【政治課件】公共政策學(xué)課件

公共政策學(xué)的學(xué)科名稱至今尚不統(tǒng)一。公共政策學(xué)、政策學(xué)、政策科學(xué)、政策分析、公共政策分析、政策研究、公共政策研究這七個(gè)名稱，是對同一學(xué)科的不同稱謂，基本上屬于同一概念，可相互替代。 公共政策學(xué)。我國學(xué)者陳振明曾就一些學(xué)科概念請教美國康奈爾大學(xué)公共事務(wù)研究所所長多森教授，后者的回答是：20世紀(jì)七八十年代許多人更喜歡使用“公共政策學(xué)”這個(gè)名稱。我國學(xué)者采用這一概念，見于桑玉成、劉百鳴合著的公共政策學(xué)導(dǎo)論。 政策學(xué)。早在80年代初，我國學(xué)術(shù)界就有人撰文呼吁建立一門“政策學(xué)”。王福生的政策學(xué)研究。被稱作“我國第一本比較系統(tǒng)地對政策進(jìn)行研究論述的專著”。 政策科學(xué)。美國著名政治學(xué)家勒納和拉斯韋爾1951年創(chuàng)始這門學(xué)科時(shí)就是使用這個(gè)名稱，直到今天，“政策科學(xué)”這一名稱仍然是使用最廣泛的。我國比較早的著作見于孫光的政策科學(xué)和張金馬的政策科學(xué)導(dǎo)論。 政策分析、公共政策分析?！罢叻治觥边@個(gè)概念最早是由美國著名政治學(xué)家林德布洛姆提出來的。我國學(xué)者較早運(yùn)用這個(gè)名稱的見于胡象明的地方政策分析-體制、文化與過程和陳慶云的公共政策分析。 政策研究、公共政策研究。見于林德金的政策研究方法論。 公共政策學(xué)公共政策學(xué)是“一個(gè)綜合地運(yùn)用各種知識和方法來研究政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共政策的實(shí)質(zhì)、原因和結(jié)果的學(xué)科，”其目的是提供政策相關(guān)知識，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量。 公共政策學(xué)科以人類社會的政策系統(tǒng)和政策過程作為專門的研究對象，它既要研究政策的本質(zhì)、原因和結(jié)果，注重內(nèi)容分析；又要研究政策系統(tǒng)及政策過程（包括政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)），注重系統(tǒng)過程分析。 公共政策學(xué)研究的范圍十分廣泛，目前尚難以劃出準(zhǔn)確的邊界，但可以勾畫出一條主線。這條主線就是探索公共政策的固有規(guī)律，而探索活動(dòng)主要有這樣幾個(gè)方面：（1）研究政策系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程；（2）對政策系統(tǒng)與其環(huán)境之間的關(guān)系做生態(tài)學(xué)分析；（3）研究政策過程諸環(huán)節(jié)之間的關(guān)系；（4）研究政策過程諸環(huán)節(jié)與政策系統(tǒng)內(nèi)外諸影響因素之間的關(guān)系。 中國古代政策思想的內(nèi)容有六個(gè)方面：一是“事異則事異，事異則備變”的政策思想。二是以民為本，政在得民的政策原則。三是惠民、養(yǎng)民、富民的政策傳統(tǒng)。四是重農(nóng)抑商的政策主張。五是不患寡而患不均的政策傾向。六是無為而治的政策構(gòu)想。 我國古代有兩部與政策研究相關(guān)的著作：一是戰(zhàn)國策，它搜集和論述了戰(zhàn)國時(shí)期政策分析家們的言行，堪稱我國歷史上第一部較為系統(tǒng)的政策研究與政策咨詢的著作；二是智囊補(bǔ)，收集古代政策案例1238個(gè)，馮夢龍著，可稱全世界最早的一本政策案例著作。 中國古代政策研究比較發(fā)達(dá)的原因：一是王朝更迭，宗教不能為政權(quán)的合法性提供解釋，需要統(tǒng)治者從維護(hù)統(tǒng)治著想來研究政治；二是我國從先秦時(shí)期形成的學(xué)而優(yōu)則仕的傳統(tǒng)以及后來的科舉制度。知識分子既然以讀書為做官的準(zhǔn)備階段，所以很自然地就會關(guān)注政府的運(yùn)作，熱衷于“議政”；另外朝廷在讀書人做官的入口處還注重考察他們的對策和施政能力。這種制度安排成為中國古代的讀書人熱心于觀察和分析政府政策的強(qiáng)大動(dòng)力。 二、公共政策學(xué)的產(chǎn)生二、公共政策學(xué)的產(chǎn)生（一）學(xué)科形成的歷史條件 公共政策學(xué)是在兩次世界大戰(zhàn)期間及二戰(zhàn)后初期孕育形成并于20世紀(jì)50年代初誕生的。 公共政策學(xué)得以產(chǎn)生的歷史條件，一方面是其他學(xué)科的形成和發(fā)展創(chuàng)造的條件；另一方面是政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展所致。 主要條件：一是系統(tǒng)論、信息論和控制論的產(chǎn)生。二是決策科學(xué)的形成。三是行為科學(xué)的形成與行為主義政治學(xué)的進(jìn)展。四是凱恩斯主義的出臺與政府政策領(lǐng)域的擴(kuò)大。 系統(tǒng)論是由奧地利人、生物學(xué)家貝塔朗菲創(chuàng)立的，初見于他的現(xiàn)代發(fā)展理論一書。 系統(tǒng)論包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是系統(tǒng)理論原理；二是系統(tǒng)方法；三是系統(tǒng)工程。 信息論的創(chuàng)始人是美國的申農(nóng)，基礎(chǔ)作是通訊的數(shù)學(xué)理論。 控制論是由美國數(shù)學(xué)家維納創(chuàng)造的，基礎(chǔ)作是控制論。 三論提供的思維方法的特點(diǎn)是：系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和最優(yōu)化。提供的基本方法是：系統(tǒng)方法、信息方法、反饋方法、功能模擬方法。 三論研究后續(xù)的重大進(jìn)展是20世紀(jì)70年代形成的大系統(tǒng)論。 （二）學(xué)科的誕生 公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志是1951年美國政治學(xué)家勒納和拉斯韋爾的政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展一書。它首次提出并界定了政策科學(xué)。 拉斯韋爾是公共政策學(xué)的創(chuàng)立者，他是政治學(xué)行為主義學(xué)派的先驅(qū)者和重要代表人物。 拉斯韋爾揭示了這門學(xué)科的以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，它是關(guān)于民主主義的學(xué)問；第二，它的哲學(xué)基礎(chǔ)是邏輯實(shí)證主義；第三，它是一門對于時(shí)間和空間都極敏感的學(xué)問；第四，它具有跨學(xué)科的性質(zhì)；第五，它是一門需要政府官員共同研究的學(xué)問；第六，它是一門以社會變遷和發(fā)展為研究對象，以動(dòng)態(tài)模型為核心的學(xué)問。 公共政策學(xué)在初期階段取得的主要成就：一是在政策分析的定量方法和技術(shù)方面，尤其是在系統(tǒng)分析、運(yùn)籌學(xué)、線性規(guī)劃以及成本收益分析等方法和技術(shù)上的應(yīng)用上，取得了顯著成就；二是許多政治學(xué)研究者，包括一批著名的政治學(xué)家在內(nèi)，日益重視政治科學(xué)的公共政策取向，投身公共政策的研究。如戴維伊斯頓、拉斯維爾、林德布洛姆、阿爾蒙德等。三、公共政策學(xué)的發(fā)展三、公共政策學(xué)的發(fā)展 公共政策學(xué)進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段的標(biāo)志是德洛爾的重新審查公共政策的制定過程政策科學(xué)探索：概念與適用政策科學(xué)構(gòu)想等。 行為科學(xué)發(fā)端于20世紀(jì)30年代的美國，孕育于管理學(xué)領(lǐng)域。 德洛爾對公共政策學(xué)的四點(diǎn)貢獻(xiàn)：一是分析了行為科學(xué)和管理科學(xué)在科學(xué)實(shí)驗(yàn)科建設(shè)上的一些誤區(qū)。二是肯定了管理科學(xué)和決策科學(xué)研究中使用的系統(tǒng)群研究方法，并大力主張將這種方法引進(jìn)公共政策學(xué)；三是提出并界定了總體政策、超政策和政策系統(tǒng)的概念；四是強(qiáng)調(diào)公共政策學(xué)的跨學(xué)科性質(zhì)和實(shí)踐性。 公共政策學(xué)在第二階段形成的主要成就：一是方法論的多樣化，如行為主義、公共選擇、博弈論、個(gè)案研究；二是對政策研究過程的重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，從政策制定到政策執(zhí)行，政策的評估、政策終結(jié)與政策周期；三是對政策過程中的價(jià)值因素和倫理因素的作用給予了重視；四是公共政策比較研究開始起步。 公共政策學(xué)在近期的發(fā)展成就：一是課題選擇的新取向，包括偏重于倫理取向、管理取向和改革取向；二是方法論的非科學(xué)趨向；三是公共政策學(xué)的建制化，有了專門的學(xué)會、刊物、機(jī)構(gòu)、課程。 我國公共政策學(xué)研究的主要內(nèi)容：一是對公共政策學(xué)知識的綜合與介紹；二是對國外公共政策學(xué)研究方法的研究、綜述與介紹；三是針對政府部門面臨的經(jīng)濟(jì)和社會問題所做的對策性研究。一、什么是公共政策？一、什么是公共政策？西方學(xué)者的定義 1、伍德羅威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。這一定義主要是從政策制定和政策執(zhí)行的角度對公共政策進(jìn)行界定，對理解公共政策具有一定的啟發(fā)性，但不很全面。2、戴維伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對全社會的價(jià)值作有權(quán)威的分配。這一定義側(cè)重于公共政策的價(jià)值分配功能，它隱含著政府采取的一切行動(dòng)或不行動(dòng)都是在作某種價(jià)值分配。 3、拉斯韋爾與卡普蘭認(rèn)為，公共政策是一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這一定義強(qiáng)調(diào)了公共政策是一種以特定目標(biāo)和價(jià)值為取向的行動(dòng)計(jì)劃，這是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本質(zhì)特征。 4、托馬斯戴伊認(rèn)為，凡是政府決定做的或者不做的事情就是公共政策。據(jù)此，公共政策不僅包括采取某種行動(dòng)以及如何行動(dòng)的決議指示，而且還包括關(guān)于停止某種行動(dòng)的決定。這是可取的。但這個(gè)定義的不足之處是忽略了政策的實(shí)施過程，忽略了決定要做的事情和實(shí)際所做的事情之間存在著距離。 5、安德森將政策與公共政策做了正確的區(qū)分，把公共政策界定為“由政府機(jī)關(guān)和政府官員所制定的政策”。他說，公共政策的特點(diǎn)，就在于它是由戴維伊斯頓稱之為政治系統(tǒng)中的“權(quán)威人士”制定的，而政治系統(tǒng)中的絕大部分成員認(rèn)為自己對他們處理著的政治系統(tǒng)中的日常事務(wù)負(fù)有責(zé)任，并承認(rèn)這些活動(dòng)對自己的約束力。 西方學(xué)者的政策內(nèi)涵表述，基本上概括了它的主要含義：政策是由政府或其他權(quán)威人士所制定的計(jì)劃和規(guī)劃；政策是一系列活動(dòng)組成的過程；政策具有明確的目的、目標(biāo)或方向，不是自發(fā)或盲目性的行為；政策是對社會所做的權(quán)威性的價(jià)值分配。 我國學(xué)者關(guān)于“政策”的定義 美國學(xué)者有關(guān)政策科學(xué)的研究成果被引進(jìn)中國后，中國學(xué)者綜合美國學(xué)者對公共政策的界定，提出了能夠更全面地揭示“公共政策”概念內(nèi)涵的定義。 臺灣學(xué)者張世賢指出，“政策”一詞直接關(guān)聯(lián)到人民與政府，“公共政策是政府為解決公共問題，達(dá)到公共目標(biāo)，經(jīng)由政治過程，所產(chǎn)出的策略”。他說，對公共政策的界定，可歸納為以下三個(gè)不同角度：（1）以目標(biāo)取向（Goal-Oriented）來界定：公共政策是達(dá)到公共目標(biāo)所采取的策略；（2）以問題取向（Problem-Oriented）來界定：公共政策是政府解決公共問題的策略；（3）以過程取向（Process-Oriented）來界定：公共政策是政治過程的產(chǎn)出。 國內(nèi)學(xué)者張金馬認(rèn)為，公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表現(xiàn)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示，以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等。 伍啟元認(rèn)為，公共政策是政府所采取對公私行為的指引。 綜合我國學(xué)者的分析，可以看出，大陸學(xué)者過于強(qiáng)調(diào)政黨和政府的政策主體地位，忽略了社會政治團(tuán)體的主體性；過于強(qiáng)調(diào)政策的目標(biāo)取向而忽略了政策的過程特點(diǎn)。臺灣學(xué)者的研究在一定程度上忽略了政黨占主導(dǎo)地位的國家政策過程，忽視了對政黨的指導(dǎo)作用的強(qiáng)調(diào)。 我們可以簡單將公共政策定義為：社會公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。二、公共政策本質(zhì)二、公共政策本質(zhì) 1、政策是階級意志、利益的集中體現(xiàn)和表達(dá) 政策的本質(zhì)首先表現(xiàn)在它是一定社會階級意志和利益的集中體現(xiàn)。在階級社會中，不同性質(zhì)的國家政權(quán)和代表不同階級、階層利益的政黨及其他政治組織，面對的是各種各樣、錯(cuò)綜復(fù)雜又千變?nèi)f化的社會問題。為了解決這些社會問題，它們就必須制定自己的政策；而任何政策的制定和執(zhí)行都是以維護(hù)本階級的政治、經(jīng)濟(jì)利益為宗旨的。 政策在一定程度上表示著階級力量的變化。由于政策是階級利益的集中體現(xiàn)，所以任何階級、國家在制定自己的政策時(shí)，首先考慮的是如何維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，如何鞏固自己的統(tǒng)治地位，如何削弱敵對階級的力量，剝奪敵對階級的政治經(jīng)濟(jì)利益，這是制定和執(zhí)行政策的根本出發(fā)點(diǎn)。但是，任何階級在制定和維護(hù)政策時(shí)，又不能不考慮到現(xiàn)實(shí)的階級關(guān)系、現(xiàn)實(shí)政治力量的對比。一定的階級為了本階級的長遠(yuǎn)的整體的利益，往往會在眼前的、局部的利益方面向敵對階級做出某種讓步和妥協(xié)。政策在一定程度上便成了各階級政治力量對比變化的晴雨表。 政策體現(xiàn)了階級的意志、利益，不同歷史階段的不同統(tǒng)治階級，其政策的本質(zhì)有明顯區(qū)別，但都是為著鞏固其統(tǒng)治、進(jìn)行政治管理的基本工具。 2、政策服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展3、政策是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器一、公共政策的特征1、政治性2、價(jià)值選擇性3、層次性4、階段性5、功能多樣性6、合法性7、權(quán)威性8、普遍性9、穩(wěn)定性二、公共政策的功能 所謂政策功能，簡單地說就是政策所能發(fā)揮的功效和作用，它通過政策的地位、結(jié)構(gòu)、作用表現(xiàn)出來，它總是在與某種社會目標(biāo)的聯(lián)系中得到判定。1、導(dǎo)向功能 政策的導(dǎo)向功能是指政策引導(dǎo)人們的行為或事物的發(fā)展朝著政策制定者所期望的方向發(fā)展。政策導(dǎo)向功能所包含的一項(xiàng)重要內(nèi)容是規(guī)定目標(biāo)、確定方向。規(guī)定目標(biāo)就是把整個(gè)社會生活（包括政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活等）中表現(xiàn)出的復(fù)雜的、多面的、相互沖突的、漫無目標(biāo)的潮流，納入明晰的、單面的、統(tǒng)一的、目標(biāo)明確的軌道，使社會有序地發(fā)展。政策導(dǎo)向功能的另一項(xiàng)重要內(nèi)容使教育指導(dǎo)、統(tǒng)一認(rèn)識、協(xié)調(diào)行動(dòng)、因勢利導(dǎo)。 公共政策的導(dǎo)向功能具有兩種作用方式：一是直接引導(dǎo)；二是間接引導(dǎo)。 公共政策的導(dǎo)向功能從作用結(jié)果看，既有正向功能也有負(fù)向功能。所謂正向功能指政策對事物發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了公共政策與事物發(fā)展規(guī)律的協(xié)調(diào)一致；所謂負(fù)向功能是指對事物發(fā)展方向的錯(cuò)誤引導(dǎo)，表現(xiàn)了公共政策與事物發(fā)展規(guī)律的沖突和矛盾。 2、管制功能 這種功能往往通過政策的有關(guān)條文規(guī)定明確地加以表現(xiàn)，通常采用兩種途徑達(dá)到這一目標(biāo)。（1）積極性管制。政策條文的規(guī)定突出正激勵(lì)原則，即對某種行為加以物質(zhì)或精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)，以刺激這種行為重復(fù)出現(xiàn)的概率，從而達(dá)到減少其反向行為的目的。（2）消極性管制。政策條文的規(guī)定突出負(fù)獎(jiǎng)勵(lì)原則，即對某種行為加以物質(zhì)或精神方面的懲罰，以抑制這種行為重復(fù)出現(xiàn)的可能，從而達(dá)到有效管制的目的。案例：上海重罰隨地一口痰3、調(diào)控功能 公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策手段對社會生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。政策的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，特別是物質(zhì)利益關(guān)系。在社會生活中人們有著不同的利益需求，而且表現(xiàn)出階段性的特征，利益的差別使沖突不可避免。為了平衡這種矛盾，保持社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為政府重要管理手段的公共政策需要承擔(dān)起調(diào)控社會利益關(guān)系的重任。 4、分配功能一、分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配政策 從協(xié)調(diào)方式的角度看，按照政策對社會和人們之間關(guān)系的影響不同，可以將公共政策劃分為分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配政策。分配性政策涉及將服務(wù)和利益分配給人口中特定部分的個(gè)人、團(tuán)體、公司和社會；調(diào)節(jié)性政策與將限制與約束加之于個(gè)人和團(tuán)體的行動(dòng)有關(guān)，它減少那些受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)利；自我調(diào)節(jié)性政策涉及對某一事物或團(tuán)體的限制或控制，它與調(diào)節(jié)性政策的不同之處在于它不是別的團(tuán)體強(qiáng)加的，而是受調(diào)節(jié)的團(tuán)體主動(dòng)要求，并作為保護(hù)和促進(jìn)自我利益的手段而出現(xiàn)的；再分配政策涉及政府在社會各階級（層）或團(tuán)體中進(jìn)行有意識的財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的轉(zhuǎn)移分配。 二、總政策、基本政策和具體政策 從縱向的角度看，按照政策空間層次的不同，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策?？傉呤且粋€(gè)國家或地區(qū)帶有全局性、根本性，決定社會發(fā)展基本方向的政策，如我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放的總路線就是總政策?；菊呤谴斡诳傉叨谏鐣畹母鱾€(gè)領(lǐng)域、部門或方面起主導(dǎo)作用的實(shí)質(zhì)性政策，一般也將基本政策成為基本國策。它通常是對關(guān)系國家全局利益的某一領(lǐng)域、某一部門、某一方面的工作所規(guī)定的主要目標(biāo)和任務(wù)，如人口與計(jì)劃生育政策是我國的一項(xiàng)基本國策。具體政策是實(shí)現(xiàn)基本政策的手段，或者說是基本政策的具體規(guī)定，是為落實(shí)基本政策而制定的具體實(shí)施細(xì)則，如我國實(shí)施的積極財(cái)政政策。三、政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和文化政策 從橫向角度看，按照政策所涉及的社會生活領(lǐng)域的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和文化政策。政治政策就是政府在處理政治問題或調(diào)整政治關(guān)系方面所采取的行動(dòng)或規(guī)定的行為規(guī)范。經(jīng)濟(jì)政策是政府處理經(jīng)濟(jì)問題或調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的手段。社會政策是指政府用來處理狹義的社會問題所采取的行動(dòng)或行為規(guī)范，它以社會問題為對象，目的是解決社會問題，提高人民生活，增進(jìn)社會利益，謀求社會秩序平衡發(fā)展。社會政策包括人口政策、環(huán)保政策、治安政策、社會保障政策等。文化政策是國家在一定時(shí)期的總目標(biāo)下，為了促進(jìn)和調(diào)節(jié)科學(xué)技術(shù)以及文教事業(yè)的發(fā)展而制定的基本準(zhǔn)則和規(guī)范，它包括科技政策、教育政策、衛(wèi)生政策等。 政策主體：直接或間接地參與政策制定過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。 政策主體的構(gòu)成因素主要包括立法機(jī)構(gòu)、行政決策機(jī)構(gòu)（政務(wù)官系統(tǒng)）、行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)（文官系統(tǒng)）、司法機(jī)構(gòu)、政治黨派、利益集團(tuán)、思想庫、大眾傳媒和公民個(gè)人等。 政策主體的分類多以官方?jīng)Q策者和非官方?jīng)Q策者進(jìn)行劃分。官方?jīng)Q策者是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們（當(dāng)然，他們中的一些人事實(shí)上可能會受制于非官方的政治黨派或壓力集團(tuán)）。包括國會議員、政府首腦、行政人員和法官。除他們之外，還有許多人參與了政策的制定過程，這些參與者中不僅包括政治黨派和利益集團(tuán)的成員，而且包括代表個(gè)人的普遍公民。這些被稱之為非官方參與者。主要是因?yàn)椴还芩麄冊诟鞣N政策場合有多么重要或處于何種主導(dǎo)地位，他們自身通常并不擁有合法的權(quán)力去做出具有強(qiáng)制力的政策決定。 一、官方?jīng)Q策者 政黨有可能會成為沒站在官方?jīng)Q策者行列的“超官方?jīng)Q策者”。1、立法機(jī)關(guān) 立法機(jī)關(guān)是政策主體最重要的構(gòu)成因素之一，其主要職責(zé)當(dāng)然是立法，即履行制定法律和政策這一政治任務(wù)。2、行政決策機(jī)關(guān) 一些西方國家雖然推行三權(quán)分立的政治體制，但隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)在政策制定過程中的地位和作用越來越突出。3、行政執(zhí)行機(jī)關(guān) 政策制定與政策執(zhí)行相互纏繞、不可分割，行政執(zhí)行部門對政策制定有很大影響。4、法院 法院常常能夠通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生巨大影響。它不僅規(guī)定了政府不能做什么，而且規(guī)定了政府應(yīng)該采取何種行動(dòng)以符合法律和憲法的規(guī)定。所謂司法審查權(quán)是指法院有權(quán)審查立法和行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否違憲，如發(fā)現(xiàn)與憲法沖突的情況，有權(quán)決定這些活動(dòng)無效。 二、非官方參與者二、非官方參與者1、利益集團(tuán) 利益集團(tuán)是由具有相同利益需求和利益傾向的個(gè)人所組成的團(tuán)體或團(tuán)體間的聯(lián)盟。它代表成員的利益，履行利益表達(dá)的功能，其對公共政策的影響一般取決于這樣一些因素：團(tuán)體的規(guī)模、資金及其他資源條件、團(tuán)體的凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)層的工作技巧、團(tuán)體的社會地位、競爭性組織是否存在、官方?jīng)Q策者對其的態(tài)度、在政治系統(tǒng)權(quán)力體制中所處的位置等。 利益集團(tuán)影響政策制定的方式或途徑是多種多樣的，如院外活動(dòng)、輿論宣傳、政治捐款、抗議示威等。其中最有代表性的一種形式就是游說，即作為說客的利益集團(tuán)的代表，努力勸說立法官員或政府官員，希望他們能夠指出利益集團(tuán)所贊同的議案。由于游說活動(dòng)通常是在議院走廊或休息室進(jìn)行，所以人們習(xí)慣稱之為“院外活動(dòng)”。 隨著公民社會的興起，出現(xiàn)了越來越多的社會團(tuán)體對公共政策過程的積極影響:(1)政策信息溝通(2)影響并制約公共決策（通過利益聚合、利益表達(dá)、政策傳遞、政策監(jiān)督四大環(huán)節(jié)）(3)穩(wěn)定公共政策秩序(4)角色替代（政府可將一部分公共權(quán)力讓度給社會團(tuán)體）對公共政策的消極影響（自利性）(1)可能導(dǎo)致政策過程中的政治腐敗(2)發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)必然采取排他性策略，漠視公共利益，侵蝕、消解政治權(quán)威(3)加劇新的不平等并使之固定下來2、政黨 政黨作為利益集團(tuán)的一種特殊類型，往往以政治聯(lián)盟的形式出現(xiàn)。其關(guān)注的政策范圍要比一般的利益集團(tuán)更廣，對之政策制定的影響當(dāng)然也比一般利益集團(tuán)更大?，F(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑加以實(shí)現(xiàn)，政黨常常履行著一種“利益聚合”的功能，即政黨努力將不同利益集團(tuán)的特定需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈钥晒┻x擇的政策方案。3、公民個(gè)人案例：一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記的心聲 2000年3月8日，原中共湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平懷著對中國農(nóng)民的深切同情和對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深深憂慮，以“一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記的心里話”為題，向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)如實(shí)反映了“農(nóng)村有些地方真窮，那里的農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)發(fā)展真困難”的情況。心中列舉了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村面臨的七大問題，并建議黨中央、國務(wù)院從四個(gè)方面著手解決“三農(nóng)”問題：（1）堅(jiān)決剎住浮夸風(fēng)。（2）切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。（3）強(qiáng)化群眾監(jiān)督，嚴(yán)治腐敗，確保政令暢通，取信于民。（4）鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)調(diào)查研究，堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去的政策路線，制定結(jié)合實(shí)際的農(nóng)村政策。 國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)兩次動(dòng)情批復(fù)，由此引發(fā)了湖北省一場聲勢浩大的農(nóng)村改革。然而，在李昌平秉筆直書后，感受到越來越大的心理壓力，個(gè)人命運(yùn)發(fā)生了一系列變化。2000年9月16日，他含淚離開了棋盤鄉(xiāng)。 從法理主義的角度說，作為一名普通公民，李昌平有權(quán)使自己的意見被中央領(lǐng)導(dǎo)聽到。事實(shí)上，李昌平給中央領(lǐng)導(dǎo)的諫言也的確引發(fā)了一場農(nóng)村改革，這是他作為政策的間接主體所產(chǎn)生的力量。在此意義上說，李昌平是幸運(yùn)的，因?yàn)椴皇侨魏我晃还竦穆曇舳寄鼙徽咧贫ㄕ咚牭?，特別是當(dāng)他觸及某些權(quán)勢集團(tuán)的利益時(shí)。作為政策客體的公民公民應(yīng)更多作為政策客體存在的理由：（1）公民的真正意愿很難確定（2）公民的意見多屬短視（3）公民參與成本過高，效率低下（4）公民參與會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定作為政策主體的公民： 現(xiàn)代民主社會的政策過程不僅強(qiáng)調(diào)公民參與，甚至將其視為公共政策的基石。這是因?yàn)椋旱谝?，整個(gè)政策運(yùn)行過程都以公民為基礎(chǔ)。第二，公民參與政策過程，不但可以加深其對政策意義的理解，而且會使他們知道政策何以如此，從而增加他們配合政策運(yùn)行的自覺性，提高了政策的效力。第三，政策過程的民主化、法制化要求公民參與。第四，隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大眾傳媒的發(fā)展，以及政策科學(xué)知識的普及，政策信息的獲取將變得十分便捷。消除了公民參與政策過程所遇到的障礙，提高了公民參與的效率。 在現(xiàn)代社會，公民參與政策過程的主要途徑包括：（1）以主權(quán)者身份，通過直接投票的方式?jīng)Q定某些重大的政策問題，直接行使個(gè)人的權(quán)利。（2）通過代議形式，推選代表參與政策制定，間接行使個(gè)人的權(quán)利。（3）使用威脅手段，如參加請?jiān)?、示威、罷工、罷課等活動(dòng)，反對某項(xiàng)政策的出臺，迫使政府修改或廢止這一政策。（4）通過參加政治黨派和利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量影響公共政策的制定。（5）通過制造社會輿論或進(jìn)行多方游說手段，提出政策訴求，影響政策導(dǎo)向。（6）以個(gè)人的知識活動(dòng)為政策制定提供實(shí)證依據(jù)或理論指導(dǎo)。4、大眾傳媒 現(xiàn)代大眾傳媒主要是指廣播、電視、報(bào)刊、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)等人們借以表達(dá)思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具。它是現(xiàn)代社會最強(qiáng)有力、最直接、最方便的溝通手段，對政策制定過程有著非常重要的影響，被視為政策主體的一個(gè)重要組成部分，有“第四種權(quán)力“之稱。 5、思想庫 思想庫（thinktank）或腦庫（braintrust）是現(xiàn)代政策研究組織的別稱，它是政策主體的一個(gè)十分獨(dú)特而又非常重要的構(gòu)成因素，被認(rèn)為是現(xiàn)代決策鏈條種不可缺少的一環(huán)。布魯金斯學(xué)會、胡佛研究所、蘭德公司、野村研究所等一些世界聞名的思想庫，在政策制定中發(fā)揮了非常重要的作用。 可將思想庫劃分為以下幾種類型：（1）官方思想庫。隸屬于政府及其職能部門，或作為最高行政長官的智囊團(tuán)，或隸屬于不同職能部門，或具有相對獨(dú)立的建制。（2）半官方思想庫。一是政府出資支持重點(diǎn)研究課題，把研究工作納入為政府服務(wù)的軌道。二是政府通過與政策研究機(jī)構(gòu)簽訂合同，從而建立相互依存的關(guān)系。三是與政府有關(guān)機(jī)構(gòu)有對口掛靠關(guān)系的思想庫，它們直接為對口單位提高政策執(zhí)行服務(wù)。 （3）民間思想庫。是由民間發(fā)起，得到基金會或公司企業(yè)贊助的社會性政策研究機(jī)構(gòu)。它具有選題自由、研究范圍廣、社會聯(lián)系多、不受政治局限、獨(dú)立性強(qiáng)、靈活性大等特定。（4）國際思想庫。是由不同國家的學(xué)者和官員組成的，以國際問題為研究對象的國際性政策研究組織。其研究范圍往往涉及人類共同關(guān)心的問題，如環(huán)境保護(hù)、氣象服務(wù)、戰(zhàn)爭與和平、資源利用、人口控制等。 政策客體是公共政策的作用對象及其影響范圍，即所要處理的社會問題和公共政策的目標(biāo)群體。 政府的主要功能及其公共政策的主導(dǎo)作用就在于有效地解決社會所面臨的諸多問題，所以社會問題的客觀存在及其主觀認(rèn)定被普遍認(rèn)為是政策過程的起點(diǎn)。社會問題就是指實(shí)際條件與應(yīng)有條件之間的偏差，或者是實(shí)際狀況與社會期望狀態(tài)之間的差距，而這種差距或偏差往往會導(dǎo)致社會的緊張狀態(tài)，它超越了個(gè)人穩(wěn)定的環(huán)境和范疇，牽涉到較為廣泛的社會關(guān)系。但是，并非所有的社會問題都必須通過公共政策來解決，有些問題可能過于復(fù)雜，超出了公共政策的功能范圍；而有些問題，通過公民社會的聯(lián)合行動(dòng)就能處理，只有那些被列入政府議事日程，涉及相當(dāng)多社會成員利益的社會問題，才能成為公共政策的客體。 隨著人類活動(dòng)范圍的拓展，公共政策客體的范圍也在迅速擴(kuò)大，從原始社會的氏族領(lǐng)地?cái)U(kuò)展到地區(qū)、國家乃至整個(gè)世界和外層空間，涉及許多全球性課題或跨國性問題，如核擴(kuò)散、軍備競賽、環(huán)境污染、南北問題、人口增長、貧困問題、難民問題、能源問題、人權(quán)問題、民族與宗教沖突問題，等等。 從“人”的角度看，公共政策的客體是目標(biāo)群體。所謂目標(biāo)群體，就是公共政策直接作用與影響的公眾群體或那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。人們在社會生產(chǎn)和生活中所處的地位不同，社會分工不同，必然會產(chǎn)生各種不同性質(zhì)、不同層次的利益需求。這些利益和需求相互影響、交流、碰撞、摩擦，從而產(chǎn)生了各種現(xiàn)實(shí)的利益矛盾，它可能發(fā)生在個(gè)人之間、個(gè)人與群體之間、群體與群體之間、甚至政府與群體之間。公共政策要調(diào)整和規(guī)范的對象就是這些具有不同性質(zhì)和類型的利益要求的社會成員間的關(guān)系。 政策能否落實(shí)，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，與目標(biāo)群體的態(tài)度有著直接的聯(lián)系。一般說來，目標(biāo)群體的態(tài)度有兩種：一是接受；二是不接受。從制度激勵(lì)的角度來看，一項(xiàng)政策如果能夠使目標(biāo)群體獲得一定的利益，就容易被目標(biāo)群體接受；反之，一項(xiàng)政策如果被目標(biāo)群體視為對其利益的侵害和剝奪，就難以得到目標(biāo)群體的認(rèn)同。例如，黨的十一屆三中全會以后，在我國廣大農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這項(xiàng)政策適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)民渴望致富的利益需求，因而贏得了他們廣泛的支持與積極的合作，為政策執(zhí)行創(chuàng)造了極為有利的條件，很快取得了超出預(yù)想的政策成果。再如，一些基層政府打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的旗號，以修建公共設(shè)施為借口，制定相應(yīng)規(guī)章政策，對農(nóng)民亂收費(fèi)，造成了一個(gè)又一個(gè)豆腐渣工程。這類嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的政策，必然會受到廣大農(nóng)民群眾的反對和抵制，不可能順利推行，及時(shí)采取強(qiáng)制措施，也只能應(yīng)對一時(shí)。 一、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系 政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。它涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，幾乎無所不包。 公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在辨證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用。就其關(guān)系而言，環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。 首先，公共政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要產(chǎn)生的。 其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。如果公共政策與政策環(huán)境存在嚴(yán)重的沖突和對立，也就是說，政府管理社會的手段與環(huán)境條件格格不入，那么這樣的政策就必然走向失敗。 再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化。隨著歷史的演進(jìn)、社會的發(fā)展，政策環(huán)境不斷地發(fā)生變化，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，公共政策必須適應(yīng)這種變化的需要，否則就會阻礙社會系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，產(chǎn)生消極的影響。 最后，公共政策也不是完全被動(dòng)和消極的，它對政策環(huán)境也具有一定的能動(dòng)作用。二、政策環(huán)境的構(gòu)成因素1、地理環(huán)境的影響 地理環(huán)境是指一個(gè)國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。地理環(huán)境是人類生存的搖籃，它與社會發(fā)展和公共政策有著極為密切的關(guān)系。但也不能過分夸大地理環(huán)境的作用。 2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響 經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個(gè)人所有、集體所有、國家所有等）。社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共政策制定具有決定性的影響，無論什么性質(zhì)的國家和地區(qū)，其政府決策體制、目標(biāo)、職能、行為、原則、方法等都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約。 一方面，經(jīng)濟(jì)環(huán)境是人類社會生活中最基本的環(huán)境，政策系統(tǒng)不可能超越經(jīng)濟(jì)環(huán)境所提供的條件和要求；另一方面，政策系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的反作用主要表現(xiàn)在它可以促進(jìn)或延緩生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及生產(chǎn)關(guān)系的健全，只有正確地認(rèn)識經(jīng)濟(jì)環(huán)境，才能有效地制定和執(zhí)行公共政策。 3、政治傳統(tǒng)和政治文化的影響 政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感。政治文化通過社會化過程代代相傳，在社會化過程中，個(gè)人通過與父母、老師、領(lǐng)導(dǎo)和其他人的交往，學(xué)到了與政治有關(guān)的價(jià)值觀、信仰和態(tài)度。這樣，個(gè)人獲取的政治文化就變成了心理要素的組成部分，逐漸固化并體現(xiàn)在其行為中。政治文化是影響公共政策的一個(gè)重要環(huán)境因素，不同國家公共政策及其制定過程的差異可以用政治文化的不同來解釋。 4、社會變遷的影響 凡社會制度（包括社會的根本制度和各種具體制度）、社會結(jié)構(gòu)、社會組織、社會人口、社會規(guī)范、哲學(xué)、宗教、文學(xué)藝術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣等一切社會現(xiàn)象突發(fā)的、急劇的變化或漸進(jìn)的、緩慢的變化都可叫做社會變遷。公共政策必須隨著社會變遷而不斷調(diào)整其政策目標(biāo)與內(nèi)容、執(zhí)行方式和手段，堅(jiān)持改革的方向，使之能跟上形勢變化與發(fā)展的步伐。5、國際環(huán)境與公共政策 國際環(huán)境是指一個(gè)國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面的關(guān)系以及其他國家之間的相互關(guān)系。一個(gè)國家所處的國際局勢及所擁有的國際地位都是制度和調(diào)整內(nèi)政外交政策的主要依據(jù)。隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，交通、通訊工具的不斷完善，國際交往日益頻繁，各國之間相互依賴的程度不斷增強(qiáng)，國際環(huán)境因素對各國公共政策的影響將有增無減。 從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，可以把政策系統(tǒng)（Policy System）界定為一個(gè)由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)以及將政策主體系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來的反饋系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)整體。 政策系統(tǒng)是一個(gè)由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，涉及從中央到地方各級各類相關(guān)政策機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制。政策過程及其各項(xiàng)功能活動(dòng)是由這些子系統(tǒng)共同完成的：一方面，它們按照各自的分工，相對自主地開展工作；另一方面，它們有緊密配合、協(xié)同一致，使公共政策系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 一、政策主體系統(tǒng)一、政策主體系統(tǒng) 政策主體系統(tǒng)是各種政策行為者，特別是各類政策主體相互作用所構(gòu)成的系統(tǒng)。這一系統(tǒng)又包括三個(gè)子系統(tǒng)，即政策制定系統(tǒng)、政策執(zhí)行系統(tǒng)、間接主體系統(tǒng)。1、政策制定系統(tǒng) 政策制定系統(tǒng)居于整個(gè)政策系統(tǒng)的核心地位，因此也稱“決策中樞系統(tǒng)”。它由擁有法定決策權(quán)的高層組織或個(gè)人組成，一般包括國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及某些政治領(lǐng)袖人物。他們組織和領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)決策過程，并在最終決策中擁有決定權(quán)。政策制定系統(tǒng)的任務(wù)是生產(chǎn)高質(zhì)量的政策。其基本功能是：（1）確認(rèn)政策問題。（2）確定政策目標(biāo)。（3）組織政策方案的設(shè)計(jì)。（4）政策方案的最終決定。2、政策執(zhí)行系統(tǒng) 政策執(zhí)行系統(tǒng)，也叫“指揮系統(tǒng)”，是將觀念形態(tài)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策效果的系統(tǒng)。政策執(zhí)行系統(tǒng)一般由政策執(zhí)行組織及其人員，特別是行政機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員組成。政策執(zhí)行系統(tǒng)的任務(wù)是確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其基本功能是：（1）為政策方案的實(shí)施做好準(zhǔn)備。（2）有效實(shí)施政策方案。（3）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。3、間接主體系統(tǒng) 間接主體系統(tǒng)是指那些雖不擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力，但能夠參與或介入到政策過程中，并產(chǎn)生一定影響的政策間接主體所構(gòu)成的系統(tǒng)。間接主體系統(tǒng)的要素大致可以分為三類：第一類是國家政策行為者，如地方政府、政黨、利益集團(tuán)、非政府組織、公共輿論、社會政治運(yùn)動(dòng)、公民等。第二類是跨國政策行為者，如跨國公司、多國公司、歐洲聯(lián)邦、北美自由貿(mào)易區(qū)、阿拉伯聯(lián)盟、非洲開發(fā)銀行、石油輸出國組織、東南亞條約組織等區(qū)域合作組織等。 第三類是全球性政策行為者，包括全球性政府間組織，如聯(lián)合國、世貿(mào)組織、世界銀行、國際貨幣基金組織等，以及全球性非政府組織，如國際奧委會、國際紅十字會、綠色和平組織、天主教會等。間接主體系統(tǒng)的任務(wù)是通過利益綜合和利益表達(dá)參與社會價(jià)值的權(quán)威性分配。其基本功能是：（1）利益表達(dá)與利益綜合。（2）影響公共政策制定。（3）影響并改變政策環(huán)境。（4）填補(bǔ)政策主體力量所無法到達(dá)的空間。 二、政策支持系統(tǒng)二、政策支持系統(tǒng) 政策支持系統(tǒng)（Decision Support System，簡稱DSS），是指能夠快速、靈活地幫助決策者進(jìn)行決策活動(dòng)的輔助系統(tǒng)。由信息傳播系統(tǒng)、政策咨詢系統(tǒng)、政策監(jiān)控系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)四個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。 1、信息傳播系統(tǒng) 信息傳播系統(tǒng)的任務(wù)是根據(jù)政策主體系統(tǒng)的需要，向其提供準(zhǔn)確、全面、快速、可靠的政策信息，以實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。其基本任務(wù)是：（1）信息的收集與整理。（2）信息的加工與儲存。（3）信息的傳遞。2、政策咨詢系統(tǒng) 政策咨詢系統(tǒng)也叫“思想庫”、“智囊團(tuán)”或“外腦系統(tǒng)”，是由各種政策研究機(jī)構(gòu)、政府與這些機(jī)構(gòu)的關(guān)系及其具體的咨詢活動(dòng)構(gòu)成。其基本功能是：（1）政策問題的發(fā)現(xiàn)和診斷。（2）政策預(yù)測研究。（3）政策方案的設(shè)計(jì)與評估。3、政策監(jiān)控系統(tǒng) 政策監(jiān)控系統(tǒng)由政策主體系統(tǒng)內(nèi)外從事政策監(jiān)督和控制的個(gè)人、團(tuán)體或組織構(gòu)成。政策監(jiān)控系統(tǒng)的任務(wù)是保證政策系統(tǒng)的良性運(yùn)行和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，減少政策失誤，避免政策執(zhí)行中發(fā)生變形。其基本功能是：（1）確立政策監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)。（2）衡量政策績效。（3）糾正和消除政策執(zhí)行偏差。4、政策評估系統(tǒng) 其任務(wù)是為政策的去向以及政策資源的合理配置提供事實(shí)依據(jù)和價(jià)值依據(jù)。其基本功能是：（1）根據(jù)政策持續(xù)、修正、調(diào)整或終止的依據(jù)。（2）有效地配置政策資源。 三、政策反饋系統(tǒng)三、政策反饋系統(tǒng) 政策反饋系統(tǒng)是將政策主體與政策對象、政策系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來的一個(gè)特殊系統(tǒng)。政策反饋系統(tǒng)地特點(diǎn)是多層次、多網(wǎng)絡(luò)。反饋來自對象系統(tǒng)、一般環(huán)境、政策支持系統(tǒng)。四、三大子系統(tǒng)的工作程序四、三大子系統(tǒng)的工作程序信息系統(tǒng)，形成政策問題政策制定系統(tǒng)，形成政策目標(biāo)咨詢系統(tǒng)，提供咨詢報(bào)告政策制定系統(tǒng)形成決定交執(zhí)行系統(tǒng)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)控政策評估系統(tǒng)評估政策結(jié)果反饋系統(tǒng)隨時(shí)反饋給各子系統(tǒng) 在政策科學(xué)中，概念模型得到了廣泛的應(yīng)用。這些概念模型是政策科學(xué)工作者為了幫助人們理解和解釋公共政策產(chǎn)生的原因，認(rèn)識和分析其社會的效果，思考和預(yù)測未來的發(fā)展，在公共政策研究中不斷總結(jié)出來的。這些模型體現(xiàn)了對公共政策思考的不同角度，為理解公共政策和進(jìn)行政策分析提供了多種途徑。 一個(gè)政策過程的示意圖或政策生命周期的比喻，即便再形象，它也與政策實(shí)踐有著相當(dāng)?shù)木嚯x。我們的理論架構(gòu)是用來作分析工具的，從某種意義上講，它們畢竟只是一種人為的想象。然而，有時(shí)候我們卻常常百分之百地確信這種想像的真實(shí)性，把主觀的抽象完全等用于客觀的現(xiàn)實(shí)，這也正是模型方法在實(shí)際運(yùn)用中所面臨的一種風(fēng)險(xiǎn)。一、理性主義模型一、理性主義模型 決策者依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，即他遵循以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出的原則，選擇最優(yōu)方案，使用最佳、最適當(dāng)?shù)氖侄?，達(dá)到最大值的政策結(jié)果。由這樣一組假設(shè)構(gòu)成的一個(gè)分析途徑，就被叫做理性決策模型或者決策的理性主義模型。 這個(gè)模型假定決策者是“理性人”，而理性人則有以下特征：（1）當(dāng)面對多種選擇時(shí)，他會做出一個(gè)決定。（2）他會依據(jù)其價(jià)值偏好，在各種可能的選擇中排列出優(yōu)先次序。（3）他的價(jià)值偏好會隨著時(shí)空變化而轉(zhuǎn)移。（4）他通常從所有的方案中，擇定偏好等級最高者。（5）面對同樣的選擇他會做出同樣的決定。 這個(gè)模型把決策者假定為理性人之后，還假定了決策者如何將其理性主義的決策活動(dòng)貫穿于整個(gè)政策過程中：（1）決策者面臨的是一個(gè)既定的問題。這一問題可以同其他問題相區(qū)別，或至少與其他問題相比顯得更重要；（2）引導(dǎo)決策者做出決策的各種目的、價(jià)值或目標(biāo)是明確的，而且可以按其重要性不同而依次排列；（3）解決問題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權(quán)衡；（4）決策者對可供選擇的方案可能出現(xiàn)的結(jié)果（代價(jià)與收益）都進(jìn)行了調(diào)查研究；（5）每一個(gè)選擇方案及其可能出現(xiàn)的結(jié)果都與其他選擇方案具有可比性；（6）決策者最后采用的那個(gè)方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)其目的、價(jià)值或目標(biāo)的方案。 這一過程的結(jié)果是做出一項(xiàng)理性的決策，這一決策經(jīng)過實(shí)施將最有效地達(dá)到既定的目標(biāo)。 理性主義模型受到了激烈的批判。批評者認(rèn)為： 第一，這個(gè)模型設(shè)定決策者為理性人，這個(gè)設(shè)定是缺乏經(jīng)驗(yàn)支持的。 第二，這個(gè)模型假定決策者是公正的、客觀的、理智的，而在實(shí)踐中決策者的公正、客觀和理智卻是常常極為有限的。 第三，這個(gè)模型過高地估計(jì)了邏輯推理和數(shù)學(xué)模型作為政策分析工具所起的作用，因?yàn)樵趯?shí)踐中這兩種分析工具面對社會性、政治性、文化性公共政策問題時(shí)卻往往束手無策。 第四，這個(gè)模型假定決策者全知全能，但是在實(shí)踐中決策者擁有的知識、獲取的信息都是有限的，不可能預(yù)先對投入產(chǎn)出、成本收益的比例做出精確的計(jì)算。 在所有的批評者中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家西蒙和政治學(xué)家林德布洛姆是最有權(quán)威性和代表性的。他們不是完全拋棄這個(gè)模型，而是認(rèn)為如果對它做適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)，它就可以“成為基本的、重要的、現(xiàn)實(shí)可行的政策理念和政策研究方法?！?西蒙提出了決策者有限理性（Limited Rationality）命題。西蒙認(rèn)為決策者在管理決策時(shí)不可能達(dá)到最佳程度，而只能是追求一種近似的優(yōu)化途徑，即“尋求滿意”的管理決策和結(jié)果。最佳決策的前提是決策者的行為完全理性化，而滿意決策的前提是決策者的行為有限理性化，后者才是現(xiàn)實(shí)的。因此，“理性就是要用評價(jià)行為后果的某個(gè)價(jià)值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”，而不是去追求最優(yōu)、最大化的所謂客觀理性（Object Rationality）。進(jìn)一步說，客觀理性是存在的，但是對它的追求不是一次完成的，而是一步步地向它逼近，永遠(yuǎn)不能使這個(gè)過程完成。 有限理性主義認(rèn)為，政府從來只是對有限的政策選擇進(jìn)行有限的成本效益分析，并且從來不能肯定有限的選擇已經(jīng)包括了最佳的解決辦法。除此之外，政府從來沒有擁有、也不可能擁有完全的權(quán)力，隨心所欲地設(shè)定和推行公共政策。據(jù)此，有限理性政策理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)政策分析和政策決定的選擇標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)、也不可能是最佳的(optimizing)，而應(yīng)當(dāng)、也只能是滿意的(satisfying)或次佳的(secondbest)。 二、漸進(jìn)主義模型二、漸進(jìn)主義模型 漸進(jìn)主義模型是美國學(xué)者林德布洛姆構(gòu)建的。林德布羅姆在對傳統(tǒng)理性模式批判的基礎(chǔ)上,建立了漸進(jìn)決策模式。他認(rèn)為決策的過程就是漸進(jìn)的過程，即把政策制定看作各種政治力量、利益團(tuán)體相互作用、討價(jià)還價(jià)的過程，把政策制定看作是對過去的政策加以修正、補(bǔ)充的過程。漸進(jìn)決策需遵循三原則：1)按部就班原則，林德布羅姆認(rèn)為，決策過程只不過是決策者基于過去的經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)行決策稍加修改而已。2)積小變大原則，從形式上看，漸進(jìn)決策過程似乎緩慢，但由微小變化的積累可以形成大變化。3)穩(wěn)中求變原則，政策上大起大落不可取，欲速則不達(dá),危害社會穩(wěn)定。 政策分析之所以不能進(jìn)行理性分析，而要采用漸進(jìn)分析，是因?yàn)闆Q策必然要受到政治、技術(shù)和現(xiàn)行計(jì)劃的制約，他們決定著政策必然成為漸進(jìn)的過程。決策的漸進(jìn)性是由其與政治的一致性所決定的。在西方,政策的決策必然要受到多個(gè)黨派的影響，必然成為各個(gè)黨派折衷調(diào)和的產(chǎn)物。因此政治上的漸進(jìn)決定決策過程的漸進(jìn)性；決策的漸進(jìn)也是由于技術(shù)上的困難造成的。一項(xiàng)政策的做出必然與時(shí)間、信息等因素相關(guān)，而決策的正確程序則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果等信息的了解程度，決策者對備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策正確的可能性就越大。然而，決策者并不可能有足夠的時(shí)間和智慧洞悉每一項(xiàng)決策備選方案的后果，所以必須在了解的基礎(chǔ)上做出決定，然后邊執(zhí)行邊修改；決策的漸進(jìn)性是由相信計(jì)劃的連續(xù)性所決定的，任何一項(xiàng)新政策都不得不考慮原有決策的影響，因?yàn)樵瓫Q策已造成了一個(gè)既成事實(shí)。 總之，漸進(jìn)決策模式具有一定的合理性。從認(rèn)識論上看，它以歷史和現(xiàn)實(shí)的態(tài)度將事物的運(yùn)動(dòng)看作是一個(gè)前后銜接不間斷的過程，它注重事物從量的積累到質(zhì)的變化的過程。從決策的角度看，它是在某種條件下的一種有用的思維方式。漸進(jìn)模式是一種有益的描述性和分析性的決策理論，但不能擴(kuò)大到一切決定，因?yàn)樗陨硪簿哂芯窒扌裕阂环矫?，由漸進(jìn)模式做出的決定只是反映了社會中勢力最強(qiáng)大的而且又組織起來的那部分人的利益，而對社會下層，政治上又無組織的那部分人的利益并沒有被考慮進(jìn)去；另一方面，漸進(jìn)模式把注意力集中在短期目標(biāo)上，只是改變現(xiàn)行政策的某些方面，因而往往忽視基本的社會變革。像宣戰(zhàn)、環(huán)保等重大長遠(yuǎn)的基本性的決定，漸進(jìn)模式就無能為力了。 三、混和掃描模型三、混和掃描模型 埃齊奧尼提出的綜合模型是混和掃描模型（Mixed-Scanning Model）。混和模型在概念上希望截取理性主義模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發(fā)政策創(chuàng)意并深入政策核心問題；同時(shí)截取漸進(jìn)主義模型的政策落點(diǎn)，把政策的關(guān)注力集中在經(jīng)過選擇的政策方案及其評估上，形成政策焦點(diǎn)，以有效地解決政策問題。 他說：“混和掃描因?yàn)檫\(yùn)用了兩種攝像機(jī)而包括了上述兩種方法的基本內(nèi)容。第一種是多角度攝像機(jī)，它能觀察全部空間，只是觀察不了細(xì)節(jié)；第二種攝像機(jī)能對空間作深入、細(xì)微的觀察，但不觀察已為多角度攝像機(jī)所觀察的地區(qū)?！被旌蛼呙枘Ｐ鸵鬀Q策者將這“兩種攝像機(jī)”結(jié)合起來使用；在某些情況下漸進(jìn)主義模型是適用的；在另一些情況下則更需要采用理性主義模型。決策者掃描的范圍越廣、越深入和具體，決策也就越有效。例如，我國大型土木工程的決策、政府基建投資決策等，都有必要運(yùn)用理性決策的方法；而像我國高等教育收費(fèi)的決策、完善我國稅收制度的決策等，則適合運(yùn)用漸進(jìn)決策方法。 混和掃描決策理論模式的優(yōu)點(diǎn)在于：它對決策的方法和過程進(jìn)行了比較全面的考察，克服了理性決策模式與漸進(jìn)決策模式各自存在的片面性，同時(shí)看到了二者的合理性，并力求把它們結(jié)合起來，對人類決策過程做出較為全面的解釋，給人類的決策行為提供一種較為全面的指導(dǎo)思想。然而，這一理論模式也有不足之處。這種模型試圖調(diào)和理性主義模型和漸進(jìn)主義模型在思維方式和操作方法上的矛盾，就難免在價(jià)值取向上顯得有些模棱兩可。四、政治系統(tǒng)理論四、政治系統(tǒng)理論 戴維伊斯頓提出和完善了政治系統(tǒng)分析框架，這一框架被應(yīng)用于公共政策學(xué)時(shí)就被稱作決策的政治系統(tǒng)理論。該理論認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)對周圍環(huán)境所提出要求的反應(yīng)。根據(jù)戴維伊斯頓的定義，政治系統(tǒng)是一個(gè)由社會中那些可以識別，同時(shí)又是相互關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)所組成，對社會具有約束力的權(quán)威性決定（或價(jià)值分配），這就是公共政策。這個(gè)模型把政策過程假定為輸入決策輸出反饋這一系統(tǒng)運(yùn)行過程。 環(huán)境輸入政治系統(tǒng)的是要求和支持；政治系統(tǒng)的環(huán)境，由政治系統(tǒng)以外的各種狀況和事件所組成；要求是指個(gè)人和團(tuán)體為了滿足自己的利益而向政治系統(tǒng)提出采取行動(dòng)的主張；支持是指團(tuán)體和個(gè)人遵守法律，以及接受權(quán)威性的政治系統(tǒng)為滿足要求而做出的舉動(dòng)或采取的行動(dòng)。由于政治系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行過程一般不為外界所知，所以政治系統(tǒng)模型設(shè)定它是一個(gè)“黑箱”（Black Box）。政策形成后由政治系統(tǒng)進(jìn)行政策宣示和政策執(zhí)行。這個(gè)模型將此稱作輸出。具體地講，輸出就是指將政策貫徹到環(huán)境中去，以此回應(yīng)輸入、影響環(huán)境，改變環(huán)境。最后，政策結(jié)果再反映到政治系統(tǒng)中去，這就是反饋。反饋是現(xiàn)政策過程的終點(diǎn)，又是新政策過程的起點(diǎn)。 系統(tǒng)分析方法是科學(xué)決策的重要工具，因?yàn)椤罢叻治鍪窍到y(tǒng)思想不容置疑的核心部分”，它有助于決策者認(rèn)清整個(gè)政治格局，有助于發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)，有助于確立正確的目標(biāo)和選擇最佳的決策手段。但政治系統(tǒng)分析法有其適用范圍,它僅適用于分析宏觀的政治框架，無法分析大量的具體問題，如選舉問題；它僅僅適用于分析抽象的政治運(yùn)動(dòng)的一般形式，而無法分析豐富多彩的個(gè)別政治內(nèi)容。所以，實(shí)際上，政治系統(tǒng)分析方法的適用范圍相當(dāng)狹窄。五、團(tuán)體理論五、團(tuán)體理論 團(tuán)體理論認(rèn)為：公共政策實(shí)際上是團(tuán)體斗爭中相互妥協(xié)的結(jié)果，是不同利益集團(tuán)之間的一種平衡產(chǎn)物。制約這種平衡的力量來自不同利益團(tuán)體的相互影響。利益團(tuán)體是指社會中有著共同觀點(diǎn)和看法并有權(quán)力對其他團(tuán)體提出要求的社會團(tuán)體。當(dāng)這個(gè)團(tuán)體通過政府機(jī)構(gòu)或向政府機(jī)構(gòu)提出其要求時(shí)，它就從社會性利益團(tuán)體變成政治性利益團(tuán)體。社會中的個(gè)人只有在稱為團(tuán)體成員并為團(tuán)體利益進(jìn)行活動(dòng)時(shí)才能夠在政治生活中發(fā)揮其作用。團(tuán)體理論模型見圖示 毫無疑問，公共政策往往更傾向于影響力較大的利益團(tuán)體，公共政策的相對穩(wěn)定依賴于團(tuán)體斗爭均衡狀態(tài)的持續(xù)。一旦這種狀態(tài)被破壞，公共政策就會起變化，待到新的平衡形成，新的政策隨之出現(xiàn)。各利益團(tuán)體影響力的大小又取決于他們的數(shù)量、財(cái)富、組織強(qiáng)度、領(lǐng)導(dǎo)、接近決策者的通道及內(nèi)部親和的大小。六、精英理論六、精英理論 精英理論認(rèn)為國家重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會政策是由“少數(shù)精英人物”來決定的，公共政策的制定過程就是少數(shù)精英的活動(dòng)過程。這些精英是社會統(tǒng)治集團(tuán)的代表，他們占據(jù)社會支配地位，與處于被支配地位、被統(tǒng)治地位的大眾構(gòu)成對立的雙方。一切公共政策都是這些精英們制定、頒布并強(qiáng)制大眾實(shí)施的。公共政策反映的是少數(shù)精英們的偏好和價(jià)值，公務(wù)員和行政人員只是實(shí)施居于統(tǒng)治地位的精英所決定的政策。政策是這些精英由上往下施行的，并非群眾需求的產(chǎn)物。精英模型如圖 精英理論的核心思想可歸納為如下幾點(diǎn)： 1、社會可劃分為擁有權(quán)力的少數(shù)人和未擁有權(quán)力的多數(shù)人。僅有一些人享有分配社會價(jià)值的權(quán)力，群眾不能影響公共政策。 2、精英的選拔都是不成比例地來自社會經(jīng)濟(jì)地位較高的上層階級。 3、非精英的往精英階層的流動(dòng)必須緩慢而持續(xù)，以維持社會的穩(wěn)定并避免革命發(fā)生。唯有接受精英基本共識的非精英，方能被接納進(jìn)入統(tǒng)治團(tuán)體。 4、精英為了社會體系的基本價(jià)值，以及為了保護(hù)此社會體系，而分享彼此的共識。在美國，精英共識的基礎(chǔ)包括財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣性、有限政府與個(gè)人自由。 5、公共政策所反映的不是群眾的需求，而是精英普遍性的價(jià)值。公共政策變遷不是革命性而是漸進(jìn)性。 6、積極的精英很少受到冷淡群眾的影響。精英影響群眾多于群眾影響精英。 精英理論強(qiáng)調(diào)雖然公共政策反映的是精英的利益與價(jià)值，而不是人民的需求，但這并不意味著其制定的公共政策可違背大多數(shù)人的利益。相反大多數(shù)人的利益都是由少數(shù)的精英來承擔(dān)，以政策的形態(tài)表示出來的。因?yàn)?，?dāng)某件事威脅到社會體系而造成政治體系發(fā)生改變時(shí)，根據(jù)自利的基礎(chǔ)而采取行動(dòng)的精英，就會提出改革措施以維護(hù)社會體系及他們的地位。此時(shí)精英的價(jià)值是非?！白鹬厝罕姟?，并把大眾利益看出是自己的“責(zé)任”，是自己分內(nèi)的事，而不是群眾的事。 精英理論還認(rèn)為，公共政策中的“民主”只具有象征性的價(jià)值。任何公共政策方案都不可能交由人民來決定，因?yàn)槿罕娛潜粍?dòng)的、冷淡的、且掌握不多的信息。群眾對精英的決策行為最多只具有間接的影響力。 總之，精英理論反映了行政決策過程與階級統(tǒng)治、階級關(guān)系的政治聯(lián)系，雖不完全具有合理性，但也一定程度上反映了西方所謂“民主”的現(xiàn)實(shí)。七、過程理論七、過程理論 政策過程理論將政策過程分為如下六個(gè)階段： 1、政策問題的提出。表達(dá)對政府活動(dòng)的要求，旨在引起決策者的注意，并將此要求列入政府議程。 2、決策議題的決定。設(shè)立開展公共政策問題討論機(jī)構(gòu)，決定即將被采納的議題和問題。 3、政策方案的形成。根據(jù)政策預(yù)測，提出、確定解決政策議題和問題的備選方案。 4、政策立法。在備選方案中進(jìn)行擇優(yōu)，謀求對該方案的政治支持，促使該方案成為法律。 5、政策執(zhí)行。建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提供財(cái)力、物力及相應(yīng)的服務(wù)支持，推行政策方案的實(shí)施。 6、政策評估。研究政策方案，列出方案執(zhí)行后產(chǎn)生的后果，分析政策方案對社會相關(guān)目標(biāo)團(tuán)體和非目標(biāo)團(tuán)體的影響，提出修正或改變政策方案的意見和建議。 總之，政策過程模型將政策過程看成是一系列的政治活動(dòng)，即問題的提出、議題的設(shè)定、政策的形成、政策的合法化、政策的執(zhí)行、政策的評估。這個(gè)模型的重心是要求政策制定者“如何”去形成政策，或者說是“應(yīng)該”如何形成政策，而不要求政策制定者對公共政策的實(shí)質(zhì)進(jìn)行評判。 雖然現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)政策實(shí)際的生命過程，不一定完全與上述過程相符合，程序可能簡化或泛化。但政策過程理論將復(fù)雜的政策過程程序化，的確為人們進(jìn)行政策問題的研究和分析提供了一個(gè)基本的思維框架。而且政策制定過程和政策制定內(nèi)容之間的相互影響關(guān)系也是有限的，政策的內(nèi)容從根本上是取決于社會政治、經(jīng)濟(jì)與文化的因素，取決于決策者的政治行為。所謂對政策過程理論有助于從動(dòng)態(tài)上把握政策。 政策制定（Policy-making）是政策過程的首要階段，是政策科學(xué)的核心主題。政策科學(xué)對政策制定有廣義和狹義的兩種理解。有些政策科學(xué)家如德洛爾將政策制定理解為這個(gè)政策過程，把政策執(zhí)行、政策評估等環(huán)節(jié)稱為后政策制定階段。大多數(shù)政策科學(xué)家則對政策制定作狹義的理解，把它理解為政策形成（Policy-formation）或政策規(guī)劃（Policy-formulation），指從問題界定到方案抉擇以及合法化的過程。我們從后一種意義是來理解政策制定。 一、公共政策問題的含義一、公共政策問題的含義 公共政策問題的形成與認(rèn)定是政策制定過程的起點(diǎn)，也是它的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。美國學(xué)者德恩就特別強(qiáng)調(diào)政策問題構(gòu)建在這個(gè)政策分析過程的重要性：問題找準(zhǔn)了，問題就解決了一半。 所謂公共政策問題是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會大多數(shù)人感覺到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價(jià)值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動(dòng)要求有關(guān)社會公共組織和政府