行政法與行政訴訟法：第三節(jié) 行政訴訟管轄

第三節(jié)第三節(jié) 行政訴訟管轄行政訴訟管轄 管轄的概念與原則 級別管轄 地域管轄 移送管轄 避免管轄沖突規(guī)則 指定管轄 移轉管轄 管轄制度改革管轄制度改革一、行政訴訟管轄概念和原則一、行政訴訟管轄概念和原則 是法院之間受理第一審行政案件的職權分工。在理解行政訴訟管轄時，需要注意的問題是： 1.管轄是普通人民法院受理行政案件的分工 若干問題的解釋第6條第1款規(guī)定：各級人民法院行政審判庭行政審判庭審理行政案件和審查行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。 第2款規(guī)定：專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。 專門法院，如海事法院、軍事法院、鐵路運輸法院等，不受理和執(zhí)行行政案件。 人民法庭是基層人民法院的派出機構和組成部分，在基層人民法院的領導下進行工作。人民法庭作出的裁判就是基層人民法院的裁判。 為便利當事人進行訴訟和人民法院審判案件，基層人民法院根據(jù)需要，可以設立人民法庭。人民法庭根據(jù)地區(qū)大小、人口多少、案件數(shù)量和經(jīng)濟發(fā)展狀況等情況設置。 人民法庭的任務是：審理民事案件和刑事自訴案件；辦理本庭審理案件的執(zhí)行事項；指導人民調解委員會的工作；辦理基層人民法院交辦的其他事項。 上級人民法院對人民法庭的工作進行指導和監(jiān)督。人民法庭審判案件，除依法不公開審理的案件以外，一律公開進行；依法不公開審理的，也應當公開宣告判決。 行政案件只能由普通人民法院管轄行政案件只能由普通人民法院管轄。 2.管轄是上下級法院、同級法院之間受理行政案件的權限分工。管轄要解決不同審級和同級不同區(qū)域法院之間的權限劃分問題。 管轄分為兩類：級別管轄和地域管轄。 3.管轄是人民法院受理第一審行政案件的權限分工。管轄不包括第二審及再審案件的分工。 二、級別管轄二、級別管轄基層人民法院的管轄（14條） 級別管轄中級人民法院的管轄 （15條）高級人民法院的管轄 （16條）最高人民法院的管轄 （17條） 第14條 基層人民法院管轄第一審行政案件。 第15條 中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（二）海關處理的案件；（三）本轄區(qū)內重大、復雜重大、復雜的案件。（四）其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件。 第16條 高級人民法院管轄本轄區(qū)內重大、復雜重大、復雜的第一審行政案件。 第17條 最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜重大、復雜的第一審行政案件?！爸卮?、復雜重大、復雜”的客觀條件是：案件所涉及的人數(shù)眾多，在本轄區(qū)內影響較大；案件本身比較復雜，案件在查處方面有相當?shù)睦щy與干擾；案件在本轄區(qū)內有示范作用。對此，若干問題的解釋第8條規(guī)定重大、復雜的案件是指以下情形： （一）被告為被告為縣級以上人民政府縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜，且基層人民法院不適宜審理的案件審理的案件； （二）社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件； （三）重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件； （四）其他重大、復雜案件。三、地域管轄三、地域管轄 地域管轄又稱區(qū)域管轄，確定地域管轄的原則： 法院轄區(qū)與行政轄區(qū)相一致； 法院轄區(qū)與當事人有一定聯(lián)系； 訴訟標的與法院轄區(qū)相一致。 方便方便當事人訴訟 方便方便法院審理案件 均衡法院之間負擔 地域管轄的種類； 一般地域管轄 （訴訟法18條) 包括 第19條 特殊地域管轄 對不動產(chǎn)提起的訴訟 （第20條） 共同地域管轄（21條）四、避免管轄沖突規(guī)則四、避免管轄沖突規(guī)則 管轄沖突兩個以上人民法院對同一個行政案件都認為應屬自己管轄或都認為不屬自己管轄而產(chǎn)生的沖突。為此，行政訴訟法規(guī)定下列原則： 1.移送管轄（22條） 移送管轄是指受訴人民法院在決定受理之后發(fā)現(xiàn)案件不屬于自己管轄，將案件移送到自己認為有管轄權的法院。 2、指定管轄指定管轄（2323條）條） 3、移轉管轄（2424條條） 指定管轄，是指上級法院決定將行政案件交由下級法院管轄的制度 。有以下兩種情況： （1）指定異地管轄 指定異地管轄，是指依照法律的規(guī)定，有管轄權的基層人民法院不適宜管轄的第一審行政案件，經(jīng)原告申請原告申請、基層人民法院提請基層人民法院提請或者中級人民法院中級人民法院決定決定，由中級人民法院將案件指定到本轄區(qū)內其他基層人民法院管轄審理。當事人啟動當事人啟動 當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權，直接向中級人民法院起訴，中級人民法院應當根據(jù)不同情況在7日內分別作出以下處理： （一）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄； （二）決定自己審理； （三）書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。 基層人民法院啟動基層人民法院啟動 基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。中級人民法院應當根據(jù)不同情況在7日內分別作出以下處理： （一）決定自己審理； （二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄； （三）決定由報請的人民法院審理。 中級人民法院啟動中級人民法院啟動 中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。 （2）法院之間發(fā)生管轄權爭議。同級法院之間發(fā)生爭議，應當互相協(xié)商；協(xié)商不成的，應當報請共同上一級法院決定管轄。行政管轄權異議制度 管轄權異議是指行政訴訟當事人對受理案件的法院提出的管轄權方面的異議。 過去 法院在司法實踐中遇到有關管轄異議的問題，適用民事訴訟法第38條有關管轄異議的規(guī)定。 2000年最高人民法院在司法解釋中對管轄異議作出了補充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則 。 第第1010條條：當事人當事人提出管轄異議，應當在接到接到人民法院應應訴通知訴通知之日起10日內以書面形式提出。 對當事人提出的管轄異議，人民法院應當進行審查。異議成立的，裁定將案件移送有管轄權的人民法院；異議不成立的，裁定駁回。 五、管轄制度改革五、管轄制度改革參考文獻參考文獻 ： 何才林：何才林：夾縫中的變革夾縫中的變革以行政以行政審判管轄權為視審判管轄權為視角的敘事角的敘事，載 北大法律評論(2009) 第10卷。 蘇蘇 力：力：送法下鄉(xiāng)送法下鄉(xiāng)中國基層司法制度研究中國基層司法制度研究。 現(xiàn)行管轄制度的癥結現(xiàn)行管轄制度的癥結在于在于不能阻隔政府的干預，反而成不能阻隔政府的干預，反而成為政府干預的一條通道。為政府干預的一條通道。 改革的目標是讓改革的目標是讓法官應當在沒有壓力下裁判法官應當在沒有壓力下裁判。 改革改革的的路徑路徑是讓是讓人民法院主導司法人民法院主導司法審判。審判。1. 提級管轄提級管轄 海南省高級人民法院于2001年發(fā)布海南省高級人民法院關于進一步加強行政審判工作，依法維護公民、法人和其他組織合法權益的通知，率先在全國實施“提級審理提級審理” ； 2005年1月，江蘇高級人民法院啟動改革試驗，被告為國務院部委、省人民政府的案件則由省高級人民法院作為一審法院，堅決果斷地硬性提升了案件的級別管轄；硬性提升了案件的級別管轄； 重慶高級人民法院則規(guī)定，以重慶市政府為被告的一審案件一律由高級人民法院受理，從而導致二審由最高人民法院受理的情形出現(xiàn)。2. 異地管轄異地管轄 一般地域管轄原則（18條）即“原告就被告”原則，其目的是方便訴訟、便于取證執(zhí)行、適應規(guī)范性文件的區(qū)域性（63條）特點。 浙江臺州市中院下發(fā)第一個關于行政案件異地管轄的文件，引出異地管轄模式。 異地管轄制度的理論基礎： （1）排除政府行政干擾理論 （2）法院應當回避理論：現(xiàn)行理論只有審判人員回避，沒有法院的回避 異地管轄的負面效應異地管轄的負面效應 第一、破壞了訴訟程序的安定性第一、破壞了訴訟程序的安定性 在訴訟法上，安定性要求訴訟活動應以法定的時間先后和空間結構展開直至作出最終決定，進而使訴訟呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。管轄制度的穩(wěn)定性、確定性和有預見性直接影響訴訟的結果。 為此，各國訴訟法普遍實行管轄權法定主義原則管轄權法定主義原則，保證審判地點的可預測性，便于當事人展開充分有效的訴前準備活動。我國訴訟法規(guī)定的“被告所在地”管轄原則即具有這種安定性的效應。 異地管轄的推行摧毀了這種安定性 （1）范圍的不確定性，哪些案件需要異地管轄不明確； （2） 實施的不確定性，即究竟是否采用異地管轄完全聽憑中級法院的自由裁量； （3）地點的不確定性，被指定審理案件的法院無法固定。 使得當事人在起訴時“由誰處理”缺乏起碼的認知，更無法作有針對性的準備。 深層次講是從根本上動搖了管轄權法定主義原則，加劇了管轄的不確定性和不可預期性。 第二、扭曲了上下級法院的關系二、扭曲了上下級法院的關系 憲法127條第2款： 上下級法院并非領導與被領導關系，而是審判業(yè)務上監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導的關系。 三大訴訟法對管轄都有明確規(guī)定，即便是指定管轄也只適用于少數(shù)特殊情況，不具有普遍性。 異地管轄最終是否準予采用完全取決于中級法院的決定， 加劇了上下級法院間行政化的關系傾向，使中級法院完全掌控了初審行政案件管轄權的流向。 一審案件的配置權，隨著指定管轄的常態(tài)化，基層法院與中級法院的依附關系更加明顯，中級法院日益蛻變成基層法院的行政領導，這是異地管轄的最大隱憂。 第三、異地管轄的推行加大了當事人雙方的訴訟成本第三、異地管轄的推行加大了當事人雙方的訴訟成本 判決的執(zhí)行成本會明顯增加，特別是被告敗訴的案件，異地法院的判決難以有效執(zhí)行。 第四、異地管轄是否能真正擺脫行政權的干擾，還有待研四、異地管轄是否能真正擺脫行政權的干擾，還有待研究究 第五、合法性質疑第五、合法性質疑法律依據(jù)是否充分？法律依據(jù)是否充分？ 行政訴訟法第23條 有管轄權的人民法院由于特殊原特殊原因因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。 第24條 上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。 下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定。 最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定自20082008年年2 2月月1 1日日起施行。 第4條 基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需認為需要要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。中級人民法院應當根據(jù)不同情況在7日內分別作出以下處理：（一）決定自己審理；（二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；（三）決定由報請的人民法院審理。 第5條 中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。3. 集中管轄集中管轄 2007年9月，麗水市中級人民法院經(jīng)過一年多時間的調查研究，制定了麗水市中級人民法院關于試行行政訴訟相麗水市中級人民法院關于試行行政訴訟相對集中指定管轄制度的意見對集中指定管轄制度的意見，開始試行集中管轄制度。 2010年2月10日，在總結試行經(jīng)驗的基礎上制定了麗水市中級人民法院關于完善行政訴訟相對集中指定管轄制度的意見。 確定以蓮都區(qū)人民法院、龍泉市人民法院和松陽縣人民法院為集中指定管轄法院。三個法院均處于各自局部區(qū)域中相對中心的位置，交通便利。其中蓮都區(qū)是市區(qū)所在地，是全市中心，到東部各縣比較方便；龍泉市位于西部，是西部的中心城市。德州的圓桌審判德州的圓桌審判 德州市中級人民法院受德國行政訴訟“圓桌會議”制度的啟發(fā)，于2008 年6 月推出了行政案件“圓桌審判”模式，印發(fā)了關于在全市推行行政案件“圓桌式審理”模式的意見和一審行政訴訟案件圓桌式審理模式操作規(guī)程（試行），在德州兩級法院全面推廣。 在審理行政案件全過程中，法官不著法袍、不使用法槌不著法袍、不使用法槌、走下法臺、走下法臺，和其他訴訟參與人一樣圍坐在平行的圓形或橢圓形平臺前。 由審判長以和藹可親的態(tài)度和俗語方言化的法言法語進行主持，引導各方當事人用冷靜的頭腦、理智的態(tài)度、和緩的語氣、文明的語言，以對話、交流、溝通的方式共同推進整個庭審有序進行，禁止當事人之間發(fā)生惡語交鋒、暴力沖突，努力促使法官與當事人之間、行政機關與行政相對人之間都相互尊重、相互理解、相互親近，在寬松和緩的“拉家?！睔夥罩校砸婪ㄗ栽竻f(xié)商解決或依法公正裁判的方式妥善化解行政爭議糾紛。4. 建立行政法院建立行政法院 大陸法系行政訴訟制度的最大特點是行政案件不受普通法院管轄, 而由與普通法院相分立并自成體系的行政法院管轄。 法國行政法院的性質：法國行政法院的性質： 一方面是審判機關， 一方面是行使審判權的行政機關。 法國行政法院的產(chǎn)生歷程給了我們一個啟示：法國行政法院的產(chǎn)生歷程給了我們一個啟示： 制約的力量并不一定要來自外部。 最根本的解決之路是推進司法體制改革，使法院的人、最根本的解決之路是推進司法體制改革，使法院的人、財、物徹底擺脫政府的控制。財、物徹底擺脫政府的控制。 “籠統(tǒng)地將法官的任免權與財權收歸法院，未必就會更籠統(tǒng)地將法官的任免權與財權收歸法院，未必就會更有助于司法獨立有助于司法獨立”。 （參見蘇力：送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究, 中國政法大學出版社2000年版。）司法體制改革司法體制改革 新行政訴訟法增加跨區(qū)域行政案件的管轄（第18條 經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄跨行政區(qū)域管轄行政案件） 新行政訴訟法增加“禁止干預禁止干預”條款（第3條 行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件） 新行政訴訟法第4條 人民法院依法對行政案件獨立行獨立行使審判權使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。 新行政訴訟法第3條 被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。 中共十八屆三中全會通過的中共中央關于全面深化改革的決定提出，推動省以下地方法院、檢察院人財物人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。 馬克思指出，法官除了法律就沒有別的上司。法官有義務在把法律運用于個別事件時，根據(jù)他在認真考察后的理解來解釋法律；獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府。 司法審判的獨立性保證了司法判決的中立性。