《行政許可法》是建立安全生產(chǎn)許可證制度的立法依據(jù).doc

行政許可法是建立安全生產(chǎn)許可證制度的立法依據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例是在安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)實施行政許可的第一部行政法規(guī)。它的立法依據(jù)主要來自行政許可法和安全生產(chǎn)法兩部法律。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹行政許可法，對于深刻領(lǐng)會安全生產(chǎn)許可證條例的立法依據(jù)，建立和實施安全生產(chǎn)許可制度，至關(guān)重要。安全生產(chǎn)許可證條例自始至終都是嚴(yán)格依照行政許可法的基本原則、設(shè)定范圍和法律制度來制定的，是法律在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的具體化、專業(yè)化。學(xué)習(xí)和把握安全生產(chǎn)許可證條例，只有首先掌握行政許可法的基本立法精神和基本法律規(guī)定，了解兩者之間的法律關(guān)系，才能從更高的法律層面上了解安全生產(chǎn)許可證條例的立法背景、主要內(nèi)容和實施要點。行政許可是國家行政機關(guān)管理國家事務(wù)和社會生活的強制性行政管理措施，它是各級行政機關(guān)實施行政管理活動的重要手段之一。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和政府行政管理體制改革的不斷深化，法律手段、經(jīng)濟手段已經(jīng)成為政府宏觀調(diào)控和間接管理的主要手段。行政手段作為輔助手段仍然不可缺少并且具有重要作用。按照依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，以胡錦濤同志為總書記的黨中央和新一屆中央人民政府，明確提出了要建立“責(zé)任政府”、“法制政府”的目標(biāo)。依法行政就是依法運用和規(guī)范行政手段的基本準(zhǔn)則。作為行政手段之一的行政許可，必須適應(yīng)依法規(guī)范和依法實施的法治要求。在長期計劃經(jīng)濟體制和人治思想的影響下，一些地方人民政府和行政主管部門濫用行政權(quán)力，任意設(shè)置名目繁多的各種行政許可，事事要許可，項項要審批，程序繁瑣，收費高昂，使得企業(yè)和公民“敢怒不敢言”。行政許可失控又為滋生腐敗提供了溫床，一些國家行政人員私欲膨脹，巧立名目，借實施行政許可之機非法收費，貪污受賄，中飽私囊。行政許可過多過濫的現(xiàn)象，敗壞了行政機關(guān)和行政人員的形象，降低了行政機關(guān)的工作效率，妨礙了行政管理體制改革的順利進(jìn)行，損害了國家和人民的根本利益。為了依法規(guī)范行政許可，建立廉潔高效、依法行政的政府，國務(wù)院決定對行政審批制度進(jìn)行重大改革，組織了大規(guī)模的行政審批項目清理工作，先后兩批取消了數(shù)以百計的不合理和不必要的行政審批事項，減少行政審批事項，改變行政管理方式。為了鞏固和發(fā)展行政管理體制改革的成果，將行政許可納入法制軌道，2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了行政許可法，將于2004年7月1日施行。行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，是我國第一部專門規(guī)范行政許可活動的專門法律。行政許可法對行政許可的設(shè)定、實施行政許可的機關(guān)、行政許可的范圍和種類、實施行政許可的程序、對行政許可事項的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作出了明確的法律規(guī)定。一、行政許可的涵義和特征行政許可亦稱行政審批，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可具有以下六個特征：（一）行政許可是一種法定的、強制性的行政管理活動行政許可是行政機關(guān)實施行政管理活動的重要手段之一。行政許可法授權(quán)的行政機關(guān)有權(quán)依法設(shè)定行政許可，對公民、法人或者其他組織等行政相對人從事某些特定活動的權(quán)力予以批準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督管理。設(shè)定和實施行政許可是國家行政管理權(quán)的具體體現(xiàn)。行政機關(guān)在依法設(shè)定行政許可之前，必須充分考慮設(shè)定該項行政許可的必要性、可行性，需要進(jìn)行大量的調(diào)查研究和論證，征求和吸收各方面的意見和建議，最終通過立法加以設(shè)定。但是設(shè)定行政許可的這種民主過程并不否定行政許可的行政強制力，也就是說，行政機關(guān)依法設(shè)定行政許可，不需要得到行政相對人的同意。只要行政機關(guān)認(rèn)為有必要，并且按照法律規(guī)定設(shè)定行政許可，即為合法有效，行政相對人必須服從。行政許可法律關(guān)系的主體，有許可人和被許可人。許可人是指依法有權(quán)實施行政許可的行政機關(guān)。被許可人即行政相對人，是指依法取得從事特定活動的權(quán)利的公民、法人或者其他組織。（二）行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式法定行政許可的設(shè)定是指有關(guān)國家機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限、范圍創(chuàng)設(shè)行政許可的行為。行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式是指哪些國家機關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可以及行政許可采取什么方式設(shè)定，涉及到行政許可的設(shè)定權(quán)限和法定形式。這些都屬于立法行為的范疇，只能由法律作出規(guī)定。行政許可法對行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式作出了明確的規(guī)定和嚴(yán)格的限制，可以分為有權(quán)設(shè)定、有限設(shè)定和無權(quán)設(shè)定三種情況。1.全權(quán)設(shè)定。所謂全權(quán)設(shè)定是指依法創(chuàng)設(shè)行政許可的情況。全權(quán)設(shè)定分為首創(chuàng)設(shè)定和補充設(shè)定。首創(chuàng)設(shè)定僅指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會第一次通過專門法律對行政許可作出的全面規(guī)定。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是最高國家權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，全國人大及其常委會享有行政許可的最高設(shè)定權(quán)，它有權(quán)制定法律設(shè)定各種行政許可事項，其設(shè)定范圍和權(quán)力是最大的。全國人大及其常委會創(chuàng)制的行政許可法律和其他有關(guān)法律，在我國行政法律體系中具有最高的法律地位和法律效力，其他有關(guān)下位法均不得用與其抵觸。補充設(shè)定是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律中有關(guān)行政許可事項的補充規(guī)定。在行政許可法實施前后，我國已有和將有一系列法律對有關(guān)行政許可事項作出規(guī)定，如安全生產(chǎn)法、礦山安全法、煤炭法、建筑法等，都設(shè)定了有關(guān)行政許可。2.有限設(shè)定。所謂有限設(shè)定是指在法律限定的范圍內(nèi)，有條件的設(shè)定行政許可事項的情況。有限設(shè)定，一是指上位法已經(jīng)設(shè)定的行政許可，下位法不得增設(shè)新的行政許可或者改設(shè)其他有關(guān)行政許可。二是指在上位法沒有設(shè)定行政許可的前提下，下位法可以依照法律的規(guī)定增設(shè)新的行政許可。行政許可法對此規(guī)定了四種情形：（1）國務(wù)院以制定行政法規(guī)或者作出決定的方式設(shè)定行政許可。國務(wù)院設(shè)定行政許可的權(quán)力和方式有兩種：一是在法律未設(shè)定行政許可的情況下，有權(quán)通過制定行政法規(guī)的方式，設(shè)定行政許可事項。法律對行政許可事項已有規(guī)定的，國務(wù)院和行政法規(guī)不得再設(shè)行政許可；法律沒有規(guī)定的，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)設(shè)定新的行政許可。國務(wù)院也可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。二是在特殊情況下來不及制定行政法規(guī)設(shè)定行政許可的，國務(wù)院可以依法采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。國務(wù)院有權(quán)對法律中關(guān)于設(shè)定行政許可事項、實施行政許可的機關(guān)、行政許可的條件、行政許可的程序、期限和行政處罰等比較原則的規(guī)定，作出更加詳實、具體的規(guī)定。對法律未作規(guī)定的，行政法規(guī)可以作出補充規(guī)定。行政法規(guī)作出實施法律設(shè)定的行政許可的具體規(guī)定，不得增設(shè)新的行政許可。對法律規(guī)定的行政許可條件作出的具體規(guī)定，行政法規(guī)不得增設(shè)違反法律的其他條件。（2）地方人民代表大會及其常務(wù)委員會通過制定地方性法規(guī)的方式設(shè)定行政許可。地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的權(quán)限和方式，法律作了一定的限定。享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，可以對法律、行政法規(guī)尚未設(shè)定的行政許可事項，通過制定地方性法規(guī)的方式設(shè)定行政許可。法律、行政法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的行政許可事項，地方性法規(guī)不得另設(shè)行政許可；沒有設(shè)定的行政許可事項，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，地方性法規(guī)可以作出補充規(guī)定。地方性法規(guī)作出實施法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可的具體規(guī)定，不得增設(shè)新的行政許可。對法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政許可條件作出的具體規(guī)定，地方性法規(guī)不得增設(shè)違反上位法的其他條件。（3）省級人民政府通過制定行政規(guī)章的方式設(shè)定行政許可。鑒于我國幅員遼闊，地方政府承擔(dān)的行政管理事務(wù)紛繁復(fù)雜，所以需要賦予省級人民政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)。行政許可法規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以通過制定行政規(guī)章設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。（4）關(guān)于地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章設(shè)定行政許可事項的禁止性規(guī)定。法律從兩方面對地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章不得設(shè)定的行政許可事項作出了禁止性規(guī)定。一是規(guī)定某些行政許可事項，地方無權(quán)設(shè)定。地方無權(quán)設(shè)定行政許可的事項包括，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。二是對地方有權(quán)設(shè)定的行政許可事項中，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營或者提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。這里所稱的規(guī)章不僅包括省級人民政府制定的政府規(guī)章，也包括國務(wù)院有關(guān)部門和直屬機構(gòu)制定的部門規(guī)章。部門規(guī)章只能根據(jù)法律、行政法規(guī)有關(guān)行政許可的規(guī)定，作出操作性的具體規(guī)定，但不得增設(shè)新的行政許可。地方政府規(guī)章對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的其他條件。部門規(guī)章對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反法律、行政法規(guī)的其他條件。3.無權(quán)設(shè)定。行政許可法對無權(quán)設(shè)定行政許可的行政機關(guān)和設(shè)定方式作出了明確的規(guī)定，國務(wù)院各部門、直屬機構(gòu)以及設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有行政許可設(shè)定權(quán)，并且不得以法律、法規(guī)和省級政府行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的形式設(shè)定行政許可。這就意味著行政許可法施行后，上述地方人民政府和國家行政機關(guān)無權(quán)設(shè)定行政許可，原已設(shè)定的行政許可自行廢止失效。如果需要實施行政許可，則必須由法定行政機關(guān)按照法定方式設(shè)定。（三）行政許可的實施機關(guān)和方式法定行政許可設(shè)定后，須由法定的行政機關(guān)按照法定的方式實施行政許可。行政許可的實施機關(guān)是具體履行行政許可職責(zé)的執(zhí)行機關(guān)，它不同于行政許可的設(shè)定機關(guān)，其范圍較大和層級較多。既包括某些行政許可的設(shè)定機關(guān)，又包括行政許可設(shè)定機關(guān)內(nèi)設(shè)的政府部門或者直屬機構(gòu)，以及某些法定的社會組織。1.國務(wù)院和省級人民政府。這是行政許可法授權(quán)可以設(shè)定行政許可的行政機關(guān)，這兩級政府不但可以設(shè)定行政許可，有時也直接實施某些重大的行政許可事項，具有設(shè)定行政許可和實施行政許可的雙重權(quán)力。2.市、縣兩級人民政府。這兩級政府雖然沒有行政許可設(shè)定權(quán)，卻是大多數(shù)法律、法規(guī)授權(quán)實施行政許可的行政機關(guān)，依法享有行政許可的實施權(quán)。3.縣級以上人民政府內(nèi)設(shè)的有關(guān)部門或者直屬機構(gòu)。這是我國主要的行政許可實施機關(guān)。縣級以上人民政府作為重大行政許可事項的實施機關(guān)，擔(dān)負(fù)著本行政區(qū)內(nèi)全面的、繁重的行政管理工作，大量的行政許可實施工作主要應(yīng)由政府內(nèi)設(shè)的有關(guān)職能部門和機構(gòu)來承擔(dān)。我國絕大多數(shù)的法律、法規(guī)和規(guī)章，都將行政許可的實施權(quán)賦予這些行政機關(guān)，由它們在各自的職責(zé)范圍內(nèi)行使行政許可實施權(quán)。4.符合法定條件的社會組織，是對行政機關(guān)實施行政許可的必要補充。行政許可法第二十三條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定。”譬如工商管理、特種設(shè)備檢測檢驗組織等，就是依照法律規(guī)定成立的具有管理公共事務(wù)職能的社會組織。（四）行政許可的實施程序法定程序法定既是行政許可的重要特征，又是維護(hù)被許可人合法權(quán)益，保證行政許可實施機關(guān)公正、高效履行職責(zé)的必要條件。行政許可法對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等程序性問題，作出了明確的規(guī)定。被許可人申請行政許可和許可人實施行政許可，都要符合法定程序。違反法定程序的行為即構(gòu)成程序違法，也會產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果和法律責(zé)任。（五）從事特定活動的權(quán)利義務(wù)法定申請和決定行政許可的目的是取得從事特定活動的權(quán)利。是否賦予被許可人從事特定活動的權(quán)利以及設(shè)定何種權(quán)利，是國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)以法律形式單方面決定的行為，不以被許可人是否認(rèn)同為前提。依照法律規(guī)定，只要依法設(shè)定從事某些特定活動的行政許可，被許可人必須無條件地按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定向行政許可實施機關(guān)提出申請，在取得從事特定活動的權(quán)利的同時，必須履行相應(yīng)的法定義務(wù)。被許可人取得行政許可后，必須在批準(zhǔn)的行政許可事項范圍內(nèi)從事特定活動，并接受行政許可實施機關(guān)的監(jiān)督管理。任何行政機關(guān)和個人均無權(quán)非法剝奪或者增加被許可人申請或者取得從事特定活動的權(quán)利，也不得擅自免除或者減少被許可人應(yīng)盡的法定義務(wù)。許可人與被許可人在行政許可活動中享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的內(nèi)容雖然有所不同，但是權(quán)利與義務(wù)對等的原則是沒有例外的。只要享有法定權(quán)利，必須承擔(dān)法定義務(wù)。許可人在行使實施行政許可權(quán)力的同時，必須履行法定義務(wù)，同樣沒有超越法律之外的任何特權(quán)。（六）違反行政許可的責(zé)任法定實施行政許可的權(quán)責(zé)一致原則決定了法定義務(wù)與法定責(zé)任的一致性，不履行法定義務(wù)的后果必定是要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政許可的責(zé)任主體是雙向的，包括許可人和被許可人。不論是許可人還是被許可人，只要實施了法律禁止的行為，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二、行政許可的設(shè)定范圍和種類(一)行政許可的設(shè)定范圍所謂行政許可的設(shè)定范圍，是指在立法上什么事項可以設(shè)定行政許可，什么事項不能設(shè)定行政許可，以及按照什么原則設(shè)定行政許可。在行政許可設(shè)定范圍問題上，既要肯定對國計民生和行政管理不可缺少的行政許可，又要體現(xiàn)自主決定、市場機制不口社會自律的積極作用，減少和取消不必要的行政許可。總之，必須設(shè)定許可的一定要設(shè)，不能否定一切；可以設(shè)定許可的，不一定都要設(shè)；可以不設(shè)定許可的，一定不要設(shè)。行政許可法規(guī)定下列事項可以設(shè)定行政許可：1直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項。譬如，安全生產(chǎn)許可證條例就是根據(jù)該項規(guī)定，對從事“直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全”的“特定活動”的礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)，設(shè)定了安全生產(chǎn)許可。上述企業(yè)只有具備規(guī)定的十三項安全生產(chǎn)條件，經(jīng)審查符合條件并取得安全生產(chǎn)許可證后，方可從事生產(chǎn)活動。未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動。2有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。3提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。該項規(guī)定也與安全生產(chǎn)密切相關(guān)，為安全生產(chǎn)提供技術(shù)服務(wù)的中介機構(gòu)，必須依法設(shè)立并具備相應(yīng)的特殊技能。4直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、監(jiān)測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項。該項規(guī)定中可以設(shè)定行政許可的絕大部分事項都與安全生產(chǎn)有關(guān)，屬于法律明確可以設(shè)定行政許可的范圍。這類行政許可事項的對象是技術(shù)性、專業(yè)性很強的物質(zhì)裝備，需要由專業(yè)機構(gòu)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范對其安全性能、指標(biāo)進(jìn)行審定，經(jīng)審定合格的方可投入使用。5企業(yè)或者其他組織的設(shè)立，需要確定主體資格的事項。譬如危險化學(xué)品安全管理條例規(guī)定危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)，不得批準(zhǔn)設(shè)立企業(yè)。6法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。行政許可法雖對可以設(shè)定行政許可的主要事項作出了概括性的規(guī)定，但是不可能全部列舉和窮盡所有可以設(shè)定行政許可的事項，既要與原有的法律、行政法規(guī)相銜接，又要為今后設(shè)定行政許可留有空間。法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政許可事項是指銷虧政許可法實施前有關(guān)法律、行政法規(guī)對行政許可事項已有規(guī)定的，依然有效。行政許可法實施后有關(guān)法律、行政法規(guī)也可以依法設(shè)定其他行政許可事項。(二)行政許可的種類行政許可法借鑒國外通行做法，根據(jù)行政許可的性質(zhì)、功能、適用事項的不同，將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記等五類。1普通許可。普通許可是由行政機關(guān)確認(rèn)自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是適用范圍最廣泛的一種行政許可，王要適用于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的事項。普通許可的主要功能是防止危險、保障安全，一般沒有數(shù)量控制。2特許。特許是由行政機關(guān)代表國家向被許可人授予某項權(quán)利，主要適用于有限自然資源開發(fā)、公共資源配置和壟斷性企業(yè)的市場準(zhǔn)入等事項，譬如海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。3認(rèn)可。認(rèn)可是由行政機關(guān)對申請人是否具備特定技能的認(rèn)定，主要適用于提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。認(rèn)可的主要功能是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽，沒有數(shù)量控制。4核準(zhǔn)。核準(zhǔn)是由行政機關(guān)對某些事項是否達(dá)到特定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的判斷、確定。核準(zhǔn)主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、監(jiān)測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項。核準(zhǔn)的主要功能也是為了保障安全，沒有數(shù)量控制。5登記。登記是由行政機關(guān)確立公民、法人或者其他組織的特定主體資格。登記的王要功能是確立申請人的市場主體資格，沒有數(shù)量控制。第 11 頁 共 11 頁