經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機(jī)制分析 案例研究

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1、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機(jī)制分析：案例研究 張秀智/丁銳 【專項(xiàng)名稱】體制改革 【專 題 號】MF1 【復(fù)印期號】01期 【原文出處】《中國農(nóng)村觀測》(京)6期第23～30頁 【作者簡介】張秀智，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系；丁銳，德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)土地管理與運(yùn)用系 【內(nèi)容提綱】 在“保護(hù)耕地和集約節(jié)省運(yùn)用土地”的政策前提下，研究經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機(jī)制，對減少“空心村”和提高農(nóng)民宅基地資產(chǎn)效益，具有一定的實(shí)踐意義。本文采用案例研究和定性分析法，以遼寧、湖南和北京的三個村莊作為案例，分別從農(nóng)村基本設(shè)施投入、農(nóng)民就業(yè)模式、農(nóng)民對土地依賴限度、集體

2、土地產(chǎn)權(quán)安排和發(fā)展農(nóng)村特色的角度對建立宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了分析。研究結(jié)論表白，政府財(cái)政投入和集體產(chǎn)權(quán)設(shè)立是影響宅基地退出的主導(dǎo)因素，而農(nóng)民就業(yè)模式、農(nóng)民土地依賴度和農(nóng)村發(fā)展的地區(qū)特色則是核心的微觀因素。 【關(guān) 鍵 詞】農(nóng)村集體土地/宅基地/退出機(jī)制/案例研究 ????一、問題的提出 ????目前中國農(nóng)村宅基地運(yùn)用實(shí)踐中普遍存在的問題有：土地閑置揮霍（孟祥仲、辛寶海，）、居民點(diǎn)無序擴(kuò)張、侵占耕地嚴(yán)重（姜廣輝等，）和農(nóng)村土地管理混亂等（于華江、王瑾，）。問題產(chǎn)生的因素涉及：農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)與投資長期嚴(yán)重局限性導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣；產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)節(jié)與城鄉(xiāng)化作用下農(nóng)村勞動生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)村

3、剩余勞動力增長，農(nóng)村勞動力流動性增大①；集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷；以及由土地投資和用途變更帶來非農(nóng)用地增值等。而這些問題又一定限度上反映了在農(nóng)村社會變遷的過程中，農(nóng)民居住模式和就業(yè)模式發(fā)生了變革，對宅基地的需求也發(fā)生了變化。在應(yīng)對土地需求變化的過程中，因缺少合適的投入、引導(dǎo)、規(guī)劃與管理，農(nóng)民改善生產(chǎn)生活環(huán)境的行為處在一種自發(fā)和無序的狀態(tài)。迅速城鄉(xiāng)化進(jìn)程中不斷凸顯的建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾，土地后備資源匱乏與嚴(yán)峻的糧食安全壓力，及不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)生活差距等問題，都使得農(nóng)村宅基地合理、集約運(yùn)用成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)乃至社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展中的一種重要議題。因此，建立有效的宅基地退出機(jī)制可覺得

4、農(nóng)村發(fā)展與土地運(yùn)用提供一定的空間。 ????面對目前農(nóng)村宅基地運(yùn)用過程中浮現(xiàn)的某些問題，學(xué)者提出了宅基地市場化改革（韓康，）、城鄉(xiāng)住房置換等（吳苓，）解決措施，但對于這些措施在廣大農(nóng)村地區(qū)的合用性與有效性的分析仍有局限性。宏觀上看，國內(nèi)農(nóng)村地區(qū)除少部分因地理位置毗鄰都市而直接享有帶動發(fā)展效應(yīng)外，大部分仍屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。從而，針對此類農(nóng)村地區(qū)的宅基地運(yùn)用與管理問題的研究更具有普遍性和代表性。鑒于此，對該類農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機(jī)制建立中的困難與機(jī)遇進(jìn)行可行性分析也是本文研究的重點(diǎn)之一。在本文中，宅基地退出涉及三個含義，一是通過村莊整頓縮小了居民點(diǎn)土地面積，并將剩余土地復(fù)墾為耕地和林地

5、；二是通過農(nóng)民放棄宅基地和住房，減少農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模；三是將宅基地轉(zhuǎn)為其她用途的建設(shè)用地，為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地資源。 ????二、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地運(yùn)用案例分析 ????（一）湖南省張家界市永定區(qū)楓香崗鄉(xiāng)楓香崗村宅基地運(yùn)用概況 ????楓香崗鄉(xiāng)位于張家界市永定區(qū)西部澧水北岸，屬于湘西地區(qū)，距城區(qū)12公里。全鄉(xiāng)面積34.6平方公里，轄11個村、2個居委會（農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)），3420戶，12681人，民族以漢族和土家族為主。楓香崗鄉(xiāng)是張家界市永定區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)，也是永定區(qū)的“糧倉”，土地肥沃，糧食作物重要是水稻，經(jīng)濟(jì)作物有油菜、桔子、柚子、甘蔗和番薯等。，農(nóng)民人均純收入

6、2925元②。楓香崗村共有310多戶，1000多人，是楓香崗鄉(xiāng)政府所在地，村民以土家族為主，但從生活方式和衣著上看已經(jīng)完全漢化。筆者到該村進(jìn)行了調(diào)研，并就宅基地問題與村民進(jìn)行了訪談。通過歸納總結(jié)，該村宅基地運(yùn)用狀況有如下幾種特點(diǎn)： ????第一，新增居民住房隨交通干線延伸。由于村內(nèi)道路以土路為主，村民出行不便，為享有便利交通，有條件的村民重要選擇在道路交通條件好的主干路邊新建住宅，居民點(diǎn)沿道路線性擴(kuò)張。新建宅基地破壞耕地、無序擴(kuò)張的問題比較突出。受申請新宅基地審批的限制，為了獲得路邊的土地，村內(nèi)居民往往采用村民間互換土地的方式，獲得毗鄰公路的土地作宅基地。一般通過村民私下合同，以地力和農(nóng)業(yè)產(chǎn)

7、值較高的土地?fù)Q取地理位置較好的土地，有時還會有經(jīng)濟(jì)上的差價補(bǔ)償。而換得土地后，農(nóng)民仍會在正式的宅基地審批、解決甚至懲罰手續(xù)完畢前維持該耕地的農(nóng)業(yè)用途。由于基本上沒有建設(shè)用地指標(biāo)，因此，該村農(nóng)民一般從申請到批準(zhǔn)要等2～3年，同步還要向縣鄉(xiāng)政府部門繳納多種費(fèi)用，費(fèi)用總額一般在5000元到1萬元之間。一般狀況下，村委會對村民的換地行為也不會有什么異議。農(nóng)民在獲得公路邊的宅基地建房后，都會從事某些服務(wù)于沿線交通的小商業(yè)經(jīng)營活動，例如開辦食品店、雜貨鋪、修車店、飯店等。 ????第二，房屋閑置率高，發(fā)售和出租難。為了維持收入，該村幾乎每家均有一種或兩個家庭成員外出打工。外出打工收入重要用于子女教育和建

8、房。在楓香崗村，幾乎每家均有新建的二層樓房。但是，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，二層或三層樓房的使用率很低，空閑房屋諸多。該村幾乎沒有外來人口，也沒有由其她產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的房屋租賃或交易的需求，事實(shí)上很難將房屋出租出去。 ????第三，農(nóng)民對集體土地依賴度高，土地流轉(zhuǎn)受阻。由于受教育水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和戶口因素等限制，外出打工者基本不也許獲得所在都市的都市戶口和相應(yīng)的社會保障，高昂的都市房價和缺少信貸支持也使得她們不能真正將生活完全轉(zhuǎn)移到都市地區(qū)。楓香崗村人口外遷率很低，除一人考上大學(xué)并留在北京工作外，其她村民基本上農(nóng)閑時外出打工，農(nóng)忙時回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)收入具有很強(qiáng)的依賴性，土地作為基本生活保障的作用十分突

9、出。這阻礙了宅基地和承包地的流動。 ????第四，村莊內(nèi)部基本設(shè)施條件惡劣。村內(nèi)道路皆為土路，生活用水為井水，廁所為簡易旱廁，炊事能源以柴草、樹枝為主，煤氣和電力為輔，沒有垃圾收集和生活污水解決設(shè)施。同步，該村宅基地布局呈自然、不規(guī)則分布狀態(tài)，也使得改善基本設(shè)施的成本增大?；驹O(shè)施條件差導(dǎo)致了雙向的負(fù)面效果：一方面，村民生產(chǎn)、生活質(zhì)量低下，更傾向于自發(fā)改善生活條件，例如通過“沿路建房”來解決出行難的問題；另一方面，該村缺少吸引外來人口、投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，因此，投入水平低下、缺少集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)仍是影響該村發(fā)展的瓶頸。 ????（二）遼寧省沈陽市康平縣小城子鎮(zhèn)小城子村宅基地運(yùn)用概況 ???

10、?康平縣位于遼寧省沈陽市北部，與內(nèi)蒙古科沁左翼后旗接壤?？灯娇h轄7個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)和4個民族鄉(xiāng)，是遼寧省貧困縣之一，總?cè)丝?5.8萬人③。小城子鎮(zhèn)位于康平縣西北部，人口1.46萬人，轄10個行政村。重要糧食作物是玉米、小麥、大豆和高粱，林業(yè)資源豐富，畜牧業(yè)比較發(fā)達(dá)④。小城子村是小城子鎮(zhèn)政府所在地，距康平縣城20公里，常住人口2700余人，其中，農(nóng)業(yè)人口2500人，全村人均收入5000元⑤。，該村被沈陽市政府列為社會主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村⑥。，沈陽市提出“一縣一業(yè)、一村一業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略，小城子村根據(jù)本村的自然資源和與內(nèi)蒙古接壤的有利條件，決定發(fā)展家庭養(yǎng)牛業(yè)、牲口交易市場和林下經(jīng)濟(jì)。筆者到該村調(diào)研，與村黨

11、支部書記甄景芳進(jìn)行了訪談，并入戶進(jìn)行了調(diào)查。通過訪談和實(shí)地調(diào)查，該村宅基地運(yùn)用狀況有如下幾種特點(diǎn)： ????第一，宅基地兼具居住和生產(chǎn)功能。小城子村在新農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐中，以養(yǎng)牛業(yè)作為本村致富途徑，因此，每個農(nóng)戶在本戶宅基地院內(nèi)都建設(shè)了簡易養(yǎng)牛棚，使宅基地兼具了居住與生產(chǎn)的雙重功能。每戶宅基地由住房和庭院兩個部分構(gòu)成，其中，住房一般為正房3間，庭院重要用于養(yǎng)牛棚、少量菜地或輔助住房。一般每戶養(yǎng)牛在10頭左右，因此，牛棚在庭院里占據(jù)了諸多的面積，這種生活和生產(chǎn)功能區(qū)混雜的現(xiàn)象在該地區(qū)很普遍，盡管對農(nóng)民創(chuàng)收有益，但對農(nóng)民健康和生活衛(wèi)生條件導(dǎo)致隱患。 ????第二，政府提供資金進(jìn)行村莊整頓。，沈陽

12、市政府出臺了《有關(guān)推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)行意見》，以建設(shè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)為產(chǎn)業(yè)突破口，把建設(shè)“綠色村莊”作為改善農(nóng)村環(huán)境的目的，每年有9000萬元用于新農(nóng)村試點(diǎn)村的改造工作⑦。小城子村作為首批試點(diǎn)村，獲得了改造資金。該村提出以家庭養(yǎng)牛業(yè)為核心投資改造村莊，運(yùn)用庭院發(fā)展養(yǎng)牛業(yè)成為每個農(nóng)戶重要的經(jīng)濟(jì)來源，因此，以農(nóng)戶為單元的養(yǎng)殖業(yè)成為庭院經(jīng)濟(jì)的支柱。小城子村一方面運(yùn)用政府投資輔以部分集體投入，拓寬加固了村莊的主干道和邊溝以便于村民將放牧回來的牛群趕回自家牛棚；另一方面翻建了農(nóng)戶臨街院墻，協(xié)助農(nóng)戶新建了牛棚。 ????第三，氣候因素增進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。小城子村所處的康平縣冬季十分寒冷，年平均氣溫6.9℃

13、。一月平均氣溫-13.1℃，最低氣溫-32℃⑧。在這種氣候條件下，如果整個冬天房屋內(nèi)無人居住，沒有生火取暖，房屋外墻十分容易開裂，房屋的使用價值就會大大減少。因此，一旦某戶農(nóng)民打算長期外出打工或者移居，氣候因素就迫使她們選擇通過村委會將住房賣給本村其她村民或移居到本村的居民。幾年來，小城子村共發(fā)生宅基地交易2次，并到鎮(zhèn)城建所辦理了有關(guān)手續(xù)。這一點(diǎn)與氣候溫暖的南方農(nóng)村很不同，在南方，農(nóng)戶舉家外出打工數(shù)年，但仍然可以不把宅基地連同房屋賣掉，回來后通過簡樸修繕就可以居住。 ????第四，外出務(wù)工者多，但遠(yuǎn)程務(wù)工者少，外出務(wù)工者保存宅基地。根據(jù)沈陽市發(fā)布的《沈陽市第二次全國農(nóng)業(yè)普查重要數(shù)據(jù)公報》，沈

14、陽市去省外從業(yè)的農(nóng)村勞動力占所有外出農(nóng)村勞動力的7.08％，基本在本縣域和省域范疇內(nèi)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)⑨。同樣，該村基本所有農(nóng)戶中均有成員外出務(wù)工，但也重要在附近的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或內(nèi)蒙古地區(qū)，并能當(dāng)天或幾日內(nèi)來回，只有少數(shù)受教育水平較高者或以投親靠友的形式到距離較遠(yuǎn)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工。東北地區(qū)是中國重要的都市帶，都市分布較密集、距離較近，遼寧省交通基本設(shè)施十分發(fā)達(dá)、便利，使得外出務(wù)工者回鄉(xiāng)比較容易，這也是該地區(qū)農(nóng)民重要在省內(nèi)或本地開發(fā)區(qū)等務(wù)工的因素之一。外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)便利，因而也更傾向于保存其農(nóng)村宅基地和住房。但是，從外出務(wù)工時間上來看，該村外出務(wù)工者年均打工時間超過150天，即近50％的時間都

15、在外打工；從打工收入來看，人均打工年收入約6000元，而該鎮(zhèn)人均年收入為4500元，可見，外出務(wù)工收入已經(jīng)是農(nóng)戶家庭重要收入來源之一。 ????（三）北京市懷柔區(qū)長哨營滿族鄉(xiāng)七道梁村宅基地運(yùn)用概況 ????長哨營滿族鄉(xiāng)位于北京市懷柔區(qū)東北部深山區(qū)，距北京城區(qū)72公里處，全鄉(xiāng)總面積249.4平方公里，林木覆蓋率達(dá)到80％，轄25個行政村、總?cè)丝?.1萬⑩，滿族人口占到全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?3.7％(11)。七道梁村戶籍人口為312人，共106戶，人均純收入7100元。，該村被列為懷柔區(qū)新農(nóng)村建設(shè)示范村(12)。改造前，居民分散居住在三岔口主村和其她兩個易受泥石流危害的自然村中，借助泥石流搬遷和生態(tài)搬

16、遷的政策，七道梁村通過村莊整頓，將三個自然村整合為一種村。這次新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目總投資為1360萬元。通過改造后，七道梁村成為懷柔區(qū)最大的正白旗文化民俗新村，以民俗旅游帶動本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展(13)。筆者到該村進(jìn)行調(diào)研，歸納了其宅基地運(yùn)用的重要特點(diǎn)。 ????第一，政府財(cái)政投資推動地區(qū)農(nóng)村建設(shè)。在這次新農(nóng)村建設(shè)中，總投資為1360萬元，其中政府投資850萬元，農(nóng)戶投資510萬元。政府投資重要用于興建蓄水池、自來水管道、泄洪溝、污水解決廠、數(shù)字影院、滿族文化展室、醫(yī)療衛(wèi)生室、公共廁所等公共設(shè)施，費(fèi)用約500萬元；此外投資耕地復(fù)墾約100萬元，補(bǔ)貼農(nóng)民建設(shè)新住房250萬元（每戶約1萬-2.5萬元）。農(nóng)戶投

17、資部分重要用于興建住房、添置液化氣、太陽能熱水器和冬季取暖設(shè)備等，每戶約4.8萬元。綜合政府和農(nóng)戶投資，平均每戶投資額達(dá)到13.3萬元。如果沒有政府投資，僅靠人均年收入為7100元的農(nóng)民是無法實(shí)現(xiàn)上述項(xiàng)目的建設(shè)，政府財(cái)政投資將是該村發(fā)展的重要推動力。 ????第二，通過土地整頓實(shí)現(xiàn)集約用地。七道梁村通過村莊整頓，合并自然村，根據(jù)緊湊型村落規(guī)劃，不僅安頓了所有村民，還復(fù)墾出耕地80畝，這對于缺少耕地的山區(qū)農(nóng)民來說是十分重要的。一般來講，山區(qū)農(nóng)村將地勢較好的地塊重要用作耕地和宅基地，農(nóng)民常常為了節(jié)省更多的耕地，不得不把住房建在容易遭受地質(zhì)災(zāi)害（泥石流、山體滑坡）的地區(qū)。通過村莊合并與整頓，則可以

18、達(dá)到耕地增長和居住安全的雙重目的。 ????第三，以宅基地為基本發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。七道梁村在新農(nóng)村改造后，有條件進(jìn)一步發(fā)展新型觀光農(nóng)業(yè)，向都市推出以風(fēng)情民俗、采摘、農(nóng)村生活體驗(yàn)等為重要內(nèi)容的滿族文化旅游項(xiàng)目。全村共有旅游接待戶52戶，其中，市級民俗接待戶16戶，日接待量100人左右(14)，并且成立了七道梁村正白旗旅游經(jīng)濟(jì)合伙社?？梢钥闯?，該村宅基地從單一的居住功能過渡到兼具居住和經(jīng)營的雙重功能，宅基地的經(jīng)濟(jì)效益大大增長。 ????三、影響經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的因素分析 ????透過案例分析，本文覺得，影響宅基地退出的變量既涉及客觀主導(dǎo)因素——政府財(cái)政投資，也涉及農(nóng)

19、民就業(yè)模式、農(nóng)民對土地依賴限度和農(nóng)村發(fā)展的地區(qū)特點(diǎn)等的微觀影響因素。 ????（一）政府財(cái)政投資是影響宅基地退出的重要因素 ????不管是筆者實(shí)地考察的案例村莊，還是第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，都顯示出中國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基本設(shè)施建設(shè)水平普遍較低，體現(xiàn)為農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣，而人居條件差又進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 ????第一，政府應(yīng)是改善農(nóng)村人居環(huán)境的投資主體。從投資來源上看，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，完全或重要依托集體或個人資金進(jìn)行基本設(shè)施改造是不現(xiàn)實(shí)的，政府財(cái)政投資是這些地區(qū)基本設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，例如七道梁村案例。但是，目前宅基地分布的特點(diǎn)，即村落的無序和散落布局會大

20、大提高基本設(shè)施投資的成本，并導(dǎo)致投資的低效，因此，宅基地的集中與規(guī)劃運(yùn)用是提高基本設(shè)施投資效率和減少財(cái)政壓力的前提條件。通過合理村莊規(guī)劃提高宅基地的集中度和容積率，是改善農(nóng)村基本設(shè)施水平的重要手段。并且公共基本設(shè)施的使用自身也有效率問題，諸多設(shè)施需要一定的人口基數(shù)或使用規(guī)模才干保證其運(yùn)營的最佳投入—收益比，例如污水解決廠、連村自來水廠等。因此，對該類設(shè)施的建設(shè)應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段放在一種更廣的地區(qū)范疇內(nèi)加以安排，以此提高投資效率。 ????第二，政府投資應(yīng)考慮投資的重點(diǎn)與順序。目前農(nóng)村已經(jīng)形成了一種特有的“區(qū)位地價”體系，正如沿路建房中的土地串換所體現(xiàn)的。交通條件的改善，使沿路宅基地通過多種經(jīng)營

21、而產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)價值。村莊內(nèi)部、村莊與主干路、村莊與城鄉(xiāng)等各點(diǎn)間的交通不便導(dǎo)致村民放棄村莊內(nèi)部老宅基地(15)，甘愿承當(dāng)因擅自占用耕地繳納或補(bǔ)交罰款也要將住房建到公路邊?？梢?，在滿足農(nóng)民對基本設(shè)施需求的問題上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體狀況選擇投資項(xiàng)目與優(yōu)先順序。相比之下，在七道梁村改造中，一次性完畢幾乎所有的基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的形式是值得商榷的。這盡管徹底改善了一種村的面貌，但同步也面臨著一次性投入過大、地區(qū)間發(fā)展不均衡、發(fā)展點(diǎn)不能連成線乃至形成網(wǎng)絡(luò)、從地區(qū)發(fā)展的角度衡量實(shí)際投資效率低等問題。在有限的投資面前，應(yīng)從整個地區(qū)發(fā)展的高度上，科學(xué)擬定投資建設(shè)項(xiàng)目和順序，對某些可以暫緩或等到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后可由村集體

22、經(jīng)濟(jì)自主投資的項(xiàng)目（例如農(nóng)民文化中心、數(shù)字影院等）可以合適推后實(shí)行。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的基本設(shè)施投資要避免因“形象、政績工程”而帶來的隱性揮霍與低效率建設(shè)。 ????第三，農(nóng)民自主性投資有助于提高宅基地集約度。政府投入在新農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)中具有主導(dǎo)和指引作用，這也是“以城帶鄉(xiāng)”、“以工補(bǔ)農(nóng)”政策的具體體現(xiàn)，但農(nóng)村個人與集體的自主性投入也是農(nóng)村發(fā)展中必不可少的一環(huán)，這是針對地方問題、發(fā)揮地方優(yōu)勢的最佳途徑。自主性投入的形式可以靈活多樣，人力、物力、財(cái)力都可以納入發(fā)展籌劃中。自主性投資可源于村民自投、小規(guī)模集資、土地流轉(zhuǎn)收益、農(nóng)村小規(guī)模貸款等渠道。而在農(nóng)民與農(nóng)村集體參與過程中，“集體”與“個

23、人”的經(jīng)濟(jì)利益、權(quán)利與義務(wù)、投入與分派必須清晰明確。 ????（二）適應(yīng)宅基地實(shí)際需求建立靈活的產(chǎn)權(quán)安排，為宅基地退出發(fā)明條件 ????經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)因外出務(wù)工而導(dǎo)致的宅基地閑置，也是農(nóng)民在追求較高經(jīng)濟(jì)收益目的下理智權(quán)衡的成果。從宅基地的實(shí)際需求來看，這些打工農(nóng)民對原宅基地以及住房需求往往是季節(jié)性、短期的；更有的農(nóng)戶家庭完全離開了原有村落而遷入都市，她們對于宅基地實(shí)體的需求事實(shí)上而消失了。后者看重的是土地權(quán)利而不是土地自身，更確切地說是土地權(quán)利帶來的某些收益和將來回鄉(xiāng)后的基本生活保障作用。 ????第一，將土地需求由土地實(shí)體運(yùn)用權(quán)利轉(zhuǎn)為土地收益權(quán)利。土地需求由土地實(shí)體轉(zhuǎn)為土地權(quán)

24、利，就使得集中規(guī)劃、土地整頓、聯(lián)合生產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)這些集約運(yùn)用土地的技術(shù)手段成為也許，也為宅基地的退出發(fā)明了條件。對于徹底移居都市的農(nóng)民，在一定期期內(nèi)保存其土地的部分收益權(quán)，維持土地權(quán)利作為生活保障的功能，并且保證其土地收益權(quán)的繼承與轉(zhuǎn)讓，可以使這部分農(nóng)民打消后顧之憂，使完全移送土地經(jīng)營權(quán)給其她農(nóng)戶或集體成為也許。季節(jié)性、短期的農(nóng)民居住需求，往往在部分家庭成員重要是年輕人長期外出務(wù)工而家里只有少數(shù)老幼婦女成員的狀況下浮現(xiàn)。對于此類狀況，集中安排農(nóng)戶居住于容積率較高的住宅，將節(jié)省的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地或安排農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營；并按照原有宅基地的節(jié)省比例以股份或面積的形式對收益加以分派；同步，集中居住的原則

25、底線應(yīng)是可以滿足外出務(wù)工人員短期回家居住的規(guī)定。這樣，一方面增長了耕地面積，提高了土地收益；另一方面解決了集中投資基本設(shè)施的成本問題。而對于有條件發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)營的地區(qū)，經(jīng)營性用地需求應(yīng)鼓勵通過流轉(zhuǎn)或置換的方式在村民內(nèi)部加以解決；應(yīng)重要運(yùn)用既有資源并遵循村莊改造中的總體規(guī)劃。 ????第二，通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，保證農(nóng)民土地實(shí)體需求與土地權(quán)利的分離。產(chǎn)權(quán)保證是盤活農(nóng)村閑置土地資產(chǎn)的主線，以適應(yīng)多種集體土地流轉(zhuǎn)形式、土地調(diào)節(jié)和土地抵押貸款，便于農(nóng)民獲得小額金融貸款和土地收益權(quán)的繼承。建立相應(yīng)的仲裁機(jī)構(gòu)并保證其行使仲裁權(quán)的有效性，保證仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立職能與地方化設(shè)立，使不同限度與層級的爭議

26、與糾紛可以在相應(yīng)的行政或仲裁機(jī)構(gòu)及時高效地解決。這也將大大地增進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的安全性，從而保證農(nóng)民土地實(shí)體需求與土地權(quán)利的分離。 ????（三）就業(yè)模式變化影響宅基地運(yùn)用模式 ????在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村剩余勞動力外出務(wù)工現(xiàn)象十分普遍，甚至是整戶外出務(wù)工。在案例調(diào)查村落中，幾乎全村所有青壯年勞動力都外出打工，由此形成的房屋閑置與空置現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致宅基地的隱性揮霍。同步，不同地區(qū)外出務(wù)工人員的通勤距離與模式也存在著很大的差別：全國范疇看，從“常年在外”到“一日來回”差別很大；但是，在相對較小范疇的一種地區(qū)內(nèi)，打工模式還是比較一致的。這樣就規(guī)定宅基地運(yùn)用政策改革必須適應(yīng)這種地區(qū)差別

27、。 ????臨時忽視地理區(qū)位差別與交通便利限度的影響，外出務(wù)工者對于農(nóng)村宅基地或房屋的使用需求具有明顯的季節(jié)性、時段性、目的性。季節(jié)性體現(xiàn)為由于農(nóng)業(yè)耕作特點(diǎn)，農(nóng)忙與農(nóng)閑對農(nóng)村勞動力的需求差別很大，從而宅基地實(shí)際需求也浮現(xiàn)很大差別；時段性體現(xiàn)為老式節(jié)日（例如春節(jié)、中秋節(jié)等）出于老式風(fēng)俗習(xí)慣而回家鄉(xiāng)，進(jìn)而影響到宅基地的實(shí)際需求；目的性體現(xiàn)為不同的外出務(wù)工者保存宅基地用途的差別，即單純的居住目的、基本生活保障目的或經(jīng)營謀利目的。例如，小城子村外出打工者對于住宅的使用頻率仍然很高，以基本生活居住用途為主；楓香崗村農(nóng)民常年在外打工，將宅基地視為生活基本保障；而七道梁村的宅基地經(jīng)改造后已經(jīng)具有一定的營利

28、能力。對宅基地運(yùn)用的不同目的構(gòu)成了農(nóng)民對宅基地需求的差別，盡管這些差別的存在增長了建立宅基地退出機(jī)制中的困難，但事實(shí)上也提供了機(jī)制運(yùn)營的空間，也只有分清這些差別，才干摸索合理的退出模式與技術(shù)手段。 ????（四）耕地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)影響宅基地退出 ????農(nóng)民對土地的依賴限度也是決定宅基地與否可以退出的重要因素。在目前管理體制下，雖然可以通過外出務(wù)工而在城鄉(xiāng)就業(yè)，但大部分仍然不能在城鄉(xiāng)定居。農(nóng)村集體土地特別是宅基地具有跟戶籍掛鉤的免費(fèi)分派與福利性質(zhì)，農(nóng)民視土地為最主線的生活保障，仍然有很強(qiáng)的依賴性。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的宅基地，由于區(qū)位不利和外來需求局限性，空閑宅基地流轉(zhuǎn)缺少動力和政策

29、支持。而解決該問題必然需要長期、多方面的社會制度改革加以配合，單純的集體土地制度改革局限性以打破農(nóng)民對于土地的實(shí)體性依賴。 ????宅基地退出的重要目的涵蓋增長耕地資源、提高勞動效率和增長農(nóng)民收入。從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率尚有很大的提高空間，會有更多的勞動力脫離農(nóng)業(yè)。但是，以家庭為單位的耕作模式因面臨發(fā)展瓶頸，直觀體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)缺少規(guī)模效應(yīng)、農(nóng)戶個體對市場應(yīng)變與競價能力差以及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)普及緩慢和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高困難。從收入構(gòu)成來看，盡管農(nóng)業(yè)收入普遍較低，但農(nóng)民仍然不肯放棄其農(nóng)業(yè)收入，即對于承包耕地的依賴限度仍較高。即便是通過宅基地退出機(jī)制可以增長耕地，但只能解決很小一部分勞動力的就

30、業(yè)問題。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式改革和提高勞動效率角度來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營也規(guī)定更多勞動力從農(nóng)業(yè)中析出，同步意味著剩余勞動力必須同實(shí)際農(nóng)業(yè)耕作經(jīng)營脫離，讓耕地在經(jīng)營使用上更加集中。轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)但保存合理的收益權(quán)，以此來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民作為耕地承包者或產(chǎn)權(quán)持有者的應(yīng)有權(quán)利。這樣可以在一定限度上保證農(nóng)民的“產(chǎn)權(quán)收入”，進(jìn)而減少農(nóng)民對耕地自身的依賴限度。特別在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，宅基地自身的創(chuàng)收和經(jīng)營能力很差，而通過提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和承包地流轉(zhuǎn)，可以讓農(nóng)民在外出務(wù)工時有一定的保障性收入，避免因農(nóng)忙返鄉(xiāng)而影響工作的穩(wěn)定性等問題，提高她們在城鄉(xiāng)長時間工作與生活的能力，并相應(yīng)地增進(jìn)宅基地的順利退出。因此，

31、宅基地退出與耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很大的關(guān)聯(lián)性。 ????（五）宅基地退出與保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村特色 ????宅基地退出事實(shí)上是一種綜合的土地整頓工程，涉及村莊更新、耕地整頓、建設(shè)用地整頓、自然環(huán)境重建與保育，以及工程的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和實(shí)行等內(nèi)容。中國復(fù)雜的地理、社會環(huán)境下還存在著地貌、氣候、民族、文化、老式和歷史等因素導(dǎo)致的差別，并體目前作為農(nóng)村社會載體的宅基地運(yùn)用特點(diǎn)中。因此，宅基地退出機(jī)制必須尊重不同地區(qū)自身的特點(diǎn)，并因地制宜地開展。 ????目前，中國各地區(qū)普遍開展了新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目獲得來自各級政府的財(cái)政資助。但某些投資項(xiàng)目卻成為“形象工程”、“政績工程”。例如，某些集中

32、居住項(xiàng)目中，建設(shè)“農(nóng)民上樓”、“歐式村”，盡管提高了農(nóng)村宅基地的容積率和運(yùn)用效率，但忽視了農(nóng)業(yè)耕作與農(nóng)村居住特點(diǎn)、特定的鄰里文化。而部分農(nóng)村改造項(xiàng)目制造了新的不便條件，浮現(xiàn)農(nóng)民坐班車種地、歐式小樓養(yǎng)豬、農(nóng)戶家庭被迫變化老式交流模式等不合理現(xiàn)象。在規(guī)劃設(shè)計(jì)上政府、專家與學(xué)者作為外來者不能真正理解地區(qū)特色，卻成為規(guī)劃設(shè)計(jì)的主導(dǎo)力量，農(nóng)民的意愿往往被忽視，使農(nóng)村地區(qū)喪失了其特有的面貌和歷史傳承。同步，在耕地復(fù)墾與建設(shè)用地整頓中，也存在過度追求新增耕地?cái)?shù)量而忽視生物多樣性和自然環(huán)境的和諧與保育的現(xiàn)象。 ????目前提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前景是城鄉(xiāng)生活的融合與配合，而農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境、民俗風(fēng)情、文化與

33、歷史遺產(chǎn)是有別于都市的無形資產(chǎn)，同步也是吸引都市人口到農(nóng)村消費(fèi)、生活的重要誘因。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，正好是較少受都市文化影響而更完整地保存原有農(nóng)村風(fēng)貌的地區(qū)，無論從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還是社會發(fā)展的角度都是值得運(yùn)用的資源。在設(shè)計(jì)與規(guī)劃中，村民通過民主選舉民主代表體現(xiàn)意愿，而外聘專家的作用重要在項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)與施工等技術(shù)層面；在具體施工階段，村民被指派或從事力所能及的工作，自己建設(shè)家園。富有老式特色和濃郁鄉(xiāng)村風(fēng)情的村莊吸引著大量的都市人口在節(jié)假日期間到這里度假、休閑和體驗(yàn)農(nóng)村生活。從七道梁村的發(fā)展模式中可以看到，保存老式和鄉(xiāng)村文化為地區(qū)發(fā)展發(fā)明了新的機(jī)遇。 ????四、結(jié)語 ????本文將經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏

34、遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的宅基地退出機(jī)制建立問題放在新農(nóng)村建設(shè)的視野下，分別從基本設(shè)施投入、農(nóng)民就業(yè)模式、農(nóng)民對土地依賴限度、農(nóng)村發(fā)展特色和集體土地產(chǎn)權(quán)安排的角度加以分析。研究結(jié)論闡明，在該類地區(qū)建立宅基地退出機(jī)制是也許的，但同步面臨困難和限制條件。宏觀上，基本設(shè)施的投入和集體土地產(chǎn)權(quán)設(shè)立是迎合農(nóng)村發(fā)展需求的核心前提條件，也是建立宅基地退出機(jī)制的基本；微觀上，特定地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)模式、對土地因素依賴限度、農(nóng)村特色會直接影響宅基地退出機(jī)制的合用性和效率，同步也是決定地區(qū)農(nóng)村發(fā)展模式的核心因素。在制定和執(zhí)行建立宅基地退出機(jī)制的有關(guān)政策的過程中，政府的主導(dǎo)與指引起核心作用，但必須充足注重、調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民的自發(fā)、自主

35、、自立作用，必須保證地方有足夠的靈活性和自主性，將責(zé)任與權(quán)力分派于執(zhí)行最有效的層級。 ????注釋： ????① 根據(jù)2月發(fā)布的《第二次全國農(nóng)業(yè)普查重要數(shù)據(jù)公報》，，農(nóng)村外出從業(yè)勞動力1.3億人。其中，男性勞動力占64％；女性勞動力占36％。 ????② 資料來源：湖南省張家界市永定區(qū)政府網(wǎng)站（）。 ????③ 資料來源：康平縣人民政府網(wǎng)（）。 ????④ 資料來源：康平縣人民政府小城子鎮(zhèn)網(wǎng)（）。 ????⑤ 資料來源：康平縣人民政府小城子鎮(zhèn)網(wǎng)（）。 ????⑥ 資料來源：《康平縣社會主義新農(nóng)村建設(shè)籌劃》，康平縣林業(yè)局網(wǎng)站（）。 ????⑦ 資料來源：沈陽市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會信息網(wǎng)

36、（）。 ????⑧ 資料來源：聯(lián)合網(wǎng)（）。 ????⑨ 資料來源：沈陽市人民政府網(wǎng)站（）。 ????⑩ 資料來源：懷柔科技網(wǎng)（）。 ????(11) 資料來源：懷柔旅游信息網(wǎng)（）。 ????(12) 資料來源：懷柔區(qū)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)（）。 ????(13) 資料來源：北京鄉(xiāng)村旅游網(wǎng)（）。 ????(14) 資料來源：懷柔旅游信息網(wǎng)（）。 ????(15) 根據(jù)2月發(fā)布的《第二次全國農(nóng)業(yè)普查重要數(shù)據(jù)公報》，全國只有38.3％的村莊實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)柏油和水泥路面。 【參照文獻(xiàn)】 ????[1]孟祥仲、辛寶海：《明晰使用產(chǎn)權(quán)：解決農(nóng)村宅基地荒廢問題的途徑選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》第10期。 ????[2]姜廣輝等：《北京山區(qū)居民點(diǎn)分布變化及其與環(huán)境的關(guān)系》，《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報》第11期。 ????[3]于華江、王瑾：《國內(nèi)農(nóng)村宅基地管理調(diào)查分析——基于陜西、浙江和河南等地農(nóng)戶的問卷調(diào)查》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》第6期。 ????[4]韓康：《啟動中國農(nóng)村宅基地市場化改革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》第4期。 ????[5]吳苓：《以宅基地?fù)Q房——解決大都市近郊區(qū)都市化建設(shè)中資源瓶頸的新摸索》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》第2期。^