某縣農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)研報(bào)告

某縣農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)研報(bào)告對(duì)美好生活的向往，無(wú)論是農(nóng)民還是城里人都是一樣的。搞好農(nóng)村宅基地制度改革，對(duì)于把宅基地和住房當(dāng)成“命根子”的農(nóng)民來(lái)講，不僅是制度的改革，更是觀念的改革，是一場(chǎng)革命，事關(guān)農(nóng)民根本利益,事關(guān)農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定，事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。為全面搞好農(nóng)村宅基地制度改革，按照市主要領(lǐng)導(dǎo)要求，對(duì)全縣農(nóng)村宅基地制度改革情況進(jìn)行了深入調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：一、基本情況xxx縣作為山東省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，總面積xxx平方公里，轄xx個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，xxx個(gè)行政村，共xx萬(wàn)人，xx萬(wàn)畝耕地。擁有農(nóng)村居民xxxxx人，農(nóng)戶xx萬(wàn)戶，農(nóng)村宅基地xxx萬(wàn)處，全縣農(nóng)村宅基地建設(shè)總面積xx萬(wàn)畝，其中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道駐地宅基地xx個(gè)村莊建筑面積xx萬(wàn)畝，其余xxx個(gè)農(nóng)村村莊建筑面積 畝。全縣戶均宅基地面積0.75畝，人均宅基地面積0.408畝，戶均宅基 1.86處。各村各戶的宅基地面積在0.2至1畝不等。一戶多宅現(xiàn)象不同程度普遍存在。近年來(lái)，以“兩區(qū)同建”為抓手，通過(guò)新型農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)對(duì)推進(jìn)農(nóng)村宅基地等制度改革上進(jìn)行了探索。根據(jù)2009年總體規(guī)劃，擬將全縣現(xiàn)有村莊合并建設(shè)成xxx個(gè)社區(qū)（村），其中，社區(qū)xxx個(gè)、行政村xxx個(gè)。依據(jù)規(guī)劃，近五年把xxx個(gè)村莊納入社區(qū)建設(shè)計(jì)劃。目前，已經(jīng)建設(shè)xxx個(gè)社區(qū)，實(shí)施搬遷的村莊xxx個(gè)，復(fù)墾宅基地面積xxx畝，附帶復(fù)墾周邊閑散地面積xxx畝。xxx鎮(zhèn)xxx村、xxx村、xxx村是典型的空心村，根據(jù)航拍測(cè)量三個(gè)村農(nóng)戶宅基地建筑面積分別為172.2畝、594.3畝、238.8畝，而整個(gè)村莊實(shí)際占地面積均高出測(cè)量面積230%以上。若將閑置土地和拆遷的舊宅基地進(jìn)行整理，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，加快動(dòng)能轉(zhuǎn)換，增收潛力巨大。順應(yīng)民意，農(nóng)民支持。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，是以農(nóng)民的生存保障為基礎(chǔ)，以社會(huì)公平的價(jià)值理念為目標(biāo)，不是以市場(chǎng)交易為目標(biāo)而設(shè)計(jì)的。具有供給對(duì)象的特定性、保障性，土地提供的無(wú)償性或低價(jià)政策性，期限的不確定性，以及地隨房走的從屬性等諸多特征。農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種功能，這是它與城市房基地最根本的區(qū)別所在。 二、農(nóng)村宅基地制度改革的必然性 過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)期里，農(nóng)村宅基地制度雖對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了很重要的作用，并且目前在許多農(nóng)村仍然適用，但隨著城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的變化，它的欠缺和弊端也正在逐漸顯現(xiàn)： （一）現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國(guó)策不相適應(yīng)。法律規(guī)定農(nóng)村村民符合條件可申請(qǐng)戶均120至130平方米地宅基地。農(nóng)民向集體申請(qǐng)宅基地可以無(wú)償取得，由此造成宅基地供應(yīng)上的“大鍋飯”。由于缺乏約束機(jī)制，使廣大農(nóng)民群眾產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面積不斷擴(kuò)大，大量占用農(nóng)用地。致使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)寸土寸金的耕地?zé)o法承受按規(guī)定審批新宅基地，許多地方對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民停止審批新的宅基地了。按現(xiàn)有人口增長(zhǎng)率，其它不少地方今后也將同樣面臨無(wú)地可供的窘境。還有，多數(shù)地方長(zhǎng)期來(lái)缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳規(guī)，宅基地建房土地指標(biāo)少，農(nóng)村建房基本處于見縫插針，無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這期間許多農(nóng)民家庭孩子長(zhǎng)大了，要結(jié)婚，人口增加了住房成了大問(wèn)題，建房沒(méi)地，買市場(chǎng)價(jià)的商品房經(jīng)濟(jì)上難以承受。農(nóng)村住房保障的缺失，將成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)因素。 （二）現(xiàn)行的宅基地制度與現(xiàn)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng)。傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會(huì)形態(tài)，經(jīng)過(guò)改革開放30年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，其中發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了根本性變化?？傮w來(lái)講八成以上農(nóng)村勞動(dòng)力在已二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入85%左右是來(lái)自二三產(chǎn)業(yè)，近半數(shù)的承包農(nóng)田已流轉(zhuǎn)實(shí)行了規(guī)?；?jīng)營(yíng)。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式，生產(chǎn)方式的改變直接影響著生活方式的改變。隨著農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為一種趨勢(shì)，特別是年青一代，多數(shù)人的工作、生活、讀書已完全市民化。但雖在城鎮(zhèn)居住，又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，至使農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。而現(xiàn)行的宅基地制度又在一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別。 （三）農(nóng)村宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙。與較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地的管理與立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺，這加大了農(nóng)村宅基地管理的難度。而事實(shí)上目前不少地方宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場(chǎng)。據(jù)慈溪市調(diào)查通過(guò)地產(chǎn)所交易的農(nóng)村住宅僅占實(shí)際交易量的一半。由于缺乏法律法規(guī)規(guī)范，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來(lái)人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村幾乎家家戶戶都有房屋出租，租房客超過(guò)了本村人，豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，反過(guò)來(lái)助長(zhǎng)農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無(wú)證經(jīng)營(yíng)增加，加重治安、消防隱患。 （四）建立農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索級(jí)差化管理農(nóng)村宅基地使用的辦法。一是建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶放棄宅基地進(jìn)城落戶，為農(nóng)村廢棄宅基地復(fù)墾整理創(chuàng)造條件。凡已在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房定居或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請(qǐng)新宅基地，政府按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；在符合規(guī)劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給有條件申請(qǐng)宅基地的本村村民，可視作放棄宅基地享受經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金為耕地開墾費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。獎(jiǎng)勵(lì)方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補(bǔ)助。農(nóng)民放棄宅基地后，將不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其原作為農(nóng)民身份。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制可在農(nóng)村宅基地占地面積相對(duì)較大、經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的區(qū)域逐步推行。二是建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限，推動(dòng)農(nóng)村村民住宅建設(shè)逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。考慮到各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民承受能力差異性，農(nóng)村宅基地的有償使用制度宜循序漸進(jìn)地推進(jìn)，可先在發(fā)達(dá)地區(qū)推行，待條件成熟時(shí)，再逐步擴(kuò)大。三是建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在試點(diǎn)區(qū)域有序流轉(zhuǎn)，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財(cái)稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。