[doc格式] 農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機理探析

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1、農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機理探析公共管理中共南京市委黨校2009年第2期農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機理探析李晶(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京210097)摘要我國農(nóng)村公共物品供給的嚴重短缺,已成為制約農(nóng)業(yè),農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民負擔(dān)減輕的”瓶頸”,極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展.當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后,農(nóng)村教育投入不足,農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺位和農(nóng)村社會保障體系不完善是我國農(nóng)村公共物品供給短缺的主要表現(xiàn).這一現(xiàn)狀的形成機理是多元的,通過系統(tǒng)分析,可將其概括為:城鄉(xiāng)二元分割,決策管理機制混亂,財政資金供給匱乏和政府職能角色錯位等根本性因素.關(guān)鍵詞農(nóng)村;公共物品;供給;短缺;政府職能中國分類號】F63

2、2.1(文獻標識碼A文章編號16721071(2009)02007805農(nóng)村公共物品的有效供給是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ),也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實質(zhì)所在.近幾年,我國切實加強”三農(nóng)”工作,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化,迎來了新的發(fā)展機遇,但必須看到,農(nóng)村公共物品供給嚴重短缺的問題仍然存在,為解決農(nóng)村公共物品供給短缺問題,必須對農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機理作深入探究,在此基礎(chǔ)上建立有效供給機制,以實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給與需求的平衡,減輕農(nóng)民負擔(dān),推進農(nóng)業(yè)發(fā)展,促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮.一,城鄉(xiāng)二元分割導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),是指發(fā)展中國家廣泛存在

3、的城鄉(xiāng)生產(chǎn)和組織的不對稱性,也就是落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進的現(xiàn)代經(jīng)濟部門并存,差距明顯的一種社會經(jīng)濟狀態(tài).發(fā)展中國家由于經(jīng)濟發(fā)展的后起性,導(dǎo)致了國民經(jīng)濟整體結(jié)構(gòu)中不同部分發(fā)展程度的明顯差異,城市工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟技術(shù)上存在明顯的優(yōu)劣差距.導(dǎo)致技術(shù),資金,人才等向城市聚集,而農(nóng)村仍保留著落后的生產(chǎn)方式和眾多過剩的非熟練勞動力,二者在經(jīng)濟技術(shù)性質(zhì),生產(chǎn)生活方式以及由此產(chǎn)生的人們的思想意識等方面存在明顯的差異.“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家工業(yè)化過程中必然出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象,”-IJ是發(fā)展中國家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)化和現(xiàn)代化的必經(jīng)過渡形態(tài),其實質(zhì)就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu).我國在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中也沒有

4、走出二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的怪圈,出現(xiàn)了以城市和農(nóng)村為地理界線而形成的城市和鄉(xiāng)村隔離,”各自為戰(zhàn)”的發(fā)展模式.在我國長期以來的優(yōu)先工業(yè)化的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割政策的影響下,國家的經(jīng)濟發(fā)展重工業(yè)輕農(nóng)業(yè),重城市輕農(nóng)村,把工業(yè)與農(nóng)業(yè),城市與農(nóng)村分割開來,致使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴重扭曲,從而形成了城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局.另外,長期以來,我國一直實施”城鄉(xiāng)分治”,”重城市輕農(nóng)村”的管理制度,城鄉(xiāng)不同地區(qū)在公共管理方面實行的是不同的制度.具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的資源配置制度.城鄉(xiāng)居民在收入,消費,生活方式和生活質(zhì)量等方面都存在巨大差距,從而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè),教育,醫(yī)療,社會保障,社會公共設(shè)施

5、等方面享受完全不同的待遇.這種把我國農(nóng)村和城市長期地隔絕開來的狀況,阻?收稿日期2009022l作者簡介】李晶(1982一),女,湖北武漢人,南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院助教,研究方向為公共管理.?78?公共管理中共南京市委黨校2009年第2期礙了農(nóng)村和城市之問的交流與互動,對我國經(jīng)濟尤其是農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了諸多負面影響.我國目前存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),不僅成為困擾農(nóng)業(yè),農(nóng)村現(xiàn)代化的突出問題,而且成為影響整個國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的最大障礙.從這個意義上講,消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),不僅是解決目前我國社會生活中”三農(nóng)”問題的需要,也是確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟持續(xù),協(xié)調(diào),穩(wěn)定發(fā)展,實現(xiàn)國民經(jīng)濟整體現(xiàn)代化的重要條件.(二)

6、城鄉(xiāng)二元分割下的農(nóng)村公共物品供給我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和在社會管理制度上采取的二元戶籍制度,人為地將城市和農(nóng)村居民隔絕開來,而以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的資源配置制度,形成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共物品供給體系,即政府在公共物品的提供方面,采取的也是二元供給的做法,從而出現(xiàn)城市公共物品相對完善,而農(nóng)村公共物品嚴重短缺的局面.公共物品的二元供給主要表現(xiàn)在:1.政府主導(dǎo)的公共物品供給制度,農(nóng)村供給遠落后于城市城市實行以政府為主導(dǎo)的公共物品供給制度,公共物品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共物品.如,城市基礎(chǔ)設(shè)施,教育,醫(yī)療衛(wèi)生等等完全由政府免費提供,城市居民自然地享受了政府提供的各種公共物品和相對完善

7、的公共服務(wù),并且,一些本來可以由政府和居民共同提供的混合公共物品,也大都由政府免費提供.2.農(nóng)村”自給自足”的公共物品供給制度,政府對農(nóng)村供給缺位相對而言,農(nóng)村在很大程度上實行的是以農(nóng)民為主的”自給自足”型公共物品供給制度.在取消了農(nóng)業(yè)稅的今天,我國農(nóng)村公共物品的供給資金來源以制度外供給為主,而制度內(nèi)籌資卻凸顯出”重城市輕農(nóng)村”的特點,許多本來應(yīng)該由中央政府或省級政府來提供的公共物品,如農(nóng)村九年義務(wù)教育,大型水利設(shè)施等,本應(yīng)由國家財政來承擔(dān)的農(nóng)村公共物品供給,由于城鄉(xiāng)分割體制的存在,使得供給的重擔(dān)大多落在了基層政府的肩上.而稅費改革后基層政府的財政緊張,導(dǎo)致這類基礎(chǔ)農(nóng)村公共物品最終只能由廣大農(nóng)

8、民來”買單”.3.”重工輕農(nóng)”的財稅制度,農(nóng)村供給資金大量流失在進行國民收入分配時,國家不但沒有采取向農(nóng)民,農(nóng)村傾斜的財稅政策安排,還優(yōu)先保證工業(yè)建設(shè)和城市公共物品供給,然后依財力進行農(nóng)村公共物品建設(shè),甚至出現(xiàn)侵占農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的行為.農(nóng)業(yè)為工業(yè)化初期的工業(yè)發(fā)展積累了大量資金,并為自己的發(fā)展付出了巨大犧牲.”據(jù)統(tǒng)計,19521990年,通過稅收從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1527.8億元,通過價格”剪刀差”從農(nóng)業(yè)獲取的資金為8707億元,通過儲蓄從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1404.8億元,扣除國家對農(nóng)業(yè)的投入,農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金1億元.”J90年代初,我國工業(yè)化開始步人中期階段,一般認為此時已進入工農(nóng)自

9、養(yǎng)或平衡發(fā)展階段.但是,城鄉(xiāng)資金流動格局并未隨著國家工業(yè)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變,”1990-1998年間,農(nóng)村資金凈流出19222.5億元,其中通過財政渠道流出的占48.9%,”剪刀差”渠道流出的占32.8%,金融渠道流出的占l8.3%.”L2J在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟分割的體制下,農(nóng)村資金的大量流失極大地限制了農(nóng)村公共物品的建設(shè),而我國公共物品城鄉(xiāng)分離的二元供給使得農(nóng)村公共物品資源難以得到補償.這種”重城市,輕農(nóng)村”的公共物品資源配置造成農(nóng)村資金流出多,補償少,造成農(nóng)村公共物品資源匱乏,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品建設(shè)更加滯后.由此可見,城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下形成的公共物品二元供給,是當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給嚴重短缺

10、的首要因素.二,決策管理機制混亂導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)自上而下的決策機制,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給與需求偏離目前我國農(nóng)村市場經(jīng)濟得到了一定發(fā)展,作為獨立的市場經(jīng)濟主體,農(nóng)民對公共物品的需求應(yīng)取決于各地資源狀況以及農(nóng)民自身所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動.然而,現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品的供給不是根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展需要和農(nóng)民生產(chǎn)與生活的需要來決定,而是采取”自上而下”的供給決策機制,即由上級政府和地方政府的決策者根據(jù)”考核指標”,”政績”,“任期”的需要來安排供給.例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府和部門下達的各種收費任務(wù),布置的各項達標,升級活動等.這種通過計劃和行政命令安排的決策體制在計劃經(jīng)濟時代無疑具有高效率,但這種強

11、制性外部供給并沒有充分考慮農(nóng)村的發(fā)展要求以及農(nóng)?79?公共管理中共南京市委黨校2009年第2期民生產(chǎn),生活的具體需求,而是以政策規(guī)定的形式下達指標,這決定了農(nóng)村公共物品供給決策帶有強制性,統(tǒng)一性和主觀性的特征.遠離農(nóng)村的各級政府和組織不可能完全,準確地了解和掌握農(nóng)民對公共物品的需求狀況,對不同類型,不同條件,不同發(fā)展水平的農(nóng)村地區(qū)都按統(tǒng)一要求來提供公共物品,勢必會出現(xiàn)供給與需求嚴重脫離.自從實行稅費改革后,農(nóng)民負擔(dān)大大減輕,國家對引起農(nóng)民負擔(dān)的公共資源籌集機制也做出了一定改進,但是,傳統(tǒng)的公共物品”自上而下”的行政性供給機制仍沒有改變.在政治利益,個人利益,”政績”等因素的影響下,這種供給機制

12、將繼續(xù)保持原有的慣性,使本來就有限的農(nóng)村公共資源無法得以合理有效的配置.在這種取向的供給體制下,必然會產(chǎn)生農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡的局面:重”短期”輕“長期”,即重視短期公共項目,而輕視見效慢,周期長的公共物品供給;好”硬”惡”軟”,即重視上級要求考核的”硬”公共設(shè)施,而輕視科技,信息建設(shè)等”軟”公共物品的提供;重”準”輕”純”,即重視準公共物品的生產(chǎn),而輕視純公共物品的提供等顯著特征.從而導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給根本無法滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn),生活的需求.這種”自上而下”的行政命令式?jīng)Q策機制從體制上決定了供給與需求的脫節(jié)是必然的,不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實際需求,而且往

13、往超越農(nóng)民的實際承受能力,導(dǎo)致絕對供給不足和相對供給過剩并存的矛盾,造成農(nóng)村公共資源配置低效,農(nóng)村公共物品供給與需求偏離.(二)偏好顯示機制缺失,導(dǎo)致農(nóng)民需求無法得到真實反映“從意愿表達層面考察,法律和制度壁壘,信息不對稱,公共服務(wù)差異化的程度,公眾在社會經(jīng)濟方面的特性及該服務(wù)的相對價值等限制了公眾的意愿表達而導(dǎo)致公共物品供給失衡”在現(xiàn)有的農(nóng)村公共物品供給體制下,自上而下的決策機制使得農(nóng)村公共物品供給大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織在沒有農(nóng)民參與的情況下進行決策的,而作為農(nóng)村公共物品受益主體的農(nóng)民卻被排斥在供給的決策管理體制之外.由于我國農(nóng)村缺乏有效的公共物品需求偏好顯示機制,農(nóng)民表達自身對公共物品支付

14、意愿的渠道?80?不暢,農(nóng)民無法在公共物品供給決策中體現(xiàn)自己的意志.”相對于其他的社會群體,農(nóng)民缺乏專門性的表達自己利益的正式組織,農(nóng)民的利益表達只能通過黨和政府的正式體系進行,且現(xiàn)有的各種農(nóng)民組織并不具備意愿表達與利益聚合的功能,”J導(dǎo)致農(nóng)民對公共物品的需求意愿和需求偏好無法得到真實反映.農(nóng)民往往只能被動地接受政府提供的公共物品,同時被動地承擔(dān)相應(yīng)的費用.在自上而下的決策機制下,一般由來自農(nóng)民外部,與農(nóng)民不具有同等切身利益的政府進行公共物品的決策,然而政府是由政府官員組成的,他們有其自身的利益,很難以農(nóng)民的切實需求為導(dǎo)向來保證公共資源利用的有效性,由此造成農(nóng)村公共物品的供給不能反映農(nóng)民對公共

15、產(chǎn)品的需求現(xiàn)狀.(三)公共資源使用過程缺乏有效監(jiān)督管理,導(dǎo)致公共資源使用效率低下由于信息的不對稱,預(yù)算的不完整和行政體制改革的滯后,農(nóng)村公共資源的使用過程往往缺乏有效的監(jiān)督管理,具體表現(xiàn)在:對農(nóng)村公共物品資金的籌措,管理,使用難以進行規(guī)范的監(jiān)督,無論是國家的支農(nóng)資金,還是地方政府制度內(nèi)與制度外的公共支出資金,都沒有實行專門統(tǒng)一的管理,并且經(jīng)常挪作他用,造成公共資源的管理混亂;政府提供農(nóng)村公共物品的中間環(huán)節(jié)太多,公共資源被一層層”過濾吸收”,公共物品則被層層加價;在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共物品的過程中,由于監(jiān)督管理體制的缺失,往往出現(xiàn)地區(qū)之間,部門之間競相攀比,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給的低效率和無序增長,

16、從而增加供給成本,造成公共資源的極大浪費.目前,對公共資源使用過程的監(jiān)督主要是由審計和農(nóng)民負擔(dān)管理部門執(zhí)行.由于農(nóng)民負擔(dān)多為預(yù)算外資金,而預(yù)算外資金又大部分分散在各行政事業(yè)單位,不僅監(jiān)督的成本很高,而且也很難界定合理與不合理的界限.雖然有些地方實行了政務(wù),財務(wù),村務(wù)公開的社會監(jiān)督形式,但由于公開的時機,場合和形式具有很大的隨意性,有的甚至流于形式,走過場,缺乏實際約束力.加上缺乏專業(yè)知識和缺少激勵機制;這種非職業(yè)性的社會監(jiān)督很難具有約束力,以至造成公共資源的使用效率低下和部分公共資源被挪作他用,甚至被揮霍浪費,貪污挪用.在公共資源本來就不充足的情況下,如果公共資源又未得到公共管理中共南京市委黨

17、校2009年第2期很好的監(jiān)督使用,使用效率低下,必然導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給不足.三,財政資金匱乏導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)稅費改革后縣鄉(xiāng)財政壓力造成公共資金緊張農(nóng)村稅費改革作為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展史上的重大制度創(chuàng)新,從最初在安徽省試點,到全國二十多個省市全面鋪開,在農(nóng)民減負方面取得了一定的成效,但同時加劇了農(nóng)村基層政府財源匱乏的危機.由于與農(nóng)村稅費改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施未能及時跟進,”國家通過轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財政支持難以彌補縣鄉(xiāng)財政因農(nóng)村稅費改革后的財政資金缺口,形成農(nóng)村稅費改革后的縣鄉(xiāng)財政普遍運轉(zhuǎn)困難的局面,嚴重影響到農(nóng)村公共物品的服務(wù)和供給.農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政壓力,削

18、弱了農(nóng)村公共物品的供給能力.農(nóng)村稅費改革以前,縣鄉(xiāng)的財政收入主要來自于制度內(nèi)的稅收收入和制度外的”三項提留”,”五項統(tǒng)籌”以及各種罰沒收入.其中,鄉(xiāng)級政府提供農(nóng)村公共物品所需的資金主要來源于其制度外的收入.農(nóng)村稅費改革基于減輕農(nóng)民負擔(dān)的目的,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以及村級提留,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)制度外籌資的口子被堵住了.但是”伴隨著縣鄉(xiāng)財政收入的衰減,其財政狀況也進一步惡化,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是財政收支缺口無法彌補;二是到期債務(wù)支付能力嚴重不足.”E6在這兩個方面的共同作用下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)提供公共物品的能力將大大削弱,尤其是農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達,稅源基礎(chǔ)薄弱的中西部地區(qū).縣鄉(xiāng)政府財政的巨大壓力,使得實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供

19、給的公共資金狀況緊張,極大地阻礙了農(nóng)村公共物品的有效供給.(二)籌資機制障礙造成資金籌措困難1.籌資渠道不合理我國的金融總政策目前仍然體現(xiàn)著”農(nóng)村支持城市,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的局面.由于缺乏農(nóng)民信用體系,農(nóng)民存人銀行的資金大部分流人城市.據(jù)有關(guān)資料顯示,自1994年以來,農(nóng)村每年流出資金600億元左右,而國家對農(nóng)村信貸總規(guī)模和財政支農(nóng)資金投入?yún)s相對較少,從而造成農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用極不相稱,農(nóng)村公共物品供給資金缺乏保障.除了農(nóng)村電網(wǎng)改造等大型農(nóng)村公共物品由政府財政投入外,我國農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的籌集渠道主要有兩個:一是縣鄉(xiāng)財政收入,二是農(nóng)民自籌.在目前縣鄉(xiāng)財政極為緊張的情況下,尤其是在稅

20、費改革后,原有的通過制度外財政籌資的渠道已基本堵死,由縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)的這一部分資金又以不同的形式攤派轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民,因此,農(nóng)村公共物品建設(shè)資金實際上主要來自農(nóng)民,農(nóng)民不僅沒有因為稅費改革減輕負擔(dān),反而負擔(dān)進一步加重.現(xiàn)階段,我國農(nóng)民總體收入偏低,加之近幾年農(nóng)民收入增長緩慢,由農(nóng)民來承擔(dān)主要的農(nóng)村公共物品建設(shè)資金不僅不能保障資金來源,還導(dǎo)致農(nóng)民的生活難上加難.2.籌資手段單一“無論是制度外財政的籌資方式,自上而下的決策機制,還是城鄉(xiāng)二元供給體制,他們所造成的負面影響都是巨大而且深遠的.”L7j當(dāng)前,農(nóng)村公共物品資金匱乏的另一重要原因在于籌資手段單一,新的籌資手段基本上還沒有形成.我國農(nóng)村公共物品建設(shè)

21、資金的籌集主要來源于政府財政支持,因而用于農(nóng)村公共物品的公共資金籌集手段主要為征稅.按農(nóng)村公共物品的基本特性,農(nóng)村公共物品的資金來源應(yīng)當(dāng)以政府財政支持為主,但是,在現(xiàn)實情況下,完全依靠政府財政這樣單一的籌資手段是不可能解決農(nóng)村公共物品供給資金匱乏的.在這一問題上,政府只是一味地”哭窮”,在財政緊張的情況下通常以各種方式將籌資負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上,使得農(nóng)民負擔(dān)日益加重,而并沒有發(fā)揮其所能,動員全社會各方面的力量,積極探索新的籌資手段,這樣不僅進一步加劇了縣鄉(xiāng)政府的財政緊張狀況,還使得農(nóng)村公共物品供給陷入了一個資金短缺的惡性循環(huán)中.四,政府職能角色錯位導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)政府職能定位不清,

22、責(zé)任不明中央與地方政府在農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃分上不盡合理,供給主體錯位現(xiàn)象嚴重.提供公共物品是各級政府的主要職能.根據(jù)財政分權(quán)理論,中央政府主要負責(zé)全國性公共物品的提供,地方政府則負責(zé)地方性公共物品的提供.但實際上,中央與地方在農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃分上不盡合理,本來應(yīng)該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共物品成本,卻完全由農(nóng)民承擔(dān).本來應(yīng)該由上級政府提供的公共物品卻通過政府權(quán)?81?公共管理中共南京市委黨校2(109年第2期威轉(zhuǎn)移事權(quán),交由下級政府提供,最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上.例如,基礎(chǔ)教育,計劃生育都是基本國策,都是為了全國人民的共同利益,是全國性的公共物品,但這些事權(quán)

23、目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān).這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán),鄉(xiāng)政府在事權(quán)無法轉(zhuǎn)移的前提下,向農(nóng)民伸手,通過權(quán)力斂取不合理的收入以應(yīng)對不合理的事權(quán),將是一種必然的選擇.(二)基層政府機構(gòu)臃腫,工作效率低下目前,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬事業(yè)機構(gòu)人員過度膨脹,致使財政供養(yǎng)人口急劇增加.據(jù)統(tǒng)計,全國有4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn),財政供養(yǎng)人員已達到1280萬人,此外還有380萬名村干部,平均每40個農(nóng)民就要供養(yǎng)一名干部.基層政府機構(gòu)臃腫的狀況直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的稅收收入不足以支付政府人員工資和行政事業(yè)經(jīng)費,甚至還向農(nóng)民伸手,增加農(nóng)民負擔(dān).同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府職能交叉,事權(quán)不清,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁重的會議和檢查任

24、務(wù)耗費了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的大量時間,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無暇顧及正常事務(wù),不僅降低了工作效率,還增加了大量的政府開支.我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政困難,多淪為”吃飯財政”和”討飯財政”,對公共物品自然無力提供,其僅存的功能基本上只有兩個,即收稅和上傳下達.其他各服務(wù)部門也是關(guān)心如何搭車收費勝于關(guān)心服務(wù)的質(zhì)量,如”司法所盼望農(nóng)村里的司法糾紛越多越好,民政所則希望農(nóng)民離婚多,這樣他們才有機會多創(chuàng)收”等等.這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,顯然是不會受到老百姓的支持與擁護的,基層政府的農(nóng)村公共物品的有效供給,也將無法實現(xiàn).(三)基層政府事權(quán)與財權(quán)不對等自實行分稅制后,財權(quán)有向中央及省政府集中的趨勢,即”強干弱枝”,而事權(quán)卻逐級下放.分

25、稅的前提是分事,只有在事權(quán)劃分清楚的基礎(chǔ)上,財權(quán)的劃分才有意義.然而,我國的分稅制卻恰恰繞過了?82?“分事”這一重要前提,造成中央和地方的事權(quán)劃分不明確,本該中央擔(dān)負的事權(quán),仍要由基層負擔(dān).就我國目前的現(xiàn)實狀況而言,一些本應(yīng)由中央及省政府供給的純公共物品,如義務(wù)教育,計劃生育,民兵訓(xùn)練等,卻下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負擔(dān).當(dāng)鄉(xiāng)政府不能從傳統(tǒng)的稅費收入中負擔(dān)公共物品的供給時,唯一的途徑就是將供給成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上.因而當(dāng)國家強行治理”亂收費”問題時,就出現(xiàn)了”稅費改革一農(nóng)民負擔(dān)減輕一基層政府財政緊張一公共物品供給更加短缺”這樣的怪圈.由此可見,稅費改革關(guān)鍵是要厘清各級政府之間,政府與市場之間

26、的公共物品供給責(zé)任,改變農(nóng)村公共物品供給不足,相互推諉的現(xiàn)象,同時輔之以政府機構(gòu)改革等諸多配套改革,方可走出這個怪圈.參考文獻:1揚志龍,宋華,馬自學(xué).跨越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立M.甘肅:甘肅民族出版社,1998.2.2張紅.農(nóng)村公共物品資源瓶頸:現(xiàn)狀,成因及對策J.中國礦業(yè)大學(xué),2003,(3).3英斯蒂芬?貝利.地方政府經(jīng)濟學(xué):理論與實踐M.北京:北京大學(xué)出版社,2006.4郭春甫.農(nóng)村公共物品供給失衡及校正“退出一意愿表達”的視角J.云南行政學(xué)院,2008,(1).5劉鴻淵.農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響及體制創(chuàng)新J.四川財政,2003,(9).6鄧大才.農(nóng)村稅費改革與鄉(xiāng)村財政危機J.科技導(dǎo)報,2003,(7).7王小寧.農(nóng)村公共物品供給制度變遷的路徑依賴與創(chuàng)新J.中國行政管理,2005,(7).(責(zé)任編輯:陳華)