公共管理學(xué)王樂(lè)夫蔡立輝

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1、集團(tuán)文件發(fā)布號(hào)：（981&UATW W-MWUB-WUNN-1NNUL-DQQTY- 第一章導(dǎo)論 公共管理學(xué)概述 公共管理學(xué)一公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科?，是研究以政府行政組織為核 心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問(wèn)。 (1)公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或 非營(yíng)利組織實(shí)施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效的管理、重視公共政 策執(zhí)行的理論派別。 (2)它在實(shí)施公共管理的主體、公共管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、公共管理的目 標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。

2、公共管理與公共行政之間的差別： (1) 公共行政更加重視“設(shè)計(jì)”，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo) 的具體“運(yùn)作”過(guò)程； (2) 公共行政更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng) 調(diào)管理的，經(jīng)濟(jì)的手段； (3) 公共行政更加關(guān)注過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向， 公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。 公共產(chǎn)品一為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會(huì)公共消費(fèi)需要的物 品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及 收費(fèi)困難等特征的物品。 私人物品一即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。 公共政策一是指擁有合

3、法權(quán)威的包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府， 以及由它們授權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門為了解決公共資源或者社會(huì)公共利益 的分配等社會(huì)問(wèn)題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立 一定社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計(jì) 戈k方案、程序等形式。 公共政策與公共管理的區(qū)別： （1）公共政策主要是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過(guò)對(duì)社會(huì) 的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個(gè)社會(huì)中人 們的生活和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。 （2）公共管理則是具體通過(guò)實(shí)施公共管理行為與活動(dòng)來(lái)提高公眾的社會(huì)生活 質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公共利益。 公共政

4、策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系： 第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 第二，公共政策具有一定的公共管理職能。 第三，公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑。 第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處: 都必須履行包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的 管理職能。 公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在： 1 .管理性質(zhì)的不同 與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動(dòng)，而且 公共管理的運(yùn)作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，具有了明顯的政治性或公

5、共性的特 征。 2 .公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同 公共管理以服務(wù)公眾、實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)公共秩序?yàn)槟康?；工商企業(yè)管理 以營(yíng)利為目的。 3 .效率意識(shí)的強(qiáng)弱不同 公共管理所需經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)自于公共財(cái)政預(yù)算，公共管理者并沒(méi)有太多的削 減開支和有效運(yùn)作的誘因，成本一效益的觀念和意識(shí)差；工商企業(yè)運(yùn)作的經(jīng) 費(fèi)來(lái)源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤(rùn)為動(dòng)機(jī)，成本一效益的 觀念和意識(shí)強(qiáng)。 4 .責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同 與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任、社會(huì)責(zé)任。在工商企業(yè)管 理中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運(yùn)作的規(guī) 模和復(fù)雜性、對(duì)官僚機(jī)構(gòu)加以政治控制的要

6、求、對(duì)一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因 素導(dǎo)致了責(zé)任機(jī)制的擴(kuò)散，這種擴(kuò)散加深并復(fù)雜化了公共決策的過(guò)程。 5.管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中 的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 公共管理學(xué)一是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一 門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò) 程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有 效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績(jī)效。 公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為： （1）研究對(duì)象與范圍的特征 （2）跨學(xué)科和綜合性

7、的特點(diǎn) （3）具體研究問(wèn)題的特征 （4）公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的 （5）更具現(xiàn)實(shí)性 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 美國(guó)著名學(xué)者波齊曼認(rèn)為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P 途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。 P途徑強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成 與制定密切有關(guān)。 P途徑的公共管理如下特征： 第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究； 第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)； 第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。 B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來(lái)

8、提升公共 部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。 B途徑的公共管理特征： 第一，偏愛企業(yè)管理的原則 第二，對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分 第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)對(duì)公共管理的過(guò)程進(jìn)行管理 笫四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法 P途徑和B途徑之間的共同之處: (1)它們的眼光并不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門與外 部環(huán)境的關(guān)系上； (2)它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。 公共管理學(xué)的基本研究方法有： 1 .實(shí)踐抽象法 對(duì)管理實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實(shí) 踐抽象法

9、。 2 .實(shí)體分析法 公共管理中的實(shí)體分析法，就是在進(jìn)行公共管理研究時(shí)，將公共管理的主體即 公共組織，如政府公共部門、非營(yíng)利組織和準(zhǔn)政府組織等，作為一個(gè)實(shí)體來(lái)看 待，重點(diǎn)分析該實(shí)體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對(duì)這 一實(shí)體活動(dòng)的條件和規(guī)律等的認(rèn)識(shí)。 3 .實(shí)驗(yàn)法 在公共管理研究中，可以通過(guò)選擇特定的對(duì)象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條 件，進(jìn)行管理實(shí)驗(yàn)或政策實(shí)驗(yàn)，以取得在更大范圍推行某一類公共項(xiàng)目、實(shí)施 某一種改革甚至整個(gè)公共管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)。 4 .系統(tǒng)分析法 公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其 與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系；鼓勵(lì)對(duì)公共管理系

10、統(tǒng)地各個(gè)組成部分、公共管理過(guò)程的各 個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行同時(shí)的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人 們從不同的角度提出問(wèn)題，開拓新的知識(shí)領(lǐng)域。 5 .比較分析法 公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過(guò)程 加以比較，要求對(duì)同一國(guó)家或地區(qū)在不同歷史時(shí)期的公共管理系統(tǒng)及過(guò)程加以 比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國(guó)家或地區(qū)在 不同時(shí)期的公共管理特色，豐富整個(gè)公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。 6 .多學(xué)科交叉式的綜合研究方式 這種研究方式強(qiáng)調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補(bǔ)，運(yùn)用各學(xué)科理論及其研究方 法來(lái)解釋與解決公共管理中實(shí)際存在的問(wèn)題。

11、7 .案例分析法 案例分析的要點(diǎn)是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的公共管理實(shí)踐，分析者盡可能從客觀公正的觀 察者立場(chǎng)加以描寫或敘述，以腳本等形式說(shuō)明一個(gè)事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn) 與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點(diǎn)、所處的環(huán)境，供讀者評(píng)判。 第2章公共管理的理論發(fā)展 公共行政理論的演進(jìn) 公共行政理論的初創(chuàng) “政治一行政”二分法 “政治一行政”二分法一威爾遜提出應(yīng)在對(duì)政治與行政這兩個(gè)概念進(jìn)行正確區(qū) 分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來(lái)，進(jìn) 行專門的研究。 韋伯認(rèn)為，“官僚制”具有以下基本特征： （1）合理的分工。 （2）層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。 （3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。 （4）形式正規(guī)的決策文書。

12、 （5）組織管理的非人格化。 （6）適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。 （7）合理合法的人事行政制度。 公共行政理論的建構(gòu) 厄威克認(rèn)為下列原則對(duì)于行政組織的管理都具有普遍適用性： （1）目標(biāo)原則。 （2）人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則。 （3） “一人管理”原則。 （4） “專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。 （5） “授權(quán)”原則。 （6） “責(zé)權(quán)相符”原則。 （7）明確性原則。 （8） “控制幅度”原則。 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 “新公共行政學(xué)” 一是相對(duì)于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界 為了回應(yīng)20世紀(jì)60年代末70年代初以美國(guó)為代表的西方國(guó)家連續(xù)出現(xiàn)的一系 列社

13、會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理 論面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而形成的一個(gè)運(yùn)用全新的研究方法并且強(qiáng)調(diào)以公共行政的 “公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。 “新公共行政學(xué)”包括以下基本內(nèi)容： （1）對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。 （2）對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡。 （3）對(duì)傳統(tǒng)“政治一行政”二分法的突破。 （4）對(duì)動(dòng)態(tài)、開放組織觀的強(qiáng)調(diào)。 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 公共選擇理論 公共選擇一運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)分析集體行動(dòng)，也即非市場(chǎng)的決策。 帕金森定律一揭示了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的兩大動(dòng)力：“一是官員想要增加的是 下屬而不是對(duì)手；二是官員們相互之

14、間制造工作?！钡贸龅慕Y(jié) 論：不管政府機(jī)構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機(jī)構(gòu)的 數(shù)量總會(huì)按兒何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。 公共選擇理論提出解決問(wèn)題的主張包括： （1）組織類型的理性選擇。 （2）市場(chǎng)機(jī)制與個(gè)人選擇。 （3）分權(quán)化。 （4）公共服務(wù)組織小規(guī)?；?。 （5）自由化。 新公共管理理論 “管理主義” 一是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長(zhǎng)期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如 下幾點(diǎn)核心觀念：第一，社會(huì)進(jìn)程的主要途徑在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家意義 上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)；第二，這種生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)以“管理” 功能對(duì)勞動(dòng)力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品 的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項(xiàng)重要的、分離

15、的和特殊的組織功能，在諸如計(jì)劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)進(jìn) 展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來(lái)越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化 的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的 “管理權(quán)限”。 公共治理理論 治理一是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維 持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各 種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以 最大限度地增進(jìn)公共利益。 公共治理理論一是對(duì)作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進(jìn)行反思和批判， 并且對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進(jìn)行整 合的結(jié)果，其核心觀點(diǎn)是主張通過(guò)合作、協(xié)商、

16、伙伴關(guān)系、 確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，其主要內(nèi) 容包括： (1)公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。 (2)公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴? （3）多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。 （4）治理語(yǔ)境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的 一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。 （5）治理語(yǔ)境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色?！霸?理” 一是西方學(xué)者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實(shí)際上， “元治理”只不過(guò)是公共治理理論重視政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功 能的另一種表述而己。 新公共服務(wù)理論

17、 “新公共服務(wù)” 一指的是關(guān)于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的 角色一套理念。 具體來(lái)說(shuō)，新公共服務(wù)理論包括以下兒個(gè)方面的基本觀點(diǎn) 第3章公共組織 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 公共組織的內(nèi)涵 組織一是由兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊 的人群體系。 公共組織一是指不以營(yíng)利為目的，以追求公共利益為其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共 利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛? 職能的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù) 有公共責(zé)任。 1、物質(zhì)要素 （1）人員。 （2）經(jīng)費(fèi)。 （3）物資設(shè)備。 2、精神要素 （1）目標(biāo)。

18、 （2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。 （3）人權(quán)關(guān)系。 公共組織在具有社會(huì)組織的一般特征的同時(shí)，也表現(xiàn)出自己獨(dú)具的特征。 1、以增進(jìn)公共利益為目標(biāo) 2、公共組織的活動(dòng)受到法律的明確限制并具有權(quán)威性 3、公共組織受到高度的公共監(jiān)督 4、公共組織的活動(dòng)具有政治性 5、公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難 6、公共組織具有一定的獨(dú)占性 公共組織的獨(dú)占性一是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。 公共組織的結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)一是指公共組織各要素的排列組合方式。 最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政 策和總的實(shí)施方案，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)人、財(cái)、物總的

19、分配及其政策，以盡最大努力滿足 社會(huì)對(duì)本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標(biāo)。因此，最高層次的公共組 織，是一個(gè)開放的、面向社會(huì)的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目 標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體 工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。因此，中層公共組織 為半封閉半開放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層 公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉 型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題。 優(yōu)點(diǎn)： （

20、1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指 揮; （2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地 監(jiān)督、控制； （3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工 作； （4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 缺點(diǎn)： （1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難以事事精通； （2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展； （3）容易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。 公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種： （1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指

21、按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。 例如，財(cái)政、外交等部門的劃分。優(yōu)點(diǎn)：符合分工專業(yè)化的原則；有利于統(tǒng) 一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)；體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)： 業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合 作、協(xié)調(diào)；分工過(guò)細(xì)，易造成部門林立；有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出 明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 （2）按管理程序分工。這是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組 織部門。優(yōu)點(diǎn)：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè) 技術(shù)知識(shí)；由于從事同一項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié) 省人力、物力、財(cái)力；使公共管理中的

22、重要程序由專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于 提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò) 程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的 程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。 （3）按管理對(duì)象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)務(wù)為對(duì)象進(jìn)行的部門設(shè) 置。優(yōu)點(diǎn)：根據(jù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需 要；群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。缺點(diǎn)：隨著管理的 對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約；容易忽視甚 至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象； 容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門

23、利益出發(fā)，有礙于整體的利益；按服 務(wù)對(duì)象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn) 互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。 （4）按地區(qū)分工。 記黎民那本書，更加簡(jiǎn)明扼要 公共組織的類型 1、政府組織廣義的政府組織是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國(guó)家表 達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。狹義的政府則僅僅是指國(guó)家的行政機(jī) 關(guān)。 2、非營(yíng)利組織一以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即本身并不具 有行政權(quán)力的公共組織。 3、準(zhǔn)政府組織一是介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非 營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定

24、的行政權(quán)力或通過(guò)所具 有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。 非營(yíng)利組織 非營(yíng)利組織的特征與分類 薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個(gè)方面特征的組織都稱之為非營(yíng)利組織： （1）正式組織性。 （2）非政府性。 （3）非利潤(rùn)分配性。 （4）自主管理性。 （5）志愿性。 （6）公共性。 “非分配性約束” 非分配性約束一是指非營(yíng)利組織不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè) 人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進(jìn)一 步發(fā)展提供資金。 中國(guó)非營(yíng)利組織的分類： （1）已登記非營(yíng)利組織。社會(huì)團(tuán)體一是指中國(guó)公民自愿組成，為

25、實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意 愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。基金會(huì)一是指利用自然人、 法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定 成立的非營(yíng)利性法人。民辦非企業(yè)一是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社 會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的 社會(huì)組織。 （2）未登記非營(yíng)利組織。包括沒(méi)有或不能在民政部門登記，或者轉(zhuǎn)登記的非營(yíng)利 組織。 非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分 當(dāng)代中國(guó)公共管理中的非營(yíng)利組織 1、非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題 （1）身份不清。 （2）非營(yíng)利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。 2、由與非營(yíng)利組

26、織相關(guān)的政策、法律和管理等構(gòu)成的外在環(huán)境問(wèn)題 (1)對(duì)非營(yíng)利組織基本政策的實(shí)施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過(guò) 程監(jiān)督的現(xiàn)象。 (2)法制薄弱。 1、大力培育非營(yíng)利組織 大力培育非營(yíng)利組織主要應(yīng)抓好兩項(xiàng)工作：第一，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分 開”改革。第二，重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。 2、加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理 加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理，重點(diǎn)要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有 關(guān)非營(yíng)利組織尤其是其活動(dòng)的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過(guò)程 中，通過(guò)依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，強(qiáng)化各種法律規(guī)范 的實(shí)施和監(jiān)督，特別是對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)行的規(guī)范化及

27、質(zhì)量、政府資金使用情況進(jìn)行 監(jiān)督。 事業(yè)單位 事業(yè)單位的含義與特征 事業(yè)單位一是指手國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出、不實(shí) 行經(jīng)濟(jì)核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。 3. 3. 1. 2事業(yè)單位的基本特征 我國(guó)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，具有如下的基本特征: （1）事業(yè)單位活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性和政治性。 （2）事業(yè)由政府主辦并主管。 （3）事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政供給。 （4）整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。 3. 3. 2 事業(yè)單位改革 （1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長(zhǎng)過(guò)快，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的困難沒(méi)有得到根本性的緩 解。 （2）社會(huì)效益不高。

28、 （3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密。 （1）事業(yè)單位的社會(huì)化。有兩層基本含義，即社會(huì)公共事業(yè)社會(huì)辦和事業(yè)單位的 資源配置與服務(wù)社會(huì)化。 （2）事業(yè)單位運(yùn)行的法制化和民主化。 （1）實(shí)行政事分開。 第一，實(shí)行職責(zé)分開。 第二，實(shí)行管理方式及手段的分開。 （2）實(shí)行事業(yè)單位的分類改革。 第一，具有準(zhǔn)政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位。 第二，具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公益性的事業(yè)單位。 第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和能力的事業(yè)單位。 公共組織的變革 科層制組織的基本特征包括： 1 .專門化 2 .等級(jí)制 3 .規(guī)則化 4 .非人格化 5 .技術(shù)化 6 .公、私分明化 科層制方法的主要內(nèi)容是：

29、1 .組織標(biāo)準(zhǔn)化 為了完成繁重負(fù)責(zé)的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提 高工作績(jī)效。它包括三個(gè)方面：第一，分工專業(yè)化。第二，工作指標(biāo)化。第 三，人員統(tǒng)一化。 2 .工作秩序化 秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各 要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成 一個(gè)無(wú)障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，它要求徹底消除人的 隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無(wú)章。 3 .管理規(guī)范化 科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：第一， 組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切認(rèn)為的、情感的、

30、 偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。第二，對(duì)所有的人都一視同 仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規(guī)則和紀(jì) 律，不因個(gè)人情感的不同而不同。第三，明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作 形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。第四，精確計(jì)算組織成員 的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。 1 .傳統(tǒng)科層制組織的缺陷 傳統(tǒng)科層制組織的缺陷主要表現(xiàn)為： （1） 科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機(jī)器，沒(méi)有 靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。 (2) 采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。 （3） 排除

31、了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，得 過(guò)且過(guò)，不負(fù)責(zé)任。 （4） 依靠條塊分割的專業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致 機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。 2.傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境 科層制的組織模式也面臨著危機(jī)，具體表現(xiàn)如下： （1）從組織環(huán)境來(lái)看，政府組織的“內(nèi)環(huán)境”與“外環(huán)境”均發(fā)生了急 劇的、復(fù)雜的和不可預(yù)料的變化： 一是科層制所弘揚(yáng)的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制 度化，妨礙了個(gè)人的成長(zhǎng)和個(gè)性成熟，技術(shù)的普遍運(yùn)用對(duì)個(gè) 性的壓制產(chǎn)生的非人格化與當(dāng)代人們所渴求的個(gè)性的自由解 放及對(duì)民主的追求產(chǎn)生了尖銳的矛盾。 二是信息技術(shù)的高速法杖使得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的節(jié)

32、奏加快，陳舊的層 級(jí)管理和控制系統(tǒng)、照章辦事循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)方式已無(wú)法 適應(yīng)越來(lái)越普遍的社會(huì)動(dòng)態(tài)因素對(duì)政府的職能要求。 三是全球化的趨勢(shì)使國(guó)內(nèi)外的聯(lián)系日益緊密，相對(duì)封閉的科層制 組織建構(gòu)與建立在主題交往、文化多元基礎(chǔ)上的新時(shí)代格 格不入。 （2）從組織結(jié)構(gòu)上看，在嚴(yán)格的非人格化的金字塔結(jié)構(gòu)中，官員的職位 是由上級(jí)權(quán)力當(dāng)局任命的，并在公共機(jī)關(guān)的等級(jí)制度系統(tǒng)中實(shí)行終 身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要 求，普遍具有經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征，他/她在大規(guī)模 的科層制中會(huì)追求自身收益的增加或獲得提升的職業(yè)機(jī)會(huì)。 （3）從組織方式上看，行政控制是傳統(tǒng)科層制行政的關(guān)鍵。

33、 公共組織變革的目標(biāo)包括以下三個(gè)方面： 1 .提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力 公共組織為了生存和發(fā)展，要隨環(huán)境的變化而變化。公共組織對(duì)外在環(huán)境 的改造里是指在適應(yīng)外部環(huán)境的同時(shí)，能動(dòng)地影響外部環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)發(fā) 展。 2 .提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性 這個(gè)目標(biāo)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第 二，理順組織與個(gè)人的關(guān)系。 3 .提高公共組織的工作績(jī)效 1 .組織結(jié)構(gòu)的變革 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。 在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個(gè)方面：從公共管理的過(guò) 程來(lái)看，正在由重決策、執(zhí)行部門。輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重

34、咨 詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。 在縱向?qū)蛹?jí)上，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔式的結(jié)構(gòu)形式向著分 權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢(shì)。 2 .公共組織權(quán)力關(guān)系的變革 公共組織全力的關(guān)系變革，在對(duì)一般事務(wù)的管理上是從集權(quán)型走向分權(quán)型， 而在對(duì)宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。 （1）公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。 （2）橫向分權(quán)。公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直 線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。 （3）在縱向權(quán)力分配上，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)互相融合與共存。 3 .技術(shù)變革 在公共組織運(yùn)作過(guò)程中，普及使用網(wǎng)絡(luò)化的大容量計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化設(shè)備，

35、通 過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài) 中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義。 4 .產(chǎn)品和服務(wù)的變革 基于服務(wù)對(duì)象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)現(xiàn)更好地服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會(huì) 提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；或者通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)方式，運(yùn) 用公共組織的技能與資源開發(fā)新產(chǎn)品與服務(wù)，使公共組織更好地滿足顧客 的需求。 5 .人力資源變革 應(yīng)用在人力資源上的典型變革內(nèi)容包括：1）投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動(dòng)，讓工 作人員獲得新的技術(shù)與能力；2）將工作人員社會(huì)化，融入組織文化，使其 學(xué)習(xí)到有助于提升組織績(jī)效的新常規(guī)；3）改革組織的規(guī)范與價(jià)值，重視融 合組織自身文化的多樣化

36、員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；4）持續(xù)改進(jìn)對(duì)多樣化的員 工所施工的晉升與獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)；5）對(duì)高層管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行變革，改善組織學(xué)習(xí) 與決策制定。 第四章公共領(lǐng)導(dǎo) 公共領(lǐng)導(dǎo)概述 領(lǐng)導(dǎo)的含義可界定為：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)既定目 標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個(gè) 基本要素。 1 .公共領(lǐng)導(dǎo)的含義 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)公共目 標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，對(duì)組織成員和公眾進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為 過(guò)程。 （1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng) （2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程。 （3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)

37、導(dǎo)者之間的積極互動(dòng)過(guò)程。 （4）公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認(rèn)可的關(guān)系。 （5）對(duì)公共領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估存在著較大的困難。 2 .公共領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) （1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部 門。 （2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。 （3）決策的“公斷性”。 （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向是公共利益。 3 .公共領(lǐng)導(dǎo)的作用 具體來(lái)說(shuō)，公共領(lǐng)導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為: （1）導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用 （2）影響、表率的作用。 （3）協(xié)調(diào)、溝通的作用。 （4）迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。 1 .特質(zhì)理論 以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來(lái)解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正原因的 理論，就

38、稱為特質(zhì)理論。 2 .行為理論 這種理論認(rèn)為，真正決定一個(gè)人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上 表現(xiàn)出既關(guān)心工作又關(guān)心個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的，同時(shí)認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通 過(guò)后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 3 .權(quán)變理論 領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的 客觀因素，如被領(lǐng)導(dǎo)者的特征、領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境等。用一個(gè)公式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)二「 （領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境） 1 .領(lǐng)導(dǎo)魅力理論 領(lǐng)導(dǎo)魅力理論是指當(dāng)下屬發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的某些作為時(shí)，他們自然會(huì)把這些作為歸因于 領(lǐng)導(dǎo)者的偉大或杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力。 2 .交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論 在變革型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)幫助員工開闊

39、眼界，鼓勵(lì)下屬為了組織的利益而超越個(gè)人 的利益，激活他們對(duì)更高秩序的需要；而下屬也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)感到信任、羨慕、忠誠(chéng)和尊 敬，對(duì)任務(wù)目標(biāo)充滿期望和熱情。而在交易型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)的影響力主要來(lái)H領(lǐng)導(dǎo) 能夠使部署相信貢獻(xiàn)和報(bào)償是公平的、合理的，而部署對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的順?lè)椭艺\(chéng)也是建 立在交換互惠的基礎(chǔ)上的，但不可能產(chǎn)生對(duì)任務(wù)目標(biāo)的熱情和支持。 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 體制是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面 的體系、制度、方法、形式等的總稱。 公共領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及 其運(yùn)行機(jī)制。 1 .領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu) 2 .領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度 3 .領(lǐng)導(dǎo)機(jī)

40、構(gòu)中各部門之間的職責(zé)與權(quán)限劃分 4 .領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度 1 .領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆 2 .領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中 3 .領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后 4 .公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹 5 .用人制度缺乏活力 1 .完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系 （1）實(shí)行黨政分開，改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。 （2）要完善黨委、人大、政府三個(gè)不同機(jī)構(gòu)的關(guān)系。 （3）按照權(quán)責(zé)相稱原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系。 2 .在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力 3 .改革組織人事制度，增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力 4 .繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服機(jī)構(gòu)臃腫 5 .加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督 公共領(lǐng)導(dǎo)方法 領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置

41、資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時(shí)間、統(tǒng)御和激勵(lì)下屬 的各種手段與途徑。 領(lǐng)導(dǎo)方法具有以下特征: (1)領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性。 (2)領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯(cuò)誤、有效與無(wú)效之分。 (3)領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性 (4)領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性 (5)領(lǐng)導(dǎo)方法存在動(dòng)態(tài)變異性 1 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門領(lǐng)導(dǎo)者為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，通過(guò)調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之 間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務(wù)員之間、政府不同職能之間等可能 產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會(huì)和諧發(fā)展的因素，使社會(huì)和組織保持一種平衡狀 態(tài)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，發(fā)揮整體最大功效的過(guò)程。 2 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特點(diǎn) (1)平等性 (

42、2)互利性 (3)結(jié)果不確定性 1 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容 (1)領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系協(xié)調(diào)主要指領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)在履行公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo) 的過(guò)程中與組織內(nèi)外相關(guān)的人與事在時(shí)間與空間上產(chǎn)生的工作關(guān)系的協(xié)調(diào)。 （2）領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)，是以領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中涉及的以人際關(guān)系為對(duì)象和內(nèi)容的協(xié) 調(diào)。 2 .領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原則 要做到有效協(xié)調(diào)，必須遵循以下原則： （1）以人為本 （2）客觀公正 （3）注重整體 （4）求同存異 （5）互惠雙贏 （6）靈活機(jī)動(dòng) 1 .領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義 溝通，是為了一個(gè)設(shè)定的目標(biāo)，把信息、思想和情感在個(gè)人或群體間傳遞，以取得 理解、

43、信任的過(guò)程。 領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，通過(guò)一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)與組織內(nèi) 外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行信息、思想和情感的傳遞與互動(dòng)，以保證公共利益和目 標(biāo)有效協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。 2 .領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用 具體來(lái)說(shuō)，主要有以下三個(gè)方面： （1）溝通時(shí)科學(xué)決策的前提 （2）統(tǒng)一思想，提高績(jī)效 （3）溝通可以改善人際關(guān)系，鼓舞士氣，增強(qiáng)組織的凝聚力。 1 .選擇合理的溝通渠道 （1）正式渠道 它是組織結(jié)構(gòu)，層次及不同部門之間，上下級(jí)之間明文規(guī)定的信息與內(nèi)容傳 遞的路徑。 （2）非正式渠道 它是在非正式組織范圍內(nèi)或非正式場(chǎng)合進(jìn)行的溝通。 2 .選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息

44、溝通網(wǎng)絡(luò) 溝通網(wǎng)絡(luò)的五種模式：（1）鏈?zhǔn)綔贤ǎ?）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環(huán)式 溝通（5） Y式溝通。 3 .選擇有效的溝通形式 (1) 口頭形式 (2)書面形式 (3)非語(yǔ)言形式 (4)電子媒介形式 增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法： 1 .構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò) 2 .樹立主動(dòng)溝通的意識(shí) 3 .創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 4 .要完善民主監(jiān)督機(jī)制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，進(jìn) 一步增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效。 5 .注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系 激勵(lì)就是運(yùn)用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動(dòng)機(jī)，使人處于亢奮狀態(tài)的 過(guò)程。 有效的激勵(lì)應(yīng)該遵循以下基本原則： 1 .物質(zhì)激

45、勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合原則 2 .正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)結(jié)合原則 3 .按需激勵(lì)原則 4 .差別激勵(lì)原則 5 .公正原則 1 .物質(zhì)激勵(lì) 2 .參與激勵(lì) 3 .目標(biāo)激勵(lì) 4 .情感激勵(lì) 5 .需要激勵(lì) 6 .榜樣激勵(lì) 7 .榮譽(yù)激勵(lì) 8 .信息激勵(lì) 9 .賞識(shí)激勵(lì) 領(lǐng)導(dǎo)能力 領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)、思維方式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方法的把握程度 等影響具體公共領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)效果的個(gè)性心理特性的總和 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力需要有這樣兒個(gè)方面的基本條件: 1 .領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進(jìn)行。 2 .發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標(biāo)、責(zé)任與價(jià)值。 3 .發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)

46、能力，離不開領(lǐng)導(dǎo)者的基本素養(yǎng)。 公共領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新：就是公共部門為適應(yīng)公共管理與環(huán)境的需要，與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)變觀念 與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)流程和規(guī)范，全面提高公 共領(lǐng)導(dǎo)效率，更好地履行政府職責(zé)的實(shí)踐過(guò)程。 領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：1.廣闊的知識(shí)面；2.敏銳的問(wèn)題意識(shí)；3.全 新的思想觀念4.良好的精神狀態(tài)；5.敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的膽識(shí) 1 .戰(zhàn)略思維，作為一種著眼于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)觀察、思考和處理問(wèn)題的科學(xué)思維方式 和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 2 .領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的內(nèi)容 （1）戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力 （2）戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力 （3）戰(zhàn)略預(yù)見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力 （4）戰(zhàn)略統(tǒng)

47、籌力和戰(zhàn)略決斷力 3 .領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的培養(yǎng) L領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性 領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力：領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)執(zhí)掌權(quán)力，管理公共事務(wù)的能力。 2 .制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素 領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力與三個(gè)因素有關(guān)：（1）政府所具有的強(qiáng)制力；（2）政府存在 的合法性；（3）政府合法性的來(lái)源 3 .領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力所包含的內(nèi)容 領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性 和指向性。 領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有三種類型： 1 .集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 2 .民主型領(lǐng)導(dǎo)方式 3 .放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 管理學(xué)家菲德勒的權(quán)變理論，該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適 用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)

48、隨著被領(lǐng)導(dǎo)者特點(diǎn)的變化和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可 以用下式來(lái)表示: E二f (L, F,S)式中：E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性；L-領(lǐng)導(dǎo)者；F一被領(lǐng)導(dǎo)者；S—環(huán)境；f- 函數(shù)關(guān)系。即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特 征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。 第5章公共政策 公共政策概述 公共政策的含義和范疇界定如下： 第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運(yùn)用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社 會(huì)利益需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略。 第二，公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個(gè)人外，還包括具體決 策機(jī)構(gòu)；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策 執(zhí)

49、行等過(guò)程中的次級(jí)決策主體。 第三，公共政策的客體是政策問(wèn)題和政策受眾(政策目標(biāo)群眾)。 第四，公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政稅收政策、環(huán)境 政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層 級(jí)的決策主體的權(quán)限范圍決定了相應(yīng)決策的范圍。 第五，公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)者或代表的國(guó)家、社會(huì)或共 同體的利益最大化。 第六，公共政策的核心是一種選擇。 依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過(guò)程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿 性、強(qiáng)制性和混合性三種類型。 1 .自愿性工具 自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務(wù)完

50、成是在自愿 基礎(chǔ)上進(jìn)行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區(qū)、志愿性組織和市場(chǎng)。 2 .強(qiáng)制性工具 強(qiáng)制性政策工具也被稱為直接工具，強(qiáng)制或直接地作用于目標(biāo)個(gè)人或組織，后 者在響應(yīng)措施時(shí)只有很小的或沒(méi)有自由裁量的余地。強(qiáng)制性政策工具包括：規(guī) 制、公共企業(yè)和直接提供。 3 .混合性工具 混合性政策工具兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，混合性工具在允許政府 將最終決定權(quán)留給私人部門的同時(shí)，可以不同程度地介入非政府部門的決策形 成過(guò)程。 混合性政策工具包括：信息與勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費(fèi)。 公共政策的研究主線主要包括以下三個(gè)方面： 1.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與

51、決策機(jī)制 3.公共政策的內(nèi)容與輸出 公共政策過(guò)程 公共政策問(wèn)題 泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距 公共問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題的條件是：公共問(wèn)題促使人們行動(dòng)，特別是向政府及公 共部門表達(dá)，同時(shí)該問(wèn)題又在特定政府權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時(shí)期被列入政府政策 議程。 政策問(wèn)題具有選擇性、動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性。 公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進(jìn)其最后確定，這一過(guò)程就是政策 議程的建立過(guò)程。 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列 步驟的過(guò)程，以政府為核心的公共機(jī)構(gòu)是公共政策制定和實(shí)施的主體。 1 .確立政策目標(biāo) 2 .政策方案擬訂、評(píng)估與抉擇 3

52、.政策合法化 內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與決策相關(guān)的信息傳播和交流，即組織內(nèi)部通過(guò)各種現(xiàn) 代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實(shí)現(xiàn)信息的傳播與交流。 外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部與外部環(huán)境之間直接的或通過(guò)媒介間接進(jìn)行的信息傳播與 交流。 1 .政府與公眾之間政策溝通的途徑 溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型： （1）政策發(fā)布和信息分開 （2）政策反饋和信息反饋 （3）雙向互動(dòng)的政策溝通和政府回應(yīng)機(jī)制 2 .政府與公眾之間政策溝通的障礙 （1）溝通的技術(shù)障礙 （2）溝通的心里障礙 （3）溝通渠道的阻塞 “自上而下”途徑：這一途徑以“有限行政”為基礎(chǔ)，以政策

53、制定者為中心，認(rèn)為 政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過(guò)程。 “自下而上”途徑：這一途徑從確認(rèn)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織成員的目標(biāo)、戰(zhàn)略、行動(dòng)的差異 及其聯(lián)系出發(fā)，拋棄“自上而下”途徑對(duì)政策制定與執(zhí)行之間因果關(guān)系的預(yù)設(shè)，認(rèn) 為政策成敗的關(guān)鍵是參與執(zhí)行的組織及其成員的適當(dāng)選擇、協(xié)調(diào)與互動(dòng)。 1.公共政策執(zhí)行失控 公共政策執(zhí)行失控主要表現(xiàn)為：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政 策抵制。（4）政策扭曲。 2.公共政策執(zhí)行失控的矯正 矯正公共政策執(zhí)行失控的措施主要有：（1）加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)。 （2）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。（3）強(qiáng)化對(duì)公共政策

54、執(zhí)行體系的監(jiān)控。（4） 促進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)。 公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的運(yùn)行方式、效果、效益、效 率和公眾回應(yīng)等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和價(jià)值判斷的活動(dòng)。 一價(jià)值理性與工具理性的選擇 1 .關(guān)注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評(píng)估。 2 .關(guān)注政策價(jià)值效應(yīng)，以價(jià)值理性為主的政策評(píng)估。 公共政策分析 公共政策分析?：公共政策分析是通過(guò)運(yùn)用一定的技術(shù)手段和分析方法來(lái)進(jìn)行的，旨 在認(rèn)識(shí)政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價(jià)值、深化對(duì)政策過(guò)程的認(rèn)知、研判和評(píng)價(jià) 現(xiàn)有政策得失、尋求改進(jìn)決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運(yùn)行效率和效 能的一種研究方式和研究工作。

55、 1 .對(duì)政策內(nèi)容的研究 2 .對(duì)決策過(guò)程的研究 3 .對(duì)決策輸出的研究 4 .對(duì)政策的評(píng)估 5 .對(duì)決策信息的研究 6 .對(duì)決策過(guò)程倡導(dǎo)的研究 7 .對(duì)政策倡導(dǎo)的研究 1 .線性規(guī)劃 2 .排隊(duì)論 3 .馬爾可夫預(yù)測(cè)法 4 .成本一效益分析 1 .動(dòng)態(tài)規(guī)劃 2 .決策樹 3 .靈敏度分析 公共政策發(fā)展 “公共性”是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)范性價(jià)值取向，從根本上說(shuō)，制定和執(zhí)行公共 政策旨在整合和優(yōu)化社會(huì)資源配置以實(shí)現(xiàn)、增進(jìn)和維護(hù)公共利益。 公共政策的合法性可體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實(shí) 質(zhì)上的合法性，即政治學(xué)意義上的合法性一公共政策得到

56、公眾出自內(nèi)心的認(rèn)可和接 受。 公共政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)有效性。這就意味著，公共政策規(guī)劃、制定額發(fā)展在滿足 公共性和合法性要求的基礎(chǔ)上，還必須實(shí)現(xiàn)有效性一正確合理的公共政策能夠得到 及時(shí)、完全和有效的執(zhí)行，能真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 1 .學(xué)科淵源 2 .公共政策在公共管理中的功能與地位 從根本上說(shuō)，公共政策的發(fā)展在現(xiàn)代公共管理中應(yīng)主要地發(fā)揮一下幾方面功能： （1）公共政策的行為引導(dǎo)功能 （2）公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能 （3）公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能 1 .實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值導(dǎo)向 公共政策發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向首先建立在對(duì)政策的價(jià)值分析的基礎(chǔ)之上。在對(duì)具體 政策的價(jià)值分析的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)公

57、共政策價(jià)值觀的整合。 2 .構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運(yùn)行平臺(tái) （1）公共決策是公共管理的起點(diǎn) （2）公共決策貫穿公共管理過(guò)程的始終 （3）公共決策是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ) （4）從根本上說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程中，即在人類的 社會(huì)性和生物性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程中，人們對(duì)于所需資源的獲取、生產(chǎn)、分配 或交換會(huì)在不同范圍和層面產(chǎn)生沖突和矛盾，需要必要和適當(dāng)?shù)墓舱邔?duì)之進(jìn)行 規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源配置的整合和優(yōu)化。 第6章公共人力資源管理 人力資源管理的基本理論 人力資源：是指在一定區(qū)域內(nèi)德人口總體所具有的勞動(dòng)能力的總和，或者是具有智 力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的能力

58、的人們的總和。 1 .生物性 2 .能動(dòng)性 3 .時(shí)效性 4 .智力性 5 .再生性 6 .社會(huì)性 傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基礎(chǔ)差別如下: 1 .關(guān)于人性的假定不同 傳統(tǒng)的人事管理以物為中心，把人看作是一種成本，管理的主要任 務(wù)就是如何可能減少人工成本?，F(xiàn)代人力資源管理視人為最核心的 資本。 2 .工作的性質(zhì)不同 傳統(tǒng)的人事管理基本上屬行政事務(wù)性的工作，人事部門扮演的是控 制人工成本的“成本中心”的角色。 3 .管理內(nèi)容不同 傳統(tǒng)的人事管理主要存在于雇用關(guān)系從發(fā)生到結(jié)束的運(yùn)動(dòng)過(guò)程。人 力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的這些基本內(nèi)容，而且縱深發(fā) 展，大大拓寬了原

59、有人事管理的內(nèi)容，形成全方位的管理。 4 . 管理部門的地位不同 傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較 低，且從事管理的人員進(jìn)步不了決策層。而現(xiàn)代人力資源管理部門已經(jīng)成長(zhǎng)為除了 落實(shí)具體人事事務(wù)之外，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)、提供決策預(yù)案的擁有咨詢專業(yè)技術(shù) 的中樞性機(jī)構(gòu)，且人力資源管理者不僅進(jìn)入高層領(lǐng)導(dǎo)。 5 .管理方式和手段的不同 傳統(tǒng)的人事管理強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化式的管理，管理手段較為剛性，主要運(yùn) 用行政命令的辦法。而人力資源管理強(qiáng)調(diào)管理的人性化，理解員工的需 要，采取柔性的、參與式的民主管理，注重人文關(guān)懷。 公共人力資源管理的主要內(nèi)容 職務(wù)分析：是指對(duì)某特定的職務(wù)作出明確規(guī)

60、定，并確定完成這一職務(wù)需要有什么樣 的行為的過(guò)程。 （1）目標(biāo)選擇與組織 （2）制定職務(wù)分析的計(jì)劃和方案 （3）信息的收集和分析 （4）結(jié)果表達(dá) （5）結(jié)果的運(yùn)用 1 .工作實(shí)踐法 2 .觀察法 3 .訪談法 4 .問(wèn)卷法 5 .典型事例法 6 .匚作日志法 7 .定量分析方法 1 .組織的用人策略 2 .招聘人員的選擇 3 .真是工作預(yù)覽 4 .招聘的一般程序 5 .招聘的一般程序 1 .內(nèi)部招聘 內(nèi)部招聘又叫內(nèi)部選拔，就是從組織內(nèi)部選拔合適的人才來(lái)補(bǔ)充空缺的或新增 的職位，它包括晉升、職務(wù)調(diào)動(dòng)和崗位輪換等。 2 .外部招聘 外部招聘是從組織外部招聘

61、德才兼?zhèn)涞哪苋? 1 .求職申請(qǐng)表的篩選 2 .測(cè)試 3 .面試 4 .對(duì)求職者的背景調(diào)查 培訓(xùn)需求分析就是對(duì)組織的未來(lái)發(fā)展、任務(wù)的內(nèi)容以及人員個(gè)人情況進(jìn)行分析，來(lái) 發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)需求。它包括三個(gè)方面：第一，組織層面的分析。第二，任務(wù)層面的分 析。第三，個(gè)人層面的分析。 第一，組織借助培訓(xùn)和教育的功能，使組織成為“學(xué)習(xí)型組織”，給人員培訓(xùn)與開 發(fā)帶來(lái)了革命性變化，意義非常深遠(yuǎn)；第二，培訓(xùn)呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢(shì)；第 三，培訓(xùn)日益走向社會(huì)化；第四，培訓(xùn)向縱深發(fā)展，如組織文化培訓(xùn)、團(tuán)隊(duì)精神 等；第五，培訓(xùn)質(zhì)量成為培訓(xùn)的生命力。 績(jī)效評(píng)估就是運(yùn)用綜合的指標(biāo)體系對(duì)人員履行崗位職責(zé)所產(chǎn)生的工作業(yè)

62、績(jī)、工作能 力、工作態(tài)度進(jìn)行考察、測(cè)定和評(píng)價(jià)的過(guò)程?？?jī)效評(píng)估具有以下功能：第一，控制 功能；第二，激勵(lì)功能；第三，開發(fā)功能；第四，溝通功能。 有效的考核系統(tǒng)應(yīng)該滿足五個(gè)方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三， 準(zhǔn)確性；第四，可接受性；第五，實(shí)用性。 1 .排序法 2 .量表法 3 .關(guān)鍵事件法 4 .行為對(duì)照表法 5 .行為錨定評(píng)價(jià)法 度評(píng)估法 1 .實(shí)施績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的職責(zé)分工 2 .考評(píng)者的選擇 3 .培訓(xùn)考評(píng)者 4 .評(píng)估時(shí)間的確定 5 .績(jī)效面談 1 .公平性 2 .競(jìng)爭(zhēng)性 3 .激勵(lì)性 4 .經(jīng)濟(jì)性 5 .合法性 決定薪酬水平高低的因素可以分

63、為外在和內(nèi)在兩大類 廣義的薪酬可以分為經(jīng)濟(jì)性薪酬和非經(jīng)濟(jì)性薪酬。經(jīng)濟(jì)性薪酬主要是組織提供的工 資、獎(jiǎng)金、津貼、福利等，非經(jīng)濟(jì)性薪酬是指工作本身和工作環(huán)境所提供的各種條 件。 1 .付酬原則與策略的確定 2 .職務(wù)分析 3 .職務(wù)評(píng)價(jià) 4,薪酬率設(shè)計(jì)一是指組織結(jié)構(gòu)中各項(xiàng)職位的相對(duì)價(jià)值及其對(duì)應(yīng)的實(shí)付薪酬間的一種 關(guān)系。 5 .外部薪酬?duì)顩r調(diào)查及數(shù)據(jù)分析 6 .薪酬分級(jí)和定薪 7 .薪酬制度的執(zhí)行、控制與調(diào)整 公共人力資源管理制度 公共人力資源管理制度：是指公共人力資源的使用過(guò)程中，各有關(guān)組織的權(quán)力配置 原則和關(guān)系模式，以及作為權(quán)力配置載體的組織制度和組織機(jī)構(gòu)。 1 .根據(jù)公共

64、人事管理權(quán)歸屬的不同 （1）集權(quán)型 （2）分權(quán)型 （3） “人治”式 （4） “法治”式 2 .根據(jù)公共人事管理的用人原則和方式的不同 （1）官僚型的人事管理制度 （2）貴族型的人事管理制度 （3）民主型的人事管理制度 1 .政治回應(yīng) 這是指政府能夠積極反映并回答通過(guò)民選政務(wù)類公務(wù)員表達(dá)出來(lái)的公民意志 2 .組織效率 這表現(xiàn)為在管理過(guò)程中產(chǎn)出與投入比率力圖達(dá)到最大化的期望。 3 .個(gè)人權(quán)利 這表明的是公共雇員作為廣義的公民，其個(gè)人權(quán)利應(yīng)受法律保護(hù)，免受政府 當(dāng)局侵害。 4 .社會(huì)公平 它是指這樣的一種信念：公民個(gè)人基于先前的犧牲和社會(huì)歧視等原因，應(yīng)在 公共職

65、位選擇錄用和晉升中享有法定的優(yōu)待或者優(yōu)先權(quán)，使其免受在公平競(jìng)爭(zhēng)公共 職位的過(guò)程中受到損害。 主要特點(diǎn)有：嚴(yán)格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官 1.強(qiáng)調(diào)政治中立 2.公開考試，擇優(yōu)錄用 3. 4. L公務(wù)員的范圍 2 .公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)力 3 .職務(wù)與級(jí)別 4 .錄用 5 .考核 6 .職務(wù)任免 7 .獎(jiǎng)懲 8 .培訓(xùn) 9 .交流與回避 10 .工資福利保險(xiǎn) n.辭職辭退 實(shí)行“功績(jī)晉升制” 強(qiáng)調(diào)官風(fēng)官紀(jì)和職業(yè)道德 12.退休 13.職位聘任 1 .實(shí)行彈性化的任用制度 2 .放松規(guī)制 3 .實(shí)行談判工資制 4 .推行績(jī)效管理和績(jī)效工資 5 .改革

66、僵化的職位分類制度和職業(yè)發(fā)展路線 6 .注重人力資源開發(fā) 7 .下放人事管理權(quán)力 第一，沒(méi)有進(jìn)行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，導(dǎo)致人 力資源管理工作支離破碎，難以發(fā)揮其在組織管理中的系統(tǒng)整合和提升效能的功 能。 第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱，難以進(jìn)行規(guī)范化合科學(xué)化管理，進(jìn)而阻礙了 管理的深化變革。 第三，沒(méi)有形成以績(jī)效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念。 第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在。 第五，人事管理權(quán)力過(guò)于集中，管人與管事相脫節(jié)，用人單位缺乏調(diào)節(jié)和激勵(lì)員工 行為的必要手段。 第六，業(yè)務(wù)部門缺乏人力資源管理的技能。 1 .把先進(jìn)的管理理念引入公共部門，變傳統(tǒng)的人事管理為現(xiàn)代意義的人力資源管 理。 2 .從管理的基礎(chǔ)工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進(jìn) 3 .下放人事管理權(quán)力 4 .有選擇地借鑒企業(yè)和市場(chǎng)化方法，改造公共人力資源管理 5 .樹立以績(jī)效為導(dǎo)向的管理理念 6 .實(shí)施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開發(fā) 7 .培育公共倫理，彌補(bǔ)硬性管理之不足 第7章公共預(yù)算管理 公共預(yù)算概述 公共預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃