[法律資料]農(nóng)村宅基地司法實踐中的若干法律問題研究

農(nóng)村宅基地司法實踐中的若干法律問題研究摘要關鍵詞: 用益物權 農(nóng)村宅基地房屋買賣合同效力 宅基地執(zhí)行 內(nèi)容提要:農(nóng)村宅基地使用權是我國特有的一項獨立的用益物權,它具有嚴格的身份性、無償使用性及范圍的嚴格限制性等特點。宅基地買賣合同的效力應區(qū)別對待。法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍賣、變賣中存在若干爭議，法院執(zhí)行農(nóng)民唯一一套宅基地房能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？由于我國農(nóng)村宅基地使用權制度存在許多缺陷,上述司法實踐中存在的問題亟待解決。文/程磊本文被收錄廣州律師執(zhí)業(yè)20周年紀念文集關鍵詞: 用益物權 農(nóng)村宅基地房屋買賣合同效力 宅基地執(zhí)行內(nèi)容提要:農(nóng)村宅基地使用權是我國特有的一項獨立的用益物權,它具有嚴格的身份性、無償使用性及范圍的嚴格限制性等特點。宅基地買賣合同的效力應區(qū)別對待。法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍賣、變賣中存在若干爭議，法院執(zhí)行農(nóng)民唯一一套宅基地房能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？由于我國農(nóng)村宅基地使用權制度存在許多缺陷,上述司法實踐中存在的問題亟待解決。農(nóng)村宅基地使用權作為一項重要的物權，在新的物權法中立法機關設定了專章進行規(guī)范。在司法實踐中，農(nóng)村宅基地經(jīng)常作為房屋買賣合同的標的出現(xiàn)，因此，發(fā)生糾紛時，宅基地買賣合同的效力至關重要。如何認定該類特殊房屋買賣合同的效力？在法院執(zhí)行過程中，許多農(nóng)村當事人的唯一財產(chǎn)即是他們賴于生存的宅基地房屋，基于宅基地房屋的社會福利和保障性質(zhì)，法院應如何進行查封、拍賣、變賣？如果農(nóng)民只有唯一的一套住房，能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？由于我國的農(nóng)村宅基地使用權制度尚不完善，存在許多需要進一步明確的地方，有必要結合相關的規(guī)定對上述諸多司法實踐中存在的問題進行研究。一、農(nóng)村宅基地、房屋買賣的相關立法狀況中華人民共和國憲法第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！痹摋l確立了宅基地所有權嚴格禁止買賣，宅基地使用權轉(zhuǎn)讓需依照法律規(guī)定的原則。中華人民共和國土地管理法作為現(xiàn)行調(diào)整土地管理方面的專項法律，第八條確立了包括宅基地所有權在內(nèi)的各種類型土地的所有權，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！痹摲ǖ诹l對村民建房用地(宅基地)作了規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄稗r(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！薄稗r(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！痹摲ǖ诹龡l對涉及宅基地使用權在內(nèi)的集體土地使用權的流轉(zhuǎn)作了規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”關于宅基地能否抵押，我國擔保法第三十七條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第(五)項、第三十六條第三款規(guī)定的除外?！钡谌臈l規(guī)定：“下列財產(chǎn)可以抵押：(五)抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權?！币罁?jù)該法，宅基地使用權不能單獨抵押。1999年，國務院辦公廳發(fā)布的關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知（國辦發(fā)<>號）為了加強對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理，嚴禁非法占用農(nóng)民集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，明確了禁止農(nóng)村房屋向城市市民出售。該通知第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。廣東省高級人民法院關于審理農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設糾紛案件若干問題的指導意見（粵高法發(fā)<>號）第條規(guī)定，當事人將農(nóng)村村民住宅建設用地轉(zhuǎn)讓、出租或以合建形式變相轉(zhuǎn)讓農(nóng)村村民住宅建設用地而簽訂的合同，一般應認定無效。但年月日土地管理法修訂以前，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民、回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、退伍軍人以及華僑、港澳臺同胞的，以及年月日土地管理法修訂以后，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民的，可認定轉(zhuǎn)讓合同有效。廣州市農(nóng)村村民住宅建設用地管理規(guī)定（廣州市人民政府令（第號）第16條規(guī)定， 禁止買賣、出租農(nóng)村村民住宅建設用地。在中華人民共和國物權法制定過程中，立法機關曾多次對宅基地問題進行了專題討論。全國人大常委會物權法草案六次審議稿規(guī)定：“宅基地使用權人經(jīng)本集體同意，可以將合法建造的住宅轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。在進行第七次審議時，將“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”修改為“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。 2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的中華人民共和國物權法對宅基地使用權設專章進行規(guī)定：第十三章宅基地使用權中第一百五十二條規(guī)定：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。 第一百五十三條規(guī)定， 宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。第一百五十四條規(guī)定， 宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。 第一百五十五條規(guī)定， 已經(jīng)登記的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記二、農(nóng)村宅基地上的房屋買賣合同的效力根據(jù)上述立法規(guī)定，農(nóng)村宅基地上的房屋買賣合同一般應當認定無效。主要理由是：首先，房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國法律、法規(guī)所禁止的。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。國務院辦公廳 1999年頒布的關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹彝恋毓芾砭?lt;1990>國土函字第97號關于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應用問題請示的答復也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。根據(jù)最高人民法院關于適用中華人民共和國合同法若干問題的解釋(一) 第四條規(guī)定，合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)。所以，涉及宅基地買賣的合同一般是無效的。其次，宅基地使用權是集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓。目前，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的內(nèi)部成員才有權申請宅基地，如村民要建房，并符合法律規(guī)定的建房條件的，可以向村委會提出申請。非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，不得申請取得宅基地使用權。保證了集體土地使用權人身份的特殊性，有利于對集體土地的長久規(guī)劃和保護。農(nóng)村宅基地房買賣中，買房人名義上是買房，實際上是買地，在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經(jīng)濟組織的權益，是法律法規(guī)明確禁止的。第三，目前，農(nóng)村房屋買賣無法辦理產(chǎn)權證書變更登記，故買賣雖完成，但買受人無法獲得所有權人的保護。實踐中，買受人即使實際支付了全部購房款，但因為農(nóng)村宅基地證所特有的身份關聯(lián)性，買受人如果不是本集體經(jīng)濟組織的成員，在法律上是無法獲得自己名下的宅基地證的。而因宅基地證辦理的法律障礙，買受人也無法辦理所購房屋的房產(chǎn)證。從法律意義上來說，雖然已發(fā)生了事實上的買賣行為，但買受人卻無法獲得房屋所有權人的法律地位。 因此，此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外。根據(jù)廣東省高級人民法院關于審理農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設糾紛案件若干問題的指導意見的規(guī)定，如果買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員，經(jīng)過辦理了宅基地審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓給本村村民的，可以認定房屋買賣合同有效。從中可以看出立法及司法機關對農(nóng)村宅基地買賣立法的重視及對農(nóng)民權益的保護。三、農(nóng)村宅基地房屋的執(zhí)行問題(一)、法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍賣、變賣中存在的問題人民法院在審理民事案件時，經(jīng)常會應當事人的申請或依職權對有關當事人的房產(chǎn)采取查封的訴訟保全措施，或在當事人不按照生效法律文書履行清償債務責任時，將被查封的房產(chǎn)和土地使用權一同拍賣、變賣清償債務。法院在行使這些權力時，需要國土資源、房地產(chǎn)管理部門的協(xié)助執(zhí)行。然而，對于宅基地的轉(zhuǎn)讓，法律規(guī)定了嚴格的限制條件，不符合法定條件的禁止轉(zhuǎn)讓。法院的上述裁定是否應受到這些條件的約束呢？如果不符合宅基地轉(zhuǎn)讓的主體條件，即債權人不是與債務人同屬一個集體經(jīng)濟組織，那么債權人能否憑借法院的協(xié)助執(zhí)行裁定獲得宅基地的使用權和房產(chǎn)的所有權呢？在司法實踐中，法院的裁定往往效力更高于法律的相關限制性規(guī)定。最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知第24條明確規(guī)定，人民法院執(zhí)行集體土地使用權時，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理。如果法院不能與國土資源和房屋管理部門取得一致意見，有些法院即直接裁定將宅基地拍賣或交由債權人抵償債務。如果相關部門不予辦理，法院可以按照妨害民事訴訟的行為依法采取強制措施，迫使相關部門做出讓步。民事訴訟法第230條規(guī)定，在執(zhí)行中，需要辦理有關財產(chǎn)權證照轉(zhuǎn)移手續(xù)的，人民法院可以向有關單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，有關單位必須辦理。如果人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書完全符合法律的規(guī)定，國土資源及房管部門只要按照法院的裁定執(zhí)行即可，司法權與行政權就不會發(fā)生沖突。但是，有關宅基地的轉(zhuǎn)讓，法律、法規(guī)已經(jīng)設立了嚴格的轉(zhuǎn)讓條件，一般宅基地房買賣合同都因違反法律的強制性規(guī)定而歸于無效，法院能否超越法律的規(guī)定運用司法權力變相進行宅基地買賣呢？宅基地房能否買賣是專屬于國土資源和房屋管理部門的權力，如果法院關于宅基地房拍賣或者抵債的裁定不符合宅基地轉(zhuǎn)讓的相關規(guī)定，國土資源和房管部門是有權拒絕協(xié)助辦理相關的權屬變更手續(xù)的。實踐中，某些當事人為了達到買賣宅基地的目的，雙方串通簽訂一份虛假的債權債務協(xié)議，買受人故意向法院起訴，要求出賣人（宅基地房所有人）償還債務。然后，雙方在法院的主持下達成一份以房抵債的和解協(xié)議。再由債權人向法院申請強制執(zhí)行出賣人的宅基地房，法院向國土房管部門發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，買受人據(jù)此完成宅基地房的過戶。這種雙方惡意串通的虛假訴訟，即可規(guī)避宅基地房不得向城鎮(zhèn)居民出賣的法律限令。在這種情況下，法院裁定成了非法買賣宅基地的合法化工具。(二)、法院執(zhí)行農(nóng)民惟一一套宅基地房能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產(chǎn)的規(guī)定，第六條規(guī)定：“對被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)的家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債?！痹诿袷聢?zhí)行中，執(zhí)行適度的原則有著特殊的意義，即對被執(zhí)行人的執(zhí)行必須控制在合理的限度內(nèi)，在執(zhí)行目的和執(zhí)行手段之間、申請執(zhí)行人利益和被執(zhí)行人利益之間保持合理的平衡關系，被執(zhí)行人的許多基本權利必須加以保護，不能因為強制執(zhí)行而造成被執(zhí)行人的生存難以為續(xù)?，F(xiàn)實生活中，許多農(nóng)民一輩子只擁有一套宅基地房，如果法院強制拍賣、變賣農(nóng)民的惟一一套宅基地房，將會使該農(nóng)民永遠失去再次申請建設宅基地房的權利。根據(jù)土地管理法第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。如果法院查明農(nóng)民只有一套賴于生存的宅基地房，那么法院在強制執(zhí)行時，是否應根據(jù)上述司法解釋對其實行財產(chǎn)豁免？農(nóng)民財產(chǎn)的有限性決定了法院在執(zhí)行標的較大的案件時，農(nóng)民擁有的惟一可供執(zhí)行的財產(chǎn)即是宅基地房。而如果把農(nóng)民惟一的生活用房拍賣或變賣掉，他們可能就只能流離失所、無處安居了。而且，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，宅基地房只能賣給同村村民。而一般同村村民購買能力較低，不一定會去購買同村鄉(xiāng)親的宅基地房。而且，根據(jù)“一戶一宅”的法律限制性規(guī)定，如果村民購買了涉訴宅基地，那該村民就不能再向村委會申請宅基地建房了，否則就會出現(xiàn)“一戶兩宅”的情況。四、綜述我國農(nóng)村人口有8億多，他們中的大多數(shù)生活在農(nóng)村，需要大量住房和生活空間，因而宅基地的取得、使用年限以及喪失對農(nóng)民來說非常重要。然而長期以來，有關農(nóng)村宅基地的規(guī)定沒能夠全面維護農(nóng)民的權益，新頒布的物權法在維護農(nóng)民的權益，維持社會的穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用。物權法嚴格限制農(nóng)村宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓，是基于宅基地的社會保障功能而設定的。就全國范圍而言，中國城市化尚需要經(jīng)歷一個漫長的歷程，農(nóng)村的社會保障體系還不完善，宅基地現(xiàn)有的社會保障功能是維系幾億農(nóng)民基本生存權利的重要手段，嚴格限制宅基地的轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了國家對處于中國社會底層的弱勢農(nóng)民群體的深切人文關懷。在司法實踐中，大量的涉及農(nóng)民權益的糾紛多與農(nóng)民的重要財產(chǎn)宅基地使用權密切相關。而因為農(nóng)村宅基地的福利和保障特性，各級法院在處理宅基地的相關糾紛時沒有法律、法規(guī)或司法解釋的明確指引與參照，導致在司法實踐中，各級各地法院對宅基地問題存在不同的看法和意見，嚴重影響了法院對案件的公平公正審理。新的物權法頒布后，有關宅基地問題有了比較明確的法律規(guī)定，但在具體案件的審理過程中，還需要進一步出臺相關的法規(guī)、司法解釋進行細化，以切實解決司法實踐中存在的各種涉及宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題。如何既保證宅基地對農(nóng)民的住房保障功能又有利于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，這是擺在立法機關及相關司法部門面前的重要課題。（程磊律師系廣州市律師協(xié)會民事法律委員會秘書長，廣東博厚律師事務所律師）