《西方行政學說史》PPT課件.ppt

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1、西方行政學說史,吉林大學珠海學院 行政管理系,課程計劃與安排,講授：十二次左右60% 課堂討論：三-四次15% 課外調研：一次10% 課外閱讀：指定范圍內(nèi)著作一本及讀書筆記或讀后感一篇（7000字以上）10% 考勤：5%,參考閱讀材料,1、古德諾：政治與行政 2、泰羅：科學管理原理 3、韋伯：新教倫理與資本主義精神 4、福萊特建設性沖突 5、巴納德經(jīng)理人員的職能或組織與管理 6、德魯克管理：任務、責任、實踐 7、布坎南公共選擇理論：經(jīng)濟學的政治運用 8、戴維奧斯本 改革政府-企業(yè)精神如何改革著公營部門,課外調研方案：,調研題目：利用泰羅的科學原則改進效率 調研的理論基礎：泰羅的科學管理思想 要

2、求： 自愿組合，每三四人構成一個調研小組 自行選擇某項效率待改進的工作項目，利用泰羅的科學方法進行實地調查和測試，提出改進建議 調研完畢后撰寫調研報告： 時間，地點，調研組成員，觀測對象及理由，觀測方法和工具、觀測數(shù)據(jù)及分析、改進建議。,教學大綱,幾個基本的名詞 導論 西方行政學說的產(chǎn)生與發(fā)展 1、提出與創(chuàng)立時期的西方行政理論 2、正統(tǒng)時期的西方行政理論 3、批評與轉變時期的西方行政理論 4、應用與發(fā)展時期的西方行政理論 5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期的西方行政理論 6、總結與探索時期的西方行政理論 結語：走向公共管理語境的公共治理理論,幾個基本的名詞,Administration: 行政、管理、行政管理

3、； Management: 管理； Public Administration: 公共行政（學）、公共管理； Public Management: 公共管理； New Public Management：新公共管理；,西方公共行政學的產(chǎn)生與發(fā)展,提出與創(chuàng)立：威爾遜、古德諾、懷特等人，就公共行政研究的必要性、研究對象和方法以及研究體系等方面進行的探討； 早期的發(fā)展（正統(tǒng)時期）：法約爾、韋伯、古利克，厄威克等人，主要探討指導公共行政的一些共性原則和理性方法； 行為主義時期：巴納德、西蒙等人，著重從組織中人的行為和人際關系的角度來研究管理活動； 多角度多領域發(fā)展：新公共行政學、德羅爾政策科學政策分析

4、、里格斯比較行政和生態(tài)行政分析、西蒙決策科學、管理科學學派； 調整與轉向：公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論。,1. 提出與初創(chuàng)時期的西方行政理論,1.1、威爾遜的公共行政理論 1.2、古德諾的公共行政理論 1.3、泰勒的科學管理理論 1.4、法約爾的一般管理理論,1.1 威爾遜的公共行政理論,生平與著述： 19世紀末著名美國學者，總統(tǒng)； 代表作：行政學研究，年； 主要觀點： 提出和論證了公共行政研究的必要性：政府職能擴大化與復雜化的必然要求。 提出了公共行政研究的任務和目標： 研究確定政府的職能，即政府能夠適當且成功完成的任務； 研究如何高效地完成這些任務。 指出了行政的實質：行政

5、中的政府，政府的操作與執(zhí)行。 探討了某些具體的行政問題： 關于人事行政：提出如何建設一個好的文官制度的若干建議，強調官員素質的重要性； 關于行政監(jiān)督：強調公共輿論監(jiān)督的重要性。 簡評： 主要貢獻：第一次提出和論證了公共行政研究的必要性，是公共行政學鼻祖。,思考：威爾遜的主要觀點與主要貢獻,Thomas Woodrow Wilson,美國第二十八任總統(tǒng)、學者、教授。 世界上第一個提出要建立一門單獨的行政學科的人。被譽為“行政學鼻祖”。,1.2 古德諾的公共行政理論,生平著述 19世紀末20世紀初美國著名政治學者，曾任中華民國的憲政顧問，著有君主與共和論；代表作：政治與行政 主要觀點：政治與行政兩

6、分法 提出和區(qū)分了政府的兩種主要功能 政治：國家意志的表達； 行政：國家意志的執(zhí)行； 主張政治與行政這兩種功能間應該協(xié)調： 政治應保持對行政的適當控制； 行政應該適度集權； 認為當時的政黨制度是一種很好的法外調節(jié)機制。 主張對當時美國的政府體制，包括三權分立體制和聯(lián)邦體制進行改革，使權力進一步集中于聯(lián)邦總統(tǒng)。 簡評： 主要貢獻：其對政府的政治與行政兩種功能的區(qū)分及其定義比較準確和規(guī)范，對后人影響巨大。 局限：政治與行政不可完全兩分，也引起了后人的爭論和誤會。,思考：政治與行政兩分法的含義？,1.3 泰羅的科學管理理論,生平與著述 19世紀末20世紀初美國著名管理學者和實踐家，科學管理理論的創(chuàng)始

7、人和現(xiàn)代管理科學的奠基人。 代表作：科學管理原理，1911年出版 主要內(nèi)容： （1）作業(yè)管理方面 （2）組織管理方面： 提出計劃與執(zhí)行相分離以及管理例外原則 （3）管理哲學方面：倡導思想革命，勞資合作。 簡評： 其對以調查研究為基礎的科學方法的追求及其效率優(yōu)化思想第一次使管理從經(jīng)驗上升到科學； 對公共行政學的影響： 泰羅的科學管理思想一經(jīng)提出，即被廣泛應用于政府管理領域，并成為公共行政學的基本理論內(nèi)容。,Frederick W. Taylor,19世紀末20世紀初美國著名管理學者和實踐家 科學管理理論的創(chuàng)始人和現(xiàn)代管理科學的奠基人。,泰羅關于作業(yè)管理的觀點,工作定額與標準化原理 基本思想：要通

8、過科學的研究尋找完成工作的最佳方法、最佳工具和最佳環(huán)境，使之普及化和標準化，在標準化的操作下確定合適的工作定額，以此作為考核和計酬的依據(jù)。 科學的方法： 時間研究：工作日寫實和測時，以找出并剔除工作日中不必要的雜事，以節(jié)省時間，提高工作效率。 動作研究：研究干活動作的合理性，“生鐵搬運實驗”。 能力與工作相適應原理 應該為每項工作尋找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相適合。 差別計件付酬制 使單件工資率與工作定額的完成程度成正比。量越多，單位工資率越高，以提高員工的工作積極性。 其它工廠管理技術： 工業(yè)工程學（IE）、公司選址、流程設計、平面布局、作業(yè)動作的經(jīng)濟原則、動作要素理論、人體工程學

9、等。,科學管理思想在公共管理的應用,威廉萊芬韋爾 美國全國辦公室管理協(xié)會會長，將科學管理思想應用于辦公室管理，提出了辦公室管理八原則（布局、照明、通風、設備高度、打字員動作） 莫爾斯庫克 泰羅的早期合作者，其擔任費城市公共工作局局長期間，成功地把科學管理運用于市政管理，在申訴處理、財務計劃、裝備更新、人事選擇、存貨記錄、工程承包、公共關系等方面實行作業(yè)標準化。這些革新使費城垃圾清掃成本四年中減少100萬美元，公用事業(yè)收費降低125萬美元。 倫納德懷特 政府官員，曾任美國文官事務委員會主席親，自組織和參與了美國文官制度的改革工作 。積極倡導政府公共行政改革，將科學管理思想應用于政府的行政管理，促

10、進政府工作的改革，提高行政工作效率。,1.4 法約爾的一般管理理論,生平與著述： 20世紀初法國著名的管理實踐家，現(xiàn)代管理學的創(chuàng)始人之一。 代表作：1918年工業(yè)管理與一般管理。 主要觀點： 從企業(yè)經(jīng)營活動中提煉出管理活動并給出了管理的定義。 企業(yè)活動：技術、商業(yè)、財務、安全、會計、管理； 管理：是一種有自己的知識體系，普遍性的單獨的社會活動，由計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制等各種職能構成。 提煉出了普遍適用的管理十四條原則。 倡導管理教育：認為人的管理能力可以通過教育獲得，故提出在學校開設管理學課程，以傳授和普及管理知識。 簡評： 從學科發(fā)展上看，第一次提出了一套有關管理的系統(tǒng)性理論，從而為管

11、理學奠定了一個整體和系統(tǒng)的理論構架。其對管理職能的劃分和研究，成為后來的管理學研究的主流框架。 從現(xiàn)實意義上看，其提出的管理十四原則，不僅適用于企業(yè)組織管理，也適用于政府組織中的管理，具有普遍的適用性和指導性。,Henri Fayol,20世紀初法國著名的管理實踐家 現(xiàn)代管理學的創(chuàng)始人之一。,法約爾提出的管理十四原則,勞動分工：按專業(yè)化原則 權力與責任相一致 完成組織工作必須賦予必要的權力，有權力必須伴以相應的責任，二者互為因果。 紀律： 紀律對于企業(yè)取得成功是絕對必要的。 統(tǒng)一指揮 一個下屬只能接受而且只應接受一個上司的命令。 統(tǒng)一領導 凡是具有同一目標的合適活動，都僅應有一個領導和一套計劃

12、。 個人利益服從整體利益 合理的報酬 薪酬制度應當公平，對工作成績與工作效率優(yōu)良者應有獎勵。 適當集權與分權： 要根據(jù)本組織的實際情況，適當改變集權與分權的程度。,層級控制與跳板原則： 在取得授權的情況下，不同部門的低層級管理人員越過上級權力與信息鏈直接進行溝通。 秩序： 凡事各有其位，各稱其位； 公平： 就是要保持善良與公道，訂立的協(xié)定要執(zhí)行，平等和善意對等員工。 保持人員穩(wěn)定 任何組織都有必要鼓勵員工長期服務。 首創(chuàng)精神： 首創(chuàng)精神是創(chuàng)立和推行計劃的動力，對組織非常重要。 人員團結 全體成員的和諧與團結是企業(yè)發(fā)展的巨大力量。,2. 正統(tǒng)時期的西方行政理論,2.1、韋伯的官僚制理論 2.2、

13、懷特的理論行政學思想 2.3、古利克的一體化公共行政管理 2.4、厄威克的系統(tǒng)化公共行政管理原則 2.5、福萊特的動態(tài)行政管理理論,2.1 韋伯的官僚制理論,生平與著述： 德國著名思想家和社會學家，對世界歷史產(chǎn)生巨大影響的三個德國人之一。 代表作：新教倫理與資本義精神、社會與經(jīng)濟組織理論； 關心的主要問題：西方文明的獨特性，資本主義世界的命運以及資本主義人的命運（人的異化）。 韋伯官僚制理論的主要觀點： 根據(jù)權威來源不同劃分了三種不同的組織類型； 描述了官僚制組織的典型特征（原則）； 對官僚制組織的優(yōu)點和劣勢作出評判。 簡評： 從社會政治角度看，解決了資本主義進一步發(fā)展所必須解決的“組織合理化

14、”問題； 從學術角度看，韋伯的官僚制理論開創(chuàng)了組織理論研究的先河，被稱之為現(xiàn)代組織理論之父。 從現(xiàn)代管理的角度看，韋伯官僚制構建了一整套現(xiàn)代公共行政管理體系的原則和規(guī)則，其強調理性、法治、科學和效率的組織觀，符合現(xiàn)代社會的發(fā)展要求。 局限性：高度純化的理論描述，過于偏重組織內(nèi)部靜態(tài)分析以及過于強調組織的效率要求,Max Weber,德國著名思想家和社會學家， 官僚制理論的創(chuàng)立者， 對世界歷史產(chǎn)生巨大影響的三個德國人之一。,韋伯劃分的三種組織類型,A、神秘化組織： 指權威來源于個人超凡魅力的組織； 典型特征：經(jīng)濟上的平均主義、內(nèi)在的不穩(wěn)定性、神秘化； B、傳統(tǒng)型組織： 指權威來源于傳統(tǒng)習慣或世襲

15、的組織； 典型特征：世襲制、封建制，與親緣關系、宗教特性以及自給自足的家庭經(jīng)濟緊密相連，效率低下。 C、法理型組織（合理合法化組織）： 指權威來自理性的法律規(guī)定的組織； 特征：合理化（ rationality，理性）、合法化（legitimacy） 合理化：指組織是經(jīng)過精心設計用以實現(xiàn)既定目標的工具手段； 合法化：指組織中有一系列的規(guī)則程序、組織成員須得按既定規(guī)則程序來行使權威。 韋伯把這種組織稱之為官僚制（Bureaucracy），也叫做科層制。認為這是一種理想（標準）的組織形態(tài)。 官僚制是現(xiàn)當代社會占主導地位的權威制度和組織類型。,韋伯對官僚制組織特征的描述,專業(yè)化：合理的專業(yè)分工 即明確

16、劃分組織內(nèi)各職責權限并以法規(guī)的形式加以固定； 科層化： 組織自上而下構成一個層級節(jié)制等的權力級系統(tǒng)； 法制化： 組織內(nèi)制定了穩(wěn)定詳盡的運作規(guī)程，要求嚴格按規(guī)章辦事，以保持組織的穩(wěn)定性和結果的可預見性； 檔案化： 組織內(nèi)建有形式正規(guī)的決策文書檔案以備查及管理正式化和連續(xù)性； 非人格化： 組織管理應避免個人情感和好惡等非理性因素，強調對事不對人； 職業(yè)化： 組織中是經(jīng)過全面專業(yè)培訓并經(jīng)考試雇用的職業(yè)化人員， 人員的任用、升遷及工資等都按功績制原則進行。,小結：韋伯的官僚制即是一種以法理型權威為基礎，具有專業(yè)化功能和固定規(guī)章制度，設科分層的現(xiàn)代社會所特有的組織制度和管理形式。其總結的官僚制組織的特征

17、，就是現(xiàn)代組織管理必須遵守的幾個基本原則。,韋伯對官僚組織優(yōu)劣的評價,官僚制組織具有技術上的巨大優(yōu)勢： 嚴密性：按等級結構進行控制，按專業(yè)化標準、職位分等、層層節(jié)制、環(huán)環(huán)相扣、秩序井然、嚴格的崗位責任制使一切個人都統(tǒng)一在一個法則系統(tǒng)內(nèi)。 合理性：由于專業(yè)技術知識居于中心地位，任何規(guī)定都詳細具體，具有可操作性、因而顯出精確、迅速、統(tǒng)一、協(xié)調、節(jié)約和高效的優(yōu)勢。 穩(wěn)定性：非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟都源于法規(guī)，擺脫了長官意志，保證了體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。 普適性：官僚制組織適用面廣，政府機關、公共事業(yè)、各種企業(yè)和私人組織都可以采用。 官僚制的弱點： 壓抑人的積極性和創(chuàng)造精神，使人在合理化當

18、中淪為追求管理目的的工具，只會機械地例行公事，缺乏精神和自我，最后導致整個社會都缺乏生氣。 可能會出現(xiàn)官僚主義?。盒袆泳徛?，效率低下。,2.2 懷特的系統(tǒng)化公共行政理論,生平著述： 20世紀早期美國著名行政學教授，政府官員，曾親自組織與參與了美國的文官制度改革。 代表性著作：1926行政學導論，世界上公認的第一本行政學教材。 主要思想： 對行政學研究對象和范圍的界定： 研究對象：國家政府中的市政、聯(lián)邦或聯(lián)邦行政； 研究范圍：行政中的各種問題，如公務員才能發(fā)揮、工作勝任、廉潔負責、合作，財政監(jiān)督等。 提出了行政環(huán)境的思想： 給行政環(huán)境作出界定，并分析了各種具體的行政環(huán)境如何影響(作用于)行政活動

19、,行政行為及效果; 就行政組織、人事行政、行政協(xié)調、行政倫理、行政監(jiān)督以及行政法規(guī)等各種具體行政問題做出系統(tǒng)的分析和探討。 評價：懷特行政學導論的貢獻與意義。,懷特的行政組織思想,A、歸納了行政組織體制的幾種基本類型 自治型對官僚型， 中央集權型對地方分權型， 獨立型對權力匯一型; B、提出權責要適配置的原則及如何適度配置的若干具體措施； 法定權力與立法依據(jù); 配以充足財源; 將同一目標的事務(其權力與責任)歸于同一部門; 權責分配與任務相一致,與人員相一致; 按區(qū)域,工作性質,方法和程序的不同進行分配; C、探討了組織的有效監(jiān)控幅度 認為監(jiān)控幅度不應太大,以保證監(jiān)控的有效性； D、提出了優(yōu)良

20、行政組織的標準： 能獲得最優(yōu)秀的人才; 組織成員應有一致的責任及適當?shù)臋嗔? 將行政官員區(qū)分為政務官與事務官,明確各自的權責,任務,以職務劃分為原則,確實指標; 設置有專門的協(xié)調機構; 對組織的管理效率進行精確合理的測量;,懷特的行政協(xié)調思想,關于協(xié)調的含義: 行政協(xié)調：是指行政主體引導行政組織,部門,人員之間建立良好的協(xié)作和配合關系，以達到共同目標的管理行為，是行政管理的重要內(nèi)容。 關于如何協(xié)調: A. 應精簡機構; B. 應設置行政協(xié)調機關; C. 及時而精密的協(xié)調; D. 以首長裁定為最后決定。,懷特的人事行政思想,關于人才的選撥問題： A. 人才選撥具有非常的重要性，是當代人事管理的二

21、大支柱之一(另一為職位分類) B. 關于人才選撥的方式，主張應： a. 設置獨立的考試機構 b. 考試方法應科學化,多樣化 筆試, 口試, 操作試驗, 工作試驗, 心理測驗; 關于職位分類分級和工資制定的問題 職位分類對實行工資管理意義重大； 如何分類: 工資多少應根據(jù)所完成的工作加以確定; 同工同酬; 必須按按現(xiàn)代標準改進工資政策,確定生活費用,公平報酬; 關于職務晉升的問題： A. 進行考核,實行功績晉升制度; B. 確保能干的人員得到提拔和重用; C. 應擴大晉升選才的范圍,內(nèi)晉與外聘兼用: D. 綜合運用職務晉升的依據(jù)： 工作資格、工作成績、職務晉升考試成績 、領導評價。,懷特的行政倫

22、理思想,行政倫理的含義： 行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和; 是維持行政管理活動參與者之間,即行政機關與其工作人員,其他各機關,企事業(yè)單位,社會團體,以及公民之間等的合理,正當關系的原則與規(guī)范; 關于官紀的本質及其重要性： 官紀：表現(xiàn)于行政人員的熱望,忠誠,合作竭力負責及以服務為榮的精神,有高尚和衰微之分； 高尚官紀的重要性：能激勵人的積極性,保持官界純凈,培養(yǎng)良好素質,免除各種私利之事； 導致官紀敗壞的因素: A. 缺乏獎勵; B. 懲罰無度; C. 疏略社交生活; D. 調資不及時; E. 取消權利; F. 損失創(chuàng)制權; 端正官紀的途徑: 直接地:獎勵工作表現(xiàn)突出者,倡導合作與忠誠

23、; 間接地:善于利用外界環(huán)境影響,提供適當?shù)墓ぷ鳁l件,鼓勵有關的社交活動. 良好官紀的標志: 行政組織中良好的人際關系,領導關心下屬,重視讓下屬民主參與有關決策;,懷特的行政法規(guī)思想,(1) 要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關系: 政策-(通則化) -法制-(經(jīng)行政經(jīng)驗通則化) - 行政案例 - (通則化) - 憲法條文 (2)重點探討了行政條例制定權的問題 A. 范圍 據(jù)憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權; B. 限度 環(huán)境情況極端復雜瑣碎; 情況變化或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不妥之處導致需要制定新條例; 情況極端復雜且需要較強的專業(yè)性或非專家不能處理時; 緊急情況時; C. 行政條例制定權的保

24、障: 提出了實施行政條例制定權的七項主張; D. 行政條例制定的重要性: 可使行政管理納入法制化軌道并具有權威性; 激勵官員的負責精神與創(chuàng)造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責; 減輕立法機關的工作;,懷特的行政監(jiān)督思想,(1) 行政監(jiān)督的必要性與作用： A. 必要性: 存在著濫用權力,違法亂紀,侵犯公民權利,管理無力,不負責任的不良情形; B. 具體作用: a. 確保協(xié)調一致,政府高效運作; b. 維護公民利益,防止侵害憲法規(guī)定的個人自由; c. 促進社會福利。 (2) 立法監(jiān)督的主要職責： 確保立法與行政政策的協(xié)調; 確保政府支出適當; 確保行政監(jiān)督的實施目的真正在于提高效率; 使立法機關

25、完全了解行政情形以便制定補救性立法。 (3) 有效的立法監(jiān)督方法: A. 會計及支出上的監(jiān)督; B. 款額與分配的監(jiān)督; C. 行政政策的監(jiān)督; D. 人員的監(jiān)督; E. 調查監(jiān)督; F. 詰問(質詢) (4) 系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關問題 A. 必要性與目的:對行政過失進行補救,保障公民與公務員的權利。 B. 分析了三個方面的司法監(jiān)督: a. 對公務員的司法監(jiān)督; b. 對普通行政行為及特別行政行為的監(jiān)督; c. 對行政自由裁量權行使的監(jiān)督。,簡評: 的貢獻與意義,率先提出了一個比較完整的公共行政科學的理論體系： 是融合了前人的行政實踐的理論總結和各種政府管理的研究成果； 是西方公共行政學發(fā)

26、展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書； 將公共行政學的研究重點轉向了行政管理內(nèi)部,轉向技術性細節(jié),滿足了公共行政管理作為一門獨立學科的要求,豐富了行政學研究的內(nèi)容； 標志著公共行政學的正式誕生。,2.3 古利克的一體化公共行政管理,生平著述： 20世紀中期美國著名行政學者，有漫長的公共服務經(jīng)歷，在紐約和聯(lián)邦多個政府部門工作過。 曾任紐約市政研究局局長（后更名為美國公共行政研究所，該所主要任務是政府調查以及專門培訓公共服務人員） 代表作：與厄威克合著：行政科學論文集。 主要思想： A、對政府在社會中角色的界定； B、一體化行政組織思想； C、提出管理七職能論：POSDCORB D、探討了政治行政兩分法，

27、行政的科學性等問題 簡評： 主要貢獻：其與厄威克合編的行政科學論文集系統(tǒng)地整理了自泰羅以來的古典管理學家的管理思想，在管理文獻中樹起了一個十分重要的里程碑（第一次把法約爾的管理理論與國家介紹給美國人）。,古立克對政府角色的界定,關于政府存在的必要性： “政府是任性、堅強且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；當基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當?shù)臅r候，政府活動的必要性就產(chǎn)生了。 關于政府工作的目的： 對過度的自由行為施加必要的控制；提供（公私）合作的社區(qū)服務；表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進社會公平）； 關于政府的工作方式： 不應單方面發(fā)揮作用，而應與私人部門合作，尤其是在制定計劃

28、上；政府制定的計劃指標不能絕對化，要留有余地，有彈性； 主張限制政府的作用，防止政府膨脹： 政府機構的日益膨脹是多種因素造成的； 市場失敗會導致政府增長； 熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預算增長； 應該限制國家（政府）的作用，不可太大。 重新劃分和配置政府內(nèi)部職能： 主張應由政府（行政）系統(tǒng)來制定計劃，認為理想政府系統(tǒng)的職責分工模式是行政負責政策規(guī)劃和執(zhí)行；立法負責政策采納與否決。,古立克的一體化行政組織思想,主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織： A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學，同樣涉及到人員管理、計劃、協(xié)調、激勵等問題。因此，政府應向企業(yè)管理學

29、習； B、應對行政體制的基本結構和運行過程進行大膽改革（重新界定各部職能，明確關系，明確分工，專業(yè)化和理性化）；并提出11條行政改革的原則?？傊盒姓块T應該融合成一個整體，組建堅強、能干的行政領導班子，并配備一位有職有權、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。 形成一體化組織的途徑 A、分工與整合（ botttom-up原則)： 分工的必要性：因為 人的差異性與知識技能的有限性； 整合（分組歸類）：即對已經(jīng)分工化的單元任何進行分組歸類，目的在于總體協(xié)調； 如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P：目的purpose、工序process、人員persons, 與地點place）；（此

30、后來發(fā)展為進行組織設時部門劃分的重要依據(jù)） 強調“同一性（一致性）原則”，按該原則對各單項活動進行分類和歸并； B、控制與協(xié)調（top-down原則）： 建立一個權威結構（即層級結構）： 樹立一個唯一的，全面的指揮權威； 保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）； 確定由總體任務分配下來的各單位的具體任務； 突出組織目的（保持思想或目的的單一性） 利用思想進行協(xié)調，培訓組織成員帶著同一目標而共同奮斗的欲望和意愿 手段：說服、個人協(xié)商談判、明確地陳述目標,古立克提出的管理七職能論：POSDCORB,A、計劃P： 指為了實現(xiàn)組織所設定的目標而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；

31、B、組織O： 為了實現(xiàn)所設定的目標，就必須建立權力的正式機構和組織體系，以便對各個工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調； C、人事S： 包括有關職工的選擇與訓練、培養(yǎng)和適當安排等方面的職能； D、指揮D： 指包括以下各項的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領導者對下屬進行領導、監(jiān)督和激勵。 E、協(xié)調CO： 即為了使組織各部門之間工作和諧而步調協(xié)同，共同實現(xiàn)組織目標，而使工作的各個部門互相聯(lián)系起來的活動（即前述的整合）； F、報告R： 指必須使那些經(jīng)理人員應對其負責的人得到有關正在進行的情況的報告，并使自己及其下屬通過記錄、調查和檢查而得到有關情報； G、預算B： 包括所有的財務

32、計劃、會計和控制形式出現(xiàn)的預算。,對古立克主要觀點的歸納：,（1）當私人行為證明不符合公共利益時，政府應該介入發(fā)揮積極的、正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門就應該相互合作； （2）各級政府的行政系統(tǒng)應該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng)則負責對前者的建議進行審查以決定是通過還是否決； （3）行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長應有職有權。具體做法包括：實行有力的層級控制，加強參謀機構的支持，合并行政科室，減少州和地方政府的民選官員數(shù)量等； （4）聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔職責建立和發(fā)展合作關系，增強合作；尤其是聯(lián)邦應承認州和地方問題具有全國性； （5）行政人員介入政治與政策事務在所難免。行政理論應予以修正

33、，以有助于他們在執(zhí)行各項行政職能時充分發(fā)揮專業(yè)知識； （6）要運用科學的方法揭示行政的總的原則，以便提高政府工作效率和效益。 （7）行政組織的最高領導人應該在組織內(nèi)部通過權威的機構和建立發(fā)展共同的目標來對其行政分支組織進行內(nèi)部整合。,2.4 厄威克系統(tǒng)化公共行政管理原則,生平與著述： 英國人，著名行政管理學家，管理科學論文集的合作者，長期從事管理咨詢工作；代表作：管理的要素，明日的管理 主要觀點: 對古典管理理論的系統(tǒng)化工作及“管理是一門科學、統(tǒng)一的學科的思想”； 提出有關組織的八原則： 目標原則； 權責相符原則； 人員與組織結構相適應原則； 單頭領導原則； 控制幅度原則； “專業(yè)參謀與一般參

34、謀”共存原則； 授權原則； 明確性原則 簡評: 主要貢獻在于他對西方古典管理原則的系統(tǒng)化工作，統(tǒng)一了古典管理理論。他的研究工作促進了一個統(tǒng)一的古典管理理論的形成，并綜合提煉出一系列具有普通適用性的行政管理原則。,2.3、福萊特的動態(tài)行政管理理論,生平與著述： 美國人，泰羅的同時代人，一位在“科學管理”理論與“行為科學”理論之間架起橋梁的管理學家。 主要著作有：1918新國家，1941動態(tài)行政管理，瑪麗福萊特論文集（其中包括有建設性沖突、作為一個整體的企業(yè)等非常具有前沿性思想的論文。 主要思想： 提出了群體原則（過程）的觀點 提出了情境規(guī)律：關于權威、控制與領導方面的創(chuàng)造性思想 簡評: 貢獻性：

35、 方法上具有創(chuàng)新性，其動態(tài)研究，具有“社會人”時代的特征，在古典理論與行為科學之間架起了橋梁。 許多觀點（群體原則，情境規(guī)律，沖突的整合，協(xié)調，控制）具有創(chuàng)造性與先見性，豐富了管理學的研究成果，亦具指導價值。 局限性：主觀臆斷與幻想性；理論體系不夠連續(xù)和系統(tǒng)化；,福萊特的群體原則,群體原則的含義： 一種指導個人處理與群體關系的行為準則，也是一種解決利益沖突的準則：即通過利益整合，達成共同目標（利益）。 基本觀點： 個人存在于相互的社會交往之中： 只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)真正的人，發(fā)現(xiàn)人的真正本性，獲得真正自由；個人的價值只有在群體中才能得到體現(xiàn)，所以，個人利益（目標）應該服從整體利益，將個人利益整

36、合成集體利益。 群體目標、建設性沖突與整合： 在群體的社會交往（組織）中，沖突是無所不在又不可避免的； 對沖突應予以重視與利用，使之發(fā)揮建設性作用； 通過整合，即整合個人之間的差異性，統(tǒng)一分歧，形成共同利益（群體目標），是解決沖突的最佳途徑。,福萊特的情境規(guī)律,情境規(guī)律：Law of the situation 權威應來自于情境： 真正的權力是共事的權力，共同行動的權力，它內(nèi)在于情境，是情境的要求，與工作職能相聯(lián)系，而非源于等級、身份或個人意志；因為必須讓人了解情境，認清情況，從而共享權力，共同行動。 實行情境控制： 即控制應以情境的要求為基礎，而非取決于長官意志，個人喜好。 所有要素間的統(tǒng)一

37、與合作是有效控制的前提和基礎，所以控制要使人認識到相互間的共同利益，從而使之自覺工作，自我指揮自我管理。 情境領導： 領導的任務在于使個人目標與群體共同目標相結合； 領導不應以權力（命令與服從）為基礎，而應以在情境的相互聯(lián)系中領導者與被領導者的相互影響為基礎，為此領導方式應發(fā)發(fā)生相應的變化： 因此領導的有效方式在于：協(xié)調、界定目標、以及預知。,3. 批評與轉變時期的西方行政理論,3.1、巴納德的系統(tǒng)行政組織理論 3.2、西蒙的行為主義公共行政管理理論 3.3、林德布羅姆的漸進決策理論 3.4、帕金森的帕金森定律 3.5、沃爾多綜合折中行政觀,3.1、巴納德的系統(tǒng)行政組織理論,生平與著述: 美國

38、人，實踐中的管理者，自學成才的管理學家；社會系統(tǒng)學派的創(chuàng)始人. 代表性著作：1938年經(jīng)理人員的職能，1948年組織與管理， 主要思想： 組織本質上是一個協(xié)作系統(tǒng) 提出組織三要素說與管理人員的職能 提出非正式組織說 組織平衡論、權威接受論、組織決策論。 簡評： 獨創(chuàng)性：獨創(chuàng)了系統(tǒng)組織理論。 開創(chuàng)性：開創(chuàng)了許多新的專題：溝通、動機、決策、目標、組織關系等。 故被尊稱為現(xiàn)代管理理論之父，對后人影響深遠。,思考：如何理解巴納德關于組織的要素及經(jīng)理人員的職能之觀點？,巴納德關于組織本質的觀點,組織本質上是一個協(xié)作系統(tǒng)： 正式的組織實體（organization）是由物質、技術、人和社會關系等組成的協(xié)作

39、系統(tǒng)。 管理學的組織理論，只研究該協(xié)作系統(tǒng)中人的行為和人的協(xié)作關系。 這個由人的行為構成的系統(tǒng)，即是管理學研究上的“組織”；它是一個更大的協(xié)作系統(tǒng)（組成實體）的組成部分，并且是動態(tài)的和發(fā)展的。,組織三要素說與經(jīng)理人員的職能,組織的存在有三個基本條件（要素） 明確的共同目標： 為組織成員所共同接受 協(xié)作的意愿： 該意愿的強度取決于貢獻與誘因間的對比，要提高協(xié)作意愿，即要多渠道增加誘因。 良好的溝通： 通過溝通，將共同目標與個人的協(xié)作意愿聯(lián)系起來。 經(jīng)理人員的三大職能： 建立并維持一套信息傳遞系統(tǒng)： 即建立一個管理人員組織，確立闡明管理人員的職務并尋找合適的人來擔任這些職務。 促使組織中的每個人都

40、能作出重要貢獻： 手段：招募選聘、合理激勵、監(jiān)控 闡明并確定組織目標： 以組織中各個部門的具體目標來闡明組織的共同目標，并使之相互協(xié)調,巴納德非正式組織說,非正式組織含義： 一種無正式組織結構，無自覺的共同目標，但是有通過與工作有關的接觸而產(chǎn)生的習慣、規(guī)范和情感等特點的集合體。 對正式組織有正反兩方面的影響 正面影響： 有助于溝通，培養(yǎng)熱誠、認同，維護團結，利于保持個人自尊，人格完整，滿足其心理情感需求等； 負面影響： 可能與正式組織在目標、方法上相對峙，破壞正式組織的理性原則 應正確認識和利用非正式組織。 其存在不可避免； 可以利用其正面影響，盡力避免其負責影響。,巴納德組織平衡論,基本觀點

41、： 組織存在與發(fā)展的關鍵在于組織成員獲得一種貢獻與滿足間的平衡。 貢獻：來自于組織成員的付出及對組織目標的促進； 滿足：來自于組織為成員所提供的誘因，即能夠滿足成員個人動機或需要的東西 貢獻與誘因要達到平衡，組織才能生存與發(fā)展。 組織的平衡是不穩(wěn)定的： 一方面，隨著組織的擴展，誘因的的來源可能枯竭或不足； 另一方面，成員的需求標準也在不斷提高。 所以組織需要不斷開拓其誘因。,巴納德權威接受論,基本觀點： 權威取決于下級人員的接受命令，只有下級同意，支持與合作，即得到下級的認可，職權才能有效； 權威被接受的條件： 命令明確：與組織目標一致，與個人利益一致，且不超出接受受者的體力精力（能力）許可。

42、 提出無差異范圍的概念： 無差異范圍即服從范圍，指一個人不按個人的價值觀去衡量和檢驗指示、命令和建議的是非曲直，就直接予以承認和執(zhí)行。 服從范圍的大小取決于組織成員感到誘因超過自己貢獻的程度以及組織成員所歸屬的團體態(tài)度。 管理者強化正式權威的方法： 激勵：設法培養(yǎng)良好的團體態(tài)度，凡事出以公心，以組織目標為準，改善溝通，把職權與才能、威信結合起來。,3.2 西蒙的行為主義公共行政管理理論,生平著述： 美國人，大學教授，公職人員，管理顧問，行為主義學派的中堅力量； 研究領域：行政學，管理學，政治學，心理學，計算機科學， 代表作：行政行為行政組織決策過程的研究； 主要思想： 批判傳統(tǒng)行政學理論是行政

43、諺語而非真正的科學原則； 主張新的行政學研究方法來建立真正的行政原則； 區(qū)別事實與價值、采用操作定義； 行政決策論： 行政學應以決策研究作為重點； 由于理性有限，決策應以滿意為原則； 決策過程有四個階段，決策有不同類型，不同類型的決策適用不同的決策方法和技術。 簡評： 開創(chuàng)了一種斬新的行政學研究新途徑：決策研究，并日益成為行政學研究的主流。,3.3 林德布羅姆的漸進決策理論,生平著述 美國當代著名政治學家經(jīng)濟學家，政策分析的創(chuàng)始人。其所提出的漸進決策模式，跳出了傳統(tǒng)的以及西蒙的理性決策模式，較好地解釋了西方國家行政決策實踐。 代表作：漸進調適的科學，1959年 主要觀點： 對傳統(tǒng)的全面理性決策

44、的特征歸納及批駁； 全面理性決策特征：問題既定、目標價值明確、考察各種可行的方案及結果，用價值比較各方案及結果以擇優(yōu)。 批駁：受認識能力、價值觀念、決策技術、人性弱點、政治問題時間變遷等局限，全面理性決策模式不可能。 提出了漸進決策模式 簡評：漸進決策是一種有用的思想和決策方式。 從認識論看，其注重歷史與現(xiàn)實條件，認識到事物的運動是一個前后銜接的不間接的過程。 從方法論看：漸進模式注重事物變化的量的積累，以量變求質變。 局限：具有保守性，只適合于某些條件下，不具有普適性。,林德布羅姆的漸進決策模式,基本觀點： 在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社

45、會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標 漸進決策應遵循的三個原則： 按部就班，積小變?yōu)榇笞?、穩(wěn)中求變 采用漸進決策的原因： 政治上的一致性要求； 技術上的困難（能力有限、時間智慧有限等）； 對現(xiàn)行計劃的連續(xù)性要求。,3.4 帕金森的帕金森定律,生平著述： 英國人，代表作為諷刺性小品文帕金森定律及其關于行政的其他研究。 主要觀點： 帕金森第一定律：工作的增加只是為了填滿完成這一工作可資利用的時間”。 這是帕氏在對組織機構的無效活動進行調查分析的基礎上提出的關于組織機構臃腫低效的原因之定律。 該定律源于兩個法則： 增加部屬法則：官員想增加的是下級而非對手； 增加工作量法則：人員增加后會人為地制造工作，增

46、加工作量，很多工作量僅僅是因為這些官員存在的事實而造成。 引申：關于委員會工作方式的“煩瑣定律”： 在“議事日程上所要討論的問題中，花錢的多少與討論時間的長短正反比”。因此委員會工作方式的效率是很低的。 組織機構臃腫的根源：掌權的嫉妒病，“二流的領導，三流的下屬”。 帕金森第二定律：開支的增加只是為了抵消進款。 公共開支多花在那些精心設計的并不合適的建筑物上，追求形式，導致浪費。 簡評： 對組織機構低效率的原因分析透徹而精辟，為改進組織效率提供了有用的方向： 應嚴格“以事定職，以職選人”，精簡機構人員，節(jié)省開支。,思考：我國組織機構臃腫低效的原因何在？,3.5沃爾多綜合折中行政觀,生平著述：

47、德懷特沃爾多，美國著名公共行政學術史學家； 其行政思想的焦點在于對各家行政學思想的看法與評論； 代表作：行政國家。 主要觀點： 對傳統(tǒng)行政學理論的歸納與批判； 對當代公共行政學的評論與看法； 沃爾多本人的行政學研究領域； 簡評：評論家而非創(chuàng)造家： 其對傳統(tǒng)公共行政理論的評判中肯而合乎事實，有助于大家更好地了解和理解傳統(tǒng)和當代公共行政理論； 但其偏悲觀，散布了一種對公共行政研究的懷疑情緒，建設性不夠。,沃爾多對傳統(tǒng)行政理論的歸納,傳統(tǒng)公共行政理論的共同特點： 堅守政治-行政兩分法； 一般管理取向，即假定私人企業(yè)的管理方法可以應用于公共部門管理中； 通過科學分析來尋求一般管理原則； 強調行政活動的

48、集權化； 對民主價值的基本承諾 傳統(tǒng)公共行政理論的思想框架和哲學基礎： 傳統(tǒng)公共行政學有共同的價值取向，包括個人主義、實利主義、平等等，有效地接受并支持現(xiàn)存的政治秩序； 傳統(tǒng)行政學的思想框架：包含著民主使命的概念、信賴基本規(guī)律，信奉進步論和循序漸進論，相信能夠據(jù)以成立“民主統(tǒng)治階級”的專門知識。 傳統(tǒng)行政學的哲學基礎：實用主義，功利主義、實證主義。,沃爾多對傳統(tǒng)行政學的批判,四個方面： 政治行政兩分法是不恰當不可取的： 兩分法不能解決民主制與官僚制的沖突，不能解決價值問題； 范式批判： 傳統(tǒng)行政學的理性主義傾向過分強調組織之間的共性或所謂的原則； 批評傳統(tǒng)行政學家的“科學”主張： 懷疑發(fā)展一門

49、行政科學的 可能性，但科學思想仍然是有益和必要的 反對傳統(tǒng)行政學家過于重視效率的做法；,沃爾多對當代公共行政學的評論與看法,1、分析了組織理論發(fā)展的三個階段： 第一階段：傳統(tǒng)的組織理論； 第二階段：新傳統(tǒng)組織理論； 第三階段：現(xiàn)代組織理論（決策理論、人本主義觀、科學管理說）； 2、對比較公共行政的評論； 比較公共行政學所運用的理論模型與實地研究證據(jù)之間尚存在距離，其前途有待于實現(xiàn)； 3、對公共政策的評論； 公共政策中的案例研究方法對于研究和學習公共行政具有潛在的用途，但卻不是唯一的研究和學習公共行政的手段； 4、對新公共行政學的評論； 雖然新公共行政學的反組織的態(tài)度有一定道理，但也是不公正、不

50、合邏輯與不現(xiàn)實的，因為多數(shù)創(chuàng)新的技術與方法都是在官僚制組織中產(chǎn)生的，它曾經(jīng)也處在一個變革的時代； 新公共行政學尚未出現(xiàn)任何新的綜合性思想可以取代傳統(tǒng)的思想。,沃爾多本人的公共行政研究領域,1、歷史與公共行政： 從歷史中尋找“洞見、假設、與科學結論” 2、官僚制與民主： 官僚制與民主的沖突是我們這個時代的中心問題；（官僚制與民主確有一些相抵觸的特點：等級制與平等，紀律監(jiān)督與自由，等等）； 但兩者并非完全不相容：兩者之間應該尋求融合（如建立在能力與專長之上的普遍標準與機會） 3、公共行政與政治 政治與行政不是可以分離的領域，而是相關領域甚至統(tǒng)一領域； 應該將經(jīng)濟理性、政治理性以及社會理性的概念同正

51、在發(fā)揮重要作用的“公共利益”概念結合起來，以免使公共行政失去道德意味并進而退化成純粹的“政府行政”；,4.應用與發(fā)展時期的西方行政理論,4.1、德羅爾的政策科學 4.2、彼得的彼得原理 4.3、里格斯的行政生態(tài)理論,4.1 德羅爾的政策科學,生平著述： 以色列政策科學家，政策科學創(chuàng)始人。其研究旨在幫助政府改進政策制定質量和提高政策執(zhí)行的效果。 代表作：政策科學三部曲，1968公共政策制定的再審查、1971政策科學構想、1971政策科學與探索 主要思想與觀點： 分析了政策科學的研究對象范圍任務及本質特征； 政策制定、政策執(zhí)行、政策評估. 提出了“系統(tǒng)群研究”的政策科學方法論; 分析了逆境中的政策

52、制定問題（逆境的類型與普遍性，應付逆境的若干原則） 提出了二十條宏觀政策分析的具體原則。 簡評： 在學術意義上，其提出的較為完整系統(tǒng)的政策科學理論，從根本上推動和促進了政策科學的發(fā)展。 具體觀點對決策實踐有借較強的鑒參考價值。,德羅爾的系統(tǒng)群研究方法,德羅爾批評行為主義方法不包括經(jīng)濟學方法且回避了價值問題，而管理科學方法則無視制度、缺乏價值體系，政治與創(chuàng)造性，因而提出了一種叫做系統(tǒng)群，也稱之為模擬實驗法的方法。 方法要點： 先把有可能對整體產(chǎn)生強烈影響的“具體代表性個體”羅列出來； 勾勒出一個整體大系統(tǒng)系統(tǒng)模型； 將其中某個個體加以移動，觀察整個系統(tǒng)的變化； 重復進行上述步驟，對“政策替代方案

53、”進行比較研究； 若模擬系統(tǒng)與現(xiàn)實不太一致，則需要重新選擇有代表性的個體來重組系統(tǒng)，并進行上述步驟； 由于該方法中出現(xiàn)了一個以上的系統(tǒng)模型，故稱之為系統(tǒng)群方法。,4.2 彼得的彼得原理,生平著述： 加籍美國人，學者教授 代表作：彼得原理、彼得處方 主要觀點：通過對數(shù)百個管理者的抽樣調查分析提煉出彼得原理。 “在實行等級制度的組織中，每個組織成員都會晉升到他所不能勝任的那一級” 組織中的工作是由組織中的那些尚末被提升到其無力勝任的那一級職位的組織成員來從事和完成的 階層界線分明的典型金字塔結構，較之無層級或平均主義的等級制度更為有效，因為將有更多的人未能被提升到他們所無力勝任的層級。 智能才能測

54、驗將導致被測者更早被提升，因而未必能夠促進工作效率 “一事成功諸事不順”，當人被提升到其不能勝任的職位時（即為成功），則容易導致其身體失調與精神不安（諸事不順）。 組織中等級層次的增加確是為了追求效率，但已被提升到無力勝任位置的人卻通常把任命最多的組織成員作為提高效率的最后方法。 不勝任工作人員的典型癥候 簡評： 該原理揭示了一個最基本的人事行政原則：知人善任，適才適用。即一個人的專長、能力應與其工作職位相適應。,討論與思考：彼得原理的解釋力？如何克服彼得現(xiàn)象？,不勝任工作者的典型癥候,由德萊尼歸納并提出： 總是說，我太忙了 過分關心細枝末節(jié) 不知應該干什么 過于敏感與不安 工作津貼（所費過多

55、） 逃避責任 急躁與軟弱。,4.3 里格斯的行政生態(tài)理論,生平著述： 美國人，著名行政學者， 代表作：行政生態(tài)學1961年。 主要思想與觀點： 提出并分析了三大行政模形式： 融合型：對應于農(nóng)業(yè)社會，基本特點：未分化。 衍射型：對應于工業(yè)社會，基本特點：高度專業(yè)化，效率導向。 棱柱型：對應于過渡社會，兼有上述兩者特點： 異質性、重疊性、形式主義。 分析了五種主要的行政生態(tài)要素： 經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)、政治構架 簡評： 學術上的方法創(chuàng)新：開創(chuàng)了比較研究行政和生態(tài)行政研究的分支 現(xiàn)實意義：對于各社會尤其是過渡社會中行政模式及問題有較強的解釋性，有助于了解和理解。,討論與思考：我國當

56、前類似于哪種行政模式？有何特征表現(xiàn)？,經(jīng)濟要素與公共行政,工業(yè)社會中，主導性的經(jīng)濟結構為市場企業(yè)結構： 市場價值原則如價格機制、契約自由、專業(yè)化、職業(yè)化、擇優(yōu)、公開競爭、功利、理性會影響和滲入到公共行政。 農(nóng)業(yè)社會，主導性經(jīng)濟結構為互惠重配結構： 互惠的經(jīng)濟交往，互惠中實現(xiàn)財富重配， 此為一元結構，不能清楚地劃分經(jīng)濟與政治制度。 過渡社會為集市有限市場結構： 有市場而不夠發(fā)達，“價格不可決”（價格不完全取決于商品的價值，而受社會地位、家庭出身、關系、名望等影響）。 這一特征在公共行政領域同樣如此，薪水，職位不完全取決于能力資力業(yè)績表現(xiàn)。,社會要素與公共行政,農(nóng)業(yè)社會和過渡社會中，血緣關系團體（

57、家庭）對公共行政影響大： 表現(xiàn)為家族利益優(yōu)先。 工業(yè)社會中，各種利益社團對公共行政影響大： 匯聚利益、表達利益， 幫助制定政策與執(zhí)行政策。,溝通網(wǎng)絡與公共行政,動員： 指全社會人口參加龐大的溝通網(wǎng)絡的程度 同化： 指社會普通民眾與精英分子共享同一符號、認同于同一基本價值與目標的程度 一元化社會： 動員與同化程度高 利于行政與公眾間的溝通 易于形成強大的公共輿論 多元化社會： 動員與同化程度低 語言形式多樣、溝通網(wǎng)絡不發(fā)達、無法聚集民意，不利于溝通。,符號系統(tǒng)與公共行政,符號系統(tǒng)： 指包括政治神話、政治準則、政治法典在內(nèi)的一整套政治符號系統(tǒng)。 政治神話：指用以表明主權的最后源泉、人之天性與命運、

58、人之權利義務以及主要的關系等方面的信念（如天賦人權、人民主權等） 政治準則：指一套決定政府結構以及統(tǒng)治者的選擇方式及其應承擔的職責等的規(guī)則（如兩院制、普選制、總統(tǒng)制） 政治法典：即對政治準則的進一步具體化規(guī)范化的各種法律制度。 符號系統(tǒng)對公共行政的影響： 由符號系統(tǒng)提供的“共同意識”是形成行政權威所不可或缺的，而共同意識的形成受符號系統(tǒng)諸因素尤其是政治神話的影響。 不同的符號系統(tǒng)，會有不同的行政目標及構架，也會有不同的效率。,政治構架與公共行政,傳統(tǒng)社會中： 政治權力、行政權力合二而一，出現(xiàn)“官僚政治”，獨斷專橫。 公共權力的幅度有限，效率低，缺少專職行政機器 現(xiàn)代社會中： 專職化的行政從屬于

59、政治，公共權力的幅度寬，但受非官僚權力的制約和監(jiān)督，效率相對較高。,5.挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期的公共行政理論,5.1、以弗雷德里克森為代表的“新公共行政”理論 5.2、菲德勒的權變領導理論 5.3、德魯克的目標管理理論,5.1 以弗雷德里克森為代表的“新公共行政”理論,學派簡述： 1968年“密諾布魯克會議”，代表人物，弗雷德里克森，德懷特沃爾多。 關注的問題：如何將道德價值觀注入行政過程并有效地執(zhí)行政策？ 主要觀點： 將之前的公共行政歸結為傳統(tǒng)公共行政并反思和批判共效率至上觀，指出公共行政應追求包含公共利益、個人價值、平等自由等價值目標的“社會公平”，而非傳統(tǒng)的以具體數(shù)字表示的機械效率或經(jīng)濟效率，經(jīng)

60、濟效率絕非公共行政的核心價值和唯一準則。 倡導社會公平：主張將“社會公平”價值全面應用于公共行政實踐，賦予公共行政以倫理內(nèi)容，并以指導官員行為，建立新型的民主行政。 簡評： 其對價值、意義的回歸，給公共行政理論賦予了一種規(guī)范性基礎，使其擺脫了對政治學、管理學的附庸。,George Frederickson,Organization Theory and New Public Administration, in Toward a New Public Administration, Frank Marini, Ed., Chandler Press, 1971. Reprinted in Fr

61、ed A. Kramer (ed.) Perspectives on Public Bureaucracy, Cambridge , MA : Winthrop Publishers, Inc. pp. 185-199. Also reprinted in Jay M. Shafritz The Reinventors Fieldbook: Tools for Transforming Your Government (2000), Banishing Bureaucracy: The Five Strategies For Reinventing Government (1997), Rei

62、nventing Government (1992), and Laboratories of Democracy (1988). He has also authored numerous articles for the Washington Post, the Atlantic, the New York Times Magazine, Harpers, Inc., Governing, and other publications.,重塑政府,官僚體制（政府的一般官僚模式）是產(chǎn)生并合適于工業(yè)社會 的；現(xiàn)在，社會環(huán)境的變化使得官僚制已經(jīng)不能適應今天的社會需要：因此其運作表現(xiàn)為低質和低效，

63、為此必須要重塑政府，以企業(yè)家政府取代產(chǎn)生并適應于工業(yè)社會的官僚制政府 企業(yè)家政府： 具有企業(yè)家精神的政府：即象企業(yè)家那樣具有創(chuàng)造力與創(chuàng)新精神的政府； 現(xiàn)行的政府應更具有企業(yè)家精神：不斷地以新的方式運用資源來提高其效率和效能； 奧斯本試圖把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能象私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。,改革政府的十項原則,也即企業(yè)家政府的基本特征： 1、掌舵而不是劃槳； 2、得妥善授權而非事必躬親； 3、注重引入競爭機制； 4、注重目標使命而非繁文縟節(jié)（任務驅動而非規(guī)章驅動）； 5、重產(chǎn)出而非投入； 6、具備“顧客”意識； 7、有收益而不

64、浪費； 8、重預防而不是治療； 9、重參與協(xié)作的分權模式而非層級節(jié)制的集權模式； 10、重市場機制調節(jié)而非僅靠行政指令控制。,6.4 登哈特的新公共服務理論,生平著述： 美國亞利桑那州立大學公共事務學院院長，博士，大學教授，政治顧問； 代表性著作：新公共服務：服務而不是掌舵。 主要觀點： 主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的那些基于經(jīng)濟自我利益的主導行政模式。 簡評： 是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共行政理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，是質疑和超越新公共管理理論（NPM）的一種嘗試。 提出和建立了一種更加關注民主價值與公共利益，更加適合現(xiàn)代公共社會和公共

65、管理實踐需要的新的理論選擇；,Robert B. Denhardt,Director of ASU School of Public Affairs, is Professor of Public Affairs at Arizona State University and Visiting Scholar at the University of Delaware. Dr. Denhardt is a Past President of the American Society for Public Administration, a nationwide organization of

66、academics and practitioners in the field of public administration at all levels of government. Dr. Denhardt has published fourteen books and over seventy five articles in professional journals, primarily in the areas of public administration theory and organizational behavior, especially leadership and organizational change.,新公共服務模式的基本觀點,新公共服務理論： 指關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。 十大原則（針對企業(yè)家政府理論的十大原則而提出）： （1）、政府的