論日本食品安全監(jiān)管體制分析研究公共管理專業(yè)

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1、論日本食品安全監(jiān)管體制 摘 要 日本在 2003 年開始實(shí)施的食品安全規(guī)制改革中，引入風(fēng)險(xiǎn)分析手法，分離 風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理職能，促進(jìn)食品安全相關(guān)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)交流。并在此基礎(chǔ)上，通過一系列的改革，形成了較為完善的食品安全法律體系。這些無疑將對剛剛實(shí)施《食品安全法》的中國具有重要的借鑒意義。鑒于此，本文從行政法學(xué)的角度入手，以日本食品安全法律規(guī)制為研究對象，對日本食品安全法律規(guī)制體系的歷史演進(jìn)、規(guī)制模式、基本理念、基本原則、保障制度、管理機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的分析，以期對完善中國食品安全規(guī)制體系有所裨益。 關(guān)鍵詞：日本；食品安全；監(jiān)管體制

2、 目 錄 緒 論 1 一、 日本食品安全監(jiān)管的概念與模式 2 （一）食品安全概述 2 1、食品安全的概念 2 2、食品安全內(nèi)涵 2 （二）食品安全規(guī)制的類型 2 1、直接規(guī)制與間接規(guī)制 2 2、事前規(guī)制與事后規(guī)制 3 3、公共規(guī)制與自主規(guī)制 4 二、日本食品監(jiān)管制度 6 （一）HACCP 法 6 （二）GAP 的倡導(dǎo)制度 7 三、日本食品安全監(jiān)管主要制度 9 （一）HACCP 的承認(rèn)制度 9 （二）食品標(biāo)識制度 10 （三）食品安全追溯制度 10 四、日本食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu) 11 （一）食品安全委員會 11

3、（二）食品衛(wèi)生監(jiān)督員 12 （三）食品衛(wèi)生分會 12 結(jié) 論 14 參考文獻(xiàn) 15 緒 論 民以食為天，食以安為本，食品安全是國民生活中非常重要的組成要素之一。 在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尚不存在食品安全問題，而隨著自然經(jīng)濟(jì)的解體，商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，尤其是步入近現(xiàn)代工業(yè)化社會后，由于食品供給的增多、食品交易的繁榮、飲食環(huán)境的變化，相應(yīng)地威脅食品安全的不確定因素也日益增多。近年來，世界上許多國家不斷爆發(fā)食品安全事件，如在歐洲大面積爆發(fā)的瘋牛病事件以及日本爆發(fā)的 0-157 大腸桿菌中毒事件等，中國也于 2008 年爆發(fā)了“三鹿奶粉”事件，這使得食品

4、安全問題一舉成為全民關(guān)注的熱點(diǎn)。面對嚴(yán)峻的食品安全環(huán)境，毋庸置疑，食品安全規(guī)制已經(jīng)成為世界各國亟需研究和解決的課題。 在現(xiàn)代社會，基于個(gè)人利益和公共利益的共同訴求，食品安全規(guī)制往往與國 家利益、社會利益、個(gè)人利益息息相關(guān)。這就需要建立一個(gè)以市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)的，以實(shí)現(xiàn)食品企業(yè)和消費(fèi)者利益雙贏為目標(biāo)的食品安全規(guī)制體系。而在這一過程中，食品安全的公共規(guī)制或者說食品安全行政，憑借其獨(dú)特的優(yōu)勢發(fā)揮著民事途徑無法替代的功能。從市場經(jīng)濟(jì)來看，如果市場能充分發(fā)揮作用，能通過市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)從而確保食品的安全，那是最好不過的事情。但現(xiàn)實(shí)卻是，“食品加工的技術(shù)鏈條已經(jīng)漫長到讓我們大多數(shù)消費(fèi)者難以根據(jù)簡單的生活

5、經(jīng)驗(yàn)來判斷食品是否安全的程度，這一情形在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中叫做‘信息不對稱’”。 經(jīng)驗(yàn)證明，在生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)的交易雙方存在信息不對稱的時(shí)候，市場的作用會大打折扣。因此，此時(shí)，就需要行政等外力的介入，確保交易雙方獲得實(shí)質(zhì)的公平和效率。 另外，由于食品是一種特殊性的商品，其能直接影響人的生命和健康。食品 安全事件一旦爆發(fā)，造成的損失是不能簡單地以金錢來衡量的。同時(shí)，僅僅根據(jù)民事法對侵權(quán)行為、不履行債務(wù)等請求損害賠償，或是根據(jù)刑法請求處罰和制裁，并不能直接起到預(yù)防和防止食品安全事件發(fā)生的作用。因此，就需要行政的介入，從源頭抓起，采取積極措施預(yù)防和消除危險(xiǎn)?！靶姓谑虑埃簿褪沁€只不過是抽象的危險(xiǎn)、

6、只有被害發(fā)生的可能性的階段即行介入，將被害與紛爭防止于未然。以‘預(yù)防行政’收‘先下手為強(qiáng)’之功效?！边@就是行政的優(yōu)勢所在。 一、 日本食品安全監(jiān)管的概念與模式 （一）食品安全概述 1、食品安全的概念 1974年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在世界糧食大會上通過了《世界糧食安全國際約 定》，從食品數(shù)量滿足人們基本需要的角度，第一次提出了“食品安全”的概念。 而在1996年世界衛(wèi)生組織發(fā)表的《加強(qiáng)國家級食品安全性指南》中，首次將食品安全與食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量進(jìn)行了較為明確的區(qū)分，即食品安全是“對食品按其原定用途進(jìn)行制作和食用時(shí)不會使消費(fèi)者受害的一種擔(dān)?！?，食品衛(wèi)生是指“為確保食品安全性和適合性在食

7、物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”，食品質(zhì)量則被定義為“食品滿足消費(fèi)者明確的或者隱含的需要的特性”。由此可見，食品安全是一個(gè)處于不斷演變中的概念，不同時(shí)期的不同國家和國際組織會從不同的角度對其進(jìn)行不同的定義，而食品安全也就是隨著人類的這種不斷提高的認(rèn)識水平，形成和完善了自身的概念。 2、食品安全內(nèi)涵 食品安全應(yīng)包含兩層含義：一是，食品安全是指食品的安全性，即三要素中的“衛(wèi)生”和“狹義上的安全”。其中，衛(wèi)生是指食品自身的清潔而無毒無害，而狹義上的安全是指食品不受外界的污染。二是，食品安全是指包括飲食文化和食物攝取方法在內(nèi)的安全性，即三要素中的“營養(yǎng)”。營養(yǎng)與食物息息相關(guān)，對平衡健康和治

8、療疾病具有重要作用。在食物攝取中的營養(yǎng)比例的搭配不僅是一門學(xué)問，更是一門藝術(shù)。在飲食文化和食物攝取方法不斷豐富的基礎(chǔ)上確保食品的安全性，是食品安全一詞隨著人類對高水平生活不斷追求而演變的最好明證。 （二）食品安全規(guī)制的類型 1、直接規(guī)制與間接規(guī)制 從與被規(guī)制者的關(guān)系上看食品安全規(guī)制分為直接規(guī)制與間接規(guī)制。直接規(guī)制 是指對被規(guī)制對象具有直接的拘束力的規(guī)制，間接規(guī)制是指沒有直接拘束力，只能引導(dǎo)被規(guī)制對象自主采取安全上希望的行為的規(guī)制。因?yàn)橹苯右?guī)制與間接規(guī)制具有不同的功能，所以，只有兩者在制度上相互銜接，才能獲得相得益彰的效果。 在實(shí)際操作中，直接規(guī)制的主要手段有兩種：第一種是許可制、認(rèn)可

9、制和資 格制。這三者在功能上具有一定的相似性，在日本食品安全規(guī)制中較為常用。例如，《屠宰場法》第 4 條第 1 款規(guī)定，“開辦屠宰場要獲得都道府縣知事的許可”，這就是典型的許可制。即一般性禁止開辦特定的企業(yè)或者從事特定的行為，只有在事前獲得許可的前提下，才能解除禁止。而《關(guān)于食品制造過程高級化管理的臨時(shí)措施法》第 8 條第 1 款中規(guī)定的“食品制造、加工企業(yè)制定了制造過程管理高級化的相關(guān)計(jì)劃，可以申請指定認(rèn)定機(jī)關(guān)予以認(rèn)定”，就是認(rèn)可制的體現(xiàn)。也就是說，雖然法律對一些行為并不禁止，但是要獲得法律上的承認(rèn)以及保護(hù)，就必須獲得相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)的同意。而資格制則是指為了保證個(gè)人或者組織具有適當(dāng)?shù)貙?shí)施特定

10、行為的技術(shù)能力，還要求其具備一定的資格才能從事特定的行為。第二種是規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的制定、認(rèn)證與檢查。規(guī)制機(jī)構(gòu)為了確保食品以及生產(chǎn)、制造、加工食品的設(shè)施設(shè)備等安全性，規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守的技術(shù)性要求，這就是規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)。 間接規(guī)制的主要手段有三種：一是誘導(dǎo)，即以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)性 措施鼓勵企業(yè)主動地進(jìn)行安全上的確保行為。二是指導(dǎo)或指示，規(guī)制機(jī)構(gòu)對個(gè)別的企業(yè)或行業(yè)團(tuán)體做出確保食品安全的指導(dǎo)或指示方針。三是提供信息，通過風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制傳遞和共享必要的食品安全信息，促使企業(yè)在其基礎(chǔ)上進(jìn)行自我的管理。 2、事前規(guī)制與事后規(guī)制 從規(guī)制手段的實(shí)施時(shí)期與企業(yè)開始的生產(chǎn)、流通和銷售食品等活動的時(shí)期相 比較，

11、可以將食品安全規(guī)制分為事前規(guī)制與事后規(guī)制。 事前規(guī)制與事后規(guī)制的相結(jié)合，分別對企業(yè)活動的各個(gè)階段進(jìn)行不同方法的規(guī)制，有利于形成一個(gè)從生產(chǎn)到消費(fèi)的整個(gè)流程的安全確保體系。事前規(guī)制是指食品安全相關(guān)主體在實(shí)際活動之前便制定績效標(biāo)準(zhǔn)及偏差預(yù)警系統(tǒng)，做到在問題發(fā)生以前已經(jīng)開啟預(yù)防危害的規(guī)制程序和緊急應(yīng)對措施，其主要手段包括制定廠房、設(shè)備、食品、食品添加劑、食品包裝等的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，并對在實(shí)際操作過程中是否符合上述的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的確認(rèn)。事后規(guī)制是指在企業(yè)活動已經(jīng)開始之后的規(guī)制，主要是對上述規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)的維持進(jìn)行確認(rèn)和監(jiān)督。以便在出現(xiàn)不符合規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以及時(shí)做出更正指示，并在必要時(shí)撤銷之前的許可認(rèn)可，

12、甚至進(jìn)行相應(yīng)的處罰。 事后規(guī)制已經(jīng)長期應(yīng)用到食品安全領(lǐng)域中，而圍繞事前規(guī)制的正當(dāng)性問題一 直存有爭論。因?yàn)?，事前?guī)制自身確實(shí)存在著一些無法回避的弊端。例如，妨礙 企業(yè)提高安全性的動力，剝奪消費(fèi)者選擇便宜但有某種危險(xiǎn)的商品的自由，企業(yè) 和消費(fèi)者對確保安全的自己責(zé)任由此變得較為曖昧，而且通過技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)安 全管理能力的提高，事后監(jiān)督、救濟(jì)制度和提供信息等，運(yùn)用市場的方法也能獲 得事前規(guī)制同樣的效果。 但是，另一方面，事前規(guī)制在食品安全領(lǐng)域仍有其存在的必要性?，F(xiàn)在食品工業(yè)化背景下，消費(fèi)者不能充分知曉和理解食品安全信息，食品及其添加劑的危險(xiǎn)甚至是食品相關(guān)企業(yè)自身都無從知曉，但卻可能

13、在多年之后爆發(fā)。再加上，食品安全事故還有其特殊性，一旦有損害，其損害的程度和范圍將極大，而且生命健康一旦受損，有可能不可逆轉(zhuǎn)。因而，事前規(guī)制雖然因?yàn)槠渥陨淼娜秉c(diǎn)而無法全面展開，但其作為一種配合手段應(yīng)成為事后規(guī)制的有效補(bǔ)充。 3、公共規(guī)制與自主規(guī)制 如以規(guī)制主體為角度，可以將食品安全規(guī)制分為公共規(guī)制和自主規(guī)制。公共 規(guī)制是指食品相關(guān)行業(yè)的督導(dǎo)主體，特別是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律等制定規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，對食品的生產(chǎn)、流通、銷售等行為進(jìn)行監(jiān)督管理的活動。自主規(guī)制是指食品相關(guān)企業(yè)按照企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則，根據(jù)國家的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，或者以高于國家規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn) 的水平獨(dú)自制定規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行控制的行為，主要

14、包括質(zhì)量 管理、信息公開、責(zé)任自覺和技術(shù)革新等內(nèi)容。 公共規(guī)制是構(gòu)建食品安全的基本保障方式并具有基礎(chǔ)性的地位，自主規(guī)制對 公共規(guī)制其補(bǔ)充作用。公共規(guī)制應(yīng)該為自主規(guī)制保留必要的空間，以便調(diào)動企業(yè)自我管理的積極性。上個(gè)世紀(jì)九十年代末，日本遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重打擊之后，國 內(nèi)經(jīng)濟(jì)長期低迷，進(jìn)出口貿(mào)易明顯萎縮，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長總值將到歷史最低點(diǎn)。為 了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)陰影，恢復(fù)國民生活的正常秩序，重獲國民對政府的支持與 信心，日本政府開始實(shí)行規(guī)制緩和或規(guī)制改革。體現(xiàn)在行政領(lǐng)域就是弱化警察權(quán)， 在那些從危險(xiǎn)內(nèi)容和程度看沒有必要由政府機(jī)關(guān)或者第三這機(jī)構(gòu)來規(guī)制的領(lǐng)域， 逐漸放寬企業(yè)自主權(quán)，賦予企業(yè)獨(dú)

15、自制定規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，并由此形成企業(yè)的 自我規(guī)制。并且，在某些領(lǐng)域內(nèi)，自主規(guī)制履行了原本由政府或第三方機(jī)構(gòu)履行 的公共規(guī)制的職能。 自主規(guī)制原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的概念，是指企業(yè)自行制定安全基準(zhǔn)和行為準(zhǔn) 則，簽訂模范合同，并對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行有效的自我控制。而隨著食品安全日益成為國家和社會的焦點(diǎn)問題，自主規(guī)制也被應(yīng)用到食品安全領(lǐng)域，主要包括 以直接規(guī)制為背景的自主規(guī)制、行政誘導(dǎo)的自主規(guī)制和純粹規(guī)制三種類型。以直 接規(guī)制為背景的自主規(guī)制必須通過實(shí)體法表現(xiàn)出來，常見于法律執(zhí)行過程之中。 例如，基于公共利益實(shí)現(xiàn)的要求，行政主體根據(jù)法律規(guī)定會首先采取軟規(guī)制手法 對食品相關(guān)從業(yè)者的行為進(jìn)

16、行控制，只有在其不服從軟規(guī)制措施之后，才會行使 強(qiáng)制的公權(quán)力。 而行政誘導(dǎo)的自主規(guī)制卻和以直接規(guī)制為背景的自主規(guī)制有很大不同。因?yàn)檫@種方式的自主規(guī)制是以行政指導(dǎo)為基礎(chǔ)，所以即使食品相關(guān)從業(yè)者違反了自主的規(guī)制措施，行政機(jī)關(guān)也不能行使公權(quán)力。這就會導(dǎo)致自主規(guī)制在很大程度上要依賴于自主規(guī)制主體的自我約束能力和自主規(guī)制主體成員的極高的個(gè)人道德修養(yǎng)。但是，由于自主規(guī)制種類繁多且差異較大，各地區(qū)各企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一化，使得食品相關(guān)從業(yè)者之間的安全信息的交換和安全基準(zhǔn)的制定很難具有法律上的效力。因此，在現(xiàn)階段，自主規(guī)制只能對公共規(guī)制起到補(bǔ)充的作用。 二

17、、日本食品監(jiān)管制度 （一）HACCP 法 HACCP 是指危害分析和臨界控制點(diǎn)。傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管模式一般是建立在對制造環(huán)境的衛(wèi)生監(jiān)測和最終產(chǎn)品的抽樣檢查的基礎(chǔ)上，通過“望、聞、切”的方法去尋找潛在的危害，而并沒有采取預(yù)防的方式，因此存在一定的局限性和風(fēng)險(xiǎn)性。而 HACCP 管理體系則與此不同，其通過對原材料從進(jìn)貨到制造、發(fā)貨等所有程序進(jìn)行危害的預(yù)測和預(yù)防，并設(shè)定若干重要的臨界點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)控，隨時(shí)對可能發(fā)生的危害采取及時(shí)的應(yīng)對措施。因此，HACCP 制度是一種可以防患于未然的監(jiān)控體系，它強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)自身的能動作用，監(jiān)控的重點(diǎn)在于預(yù)防而不是成品的最終抽樣檢查，具有較高的社會和經(jīng)

18、濟(jì)效益。 在 HACCP 體系中，有七條原則作為其實(shí)施的基礎(chǔ)，它們分別是：第一，分析危害，提前判斷和預(yù)測食品生產(chǎn)全過程中可能會與食品接觸的生物、化學(xué)或物理污染體；第二，確定臨界控制點(diǎn)，在食品供給流程中預(yù)先設(shè)定一個(gè)危害的臨界控制點(diǎn)，以此作為全過程監(jiān)控的量化標(biāo)準(zhǔn)；第三，制定預(yù)防措施，針對每個(gè)臨界控制點(diǎn)制定預(yù)防措施，以此確?？梢詫⑽：刂圃谂R界值范圍之內(nèi)；第四，建立全過程監(jiān)控機(jī)制，通過建立包含監(jiān)督整個(gè)生產(chǎn)全過程的防控機(jī)制，來監(jiān)控臨界值未被滿足的每一個(gè)可能出現(xiàn)的危害；第五，糾正措施，針對監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的危害，予以及時(shí)而恰當(dāng)?shù)募m正；第六，建立承認(rèn)程序，制定并實(shí)施足以確保 HACCP 體系有效運(yùn)作的承認(rèn)

19、程序；第七，規(guī)范記錄檔案，建立并維護(hù)一套科學(xué)而嚴(yán)密的，能夠記錄 HACCP 運(yùn)轉(zhuǎn)信息的資料庫。 日本的 HACCP 制度是在本國國情的基礎(chǔ)之上而形成的一套獨(dú)特的承認(rèn)制度。所謂其獨(dú)特是指企業(yè)根據(jù) HACCP 體系的要求進(jìn)行自我認(rèn)證，并同時(shí)請求厚生勞動大臣對認(rèn)證結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)，即可獲得 HACCP 的承認(rèn)效力。根據(jù)日本法律的規(guī)定，食品企業(yè)申請 HACCP 承認(rèn)須符合以下條件：第一，申請對象須是已經(jīng)由政令規(guī)定了制造和加工標(biāo)準(zhǔn)的食品；第二，申請人應(yīng)為已經(jīng)采用綜合監(jiān)督管理模式進(jìn)行制造和加工的生產(chǎn)者；第三，申請承認(rèn)的內(nèi)容包括制造、加工的對象和設(shè)施，以具體對象可參見日本《食品衛(wèi)生法施行令》第 1 條第 1

20、款64綜合監(jiān)督管理的制造模式；第四，使用的綜合監(jiān)督管理模式的基本參數(shù)設(shè)置需符合厚生勞動省的規(guī)定；第五，申請時(shí)，必須提供厚生勞動省所要求的各種相關(guān)證明文件和資料。對于符合上述要求的申請者，厚生勞動大臣給予 HACCP 的承認(rèn)。而對于已經(jīng)申請成功的生產(chǎn)者要求部分變更承認(rèn)內(nèi)容的，也可以根據(jù)規(guī)定給予批準(zhǔn)。同時(shí)，為了能更好的發(fā)揮 HACCP 的監(jiān)控作用，日本《食品衛(wèi)生法》規(guī)定了其承認(rèn)有效期為三年，三年后沒有更新承認(rèn)內(nèi)容的，承認(rèn)失效。與歐美的 HACCP 制度相比，日本的 HACCP 承認(rèn)制度并非是一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，而是基于企業(yè)的自發(fā)性申請的任意性制度。 （二）GAP 的倡導(dǎo)制度 GAP 是 Good

21、Agricultural Practices 的縮寫，其意思為“良好的農(nóng)業(yè)規(guī)范”。從廣義上講，GAP 作為一種適用方法和體系，通過經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的和社會的可持續(xù)發(fā)展措施，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行過程化的管理。GAP 認(rèn)證最早是 1997 年由歐 洲零售商農(nóng)產(chǎn)品工作組（EUREP）在零售商的倡導(dǎo)下提出的，并于 2001 年，由其秘書處首次將 EUREPGAP 標(biāo)準(zhǔn)對外公開發(fā)布。 EUREPGAP 標(biāo)準(zhǔn)主要是針對生產(chǎn)初級農(nóng)產(chǎn)品的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，分別制定和執(zhí)行各自的操作規(guī)范，鼓勵減少農(nóng)用化學(xué)品和藥品的使用，關(guān)注動物福利、環(huán)境保護(hù)、工人的健康、安全和福利，保證初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全的一套規(guī)范體系。它是以危害的預(yù)防

22、、良好的衛(wèi)生規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)和持續(xù)改良農(nóng)場體系為基礎(chǔ)，避免農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中受到外來物質(zhì)的嚴(yán)重污染和危害。該標(biāo)準(zhǔn)主要涉及農(nóng)作物、水果、蔬菜和觀賞植物的種植，畜養(yǎng)殖，咖啡的生產(chǎn)以及畜禽和水產(chǎn)類的公路運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。其監(jiān)控的過程包括了從農(nóng)場到餐桌的整個(gè)食品鏈的所有步驟。 從 2005 年開始，日本農(nóng)林水產(chǎn)省致力于在全國倡導(dǎo) GAP 方法，組織實(shí)施研修班，指定 50 多個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)推廣 GAP 方法。并在同年的農(nóng)林水產(chǎn)省財(cái)政預(yù)算中預(yù)留專項(xiàng)資金給予資助。2006 年，日本全國 30 個(gè)都道府縣設(shè)置了推進(jìn) GAP 協(xié)議會，制作縣版的 GAP 手冊。2007 年 6 月 15 日，農(nóng)林水產(chǎn)省召開了第一

23、次“GAP方法引進(jìn)和推廣會議”，將全面推進(jìn) GAP 方法作為農(nóng)林水產(chǎn)省工作中的重中之重。2008 年，農(nóng)林水產(chǎn)省再次召開“推廣 GAP 信息交流會”，提出全國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)地和農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)要在靈活運(yùn)用“基礎(chǔ) GAP”和“引用手冊”的基礎(chǔ)上，普及、開發(fā)、實(shí)踐 GAP 方法。到 2011 年為止，爭取全國絕大多數(shù)的蔬菜、水果、谷物產(chǎn)地能引入 GAP 認(rèn)證方法。2006年1月，農(nóng)林水產(chǎn)省的安全管理科制定了《關(guān)于食品安全GAP問答手冊》，就日本引入和推進(jìn) GAP 方法的一系列問題給出了明確的解答。 同時(shí)就 GAP 認(rèn)證體系而言，也明確規(guī)定其步驟大致如下： 第一步，根據(jù)目的制定適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)方法和目錄；第二步

24、，確認(rèn)目錄，并用適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)方法予以實(shí)施；第三步，記錄每次實(shí)施的詳細(xì)情況；第四步，研究未能恰當(dāng)實(shí)施的原因；第五步，為下一輪、下一次的實(shí)施作業(yè)重新制定實(shí)施的內(nèi)容和方法。以上五步內(nèi)容循環(huán)反復(fù)即構(gòu)成了日本的 GAP 認(rèn)證方法體系。這種管理模式對于保證農(nóng)產(chǎn)品的安全和質(zhì)量、對于節(jié)約生產(chǎn)成本、發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性具有重要的促進(jìn)作用。 無論是 GAP 方法還是 HACCP 制度都是為了確保食品安全性的過程化管理制度，其在各自的程序中都注重可能發(fā)生的危害的預(yù)防，并降低其發(fā)生的概率。但是 HACCP 制度明確了能夠防止危害發(fā)生的重要臨界點(diǎn)，并且通過對臨界點(diǎn)的管理來達(dá)到抑制風(fēng)險(xiǎn)的目的。其主要適用于企業(yè)的內(nèi)部生產(chǎn)

25、環(huán)境。但是，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)卻與此大不相同，因其常年受到不確定的自然條件的影響，很難確定其監(jiān)控的 三、日本食品安全監(jiān)管主要制度 日本以 2003 年《食品安全基本法》的實(shí)施以及《食品衛(wèi)生法》的修改為契 機(jī)，在風(fēng)險(xiǎn)分析理念的指導(dǎo)下，對以往的食品安全規(guī)制制度做出了一系列的深刻變革。以此來確保各項(xiàng)食品安全規(guī)制制度之間的運(yùn)轉(zhuǎn)能更加科學(xué)和緊密，各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的合作能更加順暢和有效，并在此基礎(chǔ)之上得以建立和形成一個(gè)日臻完善、科學(xué)和高效的食品安全規(guī)制體系。 日本在采用 HACCP、GAP 以及食品安全追溯制度之前，對食品和農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)采用的是監(jiān)

26、測制造環(huán)境的衛(wèi)生、生產(chǎn)設(shè)施的運(yùn)行以及人員的操作情況等傳 統(tǒng)的監(jiān)控手段，并以對成品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)的方式來確保產(chǎn)品的安全性。然而，這些傳統(tǒng)的監(jiān)控方式有著自身難以克服的缺點(diǎn)，例如監(jiān)控對象的片面性，抽樣規(guī)則的誤判性以及檢驗(yàn)技術(shù)的局限性等等。上述缺點(diǎn)已經(jīng)證明了傳統(tǒng)的監(jiān)控手段已經(jīng)無法滿足消費(fèi)者對食品安全日益增長的訴求，為了改變這種落后的現(xiàn)狀，重新打造一個(gè)更為科學(xué)和嚴(yán)格的食品過程化管理制度，HACCP、GAP和食品安全追溯制度便應(yīng)運(yùn)而生。 （一）HACCP 的承認(rèn)制度 HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point）制度原本是20 世紀(jì) 60 年代由皮爾

27、斯伯公司聯(lián)合美國國家航空航天局（NASA）和一家軍方實(shí)驗(yàn)室共同制定的用來保障宇航員食品安全的監(jiān)管體系。而隨著全世界對食品安全問題的日益關(guān)注，使 HACCP 監(jiān)管體系逐漸成為各國食品企業(yè)通用的管理機(jī)制。在美國、英國、澳大利亞等國家，相繼以法律的形式強(qiáng)制將 HACCP體系作為食品市場的準(zhǔn)入制度，并且該制度也同時(shí)被一些權(quán)威的食品評測機(jī)構(gòu)認(rèn)為是目前確保食品安全最有效的管理體系。日本于 1995 年修改《食品衛(wèi)生法》時(shí)正式引入了 HACCP 承認(rèn)制度，并于 1998 年制定了《關(guān)于食品制造全追溯制度，但其僅僅是一個(gè)“志愿式的規(guī)定”。因?yàn)楦鶕?jù)該規(guī)定，牛肉企業(yè)之外的其他企業(yè)可以自主決定其是否采用該項(xiàng)制度，這

28、點(diǎn)也是日本跟歐盟之間的最大不同之處。近年來，日本政府為了促進(jìn)企業(yè)能主動采用該項(xiàng)制度，也采取了各項(xiàng)引導(dǎo)和資助措施。例如，2003 年，農(nóng)林水產(chǎn)省為了促進(jìn)追溯制度的普及，專門實(shí)行了追溯制度補(bǔ)助事業(yè)。同時(shí)，日本民間也針對該項(xiàng)制度展開了各項(xiàng)基礎(chǔ)研究，以促使該制度在確保食品安全方面能發(fā)揮更大的作用。 （二）食品標(biāo)識制度 從食品交易的角度講，消費(fèi)者和生產(chǎn)者、銷售者之間基于契約自由原則而進(jìn) 行交易，消費(fèi)者由此承擔(dān)交易所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而用不著國家來強(qiáng)制實(shí)行食品標(biāo)識 制度，以達(dá)到單方面保護(hù)消費(fèi)者的目的。但“只有在契約雙方當(dāng)事人擁有大致對 等的信息、擁有在對等立場上進(jìn)行判斷的條件時(shí)，才應(yīng)由消費(fèi)者來承擔(dān)選擇

29、責(zé)任、 承擔(dān)危險(xiǎn)的責(zé)任”。 “提供適當(dāng)?shù)男畔ⅲ亲杂芍髁x經(jīng)濟(jì)中市場參加者的基本責(zé)任。”在現(xiàn)代工業(yè)社會中，當(dāng)面對擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)時(shí)，消費(fèi)者在締約過程中獲取信息的能力顯得越發(fā)的弱小，而此時(shí)，通過國家的介入，強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行食品標(biāo)識制度，能夠有效地縮小消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的信息鴻溝，從而減少消費(fèi)者的交易風(fēng)險(xiǎn)，增加其對食品安全的信心。 （三）食品安全追溯制度 “食品安全追溯制度”提供了“從農(nóng)場到餐桌”的全過程化追溯監(jiān)控模式， 其通過提取消費(fèi)者日常關(guān)心的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的公共追溯要 素，建立食品安全信息數(shù)據(jù)庫，確保一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠根據(jù)溯源信息進(jìn)行有效 的控制并召回問題食品，

30、從而使消費(fèi)者的合法權(quán)益從源頭上得以保障。 該制度是日本近年來在食品過程化管理制度中的新嘗試，也是日本食品安全規(guī)制和食品安心行政的新手段之一。該制度的目的在于全面而科學(xué)地監(jiān)控食品移動的全過程，確保不僅能在發(fā)生事故時(shí)迅速而準(zhǔn)確的查明原因，追回問題食品，而且還有利于促進(jìn)監(jiān)管措施的透明化，提高食品安全規(guī)制的能力和食品安全的可信任度。 追溯制度作為一項(xiàng)新的食品過程化管理制度，其實(shí)行的難點(diǎn)在于要確保任何一種可追溯的食品的生產(chǎn)者、加工者和銷售者等相關(guān)聯(lián)企業(yè)必須存有一個(gè)連續(xù)性 的鏈接。如果其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)斷裂，都會導(dǎo)致追溯能力的削弱甚至消失。 因此，這就需要為食品追溯系統(tǒng)制定一個(gè)較為科學(xué)和完善的

31、追溯方案，保障食品 追溯制度的有效實(shí)施。日本的食品追溯方案具體表現(xiàn)為以下內(nèi)容。但由于其同樣是消費(fèi)者獲取食品信息的一種方法，而為了確保該方法不會給消費(fèi)者造成誤解和損害，法律還是對該標(biāo)識方法的內(nèi)容和范圍進(jìn)行了部分的限制和規(guī)范，以確保食品標(biāo)識制度的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)。 四、日本食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu) 日本《食品安全基本法》首次以法律的形式明確規(guī)定了國家和地方公共團(tuán)體 在食品安全行政中的職責(zé)。在該法的指導(dǎo)下，日本對中央和地方兩級的食品安全行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列的組織與職能上的變革，從而理順了各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，使整個(gè)食品安全行政機(jī)構(gòu)得以高效的運(yùn)作。改革后的日本食品安全行政 機(jī)構(gòu)從級別上可分為中央和地方兩

32、級行政機(jī)關(guān)，中央一級為：食品安全委員會、 厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)??；地方一級為：地方公共團(tuán)體（即都道府縣）中的食品 安全行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)從職能上也可以將其分為：風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)關(guān)（食品安全委員會） 和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)（厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)?。﹥深?。日本的食品安全行政機(jī)構(gòu)改 革不僅是整個(gè)食品安全規(guī)制改革的關(guān)鍵之處，同時(shí)也是確保食品安全行政機(jī)構(gòu)有 效運(yùn)轉(zhuǎn)和規(guī)制措施合法化的重要前提。 （一）食品安全委員會 頻發(fā)的食品安全事件，使日本國民對食品安全行政機(jī)關(guān)逐漸喪失了信心。為 了迅速扭轉(zhuǎn)這種被動的局面，同時(shí)也是為了營造一個(gè)更為安全和可靠的食品環(huán)境，日本政府于 2003 年成立了全新的、獨(dú)立的食品風(fēng)險(xiǎn)評

33、估機(jī)關(guān)——食品安全 委員會。該機(jī)構(gòu)從行政隸屬上看，其直接隸屬于內(nèi)閣總理大臣，從功能上講，其 被賦予了獨(dú)立承擔(dān)評估食品安全性的職能。該機(jī)構(gòu)自 2003 年成立以來，已經(jīng)逐 漸成長為日本確保食品安全的最為有利的殺手锏。 日本食品安全規(guī)制改革的一大亮點(diǎn)就是成立了食品安全委員會。但該委員會 并不是由日本首創(chuàng)，2001 年歐盟為了收拾瘋牛病的殘局而設(shè)立了處理歐盟食品安全事務(wù)的歐洲食品安全機(jī)關(guān)（European Food Safety Authority，簡稱 EFSA），日本就是以該機(jī)關(guān)為參照模板，設(shè)立了自己的食品安全委員會。 食品安全委員會內(nèi)部設(shè)置事務(wù)局，處理委員會的日常事務(wù)。事務(wù)局中除事

34、務(wù) 局局長之外，還配備一定數(shù)量的職員。事務(wù)局的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是依照《食品安全委員會令》而設(shè)定。目前，事務(wù)局是由總務(wù)科、評估科、勸告公報(bào)科、信息和緊 急時(shí)應(yīng)對科、風(fēng)險(xiǎn)交流官共同構(gòu)成。 根據(jù)《食品安全基本法》的規(guī)定，食品安全委員會的具體管理事務(wù)包括：向 內(nèi)閣總理大臣陳述意見；主動進(jìn)行食品影響健康的評價(jià)；根據(jù)食品影響健康的評價(jià)結(jié)果勸告相關(guān)各大臣所應(yīng)采取的食品安全政策；調(diào)查審議食品安全規(guī)制政策中的重要事項(xiàng)，在認(rèn)為有必要時(shí)，可向相關(guān)各行政機(jī)關(guān)的長官陳述意見；進(jìn)行必要的科學(xué)調(diào)查研究；策劃、實(shí)施與相關(guān)聯(lián)系人之間的信息和意見的交換；根據(jù)相關(guān)人員之間的信息和意見的交換結(jié)果進(jìn)行事務(wù)調(diào)整等。 （二）食品衛(wèi)生

35、監(jiān)督員 食品衛(wèi)生監(jiān)督員對進(jìn)行日常的食品安全監(jiān)督指導(dǎo)，具有重要的作用。根據(jù)《食 品衛(wèi)生法實(shí)施令》的規(guī)定，食品衛(wèi)生監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)符合以下四項(xiàng)規(guī)定之一：一是在厚生勞動大臣登記的食品衛(wèi)生監(jiān)督員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，進(jìn)行必要的研修和學(xué)習(xí)，通過規(guī)定課程考試者；二是醫(yī)師、牙科醫(yī)師、藥劑師或獸醫(yī)；三是在依《學(xué)校教育法》所建的大學(xué)、高校等專門學(xué)校、依舊大學(xué)令所建的大學(xué)或依舊專門學(xué)校令所建的專門學(xué)校中學(xué)習(xí)了醫(yī)學(xué)、牙醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、獸醫(yī)學(xué)、畜產(chǎn)學(xué)、水產(chǎn)學(xué)或農(nóng)藝化學(xué)課程畢業(yè)者；四是具有營養(yǎng)師身份并從事兩年以上食品衛(wèi)生行政相關(guān)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)者。 日本的食品衛(wèi)生監(jiān)督員可分為國家食品衛(wèi)生監(jiān)督員和地方食品衛(wèi)生監(jiān)督員 兩種。國家食品衛(wèi)生監(jiān)督

36、員由厚生勞動大臣從厚生勞動省職員中任命，屬于國家公務(wù)員，執(zhí)行日常的機(jī)場和港口的檢疫所工作，負(fù)責(zé)進(jìn)口食品的衛(wèi)生監(jiān)督和負(fù)責(zé)對地方厚生局的綜合衛(wèi)生管理制造過程等業(yè)務(wù)。地方食品衛(wèi)生監(jiān)督員由都道府縣知事、保健所所在市的市長、特別區(qū)區(qū)長從其職員中任命，屬于地方公務(wù)員，平時(shí)是在保健所、保健福祉中心、食品監(jiān)督中心、食品衛(wèi)生檢查所等部門工作，負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)所轄地區(qū)內(nèi)的營業(yè)設(shè)施。 目前，日本全國分布著 8201 名食品衛(wèi)生監(jiān)督員，其主要職能包括：當(dāng)食品安全委員會勸告相關(guān)各行政機(jī)關(guān)之后，負(fù)責(zé)報(bào)告其實(shí)施改正的結(jié)果；對食品相關(guān)企業(yè)進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督指導(dǎo)并收集食品安全信息；報(bào)告針對食品安全行政措施的反饋意見；在發(fā)生食物中毒或食

37、品索賠事件時(shí)，負(fù)責(zé)調(diào)查事故原因，并采取必要的行政處理措施以及監(jiān)督指導(dǎo)防止此類事件的再次發(fā)生；受理集體用餐的申報(bào)并對其進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督指導(dǎo)；為消費(fèi)者提供食品衛(wèi)生的教育指導(dǎo)。 （三）食品衛(wèi)生分會 2001 年，中央省廳整編之際，厚生勞動省內(nèi)部成立了藥事·食品衛(wèi)生審議會，110群體社會救助等。另外，該省還設(shè)有 7 個(gè)部門，在衛(wèi)生領(lǐng)域，其涵蓋了衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管、醫(yī)療服務(wù)和藥品價(jià)格管理、勞動社會保障中的醫(yī)療 保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、以及國境衛(wèi)生檢疫等相關(guān)職能。這些職能的設(shè)置，使厚生勞動省在通盤考慮衛(wèi)生系統(tǒng)的供需雙方、籌資水平和費(fèi)用控制、投資與成本等各方面 的情況下，形成一個(gè)合理的整體性方案。 為了確保食

38、品的安全性，厚生勞動省采取了全方位的保護(hù)措施。在行政機(jī)構(gòu) 設(shè)置方面，其通過在醫(yī)藥食品局中設(shè)置食品安全部來保障食品的安全性。同時(shí)還設(shè)立了食品衛(wèi)生監(jiān)督員制度和食品衛(wèi)生分科會，收集各種食品安全信息。 結(jié) 論 經(jīng)過一百多年的發(fā)展，日本食品安全法律規(guī)制已經(jīng)日臻完善，形成了一個(gè)以 風(fēng)險(xiǎn)分析為核心，貫穿食品生產(chǎn)、流通和銷售的各個(gè)領(lǐng)域及各個(gè)環(huán)節(jié)，并具有系統(tǒng)性、針對性、綜合性和可操作性的食品安全規(guī)制體系。但是，日本食品安全規(guī)制體系也并非盡善盡美，其仍然存在著需要繼續(xù)完善和改正的地方。當(dāng)然，作為一種新的嘗試，本文

39、對日本食品安全規(guī)制的研究勢必會存在諸多的疏漏與不足。盡管如此，筆者還是希望、并相信本文的研究對于深化中國食品安全規(guī)制問題的探討以及完善中國食品安全規(guī)制體系會有所裨益。 參考文獻(xiàn) [1]張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001. [2]羅豪才主編.行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1996. [3]姜明安主編.行政法與行政訴訟法（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等 教育出版社，2005. [4]周佑勇.行政法原論（第二版）[M]. 北京：中國方正出版社，2005. [5]應(yīng)松年主編.

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