ?敢于承當風險的膽識 〔1〕含義 〔2〕內(nèi)容：一是戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力；二是戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力；三是戰(zhàn)略預(yù)見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力；四是戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力。 〔3〕培養(yǎng)：一是加強哲學(xué)修養(yǎng)，提高辯證思維能力；二是努力拓展知識面；用豐厚的知識積累作為戰(zhàn)略思維的材料；三是在實踐中鍛煉；四是善于利用外腦。 〔1〕領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性 〔2〕制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素 〔3〕領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力

42、所包含的內(nèi)容 4.4.3 領(lǐng)導(dǎo)方式 1.領(lǐng)導(dǎo)方式的含義：領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和指向性。 〔1〕集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 〔2〕某某型領(lǐng)導(dǎo)方式 〔3〕放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 第5章公共政策 5.1 公共政策概述 5.2 公共政策過程 5.3 公共政策分析 5.4 公共政策開展 本章教學(xué)目的 公共政策是現(xiàn)代公共管理運行的核心平臺和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突顯。制定和實施公共政策是公共管理的重要內(nèi)容，公共政策過程是公共管理運行的重要過程。本章從不同視角下對公共政策內(nèi)涵的不同界定出發(fā)，從政策科學(xué)

43、與公共管理實踐的角度闡述公共政策的理論開展與其研究主線、公共政策過程、公共政策分析與其方法、公共政策開展等內(nèi)容。 本章學(xué)習，著重培養(yǎng)學(xué)生的公共政策意識，以與運用公共政策進展公共管理的實際能力。 本章學(xué)習的重點問題 ?公共政策的含義與X疇 ?公共政策工具 ?公共政策過程：公共政策過程所包含的各個環(huán)節(jié) ?公共政策的分析工具與分析方法 ?公共政策開展 5.1 公共政策概述 5.1.1 公共政策的性質(zhì)和X疇 〔1〕國外學(xué)者對公共政策概念的界定 第一，價值分配論視角 第二，目標方法選擇論視角 第三，立場論視角 第四，過程論視角 第五，政治合法性實現(xiàn)論視角 〔2

44、〕我國學(xué)者對公共政策概念的界定 第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略； 第二，公共政策的主體是決策者； 第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾〔政策目標群體〕； 第四，橫向劃分和縱向劃分公共政策的X圍； 第五，公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)或代表的國家、社會或共同體的利益最大化； 第六，公共政策的核心是一種選擇。 5.1.2 公共政策工具 公共政策工具又稱為治理工具或政府工具。依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過程中政府介入程度的上下，在從自愿性到強制性的X疇將公共政策工具類型分為：

45、〔1〕自愿性工具 〔2〕混和性工具 〔3〕強制性工具 公共政策工具的選擇是一種理性行為。政策工具的選擇需要考慮如下方面： 第一，應(yīng)基于以公共理性為主導(dǎo)的多元綜合理性的原如此； 第二，應(yīng)與政策環(huán)境相適應(yīng)； 第三，應(yīng)能有利于協(xié)調(diào)政策目標群體，即政策受眾的當前利益、中期利益和長遠利益； 第四，應(yīng)具有靈活性，針對某一政策問題是選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應(yīng)用多種政策工具，或是以一種為主其它為輔，取決于對以上三方面的條件要求滿足的程度； 第五，政策工具的性質(zhì)和效用在實際應(yīng)用的過程中受到環(huán)境和目標群體變化的影響有可能發(fā)生變化。 霍萊特和拉米什通過設(shè)置兩個變量來構(gòu)建政策工具選擇

46、模型：一個變量是國家能力，或者說是國家影響社會行為者的組織能力；另一個變量是政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度，特別是政府在執(zhí)行政策時面對的行為者的類型和數(shù)目。 5.1.3 公共政策的研究主線 1.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制與決策機制 5.2 公共政策過程 5.2.1 公共問題與公共政策問題 公共政策問題確實認和建構(gòu)是公共政策過程的起點，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問題泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距，這種差距往往是產(chǎn)生社會緊X狀態(tài)的原因。 公共問題不等于就是公共政策問題，公共政策問題只是諸多公共問題中的一局部。公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使

47、人們行動，特別是向政府與公共部門提出、同時該問題又在政府與部門的權(quán)限X圍之內(nèi)，在特定時期被列入政府政策議程。 公共政策問題的根本特征：公共性。公共行特征超越了個人特定的環(huán)境和X疇，與人類整個的社會生活、制度和全部歷史有關(guān)，同時也與既定社會中的大眾的價值、觀念和利益相關(guān)。 公共政策問題的一般特征：選擇性、動態(tài)性和時效性。 5.2.2 公共政策問題確實認與建構(gòu) 1.公共政策問題確實認是公共政策過程的根底，而公共政策問題的建構(gòu)如此是政策分析的根底和起點。公共政策問題確實認是在特定的“政策問題情境〞中，了解與政策問題相關(guān)的社會變化過程中的權(quán)力關(guān)系、利益群體與資源配置等方面因素，從而對問題的性

48、質(zhì)、領(lǐng)域、X圍和程度作出根底性判斷。 2.公共政策問題的建構(gòu)是對政策問題的理性分析；政策問題的建構(gòu)需要對政策問題進展分類。 3.政策問題的建構(gòu)有四個相互銜接的步驟：問題搜索、問題界定、問題詳述和問題感知。整個過程是在認識或“感知〞問題情勢的前提下，搜索出問題網(wǎng)。 5.2.3 公共政策議程 1.公共政策議程的含義：公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促成其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。 2.公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制。詹姆斯·安德森的分類方法別具特色。他把公共問題進入政策議程的機制分為如下四種觸發(fā)機制：一是政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；二是危機事

49、件；三是抗議活動；四是通訊媒介的注意。 〔1〕科布在區(qū)分公眾議程和政府議程的根底上依據(jù)政策訴求主體的不同提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動員型和內(nèi)在創(chuàng)始型。 〔2〕金登在1984年提出的議程建構(gòu)的三大源流：問題溪流、政策“原湯〞〔政策源流〕和政治源流，這三大源流彼此獨立，具有各自的動力機制和特點。政策議程的多源流分析與其關(guān)系，如如下圖所示。 金登政策議程多源流分析示意圖 5.2.4 公共政策制定 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構(gòu)是公共政策制定和實施的主體。公共政策制定是整個公共政策過程中

50、的重要階段。公共政策制定的流程包括宏觀的政治體系中的政策制定流程和微觀政策規(guī)劃與設(shè)計的流程。 公共政策制定的宏觀流程是以伊斯頓對政治生活的系統(tǒng)分析為根底，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反響的過程。 公共政策制定的宏觀流程可能是立法X圍的系統(tǒng)的議程，也可能是行政X圍的制度化的議程，還可能是針對偶發(fā)和突發(fā)的特定情境和事件而產(chǎn)生的議程。 公共政策制定的微觀流程是從決策的視角對政策的規(guī)劃與設(shè)計。遵循決策的一般路徑，它包括發(fā)現(xiàn)問題——確立目標——方案擬定、評估與抉擇——政策合法化幾個階段。一般來說包括： 〔1〕確立政策目標 〔2〕政策方案擬定、評估與抉擇

51、 〔3〕政策合法化 5.2.5 公共政策溝通 公共政策內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與政策相關(guān)的信息傳遞和交流，是組織內(nèi)部通過各種現(xiàn)代信息載體和通訊工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳遞與交流。 公共政策外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)與外部環(huán)境之間的直接或介間接進展的信息傳遞與交流。外部環(huán)境主要指決策系統(tǒng)以外的個人與各類社會組織。 〔1〕政府與公眾之間政策溝通的途徑 ?政策發(fā)布和信息公開 ?政策反響和信息反響 ?雙向互動的政策溝通和政府回應(yīng)機制 〔2〕政府與公眾之間政策溝通的障礙 ?溝通的技術(shù)障礙 ?溝通的心理障礙 ?溝通渠道的阻塞 5.2.6 公共政策執(zhí)行 公共政策執(zhí)

52、行是將已取得合法化的政策方案付諸實施，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，以解決實際問題、實現(xiàn)政策目標的過程。 關(guān)于公共政策執(zhí)行，西方國家公共政策學(xué)者圍繞兩條研究途徑展開：一是“自上而下〞途徑，或稱為“政策制定者透視〞途徑；二是“自下而上〞途徑。 〔1〕公共政策執(zhí)行失控。主要表現(xiàn)為：一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。 〔2〕公共政策執(zhí)行失控的矯正措施 ?加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè) ?提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì) ?強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控 ?促進公共政策執(zhí)行的法治化和某某化建設(shè) 5.2.7 公共政策評估 公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的

53、運行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進展績效評估和價值判斷的活動。 〔1〕聚焦于政策或項目的結(jié)果〔結(jié)果評估或影響評估〕； 〔2〕評估政策項目形成與實施的過程〔過程評估〕； 〔3〕對政策預(yù)期效果的評估〔事前評估〕； 〔4〕對政策執(zhí)行結(jié)果的評估〔事后評估〕； 〔5〕在決策的各個階段對公共政策進展評估。 在政策評估中，需要協(xié)調(diào)工具理性與價值理性取向的關(guān)系： 〔1〕關(guān)注政策效率與效果，以工具理性為主的政策評估； 〔2〕關(guān)注政策價值效應(yīng)，以價值理性為主的政策評估。 5.3 公共政策分析 5.3.1 公共政策分析的含義與內(nèi)容 1.公共政策分析的含義。公共政策

54、分析是通過運用一定的技術(shù)手段和分析方法來進展的，旨在認識政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改良決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。 公共政策分析是一個跨學(xué)科的應(yīng)用性研究領(lǐng)域，其主要目的不是對政策過程作出精準的描述，而是要更好地認識和解決現(xiàn)實的政策問題；作為應(yīng)用性很強的一個研究領(lǐng)域，公共政策分析與經(jīng)濟社會的開展密切相關(guān)。 5.3.1 公共政策分析的含義與內(nèi)容 〔1〕對政策內(nèi)容的研究 〔2〕對決策過程的研究 〔3〕對決策輸出的研究 〔4〕對政策的評估 〔5〕對決策信息的研究 〔6〕對決

55、策過程倡導(dǎo)的研究 〔7〕對政策倡導(dǎo)的研究 5.3.2 公共政策定量分析方法 〔1〕線性規(guī)劃〔linear programming〕 〔2〕排隊論(queuing theory) 〔3〕馬爾可夫預(yù)測法〔Markov-chain forecasting model〕 〔4〕本錢—效益分析(cost-benefit analysis) 〔1〕動態(tài)規(guī)劃(dynamic programming) 〔2〕決策樹〔decision tree〕 〔3〕靈敏度分析〔sensitivity analysis〕 5.3.3 公共政策定性分析方法 1.頭腦風暴法〔brain

56、storming) 2.德爾菲法(Delphi method) 3.交叉影響分析〔cross-impact analysis〕 4.腳本寫作(script writing) 5.4 公共政策開展 5.4.1 公共政策開展的趨向 5.4.2 公共政策環(huán)境 政策生態(tài)環(huán)境分為兩類： 5.4.3 公共政策開展與公共管理價值的實現(xiàn) 〔1〕學(xué)科淵源 〔2〕公共政策在公共管理中的功能與地位 ?公共政策的行為引導(dǎo)功能 ?公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能 ?公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能 〔1〕實現(xiàn)公共管理的價值導(dǎo)向 〔2〕構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運行平臺 ?

57、公共決策是公共管理的起點 ?公共決策貫穿公共管理過程的始終 ?公共決策是公共管理履行各項功能的根底 ?從根本上說，在現(xiàn)代社會公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，需要適當?shù)墓舱邔χM展規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化 第6章公共人力資源管理 6.1 人力資源管理的根本理論 6.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容 6.3 公共人力資源管理制度 本章教學(xué)目的 公共人力資源是重要的公共資源，公共人力資源管理是公共管理的一個重要組成局部。本章全面介紹了當代公共管理領(lǐng)域人力資源管理的根本理論，從理論與實踐相結(jié)合的角度上，闡述了公共人力資源管理的具體

58、內(nèi)容與環(huán)節(jié)、公務(wù)員制度、公共人力資源管理變革。 本章學(xué)習，要求學(xué)生全面掌握當代公共人力資源管理的前沿理論，熟悉公共人力資源管理的根本內(nèi)容、具體環(huán)節(jié)和公務(wù)員制度，能夠熟練地運用公共人力資源管理的各種技術(shù)和方法。 本章學(xué)習的重點問題 ?人力資源與公共人力資源管理的含義、特點 ?公共人力資源管理與傳統(tǒng)人事管理的區(qū)別 ?公共人力資源管理的具體內(nèi)容 ?公務(wù)員制度 ?公共人力資源管理的變革 6.1 人力資源管理的根本理論 6.1.1 人力資源與公共人力資源管理 1.人力資源的含義。人力資源〔human resource，HR〕是指在一定區(qū)域內(nèi)的人口總體中具有勞動能力

59、的人數(shù)的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動能力的人們的總和。 2.人力資源的特點：〔1〕生物性；〔2〕能動性；〔3〕效性；〔4〕智力性；〔5〕再生性；〔6〕社會性。 傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的根本差異： 〔1〕關(guān)于人性的假定不同 〔2〕工作的性質(zhì)不同 〔3〕管理內(nèi)容不同 〔4〕管理部門的地位不同 〔5〕管理方式和手段的不同 6.1.2 人力資源管理的理論演進 〔1〕代表人物理論的共同點 〔2〕科學(xué)管理的局限性 〔1〕馬斯洛的需要層次理論 〔2〕赫茨伯格的雙因素理論 〔3〕弗魯姆的期望價值理論 〔4〕麥格雷戈的X—Y理論 〔5〕布萊

60、克和穆頓的“管理方格圖〞理論 〔1〕以巴納德為代表的社會系統(tǒng)學(xué)派 〔2〕以德魯克為代表的經(jīng)驗主義學(xué)派 〔3〕以卡斯特和羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)管理理論學(xué)派 〔4〕權(quán)變管理理論 企業(yè)文化是20世紀80年代出現(xiàn)的一種理論思潮，它的出現(xiàn)，完成了由以物為中心向以人為中心的轉(zhuǎn)變。 6.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容 6.2.1 職務(wù)分析 1.職務(wù)分析的含義：職務(wù)分析又稱工作分析，它是全面了解、對該職務(wù)的工作內(nèi)容和工作規(guī)X〔任職資格〕的描述和研究過程，即制定職務(wù)說明和職務(wù)規(guī)X的系統(tǒng)過程。 〔1〕目標選擇與組織 〔2〕制定職務(wù)分析的計劃和方案 〔3〕信息的

61、收集和分析 〔4〕結(jié)果表達 〔5〕結(jié)果的運用 〔1〕工作實踐法 〔2〕觀察法 〔3〕訪談法 〔4〕問卷法 〔5〕典型事例法 〔6〕工作日志法 〔7〕定量分析方法 6.2.2 人員招聘 〔1〕組織的用人策略 〔2〕招聘人員的選擇 〔3〕真實工作預(yù)覽 〔4〕招聘的一般程序 〔5〕招聘工作責任的劃分 〔1〕內(nèi)部招聘 〔2〕外部招聘 〔1〕求職申請表的篩選 〔2〕測試 〔3〕面試 〔4〕對求職者的背景調(diào)查 6.2.3 人員培訓(xùn)與開發(fā) 〔1〕組織層面的分析；〔2〕任務(wù)層面的分析；〔3〕個人層面的分析 〔1〕培訓(xùn)計劃的種類〔橫向〕

62、〔2〕培訓(xùn)計劃的種類〔縱向〕 3.培訓(xùn)的組織與實施 第一，確定培訓(xùn)目標； 第二，擬定培訓(xùn)計劃； 第三，選擇受訓(xùn)者； 第四，選擇培訓(xùn)者； 第五，選擇培訓(xùn)方式和方法； 第六，實施培訓(xùn)計劃； 第七，培訓(xùn)效果評估； 第八，制定培訓(xùn)激勵政策。 4.人員培訓(xùn)與開發(fā)新趨勢 第一，組織借助培訓(xùn)和教育的功能； 第二，培訓(xùn)呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢； 第三，培訓(xùn)日益走向社會化； 第四，培訓(xùn)向縱深開展； 第五，培訓(xùn)質(zhì)量成為培訓(xùn)的生命力。 6.2.4 績效評估 〔1〕績效評估的含義：績效評估就是運用綜合的指標體系對人員履行崗位職責所產(chǎn)生的工作業(yè)績、工作能力、工作態(tài)度和工作效果

63、進展考察、測定和評價的過程。 〔2〕績效評估的功能 第一，控制功能 第二，激勵功能 第三，開發(fā)功能 第四，溝通功能 〔1〕敏感性 〔2〕可靠性 〔3〕準確性 〔4〕可承受性 〔5〕實用性 〔1〕排序法 〔2〕量表法 〔3〕關(guān)鍵事件法 〔4〕行為對照表法 〔5〕行為錨定評價法 〔6〕目標管理評估法 〔7〕360度評估法 〔1〕實施績效評估過程中的職責分工 〔2〕考評者的選擇 〔3〕培訓(xùn)考評者 〔4〕評估時間確實定 〔5〕績效面談 6.2.5 薪酬管理 〔1〕公平性 〔2〕競爭性 〔3〕激勵性 〔4〕經(jīng)濟性 〔5〕合法性

64、 〔1〕外在因素 〔2〕內(nèi)在因素 〔1〕經(jīng)濟性薪酬 〔2〕非經(jīng)濟性薪酬 〔1〕付酬原如此與策略確實定 〔2〕職務(wù)分析 〔3〕職務(wù)評價 〔4〕薪酬率設(shè)計 〔5〕外部薪酬狀況調(diào)查與數(shù)據(jù)分析 〔6〕薪酬分級和定薪 〔7〕薪酬制度的執(zhí)行、控制與調(diào)整 6.3 公共人力資源管理制度 6.3.1 公共人力資源管理制度的類型 〔1〕集權(quán)型 〔2〕分權(quán)型 〔3〕“人治〞式 〔4〕“法治〞式 〔1〕官僚型的人事管理制度 〔2〕貴族型的人事管理制度 〔3〕某某型的人事管理制度 6.3.2 公共人力資源管理制度的價值因素 一種制度的形成往往是對根本社會

65、價值的反映，公共人力資源管理制度的內(nèi)在復(fù)雜性是各種價值沖突和平衡的結(jié)果。美國學(xué)者羅納德·克林格勒和約翰·納爾班迪把公共人事管理的價值總結(jié)為四個方面： 6.3.3 傳統(tǒng)公共人事管理的制度安排 傳統(tǒng)公共人事管理模式中，存在著四種根本制度： 6.3.4 公務(wù)員制度 〔1〕嚴格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官 〔2〕強調(diào)政治中立 〔3〕公開考試，擇優(yōu)錄用 〔4〕實行“功績晉升制〞 〔5〕強調(diào)官風官紀和職業(yè)道德，重視公務(wù)員隊伍的廉潔 〔1〕公務(wù)員的X圍 〔2〕公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利 〔3〕職務(wù)與級別 〔4〕錄用 〔5〕考核 〔6〕職務(wù)任免 〔7〕獎

66、懲 〔8〕培訓(xùn) 〔9〕交流與回避 〔10〕工資福利保險 〔11〕辭職辭退 〔12〕退休 〔13〕職位聘任 6.3.5 國外公共人力資源管理變革 〔1〕實行彈性化的任用制度 〔2〕放松規(guī)制，由剛性管理變?yōu)閺椥怨芾? 〔3〕實行談判工資制 〔4〕推行績效管理和績效工資 〔5〕改革僵化的職位分類制度和職業(yè)開展路線 〔6〕注重人力資源開發(fā) 〔7〕下放人事管理權(quán)力 6.3.6 中國公共人力資源共管理的變革思路 第一，沒有進展整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建； 第二，人力資源管理的根底工作薄弱； 第三，沒有形成以績效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念； 第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在； 第五，人事管理權(quán)力過于集中； 第六，業(yè)務(wù)部門主管缺乏人力資源管理的技能。 〔1〕把先進的人力資源管理理念引入公共部門，改變傳統(tǒng)的人事管理 〔2〕從管理的根底工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進 〔3〕下放人事管理權(quán)力 〔4〕有選擇地借鑒企業(yè)和市場化方法，改造公共人力資源管理 〔5〕樹立以績效為導(dǎo)向的管理理念 〔6〕實施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開發(fā)