扶貧工作精準(zhǔn)識別的十大問題（上中下）

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1、扶貧工作精準(zhǔn)識別的十大問題（上中下）李雪龍精準(zhǔn)識別的十大問題（上）扶真貧，首先要識真貧。今年以來，各級對精準(zhǔn)識別重點考核的指標(biāo)為漏評率和錯評率，指標(biāo)要求非常嚴(yán)格。具體到一個村，稍有不慎，就會出問題，弄得基層反復(fù)作解釋、寫說明，也使得部分基層干部無所適從、縮手縮腳，生怕因此被追責(zé)問責(zé)?？陀^分析，精準(zhǔn)識別，看似簡單，實則不易。原因有三：一是上級規(guī)定的識貧標(biāo)準(zhǔn)、識貧程序比較原則。需要基層在落實中細(xì)化研判，造成識別千差萬別。二是農(nóng)村情況紛繁復(fù)雜。農(nóng)戶家庭的真實情況和基層了解的情況，客觀上存在信息不對稱的問題，群眾難免會有反映。三是社會對識別的理解差異。在評估考核調(diào)查時，面對同一農(nóng)戶是否應(yīng)當(dāng)識別的個案時

2、，有時意見很難統(tǒng)一?！柏毨艟烤挂趺醋R別才能精準(zhǔn)?才不會被問責(zé)?”基層干部問得最多的就是這句話。最近，筆者有幸參加動態(tài)調(diào)整交叉檢查，查閱了相關(guān)文件，接觸了許多案例，聽取了意見建議，并結(jié)合自己的思考，系統(tǒng)談?wù)勱P(guān)于精準(zhǔn)識別的十大問題。一、關(guān)于識別原則問題（一）根本原則2014年建檔立卡時，各地對識別原則作了具體規(guī)定，在多次動態(tài)調(diào)整和數(shù)據(jù)清洗過程中，有的逐步細(xì)化，更多地是根據(jù)新情況新要求，增加了一些新規(guī)，這在一定程度上造成了基層在識別上的反復(fù)無常、無所適從、甚至混亂。說到底，還是沒堅持實事求是。實事求是是黨的思想路線，是馬克思主義的精髓和靈魂。精準(zhǔn)識別的根本原則，就是實事求是，具體要求就是，一切從

3、實際出發(fā)，密切聯(lián)系實際，具體情況具體分析，出公心、講實情、說真話，把真正群眾公認(rèn)的貧困家庭納入建檔立卡。（二）工作原則時至今日，動態(tài)調(diào)整的要求越來越明確，基層的實踐越來越豐富，筆者將工作原則歸納為以下6條：1.公開公正，群眾公認(rèn)。識別標(biāo)準(zhǔn)和識別程序必須公開透明，讓群眾參與識別、決定識別、監(jiān)督識別，防止出現(xiàn)優(yōu)親厚友、權(quán)力照顧，真正得到群眾公認(rèn)，經(jīng)得起檢驗。2.堅持標(biāo)準(zhǔn)，綜合研判。堅持識別標(biāo)準(zhǔn)，對家庭狀況從多角度、多維度進(jìn)行綜合研判，不搞規(guī)模控制，防止“一刀切”。3.逐戶甄別，整戶納入。以戶為單位，核實情況，數(shù)據(jù)比對，逐戶甄別，整戶識別，不搞拆戶、分戶，禁止空掛戶。4.戶籍為準(zhǔn)，共同生活。整戶納入

4、時，以戶籍登記人口為準(zhǔn)，同時考慮共同生活，不在一起生活，原則上不納入，在一起共同生活，原則上應(yīng)納入。5.嚴(yán)格程序，規(guī)范操作。嚴(yán)格識別程序，既防止不申請不評議、拉票評議、簡單以票識別，又要防止抄近道、走過場、搞暗箱操作，以規(guī)范操作保證過程公正，最終確保結(jié)果公正。6.備案審查，手續(xù)完備。所有識別資料必須詳實，識別過程必須真實，手續(xù)完備，以備審查。超出政策規(guī)定，但確需識別的，必須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級扶貧部門認(rèn)定并備案，有些特殊情況還要向市級扶貧部門、直至省級扶貧部門備案，并抄送同級紀(jì)檢、審計部門。二、關(guān)于識別標(biāo)準(zhǔn)問題2014年建檔立卡時規(guī)定“以2013年農(nóng)民人均純收入2736元（相當(dāng)于2010年2300

5、元不變價）的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為識別標(biāo)準(zhǔn)”“綜合考慮住房、教育、健康等情況”。以后的多次動態(tài)調(diào)整，堅持了這個標(biāo)準(zhǔn)，最新的表述為“收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且未實現(xiàn)兩不愁三保障”，并要求既不能提高也不能降低。國家審計署2015年審計發(fā)現(xiàn)，有“財政供養(yǎng)人員、購買商品房、有小汽車、登記為個體工商戶或私營企業(yè)主”“四類人員”納入建檔立卡的現(xiàn)象，全國進(jìn)行了“四類人員”清理工作，有的地方還擴(kuò)大到其他需要核實的情形。應(yīng)當(dāng)明確，“兩不愁三保障一超過”才是識別的根本標(biāo)準(zhǔn)，“四類人員”甚至其他需要核實的情形不是識別標(biāo)準(zhǔn)，只是識別時需要重點關(guān)注的對象范圍。在基層掌握落實識別標(biāo)準(zhǔn)問題上出現(xiàn)了以下一些情形：1.家庭成員包括法定

6、贍養(yǎng)人有“四類人員”的全部予以清除。有的地方規(guī)定“四類人員”甚至其他需要核實的情形為“紅線”，只要遇到這種情況，就原則予以清除，沒有進(jìn)行綜合研判、分類處理和走民主評議程序，導(dǎo)致有的符合貧困條件的“四類人員”和其他需要核實的情形被錯誤地清除了，不符合實事求是的根本原則。2.人均收入實際上變成參考指標(biāo)。有的地方只算收入，以收入高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元，都不納入，搞了“一刀切”，甚至出現(xiàn)了有人提出“2300納入，2301不納入”簡單機械推理質(zhì)疑?；鶎痈械睫r(nóng)戶收入最難算清。一來農(nóng)戶本身也不清楚一年到底有多少收入，二來也不排除有人想當(dāng)貧困戶而故意隱瞞收入的現(xiàn)象。故而收入實際上變成了一個參考指標(biāo)。究竟可

7、不可以上浮、可以上浮多少為宜，目前還沒看到哪個地方有這方面規(guī)定。筆者認(rèn)為，在“兩不愁三保障”不達(dá)標(biāo)的情況下，人均收入可以上浮10-20%，或者規(guī)定最高限額，便于基層操作。3.“兩不愁”不好界定。什么叫愁吃愁穿?沒有具體形象的界定。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，全國溫飽問題已經(jīng)徹底解決，沒有出現(xiàn)餓死人、凍死人、衣不蔽體的極度貧困現(xiàn)象?；鶎幼R別時，基本沒有考慮愁吃、愁穿的情況，只是將飲水不安全作為考量。4.“三保障”理解各異。對于義務(wù)教育無保障，字面上理解是因貧輟學(xué)，九年義務(wù)教育階段上不起學(xué)，這種情況很少。由于義務(wù)教育階段教育支出不多，很多地方就重點考察高中階段、大學(xué)階段、研究生階段的教育支出，有的地方還規(guī)定

8、家有義務(wù)教育階段學(xué)生不能填“因?qū)W致貧”原因。對于基本醫(yī)療無保障，嚴(yán)格講，是指因貧未參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險，未享受醫(yī)療救助。一些地方將大病列入識別范圍，但對于什么是大病也沒有明確規(guī)定，有的農(nóng)戶認(rèn)為自己患有常見老年病、慢性病也認(rèn)為是大?。灰恍┑胤街攸c考察家庭成員近幾年住院治療、常年醫(yī)療費用個人承擔(dān)部分支出，是否因病而喪失勞動能力等。對于住房安全無保障，一般以住建部門認(rèn)定的C級、D級危房為準(zhǔn)，包括無房戶。有的農(nóng)戶卻有自己的理解，生活輔助用房漏水、開裂也認(rèn)為是危房。在無房戶的認(rèn)定上，各地理解也不一樣，有的地方認(rèn)為名下無獨立產(chǎn)權(quán)住房就是無房，而有的地方認(rèn)為只要有長期居住的安全住房，名下有無獨立產(chǎn)

9、權(quán)并不重要，也算作有房。5.既算收入，也算支出。在識別標(biāo)準(zhǔn)不好把握的情況下，大多數(shù)地方既看家庭勞動力、算收入狀況，更看家庭剛性支出、家庭負(fù)擔(dān)，兩者相比，看家庭能否承擔(dān)，有明顯承擔(dān)不起而因此負(fù)債并且家庭狀況的確不好的，才列為納入候選名單。一般有承擔(dān)能力，未納入。6.橫向比較，綜合研判。2014年建檔立卡時，由于全國有一個規(guī)?？刂埔?guī)定，層層分解指標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說，到縣的指標(biāo)是基本準(zhǔn)確的，因為有農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查作為理論支撐。但指標(biāo)分到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分到村，由于農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查樣本過小，的確不能說完全準(zhǔn)確。因此，村與村之間的建檔立卡貧困戶不具有可比性，特別是當(dāng)時貧困村有一個最低貧困發(fā)生率指標(biāo)要求，造成有的農(nóng)戶在貧困

10、村夠貧困戶條件，而換到另一個非貧困村可能就達(dá)不到貧困戶標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在動態(tài)調(diào)整中，不準(zhǔn)搞規(guī)模控制，就是要回歸實事求是的本真，據(jù)此有的省提出“寬進(jìn)”要求，就是將可進(jìn)可不進(jìn)的，盡量納入。具體操作中，將擬納入的貧困戶之間、貧困戶與一般農(nóng)戶之間進(jìn)行橫向比較，進(jìn)行綜合研判，做實納入理由，再通過民主評議來操作。7.承諾簽字，接受舉報。識貧過程的確存在信息不對稱問題，為防止有的人為當(dāng)貧困戶“裝貧”“扮貧”而不提供真實情況，有的地方要求申請農(nóng)戶簽訂家庭信息真實性承諾書，一旦有人舉報，經(jīng)查實提供虛假信息而當(dāng)上貧困戶的，由農(nóng)戶承擔(dān)一切責(zé)任后果，包括退賠已享受扶貧政策的各種補助資金，甚至法律責(zé)任。這在很大程度上保證了貧困

11、戶信息的真實性，為精準(zhǔn)識別奠定了基礎(chǔ)，值得推廣借鑒。8.關(guān)于懶漢、違法亂紀(jì)、生意虧損等特殊情況的處理。扶貧不扶懶，這是基本的政策導(dǎo)向。有的地方規(guī)定，懶漢不能納入；有的地方也給了懶漢一次機會，符合條件的可以先納入，但經(jīng)過二、三次介紹就業(yè)或發(fā)展產(chǎn)業(yè)不積極的，將取消貧困戶資格。對于有打牌賭博惡習(xí)的，有的地方規(guī)定原則上不納入，即使納入后不改掉惡習(xí)發(fā)現(xiàn)再有類似情形的，將取消貧困戶資格。對于生意虧損造成“貧困”的，基本不予納入。三、關(guān)于拆戶分戶問題2014年建檔立卡時就規(guī)定要“整戶識別”。一般的操作就是以戶籍為準(zhǔn)。基層在落實中，出現(xiàn)了“拆戶”“分戶”現(xiàn)象，特別是有法定贍養(yǎng)人并且有贍養(yǎng)能力的子女將父母單列或

12、分戶作為貧困戶的現(xiàn)象，實質(zhì)是把贍養(yǎng)老人的義務(wù)推向了社會、推給了政府，“扶貧”被異化為“扶老”，有違中華民族尊老愛幼、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)美德，在社會上形成了錯誤導(dǎo)向，引起群眾強烈不滿。有的地方，子女成家立業(yè)，分家需要分戶，獲得宅基地也需要分戶。有的人說，關(guān)鍵是要考察分戶目的，如果是為了享受低保、為了評上貧困戶才分家，那就不行，但這往往很難講清。綜合各地在今年動態(tài)調(diào)整中的好做法好經(jīng)驗，應(yīng)該如此把握。（一）整戶納入，共同識別。對與法定贍養(yǎng)人家庭在一個戶口本，并且共同生活的，與子女共同識別。對于與多個法定贍養(yǎng)人分別立戶的，優(yōu)先選擇與其共同生活的一個法定贍養(yǎng)人家庭，單獨生活的，必須選擇一個法定贍養(yǎng)人家庭，共

13、同識別。有的地方還規(guī)定，特殊情況，經(jīng)民主評議，的確需要納入的分戶老人，納入時必須與法定贍養(yǎng)人簽訂贍養(yǎng)合同，由村支兩委或村養(yǎng)老理事會監(jiān)督執(zhí)行，保證納入老人的人均收入高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)；拒絕簽訂贍養(yǎng)合同或不執(zhí)行贍養(yǎng)合同的，將分戶老人予以清除。對于原來未作整戶納入的，不能作為貧困戶內(nèi)人口自然增加處理，必須再通過民主評議程序，通過的，整戶納入，沒通過的，將原納入人口予以清除。（二）以戶籍為準(zhǔn)，考慮共同生活。戶籍為戶內(nèi)建檔立卡人口自然增減的基本依據(jù)，但農(nóng)村的確存在人戶分離的情況。針對這種情況，按照共同生活原則，比較普遍的做法是，對外嫁女、入贅男及其子女，服刑人員，不納入；對戶口遷出的在校學(xué)生（包括畢業(yè)未婚嫁的

14、）、現(xiàn)役軍人，要納入；建檔立卡以后，死亡、外嫁、入贅外地，作自然減少處理；因婚嫁戶籍未遷入的新增家庭成員、新生兒等，作自然增加處理。有兩種極其特殊的情況：一是嫁入女及其子女黑人黑戶，由于沒有身份證，無法錄入系統(tǒng)。一般處理辦法是，由基層派出所核實，補辦戶口和身份證，再納入系統(tǒng)；二是沒有婚姻關(guān)系的所謂“組合家庭”，一般分開識別。（三）尊重農(nóng)村習(xí)俗，考慮特殊情況。對于女兒外嫁、兒子入贅外地，父母單獨在本地生活，并且的確困難的，有的地方規(guī)定，尊重農(nóng)村習(xí)俗，綜合考慮子女的“四類人員”情況，可以進(jìn)行單獨識別。對于子女長期不贍養(yǎng)老人，老人的確生活困難的，并且周圍群眾也認(rèn)可的特殊情況，經(jīng)村民主評議通過后，可以

15、單獨識別。精準(zhǔn)識別的十大問題（中）四、關(guān)于低保納入問題在推進(jìn)低保與扶貧“兩線合一”過程中，有的地方規(guī)定，必須將清理整頓后的整戶低保戶、五保戶全部納入建檔立卡。該不該全部納入?該怎樣納入?還有許多理論上的問題要澄清，不能一概而論。（一）關(guān)于五保是否納入問題。各地對五保理解不同，執(zhí)行起來也不一樣。有的地方規(guī)定，五保不能納入，因為五保的標(biāo)準(zhǔn)很高，大大超過了扶貧政策補助標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)實現(xiàn)了兜底保障，納入沒有實際意義。有的地方規(guī)定，集中供養(yǎng)的五保不能納入，但分散供養(yǎng)的五保可以納入，因為部分分散供養(yǎng)的五保還有一定的勞動能力，納入以后可以享受產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策、可以得到幫扶單位和幫扶干部的現(xiàn)金物資慰問。有的地方規(guī)

16、定，所有五保都必須納入。筆者傾向于不納入，扶貧的重點在于開發(fā)，把五保納入失去了開發(fā)的條件和意義。（二）“兩線合一”的前提是低保清理。“兩線合一”的背景是低保標(biāo)準(zhǔn)低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，首先標(biāo)準(zhǔn)上要合一，其次才是符合條件的低保戶納入問題。由于歷史原因，低保中還存在“政策?！薄按钴嚤！薄熬S穩(wěn)?！薄瓣P(guān)系?！薄安饝舯！薄胺謶舯！钡龋仨氝M(jìn)行徹底清理。在此基礎(chǔ)上，再依據(jù)政策納入建檔立卡，才能保證納入準(zhǔn)確無誤。否則，盲目納入，就會出現(xiàn)漏評、錯評、拆戶、分戶等問題。不能讓基層陷入“不納入是錯、納入還是錯”的兩難“悖論”怪圈，無論如何操作都要被追責(zé)問責(zé)，這是對基層干部的極不負(fù)責(zé)。（三）關(guān)于低保該如何納入的問題。在低

17、保清理的基礎(chǔ)上，有的地方規(guī)定，符合條件的低保戶才能納入建檔立卡。什么叫符合條件?目前，沒有權(quán)威解釋，筆者的理解是：一是必須整戶低保才能納入，對于符合低保政策的個人保不能納入，納入了就會出現(xiàn)拆戶分戶問題。二是要區(qū)別對待，不搞一刀切。先從理論上進(jìn)行推導(dǎo)，單從收入角度講，低保標(biāo)準(zhǔn)等于或低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，所有整戶低保戶都應(yīng)納入建檔立卡；低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，只有實際收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的才能納入，高于的就不能納入。又要算收入，基層就感到頭痛了。簡單實用的做法是，共享民政部門低保認(rèn)定的收入計算成果，將實際收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的納入；對于實際收入高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，還要對“兩不愁三保障”進(jìn)

18、行綜合研判，將不達(dá)標(biāo)的納入，達(dá)標(biāo)的就不能納入，這才符合實事求是原則。五、關(guān)于識別程序問題2014年建檔立卡時規(guī)定“通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式”。在動態(tài)調(diào)整中，有的地方吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，細(xì)化了工作步驟和主要環(huán)節(jié)，更具有操作性。從保證程序公正，盡量避免錯評、漏評出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)特別注意以下問題：（一）廣泛宣傳。交叉檢查時發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)農(nóng)戶家庭狀況并不好，聽農(nóng)戶自訴情況，覺得可能夠貧困標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)問“為什么不提出申請”時，有的農(nóng)戶說，不知道有識別和動態(tài)調(diào)整這回事。由此可見，廣泛宣傳這個環(huán)節(jié)非常重要。應(yīng)將識別標(biāo)準(zhǔn)、識別范圍、識別程序、申請時間、咨詢舉報電話等印成宣傳資料，通過入戶走訪、廣播

19、電視、宣傳公告等形式，讓廣大村民知曉政策、熟悉政策，并根據(jù)自己的情況，決定是否提出申請。（二）自愿申請?？紤]到農(nóng)戶的文化水平實際，書面申請和口頭申請都算是申請，有的地方規(guī)定只接受書面申請的做法欠妥。對提出申請的農(nóng)戶，鄉(xiāng)村干部要逐戶上門初步核實家庭情況并做好記載。要特別注意家庭相對困難而沒提出申請的農(nóng)戶，做好政策解釋工作，動員他們主動提出申請，防止漏評。確系農(nóng)戶不愿申請的，要做好記載備查。（三）民主評議。一是村民小組民主評議是基礎(chǔ)。有的地方只進(jìn)行了村民代表大會民主評議，忽視了村民小組評議。農(nóng)村是熟人社會，要讓最了解情況的農(nóng)戶參與識別，其中最佳層級是村民小組。大家一起生活，對哪家貧困，附近的農(nóng)戶最

20、清楚。拆并行政村后，戶數(shù)更多、地域更廣，只進(jìn)行村民代表大會民主評議，可能會出現(xiàn)參加評議的代表對有的農(nóng)戶情況根本就不了解的情況，容易出現(xiàn)評議不準(zhǔn)的問題。二是必須逐戶評議。要按照學(xué)習(xí)識別政策、明確識別標(biāo)準(zhǔn)，逐戶介紹情況、逐戶進(jìn)行表決的方式進(jìn)行，村民代表大會評議時還要介紹村民小組民主評議情況，嚴(yán)禁“打批發(fā)”“搭便車”“搞夾塞”。三是獲民主評議通過的票數(shù)比例不能定得過高。有的地方將民主評議票數(shù)規(guī)定得很高，要求獲2/3以上甚至80%以上才能通過。筆者認(rèn)為不妥，應(yīng)掌握過半數(shù)同意較為妥當(dāng)。特別要注意的是，如果有村民或村民代表提出某戶應(yīng)當(dāng)納入的，盡管本人未提出申請，也可納入民主評議，避免因不申請不評議而出現(xiàn)漏

21、評。是否納入，要根據(jù)民主評議情況，在征得本人同意的基礎(chǔ)上，再補充申請手續(xù)。（四）入戶核實。一要核實五種情形。對“民主評議未獲通過的；突破政策規(guī)定，而民主評議獲通過的；民主評議通過，但獲票率不高的；未提出申請，而獲民主評議通過的；鄉(xiāng)村干部的親屬獲通過的”等五種情形，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織鄉(xiāng)村干部進(jìn)行再次入戶核實。特別要關(guān)注外來戶、與鄰居關(guān)系緊張戶、少數(shù)姓氏戶落選的情況。二要理順落選戶情緒。交叉檢查中，有些提出申請而落選的農(nóng)戶，不知道自己因何而落選，他們反映沒有干部上門做解釋工作，這些人對扶貧工作的意見最大。因此，理順落選戶情緒的工作不能省，不能以公示民主評議結(jié)果代替思想政治工作。對確實不應(yīng)納入的，要派專人做

22、好政策解釋工作，理順農(nóng)戶情緒，特別是有落選戶提出與某入選戶進(jìn)行比較時，要講清別人納入和他未獲通過的道理，做到落選戶心服口服。三要再次復(fù)議。經(jīng)入戶核實，確實存在漏評、錯評的，必要時可以再次召開民主評議會進(jìn)行復(fù)議。入戶核實和復(fù)議以后，才能進(jìn)行村級公示。（五）公示公告。有的村民主評議以后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核以后，在公示公告環(huán)節(jié)上還存在問題：一是公示簡單。有的只公示一個通過名單，沒有公示民主評議情況，沒有農(nóng)戶的基本信息和主要致貧原因，沒有民主評議所獲票數(shù)，未通過的也未寫明原因，未公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級扶貧部門的監(jiān)督舉報電話，很難讓村民全面了解民主評議情況，如有意見也不知向哪里反映舉報。二是公示公告知曉率不高。有的只在村

23、部公示公告，未在主要交通干道、集中居住區(qū)進(jìn)行公示，群眾對評議和審核結(jié)果的知曉率不高。六、關(guān)于信息比對問題2015年國家審計署提出“四類人員”問題以后，基層最先是采取入戶調(diào)查和走訪附近農(nóng)戶的方式，對建檔立卡貧困戶家庭成員是否是“四類人員”和其他需要核實的情形進(jìn)行核實。由于人為因素的干擾，總有遺漏和不確切的情況。今年，國務(wù)院扶貧辦要求“以縣為單位組織開展建檔立卡貧困人口相關(guān)數(shù)據(jù)比對，進(jìn)一步核實申請貧困戶家庭擁有城鎮(zhèn)住房、車輛、經(jīng)營實體、財政供養(yǎng)人員等方面的情況”。從基層調(diào)研的情況看，目前信息比對還存在一些問題。（一）縣級比對層級過低。由于相關(guān)信息主管部門存在“信息孤島”問題，縣級比對只能掌握縣域內(nèi)

24、的“四類人員”情況，對于跨縣、跨市、跨省的“四類人員”無法掌握，在識別中難免存在比對信息不全的問題?；鶎訌娏乙螅瑥膰覍用孢M(jìn)行信息比對。如果一時有困難，對縣域外的“四類人員”掌握不全的，不能因此問責(zé)基層。（二）將群眾反映作為比對補充。不能因為有了縣級信息比對，就只認(rèn)比對結(jié)果，對群眾反映的“四類人員”情形不管不問。傳統(tǒng)的走訪了解附近農(nóng)戶，可以作為縣級比對信息掌握不全的補充，盡可能多的掌握縣域外的情況，減小錯評機率。（三）入戶核查比對結(jié)果。比對結(jié)果關(guān)鍵在于運用，要反饋到鄉(xiāng)，再由鄉(xiāng)反饋到村、到戶，由基層組織入戶核查和向附近農(nóng)戶了解情況。對于借用貧困家庭成員身份信息去買房、買車和登記經(jīng)營實體的，還要

25、到借用方進(jìn)行核實，簽署相關(guān)證明材料備查，必要時可由申請貧困戶家庭寫出承諾書。七、關(guān)于分類處理問題2014年建檔立卡以來，進(jìn)行了多次動態(tài)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)、程序和要求越來越明確、細(xì)化，這三年又陸續(xù)退出了一批貧困人口。如果簡單以現(xiàn)在的規(guī)定去評價過去的識別工作，難免會不斷地“翻燒餅”，甚至全部推倒重來，這既不現(xiàn)實，又會加重基層負(fù)擔(dān)，更會牽扯基層過多精力，擾亂扶貧工作。（一）分清時間節(jié)點。判定是否錯評、漏評，必須回歸納入時的時間節(jié)點，不能以現(xiàn)在的狀況去評判過去的做法。比如，2014年納入時家庭貧困，這幾年因為人口自然增減、病情轉(zhuǎn)入穩(wěn)定期、完成學(xué)業(yè)等原因，致貧原因消失；幫扶措施落實、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)等原因，家

26、庭狀況好轉(zhuǎn)，甚至超過了一般農(nóng)戶，還有的成為“四類人員”，就簡單認(rèn)定為錯評。又比如，上次動態(tài)調(diào)整的時間節(jié)點，家庭狀況還行，到檢查考評時因病或意外而陷入貧困，不能因此認(rèn)定為漏評，但要提醒下次動態(tài)調(diào)整時，符合條件的，要及時納入。（二）區(qū)別分類處理。今年動態(tài)調(diào)整中，有的地方對“四類人員”未區(qū)別分類處理，簡單地想予以清除，如果不是國扶貧辦及時發(fā)現(xiàn)剎車，險些造成系統(tǒng)人數(shù)“大進(jìn)大出”?，F(xiàn)在的分類處理辦法比較明確：無論識別前、還是識別后的已經(jīng)脫貧“四類人員”和其他識別不準(zhǔn)的，原則上在系統(tǒng)里標(biāo)識為穩(wěn)定脫貧，并明確不再繼續(xù)享受扶貧政策，作為脫貧成果留在系統(tǒng)里；識別前為“四類人員”，未脫貧的，原則上予以清除；識別后

27、為“四類人員”，未脫貧的，及時退出，是否繼續(xù)享受扶貧政策，根據(jù)實際情況確定；對優(yōu)親厚友、權(quán)力照顧等而納入的錯評人員，全部予以清除。（三）完善脫貧政策。國家脫貧退出政策規(guī)定“貧困人口、貧困村和貧困縣退出以后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。有的省將貧困人口退出政策明確為“貧困人口退出后，在一定時期內(nèi)，原有針對貧困人口的扶貧政策，符合條件的，繼續(xù)按相關(guān)政策執(zhí)行，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！笔裁唇小耙欢〞r期內(nèi)”、什么叫“符合條件”、什么叫“穩(wěn)定脫貧”，都沒有細(xì)化，基層無法操作，基層一般理解為“脫貧不脫政策”。按照駐村幫扶和結(jié)對幫扶“兩個全覆蓋”的要求，有的

28、地方還明確“脫貧不脫幫扶”“脫貧不脫聯(lián)系”。這輪精準(zhǔn)扶貧，時間跨度7年，有的貧困戶經(jīng)過政府幫扶和自身努力，或者因為征地拆遷補償?shù)忍厥庠?，家庭狀況明顯改善，繼續(xù)按照“脫貧不脫政策”執(zhí)行，幫扶干部、基層和附近群眾意見很大。有的“貧困戶”自己也覺得不好意思再繼續(xù)享受扶貧政策，自愿提出不再享受扶貧政策或者不當(dāng)貧困戶了，該不該從系統(tǒng)里清除，該怎么操作不再繼續(xù)享受扶貧，還是怎么處理，需要上級完善脫貧政策，便于基層操作。（四）優(yōu)化系統(tǒng)標(biāo)識。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)“脫貧屬性”有“脫貧、未脫貧、預(yù)脫貧、返貧”四個選項，其中脫貧狀態(tài)實際上只有“脫貧”和“未脫貧”兩種。今年7月，根據(jù)識別不準(zhǔn)和“四類人員”已脫貧戶的

29、處理需要，增加了“穩(wěn)定脫貧”選項。筆者建議，應(yīng)當(dāng)將脫貧狀態(tài)分為“穩(wěn)定脫貧”“脫貧”“未脫貧”“兜底保障”四種，其中“穩(wěn)定脫貧”應(yīng)當(dāng)將識別不準(zhǔn)和識別前“四類人類”的已脫貧戶；經(jīng)過幫扶和自身努力，家庭人均收入超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)一定水平（可以規(guī)定達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄剑蛔R別后的“四類人員”；因征地拆遷補償?shù)仍?，家庭人均補償超過一定數(shù)額的；自愿申請不繼續(xù)享受扶貧政策或不愿繼續(xù)當(dāng)貧困戶的等列入，并明確標(biāo)識為穩(wěn)定脫貧的，就不再安排干部幫扶聯(lián)系、不再繼續(xù)享受扶貧政策。這樣優(yōu)化，還有一個好處，就是產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的對象更加集中，就是“脫貧”和“未脫貧”的，“兜底保障”家庭因為喪失勞動能力，就可以不安排產(chǎn)業(yè)、就業(yè)

30、扶貧項目。（五）規(guī)范調(diào)整節(jié)奏。建檔立卡以來，進(jìn)行了多次的動態(tài)調(diào)整和數(shù)據(jù)清洗，基層感覺一年四季都在搞精準(zhǔn)識別動態(tài)調(diào)整，這是基層反映表格多的一個重要原因。筆者建議，在今年開展了建檔立卡集中清理整頓以后，只在每年年底結(jié)合貧困退出時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，每年一次，讓基層平時把更多的時間和精力放在如何落實扶貧政策、如何幫扶、如何脫貧上。精準(zhǔn)識別的十大問題（下）八、關(guān)于特例備案問題上面政策規(guī)定原則，基層情況千差萬別。規(guī)定是死的，人是活的。有些特例，基層根據(jù)實事求是原則，突破了政策界限，就要向上級備案審查。這樣，可以給基層減壓松綁，以免秋后算帳，更有利于扶貧工作開展，更能得到群眾認(rèn)可。凡是督查考評檢查發(fā)現(xiàn)突破政策的

31、問題，只要事前進(jìn)行了特例備案的，就不能當(dāng)作問題，更不能對基層進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。有以下情況應(yīng)當(dāng)至少向縣級扶貧部門備案，具體備案到哪一級由各地根據(jù)實際情況確定：1.城市戶口婚嫁到農(nóng)村，與農(nóng)村戶籍人口組建家庭，居住生活在農(nóng)村，符合識別標(biāo)準(zhǔn)，按照整戶納入原則，突破了城市人口不能納入農(nóng)村扶貧對象政策規(guī)定的；2.符合條件的“四類人員”和其他需要核實情形（包括借用貧困家庭成員身份信息去買房、買車和登記經(jīng)營實體的），經(jīng)民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批同意納入的；3.法定贍養(yǎng)人長期不履行贍養(yǎng)義務(wù)，長期分戶單過、的確困難的，經(jīng)民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批同意納入的；4.女兒外嫁、兒子入贅外地，父母單獨在本地生活，經(jīng)民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批同意納入

32、的。5.其他需要備案的。有的地方設(shè)計了特例備案環(huán)節(jié)，可基層不能很好地貫徹落實，這其實是基層沒想清楚。特例備案，是要增加基層一定的工作量，但相比給基層減輕被問責(zé)壓力來講，完全不值一提，更應(yīng)該不折不扣地嚴(yán)格落實。九、關(guān)于督查考評問題督查考評，是推動識別更加精準(zhǔn)的重要手段。在高密度督查考評和更嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)的強大壓力下，基層一聽說上級要來督查考評就非常緊張。有的被檢單位怪自己運氣不好，有的非檢單位慶幸自己沒被抽中，總感覺做得再好也心里沒底。督查考評還存在一些問題，需要不斷改進(jìn)。（一）規(guī)范督查考評。從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層層都搞督查考評，有的村一年中要接受各級的多次督查考評、貧困戶多次被入戶調(diào)查、喊去座談；有的

33、地方每個季度搞一回督查考評，基層疲于準(zhǔn)備應(yīng)付。要規(guī)范督查考評，減少頻次，切實減輕基層負(fù)擔(dān)。具體到精準(zhǔn)識別來講，建議只在每年年底動態(tài)調(diào)整以后將精準(zhǔn)識別列入大考評即可，平時檢查建議不納入，把平時檢查的重點放在扶貧政策落實、幫扶工作到位、扶貧項目資金監(jiān)管上。（二）慎用督查考評?；鶎臃从常鲐毝讲榭荚u有被濫用的現(xiàn)象，上級任何一次下基層行動的通知里，喜歡寫上一句“此項檢查納入年度考核的重要內(nèi)容”。只要一說考核，基層就緊張?？陀^地講，扶貧工作都是在摸著石頭過河，總有這樣那樣的問題，基層需要的是上級多指導(dǎo)、多幫助，而不是動不動就通報、就問責(zé)。很多督查考評出于時間進(jìn)度的考慮，擔(dān)心指出問題后基層會無休止的寫說明

34、、作解釋，并沒有當(dāng)面指出問題、及時反饋問題。有些該不該列為問題，短時間內(nèi)也無法核實清楚作出判斷，只能作疑似問題處理。迎檢完了，基層也不知道有哪些問題、錯在哪里、為什么錯了、應(yīng)該怎樣整改。由于各級督查考評的評判標(biāo)準(zhǔn)不一，造成同一情形各級的評判結(jié)果會有不同，有時甚至互相矛盾，基層真是一頭霧水、無所適從。要慎用督查考評，一般半年督查一次，年底考評一回，平時多運用以幫助基層發(fā)展問題、指導(dǎo)工作為目的的巡查方式，巡查中指出的問題不能列為考核問責(zé)依據(jù)，只要基層改了就不是問題，未整改到位再追責(zé)也不遲，把基層從高壓下解脫出來，更加心情愉快地做好扶貧工作。（三）專業(yè)督查考評。精準(zhǔn)識別是一項復(fù)雜的工作，要求督查考評

35、人員要有較高政策理論水平、豐富農(nóng)村工作經(jīng)驗和人生閱歷、較強的綜合判斷能力等。而現(xiàn)在參與督查考評的人員，很多不熟悉扶貧工作，對精準(zhǔn)識別更是知之甚少，寄希望于短暫的考評前培訓(xùn)就能勝任工作，根本就不現(xiàn)實。從督查考評的人員組織來講就很不專業(yè)，造成有的督查考評人員簡單機械套用政策規(guī)定、全憑個人理解不能從基層實際進(jìn)行綜合研判，基層意見很大。一是全部取消第三方評估。去年國、省第三方評估，參與者都是在校大學(xué)生。一個在校大學(xué)生，什么社會閱歷和人情世故都不懂，扶貧政策特別是精準(zhǔn)識別政策難以全面掌握，怎么可能對精準(zhǔn)識別作出客觀公正評估，這樣的評估結(jié)果難以做到令人信服。有的地方看到了第三方評估存在的先天不足，作出了市

36、及市以下不再搞第三方評估的要求。第三方評估，不太適合扶貧工作，特別是精準(zhǔn)識別工作，建議全部取消。二是督查考評人員應(yīng)當(dāng)全部抽調(diào)扶貧領(lǐng)域人員。一些地方督查考評大量抽調(diào)非扶貧領(lǐng)域的同志參加，看似陣容整齊，轟轟烈烈，實則起不了多大作用，反而有形式主義、官僚主義之嫌。客觀地講，扶貧畢竟是一項政策性和業(yè)務(wù)性都很強的工作，非扶貧領(lǐng)域的同志在短時間內(nèi)很難熟悉掌握扶貧政策和操作流程、規(guī)范，在考評中容易出偏差，基層叫苦不迭?；鶎臃从常艾F(xiàn)在是專業(yè)的人在做扶貧工作，搞了一些非專業(yè)的人來考評扶貧工作”，強烈要求，“扶貧既要專業(yè)的人來做，更要專業(yè)的人來考評”。十、關(guān)于追責(zé)問責(zé)問題精準(zhǔn)識別是脫貧攻堅考評的重要內(nèi)容，“漏評

37、率”和“錯評率”是兩項重要指標(biāo)。指標(biāo)評定一般采取抽查的方式進(jìn)行，以抽查中認(rèn)定的漏評和錯評戶數(shù)除以抽查貧困戶總樣本量來計算?？陀^地講，在樣本量過小的情況下，計算比率沒有多大實際意義，以此來評價一個地方精準(zhǔn)識別工作也有失偏頗，可能更適合于一個市、一個省的評價。上級通報中有（疑似）識別不準(zhǔn)、可能會影響年度考評的情況下，一般縣以下會對基層干部追責(zé)問責(zé)。究竟通報的問題認(rèn)定準(zhǔn)不準(zhǔn)確?該不該啟動追責(zé)問責(zé)程序?采取什么追責(zé)問責(zé)方式才能起到推動工作的作用?等等，這是對追責(zé)問責(zé)部門政策水平和智慧能力的考量。.現(xiàn)在追責(zé)問責(zé)還存在一些問題：一是事實認(rèn)定不清，有的干部稀里糊涂就被問責(zé)了，問責(zé)的事實和依據(jù)很難令人信服；二

38、是追責(zé)問責(zé)被濫用，資料檔案里的一點點小問題也被問責(zé)；同一問題，一批干部被問責(zé)；一個縣里幾百名干部被問責(zé)。有人反映，個別基層扶貧干部身上已經(jīng)背了好幾張?zhí)幏至?，處分的邊際效用遞減，根本就起不了警示教育作用，發(fā)揮不了問責(zé)少數(shù)教育一批的效應(yīng)；三是職責(zé)劃分不清，問題反映在基層、出現(xiàn)在貧困戶，但有的根源在上面，出了問題，基層成了“出氣桶”“替罪羊”；四是缺乏依據(jù)，沒有先立規(guī)矩，想怎么問責(zé)就怎么問責(zé)；五是程序不規(guī)范，只要上面通報，不管通報準(zhǔn)不準(zhǔn)確，不給基層解釋申訴的機會，也不進(jìn)行核實調(diào)查就追責(zé)問責(zé)。追責(zé)問責(zé)應(yīng)該經(jīng)常講，以此來倒逼責(zé)任落實。要出臺追責(zé)問責(zé)的具體辦法，規(guī)范追責(zé)問責(zé)工作，做到依規(guī)追責(zé)。要本著對干部

39、負(fù)責(zé)、促進(jìn)工作原則，啟動追責(zé)問責(zé)應(yīng)慎重，特別是給予紀(jì)律處分，要慎之又慎。一要界定非原則問題。識別中的調(diào)查遺漏、記錄不詳細(xì)、公示欠規(guī)范、簽字有缺陷、信息采集不到位、邏輯錯誤等，應(yīng)多采取批評教育、約談提醒等方式，加強具體指導(dǎo)，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，傳授工作方法，幫助基層強化責(zé)任，改進(jìn)工作，不能動不動就采取追責(zé)問責(zé)的簡單粗暴方式。二要明確紀(jì)律處分情形。對于因優(yōu)親厚友、權(quán)力照顧、有意壓制、故意不按程序、弄虛作假等有主觀故意造成的漏評、錯評，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分；對因條件限制、農(nóng)戶提供虛假信息、農(nóng)戶不愿申請等客觀原因造成的漏評、錯評，不應(yīng)啟動追責(zé)問責(zé)。三要給予申訴權(quán)利。對上級通報中指出的問題，要進(jìn)行認(rèn)真的核實，充分

40、聽取各方面意見，給予當(dāng)事人申訴的權(quán)利，再決定是否啟動追責(zé)問責(zé)。確需問責(zé)的，要進(jìn)行責(zé)任劃分，該誰承擔(dān)什么責(zé)任就由誰承擔(dān)什么責(zé)任，不能亂打板子?！竞笥洝课沂?016年初接手分管扶貧工作的，當(dāng)初根本就沒太在意精準(zhǔn)識別問題，只想著如何推進(jìn)扶貧工作。隨著入戶調(diào)研增多，也發(fā)現(xiàn)了識別不準(zhǔn)的問題，但沒作過多的思考研究。今年4月，上級要求將精準(zhǔn)識別作為集中整改的首要任務(wù)。我才意識到，原來我們花了那么大的精力做扶貧工作，有些人扶錯了，扶出問題了，這才引起了我對精準(zhǔn)識別的關(guān)注。識別整改中，基層提出了許多具體問題，有些我一時也不知道該如何解決。最近，有幸參加了動態(tài)調(diào)整交叉檢查，有了一些新收獲，才有了寫一篇系統(tǒng)談?wù)劸珳?zhǔn)識別文章的想法。隨著寫作的深入，我越來越覺得精準(zhǔn)識別的確復(fù)雜。由于本人的視野、能力和水平有限，所談的觀點僅僅是自己的一些想法，不代表任何官方意見；所講的問題是研究的需要，不針對任何具體地方；所提的解決辦法，僅是個人觀點，具體怎么操作，還需聽從各地扶貧部門的決策部署。如果對你有誤導(dǎo)，導(dǎo)致出錯被問責(zé)，本人概不負(fù)責(zé)！寫作此文的目的，就是系統(tǒng)理理我的思路和看法。如果其中某些觀點，對你有所啟發(fā)、有所幫助，算是此文的溢出效應(yīng)，意外之喜！