行政法與行政訴訟法：第三節(jié) 行政訴訟管轄

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1、第三節(jié)第三節(jié) 行政訴訟管轄行政訴訟管轄 管轄的概念與原則 級(jí)別管轄 地域管轄 移送管轄 避免管轄沖突規(guī)則 指定管轄 移轉(zhuǎn)管轄 管轄制度改革管轄制度改革一、行政訴訟管轄概念和原則一、行政訴訟管轄概念和原則 是法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。在理解行政訴訟管轄時(shí)，需要注意的問題是： 1.管轄是普通人民法院受理行政案件的分工 若干問題的解釋第6條第1款規(guī)定：各級(jí)人民法院行政審判庭行政審判庭審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件。 第2款規(guī)定：專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件。 專門法院，如海事法院、軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院等

2、，不受理和執(zhí)行行政案件。 人民法庭是基層人民法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分，在基層人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。人民法庭作出的裁判就是基層人民法院的裁判。 為便利當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和人民法院審判案件，基層人民法院根據(jù)需要，可以設(shè)立人民法庭。人民法庭根據(jù)地區(qū)大小、人口多少、案件數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等情況設(shè)置。 人民法庭的任務(wù)是：審理民事案件和刑事自訴案件；辦理本庭審理案件的執(zhí)行事項(xiàng)；指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作；辦理基層人民法院交辦的其他事項(xiàng)。 上級(jí)人民法院對(duì)人民法庭的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。人民法庭審判案件，除依法不公開審理的案件以外，一律公開進(jìn)行；依法不公開審理的，也應(yīng)當(dāng)公開宣告判決。 行政案件只能由普通人民法院管

3、轄行政案件只能由普通人民法院管轄。 2.管轄是上下級(jí)法院、同級(jí)法院之間受理行政案件的權(quán)限分工。管轄要解決不同審級(jí)和同級(jí)不同區(qū)域法院之間的權(quán)限劃分問題。 管轄分為兩類：級(jí)別管轄和地域管轄。 3.管轄是人民法院受理第一審行政案件的權(quán)限分工。管轄不包括第二審及再審案件的分工。 二、級(jí)別管轄二、級(jí)別管轄基層人民法院的管轄（14條） 級(jí)別管轄中級(jí)人民法院的管轄 （15條）高級(jí)人民法院的管轄 （16條）最高人民法院的管轄 （17條） 第14條 基層人民法院管轄第一審行政案件。 第15條 中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對(duì)國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（二）海關(guān)處

4、理的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜重大、復(fù)雜的案件。（四）其他法律規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的案件。 第16條 高級(jí)人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜重大、復(fù)雜的第一審行政案件。 第17條 最高人民法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜重大、復(fù)雜的第一審行政案件?！爸卮?、復(fù)雜重大、復(fù)雜”的客觀條件是：案件所涉及的人數(shù)眾多，在本轄區(qū)內(nèi)影響較大；案件本身比較復(fù)雜，案件在查處方面有相當(dāng)?shù)睦щy與干擾；案件在本轄區(qū)內(nèi)有示范作用。對(duì)此，若干問題的解釋第8條規(guī)定重大、復(fù)雜的案件是指以下情形： （一）被告為被告為縣級(jí)以上人民政府縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜，且基層人民法院不適宜審理的案件審理的案件； （二）社會(huì)影響重

5、大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件； （三）重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的案件； （四）其他重大、復(fù)雜案件。三、地域管轄三、地域管轄 地域管轄又稱區(qū)域管轄，確定地域管轄的原則： 法院轄區(qū)與行政轄區(qū)相一致； 法院轄區(qū)與當(dāng)事人有一定聯(lián)系； 訴訟標(biāo)的與法院轄區(qū)相一致。 方便方便當(dāng)事人訴訟 方便方便法院審理案件 均衡法院之間負(fù)擔(dān) 地域管轄的種類； 一般地域管轄 （訴訟法18條) 包括 第19條 特殊地域管轄 對(duì)不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟 （第20條） 共同地域管轄（21條）四、避免管轄沖突規(guī)則四、避免管轄沖突規(guī)則 管轄沖突兩個(gè)以上人民法院對(duì)同一個(gè)行政案件都認(rèn)為應(yīng)屬自己管轄或都認(rèn)為不屬自己管轄

6、而產(chǎn)生的沖突。為此，行政訴訟法規(guī)定下列原則： 1.移送管轄（22條） 移送管轄是指受訴人民法院在決定受理之后發(fā)現(xiàn)案件不屬于自己管轄，將案件移送到自己認(rèn)為有管轄權(quán)的法院。 2、指定管轄指定管轄（2323條）條） 3、移轉(zhuǎn)管轄（2424條條） 指定管轄，是指上級(jí)法院決定將行政案件交由下級(jí)法院管轄的制度 。有以下兩種情況： （1）指定異地管轄 指定異地管轄，是指依照法律的規(guī)定，有管轄權(quán)的基層人民法院不適宜管轄的第一審行政案件，經(jīng)原告申請(qǐng)?jiān)嫔暾?qǐng)、基層人民法院提請(qǐng)基層人民法院提請(qǐng)或者中級(jí)人民法院中級(jí)人民法院決定決定，由中級(jí)人民法院將案件指定到本轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄審理。當(dāng)事人啟動(dòng)當(dāng)事人啟動(dòng) 當(dāng)事

7、人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級(jí)人民法院起訴，中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理： （一）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄； （二）決定自己審理； （三）書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。 基層人民法院啟動(dòng)基層人民法院啟動(dòng) 基層人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由中級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)中級(jí)人民法院決定。中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理： （一）決定自己審理； （二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄； （三）決定由報(bào)請(qǐng)的人民法院審理。 中級(jí)人民法院啟動(dòng)中級(jí)人民法院啟動(dòng) 中級(jí)人民法院對(duì)

8、基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。 （2）法院之間發(fā)生管轄權(quán)爭議。同級(jí)法院之間發(fā)生爭議，應(yīng)當(dāng)互相協(xié)商；協(xié)商不成的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共同上一級(jí)法院決定管轄。行政管轄權(quán)異議制度 管轄權(quán)異議是指行政訴訟當(dāng)事人對(duì)受理案件的法院提出的管轄權(quán)方面的異議。 過去 法院在司法實(shí)踐中遇到有關(guān)管轄異議的問題，適用民事訴訟法第38條有關(guān)管轄異議的規(guī)定。 2000年最高人民法院在司法解釋中對(duì)管轄異議作出了補(bǔ)充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則 。 第第1010條條：當(dāng)事人當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到接到人民法院應(yīng)應(yīng)訴通知訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出

9、。 對(duì)當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院；異議不成立的，裁定駁回。 五、管轄制度改革五、管轄制度改革參考文獻(xiàn)參考文獻(xiàn) ： 何才林：何才林：夾縫中的變革夾縫中的變革以行政以行政審判管轄權(quán)為視審判管轄權(quán)為視角的敘事角的敘事，載 北大法律評(píng)論(2009) 第10卷。 蘇蘇 力：力：送法下鄉(xiāng)送法下鄉(xiāng)中國基層司法制度研究中國基層司法制度研究。 現(xiàn)行管轄制度的癥結(jié)現(xiàn)行管轄制度的癥結(jié)在于在于不能阻隔政府的干預(yù)，反而成不能阻隔政府的干預(yù)，反而成為政府干預(yù)的一條通道。為政府干預(yù)的一條通道。 改革的目標(biāo)是讓改革的目標(biāo)是讓法官應(yīng)當(dāng)在沒有壓力下裁判法官應(yīng)當(dāng)在沒有壓

10、力下裁判。 改革改革的的路徑路徑是讓是讓人民法院主導(dǎo)司法人民法院主導(dǎo)司法審判。審判。1. 提級(jí)管轄提級(jí)管轄 海南省高級(jí)人民法院于2001年發(fā)布海南省高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作，依法維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的通知，率先在全國實(shí)施“提級(jí)審理提級(jí)審理” ； 2005年1月，江蘇高級(jí)人民法院啟動(dòng)改革試驗(yàn)，被告為國務(wù)院部委、省人民政府的案件則由省高級(jí)人民法院作為一審法院，堅(jiān)決果斷地硬性提升了案件的級(jí)別管轄；硬性提升了案件的級(jí)別管轄； 重慶高級(jí)人民法院則規(guī)定，以重慶市政府為被告的一審案件一律由高級(jí)人民法院受理，從而導(dǎo)致二審由最高人民法院受理的情形出現(xiàn)。2. 異地管轄異地管轄 一般地域管

11、轄原則（18條）即“原告就被告”原則，其目的是方便訴訟、便于取證執(zhí)行、適應(yīng)規(guī)范性文件的區(qū)域性（63條）特點(diǎn)。 浙江臺(tái)州市中院下發(fā)第一個(gè)關(guān)于行政案件異地管轄的文件，引出異地管轄模式。 異地管轄制度的理論基礎(chǔ)： （1）排除政府行政干擾理論 （2）法院應(yīng)當(dāng)回避理論：現(xiàn)行理論只有審判人員回避，沒有法院的回避 異地管轄的負(fù)面效應(yīng)異地管轄的負(fù)面效應(yīng) 第一、破壞了訴訟程序的安定性第一、破壞了訴訟程序的安定性 在訴訟法上，安定性要求訴訟活動(dòng)應(yīng)以法定的時(shí)間先后和空間結(jié)構(gòu)展開直至作出最終決定，進(jìn)而使訴訟呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。管轄制度的穩(wěn)定性、確定性和有預(yù)見性直接影響訴訟的結(jié)果。 為此，各國訴訟法普遍實(shí)行管轄權(quán)法定主義原則

12、管轄權(quán)法定主義原則，保證審判地點(diǎn)的可預(yù)測(cè)性，便于當(dāng)事人展開充分有效的訴前準(zhǔn)備活動(dòng)。我國訴訟法規(guī)定的“被告所在地”管轄原則即具有這種安定性的效應(yīng)。 異地管轄的推行摧毀了這種安定性 （1）范圍的不確定性，哪些案件需要異地管轄不明確； （2） 實(shí)施的不確定性，即究竟是否采用異地管轄完全聽?wèi){中級(jí)法院的自由裁量； （3）地點(diǎn)的不確定性，被指定審理案件的法院無法固定。 使得當(dāng)事人在起訴時(shí)“由誰處理”缺乏起碼的認(rèn)知，更無法作有針對(duì)性的準(zhǔn)備。 深層次講是從根本上動(dòng)搖了管轄權(quán)法定主義原則，加劇了管轄的不確定性和不可預(yù)期性。 第二、扭曲了上下級(jí)法院的關(guān)系二、扭曲了上下級(jí)法院的關(guān)系 憲法127條第2款： 上下級(jí)法院

13、并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是審判業(yè)務(wù)上監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。 三大訴訟法對(duì)管轄都有明確規(guī)定，即便是指定管轄也只適用于少數(shù)特殊情況，不具有普遍性。 異地管轄最終是否準(zhǔn)予采用完全取決于中級(jí)法院的決定， 加劇了上下級(jí)法院間行政化的關(guān)系傾向，使中級(jí)法院完全掌控了初審行政案件管轄權(quán)的流向。 一審案件的配置權(quán)，隨著指定管轄的常態(tài)化，基層法院與中級(jí)法院的依附關(guān)系更加明顯，中級(jí)法院日益蛻變成基層法院的行政領(lǐng)導(dǎo)，這是異地管轄的最大隱憂。 第三、異地管轄的推行加大了當(dāng)事人雙方的訴訟成本第三、異地管轄的推行加大了當(dāng)事人雙方的訴訟成本 判決的執(zhí)行成本會(huì)明顯增加，特別是被告敗訴的案件，異地法院的判決難以有效執(zhí)

14、行。 第四、異地管轄是否能真正擺脫行政權(quán)的干擾，還有待研四、異地管轄是否能真正擺脫行政權(quán)的干擾，還有待研究究 第五、合法性質(zhì)疑第五、合法性質(zhì)疑法律依據(jù)是否充分？法律依據(jù)是否充分？ 行政訴訟法第23條 有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原特殊原因因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄。 第24條 上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件。 下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定。 最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定自20082008年年2 2月月1 1日日起施行。 第4條 基層人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為

15、需認(rèn)為需要要由中級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)中級(jí)人民法院決定。中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理：（一）決定自己審理；（二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；（三）決定由報(bào)請(qǐng)的人民法院審理。 第5條 中級(jí)人民法院對(duì)基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。3. 集中管轄集中管轄 2007年9月，麗水市中級(jí)人民法院經(jīng)過一年多時(shí)間的調(diào)查研究，制定了麗水市中級(jí)人民法院關(guān)于試行行政訴訟相麗水市中級(jí)人民法院關(guān)于試行行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度的意見對(duì)集中指定管轄制度的意見，開始試行集中管轄制度。 2010年2月10日

16、，在總結(jié)試行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定了麗水市中級(jí)人民法院關(guān)于完善行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度的意見。 確定以蓮都區(qū)人民法院、龍泉市人民法院和松陽縣人民法院為集中指定管轄法院。三個(gè)法院均處于各自局部區(qū)域中相對(duì)中心的位置，交通便利。其中蓮都區(qū)是市區(qū)所在地，是全市中心，到東部各縣比較方便；龍泉市位于西部，是西部的中心城市。德州的圓桌審判德州的圓桌審判 德州市中級(jí)人民法院受德國行政訴訟“圓桌會(huì)議”制度的啟發(fā)，于2008 年6 月推出了行政案件“圓桌審判”模式，印發(fā)了關(guān)于在全市推行行政案件“圓桌式審理”模式的意見和一審行政訴訟案件圓桌式審理模式操作規(guī)程（試行），在德州兩級(jí)法院全面推廣。 在審理行政案件全過程中，

17、法官不著法袍、不使用法槌不著法袍、不使用法槌、走下法臺(tái)、走下法臺(tái)，和其他訴訟參與人一樣圍坐在平行的圓形或橢圓形平臺(tái)前。 由審判長以和藹可親的態(tài)度和俗語方言化的法言法語進(jìn)行主持，引導(dǎo)各方當(dāng)事人用冷靜的頭腦、理智的態(tài)度、和緩的語氣、文明的語言，以對(duì)話、交流、溝通的方式共同推進(jìn)整個(gè)庭審有序進(jìn)行，禁止當(dāng)事人之間發(fā)生惡語交鋒、暴力沖突，努力促使法官與當(dāng)事人之間、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間都相互尊重、相互理解、相互親近，在寬松和緩的“拉家?！睔夥罩?，以依法自愿協(xié)商解決或依法公正裁判的方式妥善化解行政爭議糾紛。4. 建立行政法院建立行政法院 大陸法系行政訴訟制度的最大特點(diǎn)是行政案件不受普通法院管轄, 而由與普

18、通法院相分立并自成體系的行政法院管轄。 法國行政法院的性質(zhì)：法國行政法院的性質(zhì)： 一方面是審判機(jī)關(guān)， 一方面是行使審判權(quán)的行政機(jī)關(guān)。 法國行政法院的產(chǎn)生歷程給了我們一個(gè)啟示：法國行政法院的產(chǎn)生歷程給了我們一個(gè)啟示： 制約的力量并不一定要來自外部。 最根本的解決之路是推進(jìn)司法體制改革，使法院的人、最根本的解決之路是推進(jìn)司法體制改革，使法院的人、財(cái)、物徹底擺脫政府的控制。財(cái)、物徹底擺脫政府的控制。 “籠統(tǒng)地將法官的任免權(quán)與財(cái)權(quán)收歸法院，未必就會(huì)更籠統(tǒng)地將法官的任免權(quán)與財(cái)權(quán)收歸法院，未必就會(huì)更有助于司法獨(dú)立有助于司法獨(dú)立”。 （參見蘇力：送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究, 中國政法大學(xué)出版社2000年

19、版。）司法體制改革司法體制改革 新行政訴訟法增加跨區(qū)域行政案件的管轄（第18條 經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄跨行政區(qū)域管轄行政案件） 新行政訴訟法增加“禁止干預(yù)禁止干預(yù)”條款（第3條 行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件） 新行政訴訟法第4條 人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行獨(dú)立行使審判權(quán)使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。 新行政訴訟法第3條 被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。 中共十八屆三中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于全面深化改革的決定提出，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。 馬克思指出，法官除了法律就沒有別的上司。法官有義務(wù)在把法律運(yùn)用于個(gè)別事件時(shí)，根據(jù)他在認(rèn)真考察后的理解來解釋法律；獨(dú)立的法官既不屬于我，也不屬于政府。 司法審判的獨(dú)立性保證了司法判決的中立性。