公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度.doc

文秘知識/規(guī)章制度 公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度 中央深改組：縣以下機關(guān)建公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見。會議指出，在全國縣以下機關(guān)實施這項改革，要總結(jié)試點工作經(jīng)驗，堅持好的做法，改進存在的不足，認(rèn)真抓好組織實施。十八屆三中全會提出，要推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。目前，這項制度經(jīng)中央批準(zhǔn)正在縣以下機關(guān)開展試點，將在試點基礎(chǔ)上加以完善和推廣。并行：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也能享處級待遇據(jù)稱，目前改革的總體考慮是，在公務(wù)員法規(guī)定的制度框架內(nèi)，保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變，建立依據(jù)級別和任職年限等條件晉升職級的制度，實行職級與待遇掛鉤，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用，實現(xiàn)職務(wù)與職級并行。推行職務(wù)與職級并行制度，所謂的“并行”，實質(zhì)上是一種分離，將原先職務(wù)與職級對應(yīng)的單軌制，分離為職務(wù)與職級兩條并行的晉升通道。公務(wù)員即使得不到職務(wù)上的提升，也能通過職級的晉升，來提高自己的待遇，調(diào)動公務(wù)員的積極性。也就是說，當(dāng)了20年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是科級待遇的現(xiàn)狀將被改變，當(dāng)不上處級領(lǐng)導(dǎo)也能享受處級待遇。行政學(xué)專家說，職務(wù)與職級在國外的制度也是分離并行的。職務(wù)、職級雙重晉升的機會，既為能夠擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員保有職務(wù)晉升的動力，又為踏實工作的普通干部預(yù)設(shè)了正常的職級晉升機制。兩者的工資待遇可能很相近，打破了“官本位”思想，維護了公平。推進公務(wù)員分類改革 建立職務(wù)與職級并行制度目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經(jīng)陸續(xù)開始嘗試推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。名為并行，實為分離職務(wù)與職級應(yīng)該是相對獨立、相對分離的。職務(wù)是國家公務(wù)員的職位要素，職級是職位要素與品位要素的統(tǒng)一。職務(wù)反映職級，職級對應(yīng)一定的職務(wù)。從功能上來看，二者的區(qū)別在于，職務(wù)的設(shè)置給公務(wù)員帶來權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級的設(shè)置給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。一條職務(wù)序列構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一道階梯，一條職級序列則構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的另一道階梯。兩道階梯分別滿足公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價值追求。但現(xiàn)實中，職務(wù)與職級的聯(lián)系過于緊密，表現(xiàn)為以職定級、以職定薪。據(jù)統(tǒng)計，在目前各地公務(wù)員工資的四個組成部分中，職務(wù)工資約占20%，級別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。級別工資僅占兩成。相比之下，職務(wù)工資比例雖不高，但由于地區(qū)附加津貼基本按照職務(wù)發(fā)放，職務(wù)工資整體所占比例接近七成。職務(wù)對工資水平具有決定性作用。職級的功能被明顯弱化。職級功能弱化導(dǎo)致職務(wù)晉升成為公務(wù)員最大的激勵，職務(wù)晉升也成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的唯一階梯。據(jù)山東省濟南市委組織部近年組織的一項調(diào)查顯示，近81%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對公務(wù)員最有效的激勵，其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升比非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升更具吸引力。這給當(dāng)前公務(wù)員管理帶來很多問題，比如，公務(wù)員謀求職務(wù)不是為了承擔(dān)責(zé)任，而僅是為了獲取權(quán)力。再比如，公務(wù)員不晉升職務(wù)就無法提高待遇，但職務(wù)畢竟有限，靠職務(wù)晉升提高待遇對絕大多數(shù)公務(wù)員來說是不現(xiàn)實的，也是不公平的。因此，推行職務(wù)與職級的并行，實質(zhì)是適度分離職務(wù)與職級過于緊密的聯(lián)系，使職級真正成為公務(wù)員的一條獨立的職業(yè)發(fā)展階梯。那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員，也可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。當(dāng)然，作為職位的共同構(gòu)成要素，二者的分離是適度分離，相對獨立。職級與待遇掛鉤是實現(xiàn)并行的前提職級與待遇掛鉤指的是，將公務(wù)員經(jīng)濟待遇的分配主要由職務(wù)決定轉(zhuǎn)向主要由職級決定，強化職級對經(jīng)濟待遇的決定功能。公務(wù)員待遇一般分為政治待遇、工作待遇、經(jīng)濟待遇三種類型。政治待遇主要包括參加會議、看文件等。工作待遇主要包括辦公條件、交通補助和職務(wù)消費等。經(jīng)濟待遇主要包括工資、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老金等。一般認(rèn)為，政治待遇與工作待遇由職務(wù)來決定是具有合理性的，但是，經(jīng)濟待遇也由職務(wù)決定則不具有合理性。政治待遇與工作待遇的分配，體現(xiàn)的是責(zé)權(quán)利對等的原則。公務(wù)員所承擔(dān)的責(zé)任越重，相應(yīng)的擁有的權(quán)力和利益就應(yīng)該越大。經(jīng)濟待遇的分配，則應(yīng)該體現(xiàn)按勞分配的原則。公務(wù)員的工作能力越強、工作時間越長、工作業(yè)績越突出，相應(yīng)的獲得的經(jīng)濟報酬就應(yīng)該越多。如果僅僅是因為屬于同一職務(wù)層級，就享受相同的工資待遇，則明顯不合理。比如，一個縣長和一個國家機關(guān)的處長，二者職務(wù)相同，但從工作量、工作時間、工作業(yè)績的角度來看，二者的差異很大，不應(yīng)該享受相同的經(jīng)濟待遇。在國外的公務(wù)員分類中，也沒有任何一個國家將這兩個職位劃為同一職級。因此，公務(wù)員的經(jīng)濟待遇不應(yīng)該主要由職務(wù)來決定。單純以職務(wù)決定公務(wù)員的經(jīng)濟待遇，則完全混淆了責(zé)權(quán)利對等原則與按勞分配原則的適用范圍。只有讓職級與待遇掛鉤，使職級對公務(wù)員的經(jīng)濟待遇具有一定的決定作用，職級才能真正成為公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展中取得進步的標(biāo)志，才能真正成為公務(wù)員的努力得到合理回報的標(biāo)志，公務(wù)員才會從內(nèi)心將職級作為職業(yè)發(fā)展的階梯，職務(wù)與職級的并行才有可能。必須整體推進三大制度建設(shè)一是職位分類制度。職位分類制度是推行職務(wù)與職級并行的基礎(chǔ)。公務(wù)員分類在我國法律層面早已明確。但在實踐層面，公務(wù)員分類一直處于試點探索階段。目前，我國公務(wù)員管理仍然采用“大一統(tǒng)”的管理模式，這種管理模式壓縮了公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展與待遇提升的空間，阻礙了公務(wù)員專業(yè)化水平的提高。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前我國縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員的近60%。受機構(gòu)規(guī)格和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的限制，縣鄉(xiāng)兩級絕大多數(shù)公務(wù)員退休之前都解決不了副主任科員的待遇。沒有分類，就沒有專業(yè)化的管理。沒有專業(yè)化的管理，其他的制度設(shè)計都解決不了根本問題。二是職級晉升制度?？茖W(xué)完善的職級晉升制度是實現(xiàn)職務(wù)與職級并行的必然要求。只有建立科學(xué)完善的職級晉升制度，保證職級晉升的客觀公正，職級晉升才能真正成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一道階梯。目前我國公務(wù)員職級晉升制度還很不完善，缺陷主要表現(xiàn)在三個方面：其一，職級與職務(wù)掛得太緊。從公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定的內(nèi)容來看，職務(wù)晉升一般是職級晉升的必要條件。其二，職級數(shù)量太少。目前我國公務(wù)員職級從高到低分為1至27級，且沒有對公務(wù)員進行實質(zhì)性的職位分類，所有類別的公務(wù)員只有一條職級晉升序列，極大壓縮了公務(wù)員職級晉升的空間。其三，職級晉升的方式和程序還沒有建立起來，職級晉升缺少透明度。職級晉升制度不健全是導(dǎo)致職級的功能被嚴(yán)重弱化的重要原因。當(dāng)前，職級晉升制度的建設(shè)重點主要有三個方面：其一，進一步擴大職級序列，提高公務(wù)員職級晉升的空間。其二，進一步擴大職級與待遇的交叉幅度。其三，進一步明確職級晉升路徑。公務(wù)員職級晉升必須突出能力，突出業(yè)績與貢獻。“功以授爵”，中國自古亦然。三是薪酬制度。薪酬制度是實現(xiàn)職務(wù)與職級并行的重要條件。只有建立合理的薪酬制度，職級的激勵功能才能真正發(fā)揮出來，職務(wù)與職級的并行才有保障。我國現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度有很多不完善的地方。比如，現(xiàn)行的薪酬制度并沒有反映不同職位公務(wù)員專業(yè)化的特點，忽視專業(yè)分工與業(yè)務(wù)分類對薪酬待遇的不同需求。再比如，津貼發(fā)放不規(guī)范，津貼的激勵功能還沒有充分發(fā)揮出來。因此，當(dāng)前薪酬制度建設(shè)的重點應(yīng)包括三項內(nèi)容：其一，改革現(xiàn)行的公務(wù)員工資體系，探索建立類別工資制。其二，改革地區(qū)附加津貼制度，進一步規(guī)范地區(qū)附加津貼的發(fā)放，解決發(fā)放中的官位化的問題。第三，改革公務(wù)員職級工資之間以及檔次工資之間的差距，使職級工資對待遇的決定性作用進一步凸顯出來。什么是職務(wù)和職級?職務(wù)指公務(wù)員所具有的頭銜稱謂，主要體現(xiàn)工作能力和職責(zé)大小，如縣長;職級，即職務(wù)級別，是一定職務(wù)層次所對應(yīng)的級別，主要體現(xiàn)年功和資歷，如縣長所對應(yīng)的職級是縣處級正職。簡單來說，“縣長”，是一個職務(wù)。縣處級正職，就是一個職級。根據(jù)現(xiàn)行公務(wù)員法，公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度。這意味著，在中國，職務(wù)、職級、工資三者相對應(yīng)、相掛鉤。職務(wù)能夠決定職級，職級隨職務(wù)變化，并獲得相應(yīng)的工資待遇。這導(dǎo)致當(dāng)前干部人事管理強調(diào)職務(wù)較多，工資待遇等都與職務(wù)掛鉤。公務(wù)員個人發(fā)展路徑就僅限于職務(wù)晉升這一制度。職務(wù)“單軌”晉升的制度曾發(fā)揮積極作用，但在實踐中，也造成了基層干部成長的“天花板”現(xiàn)象?；鶎右患壧貏e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公務(wù)員，由于其所在的機構(gòu)行政級別低，晉升空間有限，不少干部到退休時仍只是科員職級。激勵機制的匱乏消磨了基層公務(wù)員的積極性。另外，目前實施的這種職務(wù)與職級對應(yīng)的單軌制也導(dǎo)致了 “跑官要官”的不正之風(fēng)，逐步惡化了選人環(huán)境;許多默默奉獻的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部也由于待遇與職務(wù)掛鉤，而難以分享制度的“紅利”。