單位的政府職能及分解.ppt

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第十二章 單位的政府職能及分解,南開大學(xué)政治學(xué)系教授 朱光磊 2003年3月,在中國，人們習(xí)慣把自己供職的機(jī)關(guān)、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、公有制企業(yè)等等統(tǒng)稱“單位”。 國外學(xué)術(shù)界一般把單位譯為“units”，但是Units這詞遠(yuǎn)遠(yuǎn)表達(dá)不了中國“單位”這個(gè)概念的豐富內(nèi)涵。 “單位現(xiàn)象”，是我國在經(jīng)濟(jì)和政治生活中形成的諸多特性中最具典型性和綜合性的現(xiàn)象之一，引起了國內(nèi)外學(xué)術(shù)界愈來愈多人士的關(guān)注。 第一節(jié) 單位的概念和單位所分擔(dān)的政府職能 第二節(jié) 單位分擔(dān)政府職能的歷史根源現(xiàn)實(shí)局限性 第三節(jié) 單位的政府職能在新的歷史條件下的分解,第一節(jié) 單位的概念和單位所分擔(dān)的政府職能,一、研究單位問題的政治學(xué)意義 二、單位的基本概念 三、單位分擔(dān)的政府職能,一、研究單位問題的政治學(xué)意義,在引論中，本書已經(jīng)指出，僅從政治學(xué)的角度看，中國政府過程區(qū)別于其它國家政府過程的一個(gè)關(guān)鍵之處就是，中國的政府過程在縱向上的“末梢”，并不是最基層一級(jí)的地方政府，而是政府的“非政府延伸”——單位。 當(dāng)然，這里所說的與單位直接聯(lián)系的政府，主要是指地方政府。 事實(shí)上，所謂單位，不僅是各行各業(yè)自己的基層，而且是中國政權(quán)的重要基礎(chǔ)。不了解單位的性質(zhì)和特點(diǎn)，就不能全面和深入地了解當(dāng)代中國的政治和政府過程。,,“企業(yè)辦社會(huì)，校長像市長”。作為中國經(jīng)濟(jì)、政治生活中帶有特色性的社會(huì)共同體，各類單位特別是大中型公有制企業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著廣泛的社會(huì)義務(wù)和社會(huì)責(zé)任，分擔(dān)了相當(dāng)?shù)恼魏驼毮堋?各類單位，特別是企業(yè)和學(xué)校，不可能背負(fù)著廣泛而復(fù)雜的政府職能和不切實(shí)際的社會(huì)義務(wù)走向市場，或是去參與國內(nèi)國際同行的全面競爭。 系統(tǒng)地調(diào)查和分析“單位現(xiàn)象”，是著手解決各類單位非業(yè)務(wù)性負(fù)擔(dān)過重這一難題的基礎(chǔ)，對(duì)于認(rèn)識(shí)清楚中國國家生活中的各種關(guān)系，包括政企關(guān)系和黨政關(guān)系也都具有一定的意義。,二、單位的基本概念,單位，是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活的基層組織形式。作為一個(gè)單位，必須具備下列要素： 第一，是一個(gè)“基層”法人。 第二，單位必須有自己獨(dú)立核算的財(cái)務(wù)系統(tǒng)。 第三，企業(yè)和事業(yè)，在所有制上都是全民的或集體的。 第四，有一定的行政級(jí)別，管理人員和專業(yè)技術(shù)人員享有“國家干部”的身份，其它工作人員也享有“國家職工”的身份。單位負(fù)責(zé)人對(duì)“條條”或“塊塊”上的主管黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。 第五，建有與單位同等行政規(guī)格的中共基層委員會(huì)。,單位作為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治機(jī)制，作為一種體制，它所具有的更重要、更本質(zhì)的意義是：單位體現(xiàn)著一種全面而深刻的歸屬關(guān)系。,從政府與單位的關(guān)系看： 政府把單位看作自己的一個(gè)個(gè)“紐結(jié)”，單位接受政府的各種保護(hù)，并按照政府制定的計(jì)劃得到各種資源； 單位里的職工不是單位的雇傭人員，他們與單位的關(guān)系不是為經(jīng)濟(jì)收入和實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值而工作的契約型關(guān)系，而是一種單位既全面控制、又全面照料其職工，職工既全面服務(wù)、又全面依賴其單位的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系，并且這種聯(lián)系不是單位與職工中的任何一方可以隨意中斷的。 也正是因?yàn)槿绱?，有學(xué)者把單位的基本特征概括為利益保護(hù)、權(quán)威認(rèn)同和信息壟斷，并特別強(qiáng)調(diào)它們與城市生活的密切聯(lián)系。,,總之，這種類似家族化的歸屬關(guān)系的要旨在于，單位作為國家機(jī)器的組成部分或者說“附屬物”，執(zhí)行著把執(zhí)政黨和各級(jí)政府的決策通過帶有自己業(yè)務(wù)特色的工作傳輸給職工的任務(wù)。 執(zhí)政黨和各級(jí)政府通過千千萬萬、各行各業(yè)的單位，實(shí)施著對(duì)廣大社會(huì)成員有效而全面的管理。 因此，靜態(tài)地看，單位是當(dāng)代中國社會(huì)，特別是城市社會(huì)的基本單元，而動(dòng)態(tài)地看它是中國政府過程的“末梢”。 當(dāng)然，作為這種政府過程“末梢”在起作用的，還有城市街道的居民委員會(huì)和鄉(xiāng)村委員會(huì)。（多見本書第十五章和十六章）,三、單位分擔(dān)的政府職能,單位所分擔(dān)的政府職能有三大類，具體工作多達(dá)幾十項(xiàng)： （一）一般政府職能 （二）社會(huì)——政府職能 （三）政治——政府職能,（一）一般政府職能,協(xié)助立法工作，如組織職工討論重要法律的草案。 向職工甚至職工家庭提供基本的民政服務(wù)與社會(huì)保障。 負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作。 以特定的方式負(fù)責(zé)職工的失業(yè)救濟(jì)。 參與社會(huì)安全事務(wù)。,（二）社會(huì)——政府職能,這些各類單位承擔(dān)的本來應(yīng)由中間性團(tuán)體和社會(huì)通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)未完成的工作主要有： 負(fù)責(zé)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生防疫； 照顧離休、退休職工的晚年生活； 提供班車服務(wù)，等等； 舉辦托幼機(jī)構(gòu)，一些規(guī)模較大的單位還興辦了子弟學(xué)校等。 在這方面，有兩項(xiàng)職能目前正在淡出單位管轄的范圍： 一是以直接或間接的方式，幫助職工解決子女就業(yè)問題。 二是解決職工的住房問題。,（三）政治——政府職能,在這一點(diǎn)上，既有政企關(guān)系問題，也有黨政關(guān)系問題。其主要內(nèi)容有： 政治信息傳輸。傳達(dá)黨和政府的政策、法規(guī)及重要的決策，并負(fù)責(zé)向上反映，使單位成為“上情下達(dá)”的端點(diǎn)和“下情上達(dá)”的起點(diǎn)。 政治社會(huì)化的重要渠道。 單位要向員工做深入細(xì)致的思想政治工作，宣傳黨和政府的路線、方針、政策，使之得到職工群眾的認(rèn)可。 還要對(duì)員工進(jìn)行社會(huì)主義道德教育、形勢(shì)教育、普法教育， 一些地區(qū)還有民族政策教育和宗教政策教育，等等。,,值得注意的是，改革以來，特別是強(qiáng)調(diào)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，在各類單位所承擔(dān)的上述職能中，減掉了一些項(xiàng)目，但是也新增了不少項(xiàng)目。 在這些由單位所承擔(dān)的新的任務(wù)中，有不少究其實(shí)質(zhì)是分擔(dān)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 這顯然不符合整個(gè)改革的基本方向，很有可能會(huì)成為下一階段改革的新的對(duì)象。,第二節(jié) 歷史根源和現(xiàn)實(shí)局限性,一、單位分擔(dān)政府職能的歷史根源和理論基礎(chǔ) 二、單位分擔(dān)政府職能的現(xiàn)實(shí)局限性,一、單位分擔(dān)政府職能的歷史根源和理論基礎(chǔ),各行各業(yè)的單位所承擔(dān)的如此復(fù)雜、繁重的政府職能，是在建國以后幾十年的時(shí)間中逐步積累起來的。 按照馬克思主義經(jīng)典作家的設(shè)想，社會(huì)主義社會(huì)的一切生產(chǎn)部門都要在總的計(jì)劃和社會(huì)全體成員的參與下，由整個(gè)社會(huì)來管理，以克服傳統(tǒng)資本主義社會(huì)下的生產(chǎn)無政府狀態(tài)所帶來的各種弊端。 列寧的看法是，在社會(huì)主義國家，“全體公民都成了一個(gè)全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”，并服從這個(gè)國家。他還說，那時(shí)，“整個(gè)社會(huì)將成為一個(gè)管理處，成為一個(gè)……工廠?！?毛澤東也認(rèn)為，“我們應(yīng)當(dāng)將全中國大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各類組織里，克服舊中國散漫無組織狀態(tài)”。,,社會(huì)主義革命恰恰是在生產(chǎn)力發(fā)展水平不高的國家最先取得成功的。在這些國家，經(jīng)濟(jì)管理達(dá)不到高度社會(huì)化的程度，而思路的限制又使得當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者不愿意放棄初衷。 在這種情況下，“由社會(huì)管理”就只能演變?yōu)樯鐣?huì)通過政府和無產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨來管理的“大政府”模式。 這種強(qiáng)化單位的政府職能的“政府——單位”管理，曾在我國的社會(huì)生活中發(fā)揮過一定的積極作用。 但是，這種模式，其自身活力的缺乏和它難以適應(yīng)改革開放要求的缺陷，特別是它幾乎無法與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相協(xié)調(diào)這一點(diǎn)已暴露得十分明顯。,二、單位分擔(dān)政府職能的現(xiàn)實(shí)局限性,首先，這種模式不利于真正實(shí)現(xiàn)“政企分開”、“政事分開”。 第二，與第一點(diǎn)相聯(lián)系的是，這種政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)職能上的混淆，使作為人類社會(huì)進(jìn)行最主要標(biāo)志的勞動(dòng)分工所帶來的一切效率優(yōu)勢(shì)，在這種“功能全面化”的過程中喪失了而且會(huì)造成社會(huì)規(guī)則的混亂和組織行為的變形。 第三，不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 第四，不利于政治生活的民主化、法制化。,,第五，不利于人的素質(zhì)的提高。所謂人才的“單位所有制”，職工流動(dòng)方面的種種限制都與單位機(jī)制有著直接的關(guān)系。 第六，不利于抵制不正之風(fēng)。一個(gè)巨大的社會(huì)福利、保險(xiǎn)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必然要求嚴(yán)格的規(guī)則，不法活動(dòng)的余地相對(duì)縮小。 第七，不利于精簡機(jī)構(gòu)。單位辦社會(huì)，必然導(dǎo)致它們?cè)O(shè)置龐雜的相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)。,第三節(jié) 單位的政府職能在新的歷史條件下的分解,一、單位的政府職能將復(fù)歸于政府 二、單位的社會(huì)——政府職能將復(fù)歸于社會(huì) 三、單位的政治——政府職能要加以調(diào)整,一、單位的政府職能將復(fù)歸于政府,各級(jí)政府和各類單位，都面臨著轉(zhuǎn)換職能的課題。 政府對(duì)單位的直接管理應(yīng)當(dāng)縮小，與此相一致，也不要再以單位為中介實(shí)施政府對(duì)社會(huì)成員的政府管理，不要再要求單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)職工在企業(yè)以外的社會(huì)行為負(fù)責(zé)。 讓公民對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，也有利克服職工對(duì)單位的依賴心理，糾正以職工身份來要求無限照顧的習(xí)慣。 近期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)至少做到政府在改革中不再給各單位負(fù)責(zé)給職工開具各類介紹信、證明信等的各項(xiàng)有關(guān)規(guī)定，大幅度縮小諸如使用單位公證信函，其職工的某些社會(huì)行為才有效之類的事項(xiàng)，減少各單位的“苛捐雜稅”。 對(duì)于事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體，要停止對(duì)它們的“創(chuàng)收”要求。,,當(dāng)然，在將單位所承擔(dān)的政府職能復(fù)歸于政府的同時(shí)，由政府在舊體制下收走的那部分企業(yè)經(jīng)營權(quán)、事業(yè)管理權(quán)，也應(yīng)當(dāng)復(fù)歸于企業(yè)事業(yè)單位，或移交給行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。 有一些學(xué)者認(rèn)為我國相當(dāng)一部分國有企業(yè)效益不佳，相當(dāng)一部分事業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營不善是所有者“虛置”造成的。這固然有一定的道理。 但問題顯然不都出在所有制上政府的高度集權(quán)，使企業(yè)和事業(yè)單位失去了必要范圍的自主權(quán)，從而失去了應(yīng)有的活力，不能不說是一個(gè)重要的原因。 我們要通過改革，在普遍使政府和各類單位在真正轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，增加各自自身的活力，共同切實(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡，避免重走“精簡——膨脹”的老路。,二、單位的社會(huì)——政府職能將復(fù)歸于社會(huì),這個(gè)職能來自于政府，但不能復(fù)歸于政府，因?yàn)樗鼈円膊辉撌钦鶠椤?這些職能的轉(zhuǎn)移，主要應(yīng)利用發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)市場主體多元化的契機(jī)，使其復(fù)歸于社會(huì)。 我們現(xiàn)在的實(shí)際情況是： 一方面政府沒有足夠的資金興辦高水平的城市公共交通體系； 一方面是企業(yè)事業(yè)單位為解決職工的上下班問題而投入大量的人力、財(cái)力組織班車，自我服務(wù)。,,可以設(shè)想，各單位如將同樣數(shù)量的資金投入到社會(huì)報(bào)保險(xiǎn)、金融服務(wù)等機(jī)構(gòu)，依靠不同社會(huì)勞動(dòng)部門的分工優(yōu)勢(shì)，彼此建立互利互惠的協(xié)作關(guān)系，將會(huì)形成人力、資金使用上的良性循環(huán)。 也必須看到，這個(gè)復(fù)歸的過程是長期的。 在這里還有一個(gè)值得注意的問題，即負(fù)擔(dān)和利益也是有一定聯(lián)系的。 同此，不能輕視轉(zhuǎn)變政府職能和促使單位的政府——社會(huì)職能復(fù)歸于社會(huì)的阻力。,三、單位的政治——政府職能要加以調(diào)整,任何國家的企業(yè)都有一定的政治行為。西方國家的一些較大的企業(yè)，也是要與政界發(fā)生聯(lián)系的，有些還要向能代表他們利益的黨派和壓力團(tuán)體提供政治捐款。 在中國，為保證企業(yè)為國家利益服務(wù)的方向，也必然以一定方式保留一定的政治職能，但必須在內(nèi)容和形式上均有所調(diào)整。,從內(nèi)容上看：,各類單位的政治性工作，主要應(yīng)圍繞國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心和各自的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行，并把建立單位內(nèi)部和諧的人際關(guān)系和健康的企業(yè)文化作為重要方面，比如： 企業(yè)如何調(diào)動(dòng)職工的勞動(dòng)積極性， 學(xué)校如何既“教書”又“育人”， 要放棄一些同志所設(shè)想的“對(duì)職工進(jìn)行系統(tǒng)的理論培訓(xùn)”的奢望。,從形式上看：,要堅(jiān)決放棄在“以階級(jí)斗爭為綱”的條件下和黨處在秘密斗爭條件下所慣常使用的那些工作方法； 對(duì)職工政治條件的要求，要有層次性； 各類單位的政治性工作，除少數(shù)專職干部的專項(xiàng)工作外，一般要在業(yè)余時(shí)間進(jìn)行并融匯到業(yè)務(wù)工作中去，應(yīng)摘下各單位機(jī)關(guān)部門所設(shè)置的“周二學(xué)習(xí)不辦公”的牌子； 一般性的政治問題，今后應(yīng)主要由“塊塊”上的政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)； 多年來由單位所負(fù)責(zé)的諸如向職工群眾傳達(dá)中央以及地方黨和政府文件的任務(wù)，應(yīng)由現(xiàn)代化的大眾傳播媒介來完成，以減輕各單位的負(fù)擔(dān)。,值得注意的是當(dāng)前仍然要注意適當(dāng)限制單位某些不正常的政治行為：,如不適當(dāng)?shù)刈非髥挝恍姓?jí)別的提升和擴(kuò)大單位規(guī)模； 企業(yè)事業(yè)單位干部的行政化和管理職務(wù)的身份化； 一部分職工濫用主人翁概念，藐視大工業(yè)鐵的紀(jì)律和技術(shù)進(jìn)步的意義； 把生產(chǎn)計(jì)劃和產(chǎn)值指標(biāo)當(dāng)作“政治任務(wù)”來完成，卻忽視企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益； 單位內(nèi)部的裙帶關(guān)系；等等。 尤其應(yīng)當(dāng)防止少數(shù)干部為了本人的私利，以漂亮的政治詞句和政治行為為掩護(hù)，對(duì)本單位的活動(dòng)和職工群眾施加不正常的政治動(dòng)作的現(xiàn)象。,,調(diào)整單位的政府職能涉及“千家萬戶”，涉及國家的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革這兩大基本領(lǐng)域，既是微觀問題，又要以宏觀的政治、經(jīng)濟(jì)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和文化環(huán)節(jié)的變化為背景，因而問題是復(fù)雜的。 相對(duì)于干部而言“負(fù)擔(dān)”之中有利益； 相對(duì)于群眾而言，“束縛”后面是靠山； 加之“慣性”的作用，高層某些旨在減輕單位負(fù)擔(dān)的措施甚至可能為一些單位的負(fù)責(zé)人和普通群眾所不理解。 因此，淡化單位觀念的任務(wù)還是很重的。但是，鑒于人們對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能等問題已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，可以說現(xiàn)在解決這個(gè)問題的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。,,事實(shí)上，由于外資企業(yè)、私營企業(yè)的發(fā)展和公有制企業(yè)職工絕對(duì)數(shù)的減少，單位的控制面已經(jīng)縮小了。 分解單位政府職能的過程，實(shí)際上就是消融單位現(xiàn)象的過程。 經(jīng)過一段時(shí)間的努力和探索，在改革的過程中，在保證政府過程連續(xù)性的前提下，將各類企業(yè)事業(yè)單位由具有業(yè)務(wù)主體的作為政府過程“末梢”這一雙重性質(zhì)的社會(huì)生活共同體，轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芮逦?，充滿活力，“輕裝上陣”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的主體，是可以做到的。,