普遍建立政府法律顧問制度是律師參政議政的重要機遇

普遍建立政府法律顧問制度是律師參政議政的重要機遇普遍建立政府法律顧問制度是律師參政議政的重要機遇王克先隨著國家的民主法制進程加快，行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強制法、全面推進依法行政實施綱要等一系列法律法規(guī)出臺，依法行政、建設(shè)法治政府成為各級政府的重要目標(biāo)。2021年11月12日，黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，明確提出了“推進法治中國建設(shè)”、“普遍建立法律顧問制度”的工作任務(wù)和工作目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨浙江省委十三屆四次全會進一步明確了“全面推進依法行政，制定實施法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和重大行政決策程序規(guī)定”等要求。一方面政府面臨著日益增多、日趨復(fù)雜的法律事務(wù)，而另一方面政府內(nèi)部法制機構(gòu)不能滿足需求。在這樣的大背景下，大量的律師受聘擔(dān)任政府法律顧問勢在必行。一、政府法律顧問概念法律顧問是指具有法律專業(yè)知識和技能，接受公民、法人或其他組織的委托為其提供法律服務(wù)的人員，以及法人或其他組織內(nèi)部法律事務(wù)機構(gòu)人員，或是這些人員提供法律服務(wù)的業(yè)務(wù)活動。法律顧問有兩層含義：一是指法律服務(wù)的專業(yè)工作，即一種業(yè)務(wù)活動；另外是指提供法律服務(wù)的人員。從業(yè)務(wù)活動而言，法律顧問可以分為專項法律顧問和常年法律顧問，專項法律顧問是指法律服務(wù)人員提供某一項法律服務(wù)的業(yè)務(wù)活動，常年法律顧問是指法律服務(wù)人員在一個階段里提供綜合性法律服務(wù)的業(yè)務(wù)活動。政府法律顧問，一般是指各級政府及其工作部門（下統(tǒng)稱政府）配置或聘請具有法律專業(yè)知識的人員，充當(dāng)政府的法律參謀和助手，為政府依法行政或處理某些法律事務(wù)，提供專業(yè)意見或提供相應(yīng)法律服務(wù)的機構(gòu)和人員。政府法制機構(gòu)、政府法律智囊團和政府法律顧問律師是政府法律顧問的三種主要形式。政府法制機構(gòu)是政府主管綜合性法制工作事務(wù)的工作部門，國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要規(guī)定，各級政府法制機構(gòu)是政府系統(tǒng)內(nèi)的法律顧問，這是政府法律顧問最基本的形式。政府法制機構(gòu)人員中包括了公職律師，公職律師具有政府機關(guān)公職人員的身份，占有國家機關(guān)編制，享受國家公職人員待遇。司法部關(guān)于開展公職律師試點工作的意見規(guī)定公職律師不得從事有償法律服務(wù)、不得在律師事務(wù)所和法律服務(wù)所兼職；不得以律師身份辦理本級政府或部門以外的訴訟與非訴訟案件。本文所稱的律師不包括公職律師。政府法律智囊團，是指由政府組織法律方面的專家學(xué)者，運用他們在法律方面的智慧和才能，為政府在經(jīng)濟社會發(fā)展的決策提供法律咨詢。政府法律顧問律師，是指政府與律師事務(wù)所簽訂法律顧問合同，由律師事務(wù)所指派擔(dān)任政府法律顧問的律師。本文所稱的政府法律顧問是指律師事務(wù)所接受政府聘請，指派律師為政府提供法律服務(wù)的業(yè)務(wù)活動。二、律師擔(dān)任政府法律顧問是依據(jù)法律顧問合同建立的民事法律關(guān)系合同法第三百九十六條規(guī)定，委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同。合同法第三百九十七條規(guī)定，委托人可以特別委托受托人處理一項或者數(shù)項事務(wù)，也可以概括委托受托人處理一切事務(wù)。法律顧問合同屬于委托合同。律師法第二十八條規(guī)定，律師可以從事下列業(yè)務(wù)：（一）接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔(dān)任法律顧問。律師法第二十五條規(guī)定，律師承辦業(yè)務(wù)，由律師事務(wù)所統(tǒng)一接受委托，與委托人簽訂書面委托合同。也就是說，政府聘請律師擔(dān)任法律顧問，都應(yīng)當(dāng)由政府與律師事務(wù)所簽訂法律顧問合同，再由律師事務(wù)所指派律師（具體人選尊重政府選擇）提供法律服務(wù)。律師擔(dān)任政府法律顧問，是基于政府與律師事務(wù)簽訂的法律顧問合同。這種關(guān)系是政府與律師事務(wù)所通過簽訂合同建立的民事法律關(guān)系，政府與律師事務(wù)所雙方在法律地位上屬于平等的民事主體，不存在行政管理關(guān)系，雙方的權(quán)利義務(wù)用合同條款確定，根據(jù)合同享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。但現(xiàn)實情況是，大多數(shù)政府特別是某一級政府并沒有與律師事務(wù)所簽訂法律顧問合同，而是發(fā)文件聘請律師擔(dān)任政府法律顧問，但這并不能改變政府與律師事務(wù)所的法律關(guān)系性質(zhì)，二者之間仍然不是行政管理關(guān)系，雙方的權(quán)利義務(wù)仍應(yīng)由合同來調(diào)整。三、律師擔(dān)任政府法律顧問的法律依據(jù)早在1982年1月1日起施行的律師暫行條例第二條就規(guī)定，律師的主要業(yè)務(wù)如下：（一）接受國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、人民公社的聘請，擔(dān)任法律顧問。司法部1989年12月發(fā)布的關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定則進一步明確了律師擔(dān)任政府法律顧問的各項具體細則。律師法雖然沒有直接規(guī)定律師擔(dān)任政府法律顧問的內(nèi)容，但律師法第二十八條規(guī)定律師可以從事下列業(yè)務(wù)：（一）接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔(dān)任法律顧問。民法通則第五十條規(guī)定，有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格。律師法沒有像律師暫行條例那樣單獨強調(diào)律師可接受國家機關(guān)聘請擔(dān)任法律顧問，而將國家機關(guān)納入法人的范疇，顯得更為科學(xué)，律師法規(guī)定的律師業(yè)務(wù)中當(dāng)然的包括了為政府擔(dān)任法律顧問。中華全國律師協(xié)會制訂的律師法律顧問工作規(guī)則作為行業(yè)規(guī)范對律師擔(dān)任政府法律顧問起到了具體的指導(dǎo)作用。四、政府法律顧問服務(wù)內(nèi)容司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定第三條規(guī)定，律師擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托辦理下列法律事務(wù)：（一）就政府的重大決策提供法律方面的意見，或者應(yīng)政府要求，對決策進行法律論證；（二）對政府起草或者擬發(fā)布的規(guī)范性文件，從法律方面提出修改和補充建議；（三）參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；（四）代理政府參加訴訟，維護政府依法行使行政職權(quán)和維護政府機關(guān)的合法權(quán)益；（五）協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟合同、經(jīng)濟項目以及重要的法律文書；（六）協(xié)助政府進行法制宣傳教育；（七）向政府提供國家有關(guān)法律信息，就政府行政管理中的法律問題提出建議；（八）辦理政府委托辦理的其他法律事務(wù)。浙江省人民政府法律顧問工作規(guī)則第六條規(guī)定，法律顧問履行下列職責(zé)：（一）為省政府的重大決策提供法律咨詢意見；（二）參與省政府立法項目的研究、論證和重要規(guī)范性文件的合法性審查工作；（三）參與省政府重大行政復(fù)議案件、疑難信訪案件的研究討論；（四）協(xié)助省政府處理重大涉法事件，起草有關(guān)法律文書或法律意見書；（五）受省政府委托，參加重大項目的談判、合同和協(xié)議的簽訂等工作；（六）對涉及我省的社會公共事件提出法律意見和建議；123下一頁 第 6 頁 共 6 頁