丁煌《西方行政學(xué)說史》筆記 第十二講：帕金森的《帕金森定律》6206

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1、丁煌西方行政學(xué)說史筆記 第十二講：帕金森的帕金森定律6206第十二講：帕金森的帕金森定律在西方行政學(xué)發(fā)展的很長一個時期，對公共行政組織的分析曾一直是專家、學(xué)者的專利，似乎很少有普通百姓關(guān)心這方面的研究，而到了20世紀(jì)的4、50年代，有一位英國作家以諷刺的筆調(diào)、小品文的方式對官僚組織的弊端進行了有價值的剖析，從而使單調(diào)枯燥的組織分析成為廣大民眾在街頭巷尾經(jīng)常談?wù)摰脑掝}。他就是享有“民眾行政理論家”美稱的帕金森。帕金森其人帕金森，全稱諾思科特帕金森，他出生于1909年，是英國著名的行政學(xué)者。帕金森畢業(yè)于英國劍橋大學(xué)伊曼紐爾學(xué)院，曾擔(dān)任新加坡大學(xué)教授、馬來亞大學(xué)的歷史學(xué)教授以及美國哈佛大學(xué)和伊利諾斯

2、大學(xué)的客座教授等職。他常常以諷刺的筆調(diào)、小品文的方式討論行政組織上的一些問題。他有關(guān)這方面問題的文章主要發(fā)表在經(jīng)濟學(xué)家以及哈潑雜志等刊物上。1957年他將這方面的文章以專集的形式出版，取名為帕金森定律及關(guān)于行政的其他研究。此外，他還有許多歷史。經(jīng)濟和政治方面的著作。帕金森定律的主要內(nèi)容帕金森定律是帕金森在對組織機構(gòu)的無效活動進行調(diào)查和分析中提出的關(guān)于組織機構(gòu)臃腫低效的形成原因的定律。帕金森在組織機構(gòu)活動中發(fā)現(xiàn)這樣一個事實：組織機構(gòu)所完成的工作與工作人員的多少這兩者之間并沒有什么聯(lián)系，管理層次的增加也與工作本身無關(guān)。他認為，造成這種事實的原因是由一個規(guī)律性的動機所導(dǎo)致的，亦即“工作的增加只是為了

3、填滿完成這一工作時可資利用的時間”。這就是所謂的帕金森定律。為了闡明他的這一定律。帕金森印證了一個與行政部門的情況極為相似的例子：一位閑來無事的老太太為了給她的外甥女寄一張明信片，足足花了一個整天的時間。她用了一個小時的時間找到明信片，又用了一個小時尋找眼鏡，用一個半小時查對地址，一個小時零十五分鐘寫明信片，用二十分鐘的時間考慮決定到下一條街的郵局去時是否帶著傘。最后，在經(jīng)歷了這樣以整天的猶豫、焦急和操勞之后，這位老太太還免不了顯得有點疲憊不堪?？梢姡粋€忙碌的人總共用三分鐘時間就可以做完的事情，另一個人用同樣方式去做可能在一天的疑慮、焦慮和勞累之后感到疲憊不堪。因此，帕金森認為，工作（特別是

4、日常文書工作）的時間要求是有彈性的，在所完成的工作與所分配的人員數(shù)目之間顯然很少或者根本就沒有什么聯(lián)系。在帕金森看來，倘若這位老太太的境況不值得人們大驚小怪，那么行政官員們發(fā)現(xiàn)自己的工作量過渡也就不足為奇了。他指出，“所要完成的事情，其重要性和復(fù)雜性的增加與所要耗費的時間成正比，這一事實已經(jīng)得到了廣泛承認，但是，人們卻很少注意它的廣泛影響，特別是在公共行政領(lǐng)域方面。政治家們和稅收人員曾經(jīng)假定（偶然有疑問的方面），公務(wù)人員總數(shù)的上升必然是所要完成的工作量不斷上升的反映。在對這種信念提出疑問時，犬儒學(xué)派曾經(jīng)設(shè)想，官員數(shù)量的倍增必然使其中的某些人無事可做，或者使所有的官員縮短工作時間。但是，這是一個

5、相信和懷疑的雙方同樣錯誤的問題。實際上，官員數(shù)目和工作相互之間完全沒有關(guān)系。受雇人員總數(shù)的增加是受帕金森定律支配的，工作量是否增加、減少還是消失同樣也是如此。”帕金森把它提出的帕金森定律概括為兩條（做為動機要素的）法則：其一是增加部屬的法則，其二是增加工作量的法則。他并且舉例對這兩條法則做了如下解釋：帕金森說，我們可以假定一名叫做A的公務(wù)人員，他發(fā)現(xiàn)自己工作過重。不管工作過重是否屬實，這都無關(guān)緊要，但是我們可以順便觀察以下，A的這種感覺（或幻覺）或許很自然地是由他自己精力減退造成的：這是人到中年的正常征兆。在他看來，就一般情況而言，關(guān)于這種真實的或假想的工作過重的情況，可能有三種補救的辦法：其

6、一是，A可以辭職；其二是，A可以請一位叫做B的同事平均分擔(dān)工作；第三種辦法是，A可以要求兩名下屬給予幫助，他們分別叫做C和D。然而，帕金森認為，歷史上可能不會有A同時選擇三種備選方案的情況。而且前兩種補救的辦法一般也不大可能會被A采用，因為A如果辭職，他將失去領(lǐng)取退休金的權(quán)利；如果A任命一個級別與其相同的B，那么他只會產(chǎn)生一個自己在W（不久）退休時晉升到W職位上的對手。這樣一來，A寧可選擇第三種補救辦法，即增加兩名下屬C和D，因為他們年少資淺，位居A之下。他們將增加A的重要性，并且當(dāng)工作在C和D之間一分為二時，A將得到一種好處，即他依然是惟一的一個能夠同時掌握他們二者命運的人。帕金森認為，在這

7、方面，有一點必須認識到，即D和C完全是不可分開的，單獨任命C將是不可能的。為什么這樣說呢？帕金森說，這是“因為如果C單獨同A劃分工作，幾乎可以假定是一種與前面已遭拒絕的B的例子相同的情況；如果C是惟一的繼任人，則會使這種情況更加突出”。因此，帕金森認為，下屬的人數(shù)必須是兩個或兩個以上，這樣才能使每個人都適當(dāng)?shù)靥幵谝环N擔(dān)心別人晉升的狀態(tài)之中。而當(dāng)C反過來抱怨工作過重時（帕金森認為C當(dāng)然會這樣做），A將會在C 的同意下，建議任命兩名助手來幫助C。但是，帕金森強調(diào)說，A 在建議任命兩名助手來幫助下屬C的同時，也必須建議任命兩個以上的助手來幫助下屬D，只有這樣才能避免出現(xiàn)內(nèi)部摩擦，保持C和D之間的平衡

8、，因為C和D的地位是相同的。由于在C和D手下各自由分別需要增加兩名助手，這樣就出現(xiàn)了錄用E、F、G和H的情形，結(jié)果，A自己地位實際上也有了很大的提高。據(jù)此，帕金森提出，當(dāng)行政官員對他們自己的工作量感到過重時，對此問題所采取的措施是受動機規(guī)律引導(dǎo)的，即“一個行政官員想增加的是下級而不是對手”，其目的是為了減少組織中的競爭對手，同時增加部下也可以提高該官員自己的地位。這就是所謂的第一法則增加部下的法則。與此同時，帕金森指出，由于職位上的工作量不變（或略微增大），而人員卻大幅度地增加，這就決定了下屬行政官員們必須互相合作地從事工作。對于以前只需要一二個人就可以做完的事情，如果分解之后，人為地增加了許

9、多工作量，從而便需要由許多行政人員來共同分擔(dān)。在帕金森看來，就前面所談到的情況而言，以前一名官員所做的工作現(xiàn)在正在由七名官員來做。也就在此時，第二法則發(fā)生了作用。由于這七個人相會之間制造了許多工作，每一個人的時間都排得滿滿的，并且A的工作實際上也比以前更加艱巨了。對此，帕金森風(fēng)趣、形象地表述說：“一份新來的文件依次恰當(dāng)?shù)嘏旁诿總€人的面前，官員E認為它屬于F的職權(quán)范圍內(nèi)，而F則將一份作為答復(fù)的草案交給C，C先對草案做了修改，然后又去征求D的意見，而D則要求G處理此事。但是，G此時正在休假，他又把文件轉(zhuǎn)交給了H，H起草了一份需要由D簽字的備忘錄并且又將文件返回給了C，C相應(yīng)地修改了草案并且將改寫好

10、的文件又送給了A。”而A又做了些什么呢？帕金森說：“A總是有理由在沒有讀過的文件上簽字，因為他腦子里還想著許多其他的問題，例如：當(dāng)A知道明年自己將接任W的職務(wù)時，他必須決定是讓C還是讓D接任自己的職務(wù)；他不得不同意G的休假，即使嚴(yán)格地說來G還沒有獲準(zhǔn)休假的權(quán)利；他還可能要考慮是否應(yīng)該因為健康原因而讓H去職，因為H最近看上去臉色蒼白并不完全只是由于他家里的困難造成的；而且還有在會議期間給F增加薪水以及E申請調(diào)動到年金部這樣一些令他為難的事情在等著他處理；此外，A還聽說，D在和一個已婚的打字員談戀愛，誰也不知道為什么G和F互不理睬等諸如此類的瑣碎事。這樣，A可能被促使在C送來的草案上簽字并且著手處

11、理這件事情。但是，A又是一個十分謹(jǐn)慎的人。當(dāng)他受到他的同事和他資產(chǎn)產(chǎn)生的許多問題的困擾時這些問題僅僅是由于這些官員們存在的事實造成的他并不是一個推卸責(zé)任的人。他認真讀完了這份草案，刪去了C和H增加的浮華和繁瑣的段落，使這份草案恢復(fù)了最初由精明強干的（似乎也是好爭吵的）F擬定的形式。他改正了英語錯誤這些年輕人寫公文沒有一個能夠符合語法規(guī)則。最后，A寫出了同樣的答復(fù)。他寫這一答復(fù)時，好像從C到H這些官員們壓根兒就不存在似的。而已經(jīng)有更多的人用了更多的時間產(chǎn)生出同樣的結(jié)果，沒有一個人是懶散無事的，所有的人都盡了最大的努力。在晚上，直到已經(jīng)很晚了，A才最后離開他的辦公室，開始踏上返回伊林的路程。辦公室

12、燈光在深夜最后一次熄滅，標(biāo)示著又一天使人勞累的行政工作結(jié)束了。在最后離開辦公室的人中，A的形象是彎腰駝背、面帶苦笑，這是對成功的一種懲罰。很晚的工作時間就像灰白色的頭發(fā)一樣?！庇纱丝梢姡粌H文件草案、會議記錄和所收到的文件在他們七個人之間的相互傳閱自然而然地增加了工作量。而且為了保證他們七個人都能夠努力地工作，A的工作就顯得比以前更加努力、更加費時了。這就是帕金森定律的所謂第二法則，即行政官員彼此之間人為地制造工作、增加工作量的法則。帕金森以英國海軍部和殖民部為例對這一定律的作用過程進行了實證分析。他說，據(jù)英國海軍預(yù)算透露，在本世紀(jì)的多半個世紀(jì)中，英國海軍軍艦的數(shù)量和海軍軍官的人數(shù)均有所減少，

13、但是海軍元帥和海軍船塢的官員的人數(shù)卻迅速增加。事實上，白廳海軍部中的官員在這段時間里幾乎增加了80%。然而，統(tǒng)計材料已經(jīng)證明，“在這增加的80%的人數(shù)中完全沒有一個人是實實在在的水兵。”如果說海軍部的情況比較特殊、復(fù)雜的話，那么與英國海軍部的情況相類似的英國殖民部或許更能說明問題，因為殖民部具有較純粹的行政管理特點。帕金森說，1947年和1954年的統(tǒng)計數(shù)字表明，即使在大英帝國的領(lǐng)域急劇縮小的第二次世界大戰(zhàn)之后，英國殖民部行政人員的數(shù)目依然增加了許多。他根據(jù)對有關(guān)統(tǒng)計資料的定量分析，提出了一個可以對帕金森定律進行量化說明的數(shù)字公式。他說：“在任何實際上處于和平時期的行政部門中，可以預(yù)料其工作人

14、員將按照下列公式增加：式中：K是通過任命下屬謀求晉升的工作人員數(shù)；L代表任職年齡和退休年齡之間的差異；m是用于答復(fù)部門內(nèi)部的各種文件的人員小時數(shù)；N是所轄實際單位數(shù)；X將是每年所需要的新的工作人員數(shù)。當(dāng)然，數(shù)學(xué)家將會認識到，為了發(fā)現(xiàn)增長的比例，他們用X除以上一年的人員總數(shù)并乘以100%,并且，即：在這里，Y表示原有人員總數(shù)。這一數(shù)字已經(jīng)證明恒定在53.17%6.56%之間，而不考慮所完成的工作量（即使沒有完成）發(fā)生的任何變化?！蓖ㄟ^對帕金森定律的實證分析，帕金森進一步得出結(jié)論說，各級行政機構(gòu)一旦建立，內(nèi)部勢必設(shè)滿各種委員會、理事會和局、辦、廳，而財政上比較重要的問題往往則必須通過他們才能解決。

15、這種狀況產(chǎn)生了被帕金森稱之為“煩瑣定律”的典型的委員會工作方式。這種工作方式意味著，在委員會“議事日程上所要討論的問題中，花錢的多少和討論時間的長短稱反比”。對此，帕金森舉例說，在“煩瑣定律”的影響下，一項關(guān)于原子核反應(yīng)堆價達一千萬英鎊的包工合同，只是在形式上提及工程師和地球物理學(xué)家的報告和計劃之后，就很快在統(tǒng)一的嗡嗡聲中通過了。帕金森認為，在這個例子中，“煩瑣定律”的作用還由于得到了技術(shù)因素的補充而加強了，這是因為，包括委員會主席在內(nèi)的一般委員會委員不知核反應(yīng)堆為何物，其余的一般委員則不知核反應(yīng)堆作何用，而真正懂得核反應(yīng)堆的那個委員，盡管他內(nèi)心對包工合同存有疑慮，而且，對他來說也不存在著上述

16、解釋上的困難，但他還是認定不說為妙。不過，當(dāng)議事日程進行到討論給本部門職工蓋自行車車棚時，委員會的所有成員都懂得此刻的議題和金錢的數(shù)目。此時，他們便竭盡全力爭論，以彌補剛才在核反應(yīng)堆問題上的沉默。這樣一來，討論起碼要持續(xù)45分鐘，最后滿意地取得了節(jié)約100英鎊的成果。帕金森認為，這種委員會工作方式的效率很低，而21人則是委員會低效能系數(shù)的關(guān)鍵。他指出，當(dāng)委員會的人數(shù)達到21人時，會議桌兩端就會開始有人交談，發(fā)言的人為了使大家聽得見自己的發(fā)言，不得不站起來說，可是，發(fā)言者一旦雙腳站立，好像是出自習(xí)慣，總要進行一番演講。在這種情況下，委員會想要進行高效率的工作是不可能的。帕金森用他的調(diào)查資料和英國

17、官方的統(tǒng)計資料，實證了他的定律，從而使人們承認了他的定律，并且用該定律來分析解決組織機構(gòu)的臃腫問題。帕金森認為，從本質(zhì)上來看，機構(gòu)臃腫的根源來自于組織機構(gòu)上層中一位掌權(quán)者的“嫉妒病”，這位二流水平的領(lǐng)導(dǎo)，想方設(shè)法使自己的部下成為三流水平的人，而三流水平的第二級領(lǐng)導(dǎo)也在努力地把自己的下級變成四流水平的人，依此類推，組織機構(gòu)便認可了自身的平庸，也不再想與其他強的組織機構(gòu)競爭。既然組織未作什么創(chuàng)新，也就不會犯什么錯誤。而組織機構(gòu)目標(biāo)的低標(biāo)準(zhǔn)，又保證了組織機構(gòu)在實現(xiàn)目標(biāo)時能取得成功。因此，臃腫的組織機構(gòu)照樣存在著。在帕金森看來，除了上述這種對組織特性的評價方法之外，還有一種比上述方法更容易的評價方法，

18、即可以根據(jù)組織的物質(zhì)來對組織的特性進行評價。例如，出版社或研究機構(gòu)常常設(shè)在破舊而又臨時湊合的地方。然而，這些單位卻業(yè)務(wù)興隆，一片生機。相比之下缺乏活力和效率的卻是那些給人以莊嚴(yán)而勻稱的外表的行政機構(gòu)。他認為，現(xiàn)在人們所熟知的是，只有面臨垮臺的那些單位才能實現(xiàn)完美無瑕的設(shè)計。而在有激動人心的發(fā)現(xiàn)或進步的年代，人們是沒有時間去規(guī)劃那些完善的辦公樓的。帕金森指出，在公共行政管理中存在著一種傾向，那就是把公共開支花在那些精心設(shè)計但并不合適的建筑上。他認為，建筑的豪華程度與行政的效率高低之間其實并不必然地成正比關(guān)系，它們在很大程度上還可能成反比關(guān)系。他從正反兩個方面舉例對這個問題作了說明。他舉例說，當(dāng)新

19、建在日內(nèi)瓦的國聯(lián)大廈于1937年開放時，國聯(lián)也就名存實亡了；大英帝國的擴張是在殖民部隨意地使用辦公設(shè)施的時候；而當(dāng)1875年殖民部搬入精心建造的辦公大樓時，大英帝國的勢力范圍也就縮小了；在第二次世界大戰(zhàn)期間，戰(zhàn)爭的許多指揮部署是在華盛頓擁擠混雜的辦公樓中進行的；當(dāng)?shù)靥幐ゼ醽啺㈧`頓、布局精致的五角大樓建成時，那是很久以后的事了。他認為，事實上，一切形式的管理都容易浪費。在他看來，這是他所謂的帕金森第二定律作用的結(jié)果。所謂帕金森第二定律是指：“開支的增加只是為了抵消進款?！崩?，大多數(shù)人非常熟悉，家庭在丈夫的收入增加后常常出現(xiàn)的那種現(xiàn)象。他認為，這種現(xiàn)象在政府部門中也同樣普遍存在。不過，政府部門

20、和家庭之間的一個重要的區(qū)別在于，政府在行政管理中的開支額將增加到一貫并不存在的限度，而家庭則不然。盡管帕金森的這種觀點有些過激并且明顯存在著片面性和不良的傾向性，但是我們也應(yīng)該看到，它至少道出了政府機構(gòu)中存在的某些過分追求形式、一味地追求奢華的不良作風(fēng)。幾點啟示帕金森定律的理論正確性如何？是否適合中國的狀況？在此我們不妄作評判。但是帕金森定律基本上指明了臃腫組織機構(gòu)低效能與組織機構(gòu)表面上的“偽適應(yīng)癥”是直接相關(guān)的。所謂組織機構(gòu)的偽適應(yīng)，是指組織機構(gòu)中官僚化作風(fēng)所支配的組織機構(gòu)運行狀況，即組織機構(gòu)的運行，很大程度上不是為了實現(xiàn)組織的目標(biāo)，而是為了保護和維持組織機構(gòu)本身內(nèi)部的存在關(guān)系和權(quán)力威信。也

21、就是說，組織機構(gòu)成員的行為動機，只是為了滿足組織機構(gòu)內(nèi)部的所謂制度、條例和個人利益，而不考慮組織機構(gòu)整體的目標(biāo)和利益。因而從表面上看，龐大的組織機構(gòu)始終在忙忙碌碌，而實際上組織機構(gòu)的許多活動處在一種作無用功的狀態(tài)。這就是所謂的“偽適應(yīng)”狀態(tài)。這種組織的偽適應(yīng)狀態(tài)，其必然表現(xiàn)是機構(gòu)臃腫化，同時更是官僚主義行為的滋生地。官僚主義行為維持著組織的偽適應(yīng)狀態(tài)，偽適應(yīng)狀態(tài)又保護者官僚主義行為以合法的名義存在并盛行，這就是官僚主義行為屢禁難止的重要原因之一。而具體到我們政府的行政管理工作而言，倘若政府在組織機構(gòu)的設(shè)置或管理方面發(fā)生了帕金森所描述的現(xiàn)象而不予以制止，隨意批準(zhǔn)各層次機構(gòu)的增人請求，容忍部下無故

22、增加工作量，那么也必然會導(dǎo)致政府的管理機構(gòu)人為地擴充而發(fā)生組織機構(gòu)的“偽適應(yīng)癥”。一旦政府的管理工作發(fā)生了這種組織機構(gòu)的“偽適應(yīng)癥”，則此時的機構(gòu)運行實際上就已經(jīng)嚴(yán)重地偏離了政府組織工作的目標(biāo)，因為組織機構(gòu)內(nèi)的成員總是會以滿足所謂的規(guī)章制度，小群體利益為前提，而忘記了政府組織工作的整體目標(biāo)和根本目標(biāo)，從而導(dǎo)致官僚主義作風(fēng)盛行，組織機構(gòu)臃腫、僵硬，低目標(biāo)取向，低效能，使政府組織潛伏危機。這是政府在組織機構(gòu)發(fā)達的自我陶醉下最容易發(fā)生的失誤。因此，在組織機構(gòu)的設(shè)置與管理中，應(yīng)嚴(yán)格遵循以事定職、以職選人的原則，奉行職責(zé)合理分工的準(zhǔn)則，防止無依據(jù)地增加工作量；同時還要不斷提高組織機構(gòu)的目標(biāo)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，使政府管理機構(gòu)處在一種“抑制膨脹”的狀態(tài)之中。 PAGE PAGE 1