完善人民代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的若干思考（上）(1)

完善人民代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的若干思考（上）(1) 摘要：人民代表是代表機(jī)關(guān)的主體，代表的產(chǎn)生是人大制度的邏輯起點(diǎn)，因而代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制構(gòu)成人大制度的前提和基礎(chǔ)，完善人大制度首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的完善。我國(guó)人大代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制存在著若干相互聯(lián)系、相互影響的缺陷，表現(xiàn)在：不具有中立色彩的選舉組織對(duì)候選人的確定及選舉過(guò)程的不適當(dāng)?shù)牟倏兀粦椃ê瓦x舉法長(zhǎng)期將直接選舉的層面長(zhǎng)期停留在較底層次，沒(méi)有隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識(shí)的覺(jué)醒而相應(yīng)提高；選舉主體的選舉意識(shí)普遍淡薄、知情權(quán)缺位及被動(dòng)式選舉行為；被選舉主體的利益和動(dòng)機(jī)的錯(cuò)位、不純現(xiàn)象與代表的政治職務(wù)嚴(yán)重不符。針對(duì)這些問(wèn)題，文章提出了完善代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的路徑選擇：一是完善現(xiàn)行代表的選舉程序，包括改進(jìn)和健全現(xiàn)行代表候選人的提名程序、增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和公開(kāi)性、適當(dāng)推行與擴(kuò)大界別選舉制、改革代表名額分配辦法、區(qū)分選舉權(quán)和被選舉權(quán)等環(huán)節(jié)。二是適時(shí)擴(kuò)大直接選舉的層面，直至最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大代表的直接選舉。關(guān)鍵詞：人民代表；選舉產(chǎn)生機(jī)制；直接選舉今年是我國(guó)人民代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大制度）創(chuàng)立發(fā)展的五十周年。自1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式召開(kāi)至今年已經(jīng)整整半個(gè)世紀(jì)。五十年來(lái)，人大制度發(fā)揮了巨大的優(yōu)越性。但政治實(shí)踐表明，人大制度并不是一經(jīng)建立，就現(xiàn)實(shí)地、自然而然地、充分地發(fā)揮出內(nèi)在的優(yōu)越性。由于它是新型的代議制度和具有原創(chuàng)性的、中國(guó)特色的根本政治制度，與西方成熟的政權(quán)組織形式相比，畢竟歷史較短。人大制度發(fā)展的五十年也是艱難曲折的五十年，它真正步入正常發(fā)展、充分發(fā)揮作用、扎實(shí)推進(jìn)民主法制建設(shè)也只是黨的十一屆三中全會(huì)以后的事，迄今不過(guò)20來(lái)年。由于我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，建設(shè)高度的社會(huì)主義民主政治的任務(wù)還遠(yuǎn)未完成，受落后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件的制約，人大制度運(yùn)行的外部環(huán)境、社會(huì)政治基礎(chǔ)還不十分理想，內(nèi)在的具體制度、運(yùn)行程序和工作方式還存在缺陷，人大工作還存在一些深層次的困難和問(wèn)題，這些都在一定程度上阻礙了人大制度的功能發(fā)揮，在一定程度上消解了人大制度理論上的優(yōu)越性，導(dǎo)致了原則與實(shí)際的乖離、理想與現(xiàn)實(shí)的反差。所以人大制度面臨著不斷發(fā)展完善的任務(wù)，黨的十六大政治報(bào)告指出：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志?！?完善人大制度，需要系統(tǒng)地、全面地從代表的產(chǎn)生、代表職權(quán)運(yùn)作的條件、代表大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、代表執(zhí)行職務(wù)的程序制度環(huán)境、保障制度及培養(yǎng)訓(xùn)練機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等一系列具有邏輯聯(lián)系的環(huán)節(jié)來(lái)著手。限于篇幅，本文僅就完善代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制問(wèn)題提出若干淺見(jiàn)，以求教于方家。一、代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的存在的不足和問(wèn)題人民代表是代表機(jī)關(guān)的主體，代表的產(chǎn)生則是人大制度的邏輯起點(diǎn)，因而代表的選舉機(jī)制構(gòu)成人大制度的前提和基礎(chǔ)。1馬克思主義經(jīng)典作家曾指出，無(wú)產(chǎn)階級(jí)的代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照普遍、平等、直接、無(wú)記名的原則選舉產(chǎn)生。2但從人大代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，真實(shí)狀況與此相距較大?？梢哉f(shuō)代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制從選舉的具體程序開(kāi)始，就先天不足，這又包括數(shù)個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)在：（一）不具有中立色彩的選舉組織對(duì)候選人的確定及選舉過(guò)程的不適當(dāng)?shù)牟倏?根據(jù)我國(guó)選舉法，間接選舉的代表4均由他所組成的代表大會(huì)的常委會(huì)主持選舉，直接選舉的代表5由另外設(shè)立的選舉委員會(huì)主持選舉，縣級(jí)的選舉委員會(huì)受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的選舉委員會(huì)受縣級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。上述可視為法定的選舉組織。在實(shí)際工作中，選舉組織領(lǐng)導(dǎo)都是在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，同級(jí)黨委要成立換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，選舉委員會(huì)的成員都是黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)干部所組成。所以，各級(jí)黨委和政府的部門(mén)（尤其是組織人事等部門(mén)）均對(duì)選舉的各環(huán)節(jié)有實(shí)質(zhì)的影響渠道和手段，構(gòu)成為有重大實(shí)際影響的“選舉組織”?？梢哉f(shuō)，人大代表的選舉并沒(méi)有中立的、獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)來(lái)保障和組織，實(shí)踐中往往操控在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)手中。上述選舉組織對(duì)選舉的操控表現(xiàn)在以下不適當(dāng)?shù)膸讉€(gè)方面：1、長(zhǎng)期以來(lái)，將特定的先進(jìn)性、榮譽(yù)性硬性附加于人民代表的職務(wù)之上，使廣大民眾和代表本人形成了人大代表的資格或身份必須具備特定的政治先進(jìn)性或榮譽(yù)性之錯(cuò)覺(jué)。幾十年來(lái)，選舉組織在代表候選人的提名環(huán)節(jié)非常強(qiáng)調(diào)代表的先進(jìn)性、廣泛性，忽略了代表應(yīng)有的政治素養(yǎng)和議政能力，使得一些根本不符合代表政治職務(wù)要求、不具有參政議政能力，但在各行各業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)的標(biāo)兵、勞模、三八紅旗手、體育比賽冠軍等人員，國(guó)家為嘉獎(jiǎng)他們而提名或安排他們獲得候選人資格。這樣選出的代表只會(huì)“感謝黨、感謝上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，只有對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的意識(shí)，沒(méi)有代表人民、對(duì)人民負(fù)責(zé)的觀念，代表素質(zhì)很差，議政能力很低。2、選舉組織往往根據(jù)政治需要來(lái)實(shí)現(xiàn)人大代表的所謂結(jié)構(gòu)比例，過(guò)分強(qiáng)調(diào)代表的廣泛性和所謂的“代表性”，而不承認(rèn)代表的結(jié)構(gòu)比例不能是主觀先驗(yàn)安排的結(jié)果，只能是“政治市場(chǎng)”充分競(jìng)爭(zhēng)和選民自由選擇的結(jié)果。根據(jù)筆者的調(diào)查和觀察，在選舉實(shí)踐中，需要照顧的結(jié)構(gòu)比例因素有：黨政領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派、少數(shù)民族、婦女、港澳同胞和海外僑胞、知識(shí)分子、先進(jìn)人物以及工人、農(nóng)民、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文藝各界別等等。由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)代表的各種結(jié)構(gòu)如界別、年齡、性別、民族、先進(jìn)性、榮譽(yù)性的比例，有時(shí)為了達(dá)到比例，選舉機(jī)構(gòu)還“戴帽”下達(dá)指標(biāo)。這樣的結(jié)果是：一方面使得選舉成為變相指定，選民或代表沒(méi)有選擇余地，選民或代表對(duì)選舉失去興趣，選舉徒具形式意義，民主功能?chē)?yán)重萎縮。另一方面選出的代表相當(dāng)部分政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力同代表本身要求所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不相適應(yīng)，人大決策難免流于形式，決策功能大打折扣，社會(huì)上稱(chēng)人大為“橡皮圖章”、“表決機(jī)器“就說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)比例的安排實(shí)際上是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式在選舉政治中的反映。3、違反選舉法規(guī)定，偏好政黨團(tuán)體提名方式，強(qiáng)調(diào)組織安排、組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)選民或代表聯(lián)名提名的候選人另眼相看，甚至做工作干擾排斥?，F(xiàn)行兩種合法的提名方式，即政黨團(tuán)體提名方式和選民或代表聯(lián)名提名方式在選舉法中地位是平等的，沒(méi)有孰優(yōu)孰劣之分。但實(shí)踐中，選舉組織在所謂的“醞釀過(guò)程”中直至確定正式候選人總是有意無(wú)意強(qiáng)調(diào)組織意圖和安排的實(shí)現(xiàn)，忽視甚至排斥選民或代表聯(lián)名提名的候選人。6這個(gè)現(xiàn)象在間接選舉中尤其突出。4、選區(qū)劃分的隨意性和行政化一方面壓抑了選民的參選積極性，另一方面使有志于參政議政的“獨(dú)立候選人”的產(chǎn)生難乎其難，7但結(jié)果只有利于選舉組織的直接或間接的操控。現(xiàn)在的選區(qū)不是按地域劃分，而是按工作單位劃分。這就使各個(gè)單位的負(fù)責(zé)人可以操縱其單位的選舉，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負(fù)責(zé)人。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，選區(qū)的劃分完全按照上級(jí)的意圖安排，劃定的選區(qū)往往有一個(gè)單位在人數(shù)上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，也就是說(shuō)上級(jí)的意圖是讓該單位的負(fù)責(zé)人或者安排的什么人當(dāng)選人大代表。這種意圖可能是出于對(duì)人大代表性的安排，但卻給選舉的公正性與民主性造成了極大的傷害。因?yàn)閺V大的選民是看得很清楚的，既然選舉結(jié)果在選舉前就決定了，那么他們的投票行為僅僅只是給選舉組織的組織意圖披上“合法的外衣”，沒(méi)有什么價(jià)值。再者，由于投票也是在各個(gè)單位組織督促下進(jìn)行，因此秘密寫(xiě)票制等必要的選舉規(guī)則無(wú)法實(shí)行。所以，盡管在各個(gè)單位的督促下投票率看似很高，但選舉的質(zhì)量卻很低。85、長(zhǎng)期否定競(jìng)選的意義。立法例在這一問(wèn)題上不進(jìn)反退。1979年選舉法第三十條還規(guī)定“各黨派、團(tuán)體和選民可用各種形式宣傳代表候選人。”但1986年修改選舉法時(shí)取消了這一規(guī)定，只規(guī)定：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況，但在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹。”（見(jiàn)1986年選舉法第三十條）。1995年修改選舉法時(shí)仍沒(méi)有恢復(fù)1979年的上述規(guī)定，而是保留1986年選舉法的上述規(guī)定（見(jiàn)1995年選舉法）。當(dāng)然，現(xiàn)行選舉法既沒(méi)有否定和限制競(jìng)選的方式的規(guī)定，也沒(méi)有明確肯定競(jìng)選的規(guī)定，但在實(shí)踐中，選舉組織出于謹(jǐn)慎穩(wěn)定和便于操控的考慮，均不希望出現(xiàn)競(jìng)選的現(xiàn)象。選舉組織要么是在程序安排中有意無(wú)意排斥競(jìng)選的可能空間和時(shí)間，要么是針對(duì)出現(xiàn)的競(jìng)選苗頭持明確否定態(tài)度，采取各種手段予以破解。前已述及，由于長(zhǎng)期以來(lái)，候選人的產(chǎn)生絕大多數(shù)是通過(guò)推選、提名等方式，幾乎沒(méi)有毛遂自薦者。確定好的正式候選人在沒(méi)有得到選舉組織機(jī)關(guān)的明確首肯或默許下，幾乎不可能進(jìn)行類(lèi)似聯(lián)系選民、自我宣傳、爭(zhēng)取支持的競(jìng)選活動(dòng)，只能被動(dòng)地接受組織的宣傳介紹。事實(shí)上，他們也無(wú)這樣的政治膽量，生怕背負(fù)“搞非組織活動(dòng)”、“不正當(dāng)拉票”的指責(zé)。9但也有一種新的情況值得注意，隨著人民政治意識(shí)的覺(jué)醒，近年來(lái)各地人大換屆時(shí)均出現(xiàn)了“自薦參選”的現(xiàn)象。10自薦參選人的競(jìng)選行為各具風(fēng)采，有個(gè)人單干的,有借助媒體宣傳的,有發(fā)動(dòng)本單位的人協(xié)助自己競(jìng)選的，但由此帶來(lái)的問(wèn)題是：組織安排的候選人認(rèn)為這些參選的人未能通過(guò)組織或通過(guò)“法定途徑”宣傳自己，有“打游擊”的嫌疑，對(duì)自己也不公平。而自薦參選人則認(rèn)為正式候選人反正有組織上的宣傳介紹，具備組織背景或“官方”優(yōu)勢(shì)，自己先天不足，再不努力，根本就沒(méi)有當(dāng)選的幾率。這些矛盾的產(chǎn)生還是源于不合時(shí)宜的制度缺失。（二）憲法和選舉法長(zhǎng)期將直接選舉的層面停留在較底層次，沒(méi)有隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識(shí)的覺(jué)醒而相應(yīng)提高根據(jù)憲法和選舉法的規(guī)定，只有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表是采用直接選舉的方式產(chǎn)生，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表都是采用間接選舉的方式選出的。在1953年選舉法到1979年選舉法之間的20多年里，直接選舉的層面一直停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大代表。眾所周知，由于選民直接行使國(guó)家權(quán)力不現(xiàn)實(shí)，所以才有選舉的制度設(shè)計(jì)。選舉產(chǎn)生的是代議制即間接民主制。在已經(jīng)是選舉制的間接民主制下，間接選舉的民主性遠(yuǎn)不如直接選舉。政治代表的產(chǎn)生原理在某種程度上與民事委托代理的原理相類(lèi)似。在民事委托代理關(guān)系中，總是會(huì)出現(xiàn)所謂的“代理成本”問(wèn)題。11為了盡量減少這種成本，法律制度設(shè)計(jì)上就要求代理人不得超出代理權(quán)限，未經(jīng)被代理人的同意，委托代理人是不能私自轉(zhuǎn)委托的。而且轉(zhuǎn)委托對(duì)于原始被代理人而言，二級(jí)代理人違背原始被代理人的意志、損害原始被代理人的利益且原始被代理人監(jiān)督控制難度和風(fēng)險(xiǎn)（代理成本）更大。轉(zhuǎn)委托層次越多，這種風(fēng)險(xiǎn)就越大。就此觀察代表制度，從標(biāo)準(zhǔn)的政治理論來(lái)看，間接選舉意味著作為國(guó)家權(quán)力所有者的人民，對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使者所實(shí)施的控制是通過(guò)某種中間環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行的，而這種中間環(huán)節(jié)本身是需要去控制的，是需要付出控制成本的。而且，實(shí)施控制的中間環(huán)節(jié)越多，控制成本越多，控制的效果越差。選舉實(shí)踐充分說(shuō)明，如果人民對(duì)自己選出的區(qū)縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)代表都知之甚少，就更不用說(shuō)對(duì)由代表選出的代表或代表的代表選出的代表（如設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表，省、自治區(qū)、直轄市人大代表及全國(guó)人大代表）有多少了解。如果人民對(duì)自己直接選出的區(qū)縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)代表監(jiān)督和制約都十分困難，那他們對(duì)由代表選出的代表或代表的代表選出的代表進(jìn)行監(jiān)督和制約就難上加難了?？傊?，人民對(duì)代表的了解和信任隨著間接選舉層面的增多而遞減。間接選舉的層面越多，代表身上來(lái)自于人民的壓力就越遙遠(yuǎn)，與人民意志和利益的聯(lián)系就越淡薄，人民對(duì)代表的監(jiān)督制約也越加困難，要指望代表代表人民鼓與呼就越困難。況且，人大代表承擔(dān)著信息的雙向溝通職能，把人民的意見(jiàn)和意志真實(shí)地傳遞到政治管理者那里是極為重要的，但層次過(guò)多的間接選舉制使得信息傳遞變得十分困難，信息失真的可能性也隨之加大。這種情形下的代表素質(zhì)（就代表職務(wù)要求而言的素質(zhì)）可想而知，人民對(duì)選舉的失望、對(duì)政治的淡薄和無(wú)可奈何就不難理解了。（三）選舉主體的選舉意識(shí)普遍淡薄、知情權(quán)缺位及被動(dòng)式選舉行為基于現(xiàn)行候選人名額分配模式和確定機(jī)制，選舉主體（選民或代表）的知情權(quán)和了解權(quán)嚴(yán)重匱乏，他們除了從官方公布的候選人簡(jiǎn)單的工作經(jīng)歷及學(xué)歷情況，以及只言片語(yǔ)的職務(wù)升遷介紹中獲悉候選人的不完全信息外，幾乎難以獲取對(duì)選舉至關(guān)重要的候選人的政治素養(yǎng)、任期政綱和承諾、參政議政能力的信息資料，所以選舉主體的投票帶有很大的盲目性和被動(dòng)性。一些學(xué)者就曾專(zhuān)門(mén)調(diào)查分析了選民厭選心理，認(rèn)為其深層次的原因在于選舉與利益脫節(jié)，選出的代表并不能真正代表選民的意志和利益，他們懷疑選舉的民主性和公正性，懷疑選舉對(duì)自身利益實(shí)現(xiàn)的實(shí)際功效。12據(jù)一份權(quán)威的調(diào)查報(bào)告顯示，近70%的選民對(duì)上一次選舉的結(jié)果沒(méi)什么印象13。也就是說(shuō)，誰(shuí)具備了代表選民的能力和素質(zhì)，誰(shuí)最后接受了選民的委托，成了他們的代表，為他們的利益之實(shí)現(xiàn)而進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)行使由他們所讓渡的權(quán)力，這樣一個(gè)本該與其理性之抉擇密切相連的結(jié)果，選民們竟然沒(méi)有印象！選舉主體并不認(rèn)為代表就是其表達(dá)政治意愿、利益要求的代言人，對(duì)代表的政治能力、個(gè)人素質(zhì)并未設(shè)定任何價(jià)值目標(biāo)，對(duì)誰(shuí)去當(dāng)這個(gè)代表持無(wú)所謂的態(tài)度。選舉主體不僅存在“選誰(shuí)還不都一樣”的認(rèn)識(shí)和“代表是我選出的嗎”的懷疑，還存在“我選的代表在干什么、能干什么”的懷疑，現(xiàn)行的代表履行職務(wù)行為尤其是閉會(huì)期間的活動(dòng)，選舉主體基本上不清楚，也不想關(guān)心。再者，公民聯(lián)系代表的渠道和橋梁并不暢通，據(jù)中國(guó)青年報(bào)2003年1月29報(bào)道：北京市人代會(huì)期間，農(nóng)業(yè)部某研究所的李起先生聽(tīng)說(shuō)代表接受人民來(lái)信和建議，就寫(xiě)了份關(guān)于北京市工作的建議書(shū)，送到代表駐地，想通過(guò)服務(wù)員轉(zhuǎn)交給大會(huì)秘書(shū)處。但他卻被警察帶走，關(guān)在地下室里7個(gè)多小時(shí)，直到被警察逼著在筆錄上承認(rèn)是“上訪”，保證不再去了，才被釋放。隔日，該報(bào)開(kāi)始討論為什么“公民見(jiàn)人大代表難”。這一事例雖然較為極端，但也反映了一定的實(shí)情，因?yàn)槿舜蟠斫^大多數(shù)是兼職代表，有各自的本職工作，在人大機(jī)關(guān)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的辦公場(chǎng)所，選區(qū)選民要找代表反映問(wèn)題確實(shí)存在困難。更何況許多選民還不知道當(dāng)選代表是誰(shuí)，什么單位的，聯(lián)系電話和方式是什么。（四）被選舉主體的利益和動(dòng)機(jī)的錯(cuò)位、不純現(xiàn)象與代表的政治職務(wù)嚴(yán)重不符共2頁(yè): 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