《行政強制法》在消防執(zhí)法中的疑難點與對策

行政強制法在消防執(zhí)法中的疑難點與對策備受關(guān)注的中華人民共和國行政強制法（以下簡稱行政強制法）已于 2012 年 1 月 1 日起實施，該法的實施彌補了行政法律規(guī)范體系的缺口，與行政處罰法、行政許可法并稱行政立法的"三部曲"。行政強制法是規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)的重要法律。行政強制法賦予行政機關(guān)履行職責(zé)的必要手段，維護公共利益和公共秩序的同時對行政強制進行規(guī)范，避免和防止權(quán)力的濫用，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政強制法的出臺，對行政強制執(zhí)法意義重大，既給予直接的法律支持又對其行政強制程序進行嚴格規(guī)范，在推進行政管理中保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益 3，消防執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一個部分，必須符合行政強制法的相關(guān)要求，行政強制法的實施，對消防執(zhí)法提出了新的要求，同時，對規(guī)范消防執(zhí)法必定會產(chǎn)生影響 ：一、行政強制法的實施對消防執(zhí)法的影響（一）行政強制手段與行政處罰相比具有更為廣泛的運用對實體來說，行政強制手段的適用范圍比行政處罰的適用范圍要大得多，主要表現(xiàn)在行政處罰的適用范圍是對行政相對人的違法行為作出的制裁，而行政強制是對行政相對人的違法行為及其他可能危及人民生命安全的情形采取的應(yīng)對性舉措。行政強制措施和行政強制執(zhí)行是行政強制的兩種表現(xiàn)形式，行政機關(guān)合理利用這兩種手段才能切實維護法律的嚴肅性。公安機關(guān)消防機構(gòu)作為具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，切實利用行政強制法賦予的法律手段，對于消除火災(zāi)隱患、懲治消防違法行為、維護消防執(zhí)法的嚴肅性具有積極的作用。（二）行政強制法的實施對消防執(zhí)法提出了更高的要求行政強制法的實施對規(guī)范行政機關(guān)的行政執(zhí)法提出了更高的要求，公安機關(guān)消防機構(gòu)作為消防執(zhí)法單位，為了更好的規(guī)范消防執(zhí)法行為、規(guī)避法律風(fēng)險，必須要對實行行政強制的程序和要求進行全面的了解 ：1.行政強制法對實行行政強制的程序作出了嚴格的規(guī)定，確保公民的權(quán)益不受侵犯。特別是對于告知、現(xiàn)場筆錄、制作決定書的程序做出了明確的規(guī)定，這些規(guī)定，對消防執(zhí)法人員來說很多是新東西，在消防執(zhí)法實踐中由于以前對于執(zhí)法程序的重視不夠，這就要求消防執(zhí)法人員在應(yīng)用行政強制法的過程中需要不斷加強學(xué)習(xí)，切實提高執(zhí)法水平，才能依法履行職責(zé) .2.行政強制法第十八條規(guī)定 ："實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準 ；"公安機關(guān)消防機構(gòu)采取行政強制手段必須符合法定程序，在采取行政強制手段比如臨時查封、強制拆除措施前必須由法核人員、單位領(lǐng)導(dǎo)簽字后才能執(zhí)行，必須制作現(xiàn)場筆錄、兩名以上行政執(zhí)法人員實施并且全程錄像。二、行政強制法在消防執(zhí)法中存在的疑點和難點（一）行政強制法與現(xiàn)行消防法律、法規(guī)不一致或未解決的問題1.中華人民共和國消防法（以下簡稱消防法）第五十四條"公安機關(guān)消防機構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個人立即采取措施消除隱患 ；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對危險部位或者場所采取臨時查封措施。"與行政強制法第三條" 發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。"火災(zāi)的發(fā)生只是一種可能，不是一定或即將發(fā)生的。這就使消防機構(gòu)對危險部位或者場所采取臨時查封措施這種強制措施與行政強制法的規(guī)定不符。2.消防法第七十條"當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行。"與行政強制法第四十三條"行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定。"如果一棟建筑未經(jīng)消防竣工驗收投入使用，公安機關(guān)消防機構(gòu)停止使用如何執(zhí)行；公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定本來就是一個消防執(zhí)法的難點，行政強制法沒有很好的解決。3.行政強制法第四十三條規(guī)定"行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定"一棟建筑未經(jīng)消防竣工驗收投入使用，公安機關(guān)消防機構(gòu)停止使用如何執(zhí)行的問題，很難區(qū)分是對一棟建筑停止供水、供電還是對居民生活采取停止供水、供電，容易造成執(zhí)行時的畏難現(xiàn)象。行政強制法第四十三條規(guī)定"行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外"。由于在行政強制法對于那種情況屬于情況緊急無具體的規(guī)定，特別是公安機關(guān)消防機構(gòu)的臨時查封，是否是情況緊急，火災(zāi)的發(fā)生本來就只是一種可能，一個火災(zāi)隱患有可能很久都不會發(fā)生火災(zāi)，如果當(dāng)事人提出法律救濟，容易造成公安機關(guān)消防機構(gòu)的被動。（二）行政強制法的施行中需要進一步明確的問題1. 部分行政行為是否屬于行政強制行為沒有明確歸類。在執(zhí)法實踐中關(guān)于行政強制措施的范圍需要法律進一步明確。除法律已經(jīng)明確的查封、扣押、凍結(jié)屬于行政強制措施外，還有哪些行為屬于強制措施在現(xiàn)行法律里沒有具體的規(guī)定。在消防執(zhí)法實踐中，公安機關(guān)消防機構(gòu)的執(zhí)法人員依據(jù)消防法的規(guī)定實施行政處罰時，對于很多違法行為在處罰的同時規(guī)定要責(zé)令違法當(dāng)事人改正，從一定程度上說消防行政處罰與責(zé)令改正是相隨相伴的，這時候的責(zé)令改正是不是一種行政強制措施需要明確。有人認為，這就是一種行政強制措施，有人認為，這是一種行政命令；這種行政命令與行政強制措施區(qū)別與界限在那里需要進一步明確。另一方面，行政強制措施包括查封、扣押、凍結(jié)，公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行時同樣會使用查封、扣押、凍結(jié)等手段，此時的查封、扣押、凍結(jié)究竟是行政強制措施還是行政強制執(zhí)行？2.消防法第七十條規(guī)定"當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行"。公安機關(guān)消防機構(gòu)在什么時間強制執(zhí)行，執(zhí)行的費用如何支付都沒有具體的規(guī)定，如果這些場所發(fā)生火災(zāi)，就會使公安機關(guān)消防機構(gòu)很被動。3. 現(xiàn)行法律體制下的行政強制執(zhí)行是以人民法院強制執(zhí)行為主體，以行政機關(guān)獲得單行法授權(quán)行政強制執(zhí)行為補充，由于行政強制執(zhí)行的主體有兩個，在執(zhí)行中有很多困難。如果顧及這方面的問題，又不違背法律，在實際操作時可以由人民法院審查強制執(zhí)行依據(jù)（行政決定），行政機關(guān)執(zhí)行人民法院審查后裁定可以執(zhí)行的決定。特別是異地強制執(zhí)行公安機關(guān)消防機構(gòu)很難實現(xiàn)，現(xiàn)在的關(guān)鍵是怎樣才能使這種理想的設(shè)想變成制度現(xiàn)實。4. 對一些消防違法行為經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)責(zé)令改正拒不改正的，強制執(zhí)行，所需費用由違法行為人承擔(dān)。違法行為人逃避費用或者違法行為人無法找到，代履行的費用如何核定。（三）申請人民法院強制執(zhí)行存在的問題1.消防法第七十條規(guī)定"當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關(guān)消防機構(gòu)強制執(zhí)行"，其他行政處罰按行政強制法規(guī)定由人民法院強制執(zhí)行，不論是由那個機構(gòu)強制執(zhí)行，都必須依據(jù)行政強制法的第三十五條和第五十三條規(guī)定，如果違法當(dāng)事人拒不履行行政處罰，行政機關(guān)在強制執(zhí)行前要進行催告制度，同時還有和解制度，這些制度都有利于節(jié)約行政成本，但在具體實行過程中有很大的難度，是否真正有利于節(jié)約行政成本還有待于進一步的觀察。2.行政強制法按照行政強制執(zhí)行的順序為序，對行政機關(guān)申請行政強制執(zhí)行規(guī)定了嚴格的程序，即行政機關(guān)提出申請→人民法院受理→對申請進行審查→作出執(zhí)行決定→實施強制執(zhí)行，對推動行政執(zhí)法和提高執(zhí)法效率具有重要意義，但行政強制法對于行政執(zhí)法的規(guī)定仍有某些不足之處。行政強制法第五十九條規(guī)定" 因情況緊急，為保障公共安全，行政機關(guān)可以申請人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長批準，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行"；這里面有兩個問題 ：一是什么是" 因情況緊急"；二是縮短是執(zhí)行期限，即不是審查期限，也不是申請期限 ；這種設(shè)定好像是為保障公共安全提供了一條快速通道，由于該制度沒有很好的避免人為因素，審查期限和申請期限沒有縮短，對于時間的限制并不明顯，法院（特別是法院院長）為了規(guī)避法律風(fēng)險，在現(xiàn)實中的實際實行效果不顯著。（四）行政強制法實施面臨的行政體制、經(jīng)費問題1.行政強制法實施面臨的行政體制問題行政強制法規(guī)定行政機關(guān)實施行政強制，應(yīng)明確公安機關(guān)消防機構(gòu)為行政機關(guān)，公安機關(guān)消防機構(gòu)的人員既是現(xiàn)役人員，也是行政機關(guān)人員（包括證件、任命），現(xiàn)行的證件、任命僅有武警部隊的證件章是不夠的，基層執(zhí)法人員也應(yīng)進一步充實，以適應(yīng)執(zhí)法的需要。2.行政強制法實施面臨經(jīng)費問題行政強制法實施面臨較大的經(jīng)費壓力，面臨較大的執(zhí)法壓力，為切實解決從優(yōu)待警的問題，需要國家專項經(jīng)費加以解決，同時要能很好的解決執(zhí)法人員的后顧之憂。三、針對行政強制法的施行中存在的疑點和難點的對策（一）制定配套的下位法作出具體、可操作的細化規(guī)定，對行政強制法實行過程中存在的問題加以解決。1. 制定配套法規(guī)，對具體的行政行為梳理歸類，對行政命令與強制措施之間劃一道明確的邊界，建議將責(zé)令改正、查封、扣押、凍結(jié)劃入強制措施，將公安機關(guān)消防機構(gòu)針對火災(zāi)隱患的臨時查封納入情況緊急的范疇2. 公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)依照行政強制法的規(guī)定從催告、申請等環(huán)節(jié)入手，完善申請人民法院強制執(zhí)行的程序、步驟、文書對執(zhí)行的程序、步驟、文書進行重新梳理，對不符合行政強制法要求的文書加以修訂。（二）修改消防法及相關(guān)法律、法規(guī)。不符合行政強制法的條文加以修訂，制定有關(guān)行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)法過程中應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任的條款，防止權(quán)力不受約束運行 ；盡快出臺消防機構(gòu)對停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工如何強制執(zhí)行的具體規(guī)定，以便于這類處罰即落到實處，維護法律的嚴肅性 ；同時又要制定保護行政機關(guān)及其工作人員條款，保護行政機關(guān)及其工作人員在行政強制過程中的合法權(quán)益受到保護。（三）針對特定行政強制行為設(shè)立中介機構(gòu)，特別是針對強制執(zhí)行、代履行的費用應(yīng)如何核定設(shè)立中介機構(gòu)核定費用，以有效的避免法律糾紛和防止滋生腐敗。（四）公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)與加強其他行政機關(guān)特別是與法院的協(xié)作，共同維護好消防執(zhí)法的嚴肅性 ；爭取財政的支持，解決執(zhí)法人員的后顧之憂，使理想的設(shè)想變成制度的現(xiàn)實。行政強制法是一部經(jīng)過長期醞釀、仔細修改、充分體現(xiàn)國情民意德法律，它的制定，彌補了我國現(xiàn)行法律體系中行政強制法的不足，有許多新的特點和亮點，公安機關(guān)消防機構(gòu)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中要不斷加強學(xué)習(xí)，努力提高自身執(zhí)法水平，更好的學(xué)好用好它，切實體現(xiàn)"人民消防為人民"的宗旨。參考文獻1 中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國行政強制法Z.2011-06-30.2 中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國消防法Z.2008-10-28.3 泓柘.行政強制法漫談EB/OL.新浪博客