公共管理學(xué)王樂夫蔡立輝

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1、集團文件發(fā)布號：（981&UATW W-MWUB-WUNN-1NNUL-DQQTY- 第一章導(dǎo)論 公共管理學(xué)概述 公共管理學(xué)一公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)科?，是研究以政府行政組織為核 心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。 (1)公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或 非營利組織實施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政 策執(zhí)行的理論派別。 (2)它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目 標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。

2、公共管理與公共行政之間的差別： (1) 公共行政更加重視“設(shè)計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標 的具體“運作”過程； (2) 公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強 調(diào)管理的，經(jīng)濟的手段； (3) 公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向， 公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負個人責任和外部取向。 公共產(chǎn)品一為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物 品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及 收費困難等特征的物品。 私人物品一即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。 公共政策一是指擁有合

3、法權(quán)威的包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)在內(nèi)的政府， 以及由它們授權(quán)的有關(guān)機構(gòu)或部門為了解決公共資源或者社會公共利益 的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立 一定社會生活的行為準則和行為依據(jù)，通常可以表現(xiàn)為法律、政令、計 戈k方案、程序等形式。 公共政策與公共管理的區(qū)別： （1）公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會 的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個社會中人 們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。 （2）公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活 質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益。 公共政

4、策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系： 第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 第二，公共政策具有一定的公共管理職能。 第三，公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑。 第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處: 都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的 管理職能。 公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在： 1 .管理性質(zhì)的不同 與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且 公共管理的運作是在政治環(huán)境中進行的，具有了明顯的政治性或公

5、共性的特 征。 2 .公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同 公共管理以服務(wù)公眾、實現(xiàn)公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業(yè)管理 以營利為目的。 3 .效率意識的強弱不同 公共管理所需經(jīng)費大部分來自于公共財政預(yù)算，公共管理者并沒有太多的削 減開支和有效運作的誘因，成本一效益的觀念和意識差；工商企業(yè)運作的經(jīng) 費來源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤為動機，成本一效益的 觀念和意識強。 4 .責任的性質(zhì)、范圍不同 與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強調(diào)公共責任、社會責任。在工商企業(yè)管 理中，權(quán)威和責任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規(guī) 模和復(fù)雜性、對官僚機構(gòu)加以政治控制的要

6、求、對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因 素導(dǎo)致了責任機制的擴散，這種擴散加深并復(fù)雜化了公共決策的過程。 5.管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中 的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴格得多。 公共管理學(xué)的研究對象 公共管理學(xué)一是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一 門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過 程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有 效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。 公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為： （1）研究對象與范圍的特征 （2）跨學(xué)科和綜合性

7、的特點 （3）具體研究問題的特征 （4）公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的 （5）更具現(xiàn)實性 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 美國著名學(xué)者波齊曼認為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P 途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。 P途徑強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認為公共管理必須與公共政策的形成 與制定密切有關(guān)。 P途徑的公共管理如下特征： 第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究； 第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識； 第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。 B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來

8、提升公共 部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。 B途徑的公共管理特征： 第一，偏愛企業(yè)管理的原則 第二，對公、私部門的差異不作嚴格區(qū)分 第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)對公共管理的過程進行管理 笫四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法 P途徑和B途徑之間的共同之處: (1)它們的眼光并不局限于行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外 部環(huán)境的關(guān)系上； (2)它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗性的材料。 公共管理學(xué)的基本研究方法有： 1 .實踐抽象法 對管理實踐進行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實 踐抽象法

9、。 2 .實體分析法 公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即 公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準政府組織等，作為一個實體來看 待，重點分析該實體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對這 一實體活動的條件和規(guī)律等的認識。 3 .實驗法 在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條 件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大范圍推行某一類公共項目、實施 某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經(jīng)驗。 4 .系統(tǒng)分析法 公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其 與社會環(huán)境的關(guān)系；鼓勵對公共管理系

10、統(tǒng)地各個組成部分、公共管理過程的各 個環(huán)節(jié)進行同時的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人 們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。 5 .比較分析法 公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程 加以比較，要求對同一國家或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)及過程加以 比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國家或地區(qū)在 不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。 6 .多學(xué)科交叉式的綜合研究方式 這種研究方式強調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補，運用各學(xué)科理論及其研究方 法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。

11、7 .案例分析法 案例分析的要點是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理實踐，分析者盡可能從客觀公正的觀 察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn) 與事件相關(guān)的當事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。 第2章公共管理的理論發(fā)展 公共行政理論的演進 公共行政理論的初創(chuàng) “政治一行政”二分法 “政治一行政”二分法一威爾遜提出應(yīng)在對政治與行政這兩個概念進行正確區(qū) 分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來，進 行專門的研究。 韋伯認為，“官僚制”具有以下基本特征： （1）合理的分工。 （2）層級節(jié)制的權(quán)力體系。 （3）依照規(guī)程辦事的運作機制。 （4）形式正規(guī)的決策文書。

12、 （5）組織管理的非人格化。 （6）適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制。 （7）合理合法的人事行政制度。 公共行政理論的建構(gòu) 厄威克認為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性： （1）目標原則。 （2）人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則。 （3） “一人管理”原則。 （4） “專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。 （5） “授權(quán)”原則。 （6） “責權(quán)相符”原則。 （7）明確性原則。 （8） “控制幅度”原則。 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 “新公共行政學(xué)” 一是相對于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界 為了回應(yīng)20世紀60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系 列社

13、會、經(jīng)濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理 論面臨的嚴峻挑戰(zhàn)而形成的一個運用全新的研究方法并且強調(diào)以公共行政的 “公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。 “新公共行政學(xué)”包括以下基本內(nèi)容： （1）對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。 （2）對社會公平價值觀的提倡。 （3）對傳統(tǒng)“政治一行政”二分法的突破。 （4）對動態(tài)、開放組織觀的強調(diào)。 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 公共選擇理論 公共選擇一運用經(jīng)濟學(xué)的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。 帕金森定律一揭示了政府機構(gòu)不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是 下屬而不是對手；二是官員們相互之

14、間制造工作。”得出的結(jié) 論：不管政府機構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機構(gòu)的 數(shù)量總會按兒何級數(shù)增長。 公共選擇理論提出解決問題的主張包括： （1）組織類型的理性選擇。 （2）市場機制與個人選擇。 （3）分權(quán)化。 （4）公共服務(wù)組織小規(guī)?；? （5）自由化。 新公共管理理論 “管理主義” 一是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如 下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經(jīng)濟學(xué)家意義 上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長；第二，這種生產(chǎn)能力的增長以“管理” 功能對勞動力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品 的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、分離

15、的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實質(zhì)進 展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化 的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的 “管理權(quán)限”。 公共治理理論 治理一是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維 持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各 種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以 最大限度地增進公共利益。 公共治理理論一是對作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判， 并且對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進行整 合的結(jié)果，其核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、

16、伙伴關(guān)系、 確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，其主要內(nèi) 容包括： (1)公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。 (2)公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：浴? （3）多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。 （4）治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進行合作的 一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。 （5）治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色。“元治 理” 一是西方學(xué)者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上， “元治理”只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功 能的另一種表述而己。 新公共服務(wù)理論

17、 “新公共服務(wù)” 一指的是關(guān)于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的 角色一套理念。 具體來說，新公共服務(wù)理論包括以下兒個方面的基本觀點 第3章公共組織 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 公共組織的內(nèi)涵 組織一是由兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊 的人群體系。 公共組織一是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調(diào)公共 利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護公共秩序為基本 職能的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負 有公共責任。 1、物質(zhì)要素 （1）人員。 （2）經(jīng)費。 （3）物資設(shè)備。 2、精神要素 （1）目標。

18、 （2）責權(quán)結(jié)構(gòu)。 （3）人權(quán)關(guān)系。 公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現(xiàn)出自己獨具的特征。 1、以增進公共利益為目標 2、公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權(quán)威性 3、公共組織受到高度的公共監(jiān)督 4、公共組織的活動具有政治性 5、公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難 6、公共組織具有一定的獨占性 公共組織的獨占性一是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。 公共組織的結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)一是指公共組織各要素的排列組合方式。 最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政 策和總的實施方案，負責本機關(guān)人、財、物總的

19、分配及其政策，以盡最大努力滿足 社會對本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標。因此，最高層次的公共組 織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目 標、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體 工作目標、工作方案，并負責組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。因此，中層公共組織 為半封閉半開放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層 公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉 型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。 優(yōu)點： （

20、1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指 揮; （2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地 監(jiān)督、控制； （3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工 作； （4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 缺點： （1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責重事繁，難以事事精通； （2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展； （3）容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。 公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種： （1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指

21、按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。 例如，財政、外交等部門的劃分。優(yōu)點：符合分工專業(yè)化的原則；有利于統(tǒng) 一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)；體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點： 業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合 作、協(xié)調(diào)；分工過細，易造成部門林立；有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出 明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 （2）按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組 織部門。優(yōu)點：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè) 技術(shù)知識；由于從事同一項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié) 省人力、物力、財力；使公共管理中的

22、重要程序由專門機構(gòu)去完成，有利于 提高公共管理的整體效能。缺點：工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過 程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的 程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。 （3）按管理對象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財務(wù)為對象進行的部門設(shè) 置。優(yōu)點：根據(jù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需 要；群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監(jiān)督。缺點：隨著管理的 對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約；容易忽視甚 至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象； 容易造成本位主義，考慮問題從本部門

23、利益出發(fā)，有礙于整體的利益；按服 務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn) 互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。 （4）按地區(qū)分工。 記黎民那本書，更加簡明扼要 公共組織的類型 1、政府組織廣義的政府組織是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表 達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機構(gòu)體系。狹義的政府則僅僅是指國家的行政機 關(guān)。 2、非營利組織一以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具 有行政權(quán)力的公共組織。 3、準政府組織一是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非 營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權(quán)等行使一定

24、的行政權(quán)力或通過所具 有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。 非營利組織 非營利組織的特征與分類 薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個方面特征的組織都稱之為非營利組織： （1）正式組織性。 （2）非政府性。 （3）非利潤分配性。 （4）自主管理性。 （5）志愿性。 （6）公共性。 “非分配性約束” 非分配性約束一是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個 人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進一 步發(fā)展提供資金。 中國非營利組織的分類： （1）已登記非營利組織。社會團體一是指中國公民自愿組成，為

25、實現(xiàn)會員共同意 愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。基金會一是指利用自然人、 法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定 成立的非營利性法人。民辦非企業(yè)一是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社 會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的 社會組織。 （2）未登記非營利組織。包括沒有或不能在民政部門登記，或者轉(zhuǎn)登記的非營利 組織。 非營利組織是公共管理主體的必要組成部分 當代中國公共管理中的非營利組織 1、非營利組織自身存在的問題 （1）身份不清。 （2）非營利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。 2、由與非營利組

26、織相關(guān)的政策、法律和管理等構(gòu)成的外在環(huán)境問題 (1)對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過 程監(jiān)督的現(xiàn)象。 (2)法制薄弱。 1、大力培育非營利組織 大力培育非營利組織主要應(yīng)抓好兩項工作：第一，在社會領(lǐng)域推進“政社分 開”改革。第二，重點在資金方面進行必要的資助。 2、加強對非營利組織的監(jiān)督管理 加強對非營利組織的監(jiān)督管理，重點要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有 關(guān)非營利組織尤其是其活動的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程 中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設(shè)，強化監(jiān)督管理，強化各種法律規(guī)范 的實施和監(jiān)督，特別是對非營利組織運行的規(guī)范化及

27、質(zhì)量、政府資金使用情況進行 監(jiān)督。 事業(yè)單位 事業(yè)單位的含義與特征 事業(yè)單位一是指手國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實 行經(jīng)濟核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。 3. 3. 1. 2事業(yè)單位的基本特征 我國與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，具有如下的基本特征: （1）事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性。 （2）事業(yè)由政府主辦并主管。 （3）事業(yè)單位經(jīng)費由公共財政供給。 （4）整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。 3. 3. 2 事業(yè)單位改革 （1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩 解。 （2）社會效益不高。

28、 （3）與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不緊密。 （1）事業(yè)單位的社會化。有兩層基本含義，即社會公共事業(yè)社會辦和事業(yè)單位的 資源配置與服務(wù)社會化。 （2）事業(yè)單位運行的法制化和民主化。 （1）實行政事分開。 第一，實行職責分開。 第二，實行管理方式及手段的分開。 （2）實行事業(yè)單位的分類改革。 第一，具有準政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位。 第二，具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位。 第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位。 公共組織的變革 科層制組織的基本特征包括： 1 .專門化 2 .等級制 3 .規(guī)則化 4 .非人格化 5 .技術(shù)化 6 .公、私分明化 科層制方法的主要內(nèi)容是：

29、1 .組織標準化 為了完成繁重負責的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提 高工作績效。它包括三個方面：第一，分工專業(yè)化。第二，工作指標化。第 三，人員統(tǒng)一化。 2 .工作秩序化 秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤娬{(diào)在公共組織內(nèi)部的各 要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成 一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，它要求徹底消除人的 隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無章。 3 .管理規(guī)范化 科層制管理嚴格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：第一， 組織成員之間的關(guān)系完全以理性準則為指導(dǎo)，堅決排斥一切認為的、情感的、

30、 偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。第二，對所有的人都一視同 仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規(guī)則和紀 律，不因個人情感的不同而不同。第三，明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作 形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。第四，精確計算組織成員 的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。 1 .傳統(tǒng)科層制組織的缺陷 傳統(tǒng)科層制組織的缺陷主要表現(xiàn)為： （1） 科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機器，沒有 靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。 (2) 采用標準化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。 （3） 排除

31、了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，得 過且過，不負責任。 （4） 依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致 機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。 2.傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境 科層制的組織模式也面臨著危機，具體表現(xiàn)如下： （1）從組織環(huán)境來看，政府組織的“內(nèi)環(huán)境”與“外環(huán)境”均發(fā)生了急 劇的、復(fù)雜的和不可預(yù)料的變化： 一是科層制所弘揚的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制 度化，妨礙了個人的成長和個性成熟，技術(shù)的普遍運用對個 性的壓制產(chǎn)生的非人格化與當代人們所渴求的個性的自由解 放及對民主的追求產(chǎn)生了尖銳的矛盾。 二是信息技術(shù)的高速法杖使得經(jīng)濟和社會的節(jié)

32、奏加快，陳舊的層 級管理和控制系統(tǒng)、照章辦事循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)方式已無法 適應(yīng)越來越普遍的社會動態(tài)因素對政府的職能要求。 三是全球化的趨勢使國內(nèi)外的聯(lián)系日益緊密，相對封閉的科層制 組織建構(gòu)與建立在主題交往、文化多元基礎(chǔ)上的新時代格 格不入。 （2）從組織結(jié)構(gòu)上看，在嚴格的非人格化的金字塔結(jié)構(gòu)中，官員的職位 是由上級權(quán)力當局任命的，并在公共機關(guān)的等級制度系統(tǒng)中實行終 身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要 求，普遍具有經(jīng)濟學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟人”的特征，他/她在大規(guī)模 的科層制中會追求自身收益的增加或獲得提升的職業(yè)機會。 （3）從組織方式上看，行政控制是傳統(tǒng)科層制行政的關(guān)鍵。

33、 公共組織變革的目標包括以下三個方面： 1 .提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力 公共組織為了生存和發(fā)展，要隨環(huán)境的變化而變化。公共組織對外在環(huán)境 的改造里是指在適應(yīng)外部環(huán)境的同時，能動地影響外部環(huán)境，推動社會發(fā) 展。 2 .提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性 這個目標包括兩個方面的內(nèi)容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第 二，理順組織與個人的關(guān)系。 3 .提高公共組織的工作績效 1 .組織結(jié)構(gòu)的變革 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。 在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過 程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門。輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重

34、咨 詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。 在縱向?qū)蛹壣?，整個公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔式的結(jié)構(gòu)形式向著分 權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。 2 .公共組織權(quán)力關(guān)系的變革 公共組織全力的關(guān)系變革，在對一般事務(wù)的管理上是從集權(quán)型走向分權(quán)型， 而在對宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。 （1）公共組織向社會組織還權(quán)。 （2）橫向分權(quán)。公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直 線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。 （3）在縱向權(quán)力分配上，實行集權(quán)與分權(quán)互相融合與共存。 3 .技術(shù)變革 在公共組織運作過程中，普及使用網(wǎng)絡(luò)化的大容量計算機等現(xiàn)代化設(shè)備，

35、通 過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài) 中強調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義。 4 .產(chǎn)品和服務(wù)的變革 基于服務(wù)對象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)現(xiàn)更好地服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會 提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；或者通過創(chuàng)新公共服務(wù)方式，運 用公共組織的技能與資源開發(fā)新產(chǎn)品與服務(wù)，使公共組織更好地滿足顧客 的需求。 5 .人力資源變革 應(yīng)用在人力資源上的典型變革內(nèi)容包括：1）投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動，讓工 作人員獲得新的技術(shù)與能力；2）將工作人員社會化，融入組織文化，使其 學(xué)習(xí)到有助于提升組織績效的新常規(guī)；3）改革組織的規(guī)范與價值，重視融 合組織自身文化的多樣化

36、員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；4）持續(xù)改進對多樣化的員 工所施工的晉升與獎勵系統(tǒng)；5）對高層管理團隊進行變革，改善組織學(xué)習(xí) 與決策制定。 第四章公共領(lǐng)導(dǎo) 公共領(lǐng)導(dǎo)概述 領(lǐng)導(dǎo)的含義可界定為：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目 標，對被領(lǐng)導(dǎo)者進行統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個 基本要素。 1 .公共領(lǐng)導(dǎo)的含義 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目 標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為 過程。 （1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng) （2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程。 （3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)

37、導(dǎo)者之間的積極互動過程。 （4）公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認可的關(guān)系。 （5）對公共領(lǐng)導(dǎo)的績效評估存在著較大的困難。 2 .公共領(lǐng)導(dǎo)的特點 （1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部 門。 （2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。 （3）決策的“公斷性”。 （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價值取向是公共利益。 3 .公共領(lǐng)導(dǎo)的作用 具體來說，公共領(lǐng)導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為: （1）導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用 （2）影響、表率的作用。 （3）協(xié)調(diào)、溝通的作用。 （4）迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。 1 .特質(zhì)理論 以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正原因的 理論，就

38、稱為特質(zhì)理論。 2 .行為理論 這種理論認為，真正決定一個人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上 表現(xiàn)出既關(guān)心工作又關(guān)心個人的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的，同時認為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通 過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 3 .權(quán)變理論 領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的 客觀因素，如被領(lǐng)導(dǎo)者的特征、領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境等。用一個公式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)二「 （領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境） 1 .領(lǐng)導(dǎo)魅力理論 領(lǐng)導(dǎo)魅力理論是指當下屬發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的某些作為時，他們自然會把這些作為歸因于 領(lǐng)導(dǎo)者的偉大或杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力。 2 .交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論 在變革型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)幫助員工開闊

39、眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人 的利益，激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領(lǐng)導(dǎo)感到信任、羨慕、忠誠和尊 敬，對任務(wù)目標充滿期望和熱情。而在交易型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)的影響力主要來H領(lǐng)導(dǎo) 能夠使部署相信貢獻和報償是公平的、合理的，而部署對領(lǐng)導(dǎo)的順服和忠誠也是建 立在交換互惠的基礎(chǔ)上的，但不可能產(chǎn)生對任務(wù)目標的熱情和支持。 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 體制是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面 的體系、制度、方法、形式等的總稱。 公共領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責任的配置制度、方法及 其運行機制。 1 .領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu) 2 .領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度 3 .領(lǐng)導(dǎo)機

40、構(gòu)中各部門之間的職責與權(quán)限劃分 4 .領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度 1 .領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆 2 .領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中 3 .領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后 4 .公共組織機構(gòu)高度膨脹 5 .用人制度缺乏活力 1 .完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系 （1）實行黨政分開，改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。 （2）要完善黨委、人大、政府三個不同機構(gòu)的關(guān)系。 （3）按照權(quán)責相稱原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系。 2 .在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權(quán)力 3 .改革組織人事制度，增強黨和國家的活力 4 .繼續(xù)推進機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，克服機構(gòu)臃腫 5 .加強權(quán)力制約與監(jiān)督 公共領(lǐng)導(dǎo)方法 領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置

41、資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)御和激勵下屬 的各種手段與途徑。 領(lǐng)導(dǎo)方法具有以下特征: (1)領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性。 (2)領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。 (3)領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性 (4)領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性 (5)領(lǐng)導(dǎo)方法存在動態(tài)變異性 1 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門領(lǐng)導(dǎo)者為了實現(xiàn)既定目標，通過調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會之 間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務(wù)員之間、政府不同職能之間等可能 產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會和諧發(fā)展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀 態(tài)以實現(xiàn)預(yù)定目標，發(fā)揮整體最大功效的過程。 2 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特點 (1)平等性 (

42、2)互利性 (3)結(jié)果不確定性 1 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容 (1)領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系協(xié)調(diào)主要指領(lǐng)導(dǎo)者對在履行公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)目標 的過程中與組織內(nèi)外相關(guān)的人與事在時間與空間上產(chǎn)生的工作關(guān)系的協(xié)調(diào)。 （2）領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)，是以領(lǐng)導(dǎo)活動中涉及的以人際關(guān)系為對象和內(nèi)容的協(xié) 調(diào)。 2 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原則 要做到有效協(xié)調(diào)，必須遵循以下原則： （1）以人為本 （2）客觀公正 （3）注重整體 （4）求同存異 （5）互惠雙贏 （6）靈活機動 1 .領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義 溝通，是為了一個設(shè)定的目標，把信息、思想和情感在個人或群體間傳遞，以取得 理解、

43、信任的過程。 領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實現(xiàn)與組織內(nèi) 外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目 標有效協(xié)調(diào)和實現(xiàn)的過程。 2 .領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用 具體來說，主要有以下三個方面： （1）溝通時科學(xué)決策的前提 （2）統(tǒng)一思想，提高績效 （3）溝通可以改善人際關(guān)系，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。 1 .選擇合理的溝通渠道 （1）正式渠道 它是組織結(jié)構(gòu)，層次及不同部門之間，上下級之間明文規(guī)定的信息與內(nèi)容傳 遞的路徑。 （2）非正式渠道 它是在非正式組織范圍內(nèi)或非正式場合進行的溝通。 2 .選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息

44、溝通網(wǎng)絡(luò) 溝通網(wǎng)絡(luò)的五種模式：（1）鏈式溝通（2）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環(huán)式 溝通（5） Y式溝通。 3 .選擇有效的溝通形式 (1) 口頭形式 (2)書面形式 (3)非語言形式 (4)電子媒介形式 增強領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法： 1 .構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò) 2 .樹立主動溝通的意識 3 .創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 4 .要完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，進 一步增強民主監(jiān)督的實效。 5 .注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系 激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動機，使人處于亢奮狀態(tài)的 過程。 有效的激勵應(yīng)該遵循以下基本原則： 1 .物質(zhì)激

45、勵和精神激勵相結(jié)合原則 2 .正激勵和負激勵結(jié)合原則 3 .按需激勵原則 4 .差別激勵原則 5 .公正原則 1 .物質(zhì)激勵 2 .參與激勵 3 .目標激勵 4 .情感激勵 5 .需要激勵 6 .榜樣激勵 7 .榮譽激勵 8 .信息激勵 9 .賞識激勵 領(lǐng)導(dǎo)能力 領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個人素質(zhì)、思維方式、實踐經(jīng)驗、對領(lǐng)導(dǎo)方法的把握程度 等影響具體公共領(lǐng)導(dǎo)活動效果的個性心理特性的總和 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力需要有這樣兒個方面的基本條件: 1 .領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進行。 2 .發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標、責任與價值。 3 .發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)

46、能力，離不開領(lǐng)導(dǎo)者的基本素養(yǎng)。 公共領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新：就是公共部門為適應(yīng)公共管理與環(huán)境的需要，與時俱進地轉(zhuǎn)變觀念 與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)流程和規(guī)范，全面提高公 共領(lǐng)導(dǎo)效率，更好地履行政府職責的實踐過程。 領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在五個方面：1.廣闊的知識面；2.敏銳的問題意識；3.全 新的思想觀念4.良好的精神狀態(tài)；5.敢于承擔風險的膽識 1 .戰(zhàn)略思維，作為一種著眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學(xué)思維方式 和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 2 .領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的內(nèi)容 （1）戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力 （2）戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力 （3）戰(zhàn)略預(yù)見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力 （4）戰(zhàn)略統(tǒng)

47、籌力和戰(zhàn)略決斷力 3 .領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的培養(yǎng) L領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性 領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力：領(lǐng)導(dǎo)通過執(zhí)掌權(quán)力，管理公共事務(wù)的能力。 2 .制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素 領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力與三個因素有關(guān)：（1）政府所具有的強制力；（2）政府存在 的合法性；（3）政府合法性的來源 3 .領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力所包含的內(nèi)容 領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性 和指向性。 領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有三種類型： 1 .集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 2 .民主型領(lǐng)導(dǎo)方式 3 .放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 管理學(xué)家菲德勒的權(quán)變理論，該理論認為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適 用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)

48、隨著被領(lǐng)導(dǎo)者特點的變化和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可 以用下式來表示: E二f (L, F,S)式中：E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性；L-領(lǐng)導(dǎo)者；F一被領(lǐng)導(dǎo)者；S—環(huán)境；f- 函數(shù)關(guān)系。即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特 征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。 第5章公共政策 公共政策概述 公共政策的含義和范疇界定如下： 第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社 會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略。 第二，公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個人外，還包括具體決 策機構(gòu)；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策 執(zhí)

49、行等過程中的次級決策主體。 第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾(政策目標群眾)。 第四，公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟政策、財政稅收政策、環(huán)境 政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層 級的決策主體的權(quán)限范圍決定了相應(yīng)決策的范圍。 第五，公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)者或代表的國家、社會或共 同體的利益最大化。 第六，公共政策的核心是一種選擇。 依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿 性、強制性和混合性三種類型。 1 .自愿性工具 自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務(wù)完

50、成是在自愿 基礎(chǔ)上進行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區(qū)、志愿性組織和市場。 2 .強制性工具 強制性政策工具也被稱為直接工具，強制或直接地作用于目標個人或組織，后 者在響應(yīng)措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地。強制性政策工具包括：規(guī) 制、公共企業(yè)和直接提供。 3 .混合性工具 混合性政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征，混合性工具在允許政府 將最終決定權(quán)留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形 成過程。 混合性政策工具包括：信息與勸誡、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費。 公共政策的研究主線主要包括以下三個方面： 1.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制與

51、決策機制 3.公共政策的內(nèi)容與輸出 公共政策過程 公共政策問題 泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距 公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府及公 共部門表達，同時該問題又在特定政府權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時期被列入政府政策 議程。 政策問題具有選擇性、動態(tài)性和時效性。 公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進其最后確定，這一過程就是政策 議程的建立過程。 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列 步驟的過程，以政府為核心的公共機構(gòu)是公共政策制定和實施的主體。 1 .確立政策目標 2 .政策方案擬訂、評估與抉擇 3

52、.政策合法化 內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與決策相關(guān)的信息傳播和交流，即組織內(nèi)部通過各種現(xiàn) 代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳播與交流。 外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部與外部環(huán)境之間直接的或通過媒介間接進行的信息傳播與 交流。 1 .政府與公眾之間政策溝通的途徑 溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型： （1）政策發(fā)布和信息分開 （2）政策反饋和信息反饋 （3）雙向互動的政策溝通和政府回應(yīng)機制 2 .政府與公眾之間政策溝通的障礙 （1）溝通的技術(shù)障礙 （2）溝通的心里障礙 （3）溝通渠道的阻塞 “自上而下”途徑：這一途徑以“有限行政”為基礎(chǔ)，以政策

53、制定者為中心，認為 政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過程。 “自下而上”途徑：這一途徑從確認執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織成員的目標、戰(zhàn)略、行動的差異 及其聯(lián)系出發(fā)，拋棄“自上而下”途徑對政策制定與執(zhí)行之間因果關(guān)系的預(yù)設(shè)，認 為政策成敗的關(guān)鍵是參與執(zhí)行的組織及其成員的適當選擇、協(xié)調(diào)與互動。 1.公共政策執(zhí)行失控 公共政策執(zhí)行失控主要表現(xiàn)為：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政 策抵制。（4）政策扭曲。 2.公共政策執(zhí)行失控的矯正 矯正公共政策執(zhí)行失控的措施主要有：（1）加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)。 （2）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。（3）強化對公共政策

54、執(zhí)行體系的監(jiān)控。（4） 促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)。 公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效 率和公眾回應(yīng)等進行績效評估和價值判斷的活動。 一價值理性與工具理性的選擇 1 .關(guān)注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評估。 2 .關(guān)注政策價值效應(yīng)，以價值理性為主的政策評估。 公共政策分析 公共政策分析?：公共政策分析是通過運用一定的技術(shù)手段和分析方法來進行的，旨 在認識政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價 現(xiàn)有政策得失、尋求改進決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效 能的一種研究方式和研究工作。

55、 1 .對政策內(nèi)容的研究 2 .對決策過程的研究 3 .對決策輸出的研究 4 .對政策的評估 5 .對決策信息的研究 6 .對決策過程倡導(dǎo)的研究 7 .對政策倡導(dǎo)的研究 1 .線性規(guī)劃 2 .排隊論 3 .馬爾可夫預(yù)測法 4 .成本一效益分析 1 .動態(tài)規(guī)劃 2 .決策樹 3 .靈敏度分析 公共政策發(fā)展 “公共性”是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)范性價值取向，從根本上說，制定和執(zhí)行公共 政策旨在整合和優(yōu)化社會資源配置以實現(xiàn)、增進和維護公共利益。 公共政策的合法性可體現(xiàn)為兩個方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實 質(zhì)上的合法性，即政治學(xué)意義上的合法性一公共政策得到

56、公眾出自內(nèi)心的認可和接 受。 公共政策的發(fā)展應(yīng)當體現(xiàn)有效性。這就意味著，公共政策規(guī)劃、制定額發(fā)展在滿足 公共性和合法性要求的基礎(chǔ)上，還必須實現(xiàn)有效性一正確合理的公共政策能夠得到 及時、完全和有效的執(zhí)行，能真正實現(xiàn)政策目標。 1 .學(xué)科淵源 2 .公共政策在公共管理中的功能與地位 從根本上說，公共政策的發(fā)展在現(xiàn)代公共管理中應(yīng)主要地發(fā)揮一下幾方面功能： （1）公共政策的行為引導(dǎo)功能 （2）公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能 （3）公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能 1 .實現(xiàn)公共管理的價值導(dǎo)向 公共政策發(fā)展的價值導(dǎo)向首先建立在對政策的價值分析的基礎(chǔ)之上。在對具體 政策的價值分析的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)公

57、共政策價值觀的整合。 2 .構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運行平臺 （1）公共決策是公共管理的起點 （2）公共決策貫穿公共管理過程的始終 （3）公共決策是公共管理履行各項功能的基礎(chǔ) （4）從根本上說，在現(xiàn)代社會公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，即在人類的 社會性和生物性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，人們對于所需資源的獲取、生產(chǎn)、分配 或交換會在不同范圍和層面產(chǎn)生沖突和矛盾，需要必要和適當?shù)墓舱邔χM行 規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化。 第6章公共人力資源管理 人力資源管理的基本理論 人力資源：是指在一定區(qū)域內(nèi)德人口總體所具有的勞動能力的總和，或者是具有智 力勞動和體力勞動的能力

58、的人們的總和。 1 .生物性 2 .能動性 3 .時效性 4 .智力性 5 .再生性 6 .社會性 傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基礎(chǔ)差別如下: 1 .關(guān)于人性的假定不同 傳統(tǒng)的人事管理以物為中心，把人看作是一種成本，管理的主要任 務(wù)就是如何可能減少人工成本?，F(xiàn)代人力資源管理視人為最核心的 資本。 2 .工作的性質(zhì)不同 傳統(tǒng)的人事管理基本上屬行政事務(wù)性的工作，人事部門扮演的是控 制人工成本的“成本中心”的角色。 3 .管理內(nèi)容不同 傳統(tǒng)的人事管理主要存在于雇用關(guān)系從發(fā)生到結(jié)束的運動過程。人 力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的這些基本內(nèi)容，而且縱深發(fā) 展，大大拓寬了原

59、有人事管理的內(nèi)容，形成全方位的管理。 4 . 管理部門的地位不同 傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較 低，且從事管理的人員進步不了決策層。而現(xiàn)代人力資源管理部門已經(jīng)成長為除了 落實具體人事事務(wù)之外，還負責協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)、提供決策預(yù)案的擁有咨詢專業(yè)技術(shù) 的中樞性機構(gòu)，且人力資源管理者不僅進入高層領(lǐng)導(dǎo)。 5 .管理方式和手段的不同 傳統(tǒng)的人事管理強調(diào)標準化式的管理，管理手段較為剛性，主要運 用行政命令的辦法。而人力資源管理強調(diào)管理的人性化，理解員工的需 要，采取柔性的、參與式的民主管理，注重人文關(guān)懷。 公共人力資源管理的主要內(nèi)容 職務(wù)分析：是指對某特定的職務(wù)作出明確規(guī)

60、定，并確定完成這一職務(wù)需要有什么樣 的行為的過程。 （1）目標選擇與組織 （2）制定職務(wù)分析的計劃和方案 （3）信息的收集和分析 （4）結(jié)果表達 （5）結(jié)果的運用 1 .工作實踐法 2 .觀察法 3 .訪談法 4 .問卷法 5 .典型事例法 6 .匚作日志法 7 .定量分析方法 1 .組織的用人策略 2 .招聘人員的選擇 3 .真是工作預(yù)覽 4 .招聘的一般程序 5 .招聘的一般程序 1 .內(nèi)部招聘 內(nèi)部招聘又叫內(nèi)部選拔，就是從組織內(nèi)部選拔合適的人才來補充空缺的或新增 的職位，它包括晉升、職務(wù)調(diào)動和崗位輪換等。 2 .外部招聘 外部招聘是從組織外部招聘

61、德才兼?zhèn)涞哪苋? 1 .求職申請表的篩選 2 .測試 3 .面試 4 .對求職者的背景調(diào)查 培訓(xùn)需求分析就是對組織的未來發(fā)展、任務(wù)的內(nèi)容以及人員個人情況進行分析，來 發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)需求。它包括三個方面：第一，組織層面的分析。第二，任務(wù)層面的分 析。第三，個人層面的分析。 第一，組織借助培訓(xùn)和教育的功能，使組織成為“學(xué)習(xí)型組織”，給人員培訓(xùn)與開 發(fā)帶來了革命性變化，意義非常深遠；第二，培訓(xùn)呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢；第 三，培訓(xùn)日益走向社會化；第四，培訓(xùn)向縱深發(fā)展，如組織文化培訓(xùn)、團隊精神 等；第五，培訓(xùn)質(zhì)量成為培訓(xùn)的生命力。 績效評估就是運用綜合的指標體系對人員履行崗位職責所產(chǎn)生的工作業(yè)

62、績、工作能 力、工作態(tài)度進行考察、測定和評價的過程?？冃гu估具有以下功能：第一，控制 功能；第二，激勵功能；第三，開發(fā)功能；第四，溝通功能。 有效的考核系統(tǒng)應(yīng)該滿足五個方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三， 準確性；第四，可接受性；第五，實用性。 1 .排序法 2 .量表法 3 .關(guān)鍵事件法 4 .行為對照表法 5 .行為錨定評價法 度評估法 1 .實施績效評估過程中的職責分工 2 .考評者的選擇 3 .培訓(xùn)考評者 4 .評估時間的確定 5 .績效面談 1 .公平性 2 .競爭性 3 .激勵性 4 .經(jīng)濟性 5 .合法性 決定薪酬水平高低的因素可以分

63、為外在和內(nèi)在兩大類 廣義的薪酬可以分為經(jīng)濟性薪酬和非經(jīng)濟性薪酬。經(jīng)濟性薪酬主要是組織提供的工 資、獎金、津貼、福利等，非經(jīng)濟性薪酬是指工作本身和工作環(huán)境所提供的各種條 件。 1 .付酬原則與策略的確定 2 .職務(wù)分析 3 .職務(wù)評價 4,薪酬率設(shè)計一是指組織結(jié)構(gòu)中各項職位的相對價值及其對應(yīng)的實付薪酬間的一種 關(guān)系。 5 .外部薪酬狀況調(diào)查及數(shù)據(jù)分析 6 .薪酬分級和定薪 7 .薪酬制度的執(zhí)行、控制與調(diào)整 公共人力資源管理制度 公共人力資源管理制度：是指公共人力資源的使用過程中，各有關(guān)組織的權(quán)力配置 原則和關(guān)系模式，以及作為權(quán)力配置載體的組織制度和組織機構(gòu)。 1 .根據(jù)公共

64、人事管理權(quán)歸屬的不同 （1）集權(quán)型 （2）分權(quán)型 （3） “人治”式 （4） “法治”式 2 .根據(jù)公共人事管理的用人原則和方式的不同 （1）官僚型的人事管理制度 （2）貴族型的人事管理制度 （3）民主型的人事管理制度 1 .政治回應(yīng) 這是指政府能夠積極反映并回答通過民選政務(wù)類公務(wù)員表達出來的公民意志 2 .組織效率 這表現(xiàn)為在管理過程中產(chǎn)出與投入比率力圖達到最大化的期望。 3 .個人權(quán)利 這表明的是公共雇員作為廣義的公民，其個人權(quán)利應(yīng)受法律保護，免受政府 當局侵害。 4 .社會公平 它是指這樣的一種信念：公民個人基于先前的犧牲和社會歧視等原因，應(yīng)在 公共職

65、位選擇錄用和晉升中享有法定的優(yōu)待或者優(yōu)先權(quán)，使其免受在公平競爭公共 職位的過程中受到損害。 主要特點有：嚴格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官 1.強調(diào)政治中立 2.公開考試，擇優(yōu)錄用 3. 4. L公務(wù)員的范圍 2 .公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)力 3 .職務(wù)與級別 4 .錄用 5 .考核 6 .職務(wù)任免 7 .獎懲 8 .培訓(xùn) 9 .交流與回避 10 .工資福利保險 n.辭職辭退 實行“功績晉升制” 強調(diào)官風官紀和職業(yè)道德 12.退休 13.職位聘任 1 .實行彈性化的任用制度 2 .放松規(guī)制 3 .實行談判工資制 4 .推行績效管理和績效工資 5 .改革

66、僵化的職位分類制度和職業(yè)發(fā)展路線 6 .注重人力資源開發(fā) 7 .下放人事管理權(quán)力 第一，沒有進行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，導(dǎo)致人 力資源管理工作支離破碎，難以發(fā)揮其在組織管理中的系統(tǒng)整合和提升效能的功 能。 第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱，難以進行規(guī)范化合科學(xué)化管理，進而阻礙了 管理的深化變革。 第三，沒有形成以績效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念。 第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在。 第五，人事管理權(quán)力過于集中，管人與管事相脫節(jié)，用人單位缺乏調(diào)節(jié)和激勵員工 行為的必要手段。 第六，業(yè)務(wù)部門缺乏人力資源管理的技能。 1 .把先進的管理理念引入公共部門，變傳統(tǒng)的人事管理為現(xiàn)代意義的人力資源管 理。 2 .從管理的基礎(chǔ)工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進 3 .下放人事管理權(quán)力 4 .有選擇地借鑒企業(yè)和市場化方法，改造公共人力資源管理 5 .樹立以績效為導(dǎo)向的管理理念 6 .實施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開發(fā) 7 .培育公共倫理，彌補硬性管理之不足 第7章公共預(yù)算管理 公共預(yù)算概述 公共預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準的政府年度財政收支計劃