俄羅斯國家公園的管理制度及對我國的借鑒

俄羅斯國家公園的管理制度及對我國的借鑒 摘 要：俄羅斯是世界上國土面積最大的國家，其對自然資源的管理和珍稀動植物的保護(hù)自成一套。其中，國家公園是俄羅斯特別自然保護(hù)區(qū)域體系中保護(hù)級別最高的保護(hù)地之一。截至2014年，俄?_斯已經(jīng)建有47座國家公園。完善的法律法規(guī)和行之有效的管理制度使得俄羅斯的國家公園運行良好，自然資源得到較好的保護(hù)。筆者從國家公園的定義、入選標(biāo)準(zhǔn)、管理部門設(shè)置、機構(gòu)職能、人員配置、資金來源、土地權(quán)屬等方面闡述了俄羅斯國家公園管理制度的總體情況，并基于我國的基本國情提出如下建議：（1）建立國家公園體制明確為中央事權(quán)，即明確國家公園由國家中央機構(gòu)直接管理，國家公園的資產(chǎn)所有權(quán)也歸國家所有；（2）統(tǒng)一管理部門，建議由一個部門負(fù)責(zé)國家公園的管理工作，其他自然保護(hù)地是否由一個部門管理要根據(jù)改革進(jìn)程分階段實施；（3）管理部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治職能；（4）與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合，即根據(jù)自然資源所有者和管理者分離的原則，由國家公園管理部門負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管和用途管制職責(zé)。 下載論文網(wǎng)關(guān)鍵詞：國家公園；管體制度；俄羅斯俄羅斯國土面積廣闊，是世界上國土面積最大的國家，對自然資源的管理和珍稀動植物的保護(hù)有其自成一套的管理制度。俄羅斯現(xiàn)行法律聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法規(guī)定了聯(lián)邦及特別自然保護(hù)區(qū)、聯(lián)邦級自然保護(hù)區(qū)、地方級特別自然保護(hù)區(qū)和地方級自然保護(hù)區(qū)等多種級別的自然保護(hù)區(qū)。其中，國家公園屬于俄羅斯級別最高的聯(lián)邦級特別自然保護(hù)區(qū)域。2根據(jù)2014年俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)報告的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年俄羅斯共有47個國家公園，占地面積1.27105公頃。3一、國家公園定義1根據(jù)莫斯科特別自然保護(hù)區(qū)法規(guī)定，國家公園是聯(lián)邦級特別自然保護(hù)區(qū)，其作為獨一無二的自然綜合體，具有特殊的自然保護(hù)、生態(tài)教育和休閑休養(yǎng)價值，是具有高度的自然多樣性和稀有的、保存度較高的典型自然群體。國家公園區(qū)域內(nèi)有瀕臨滅絕的動植物，一般面積超過500公頃，以自然保護(hù)、教育和科研以及居民休養(yǎng)為目的的活動允許在國家公園的個別被劃分出來的區(qū)域進(jìn)行。2016年俄羅斯政府頒布了建立聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)“基斯洛沃茨克國家公園”2的 N 1290- 命令中就明確表示“保護(hù)基斯洛沃茨克國家公園內(nèi)的自然景觀、歷史人文景觀、對公民進(jìn)行生態(tài)教育、為旅游和休閑提供條件、研究并貫徹保護(hù)自然的科學(xué)方法、進(jìn)行國家生態(tài)監(jiān)測是聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)的目標(biāo)?！倍?、入選標(biāo)準(zhǔn)3根據(jù)聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法規(guī)定，在決定建立特別自然保護(hù)區(qū)時需要考慮所設(shè)立的區(qū)域是否具有保護(hù)物種多樣性的意義、是否具有美學(xué)價值和科研價值，是否古生物主體等因素。基于此，可以被設(shè)定為國家公園的區(qū)域一般要符合以下所有的或者大多數(shù)的條件：（1）自然綜合體保存完好（未被開發(fā)破壞的自然景觀占區(qū)域的大部分，具有一處或者多處面積足夠大的原始自然景觀）；（2）自然景觀極具多樣性（區(qū)域內(nèi)有明顯的因植被類型不同而互相區(qū)別的地貌差異，數(shù)量眾多的湖泊，濱海地區(qū)要有列島和島嶼，有大川大河）；（3）具有物種多樣性（稀有動、植物與相應(yīng)地理景觀的典型組合）；（4）具有資源獨特性（區(qū)域內(nèi)有稀有瀕危動植物，包括錄入國際紅皮書和俄羅斯聯(lián)邦紅皮書的物種，同時也包括國際公約和協(xié)議要保護(hù)的物種）；（5）高度適合休養(yǎng)（區(qū)域要非常適合各種形式的休養(yǎng)娛樂，包括旅游）；（6）具有極高的美學(xué)價值（具有相當(dāng)數(shù)量的獨一無二的可視的自然瑰寶，具有風(fēng)景多樣性和審美性極高的獨特景觀，零星分布人文景觀）；（7）舒適的氣候（氣候舒適，沒有影響休閑娛樂的極端氣候因素）；（8）歷史人文價值（擁有珍貴的人文景觀：著名的歷史、人文、考古、園林和工程藝術(shù)的文物和遺址）。此外，為了更好地保護(hù)國家公園的完整性，防止人為的不良影響，一般會在國家公園相鄰的獨立和水體處建立保護(hù)帶。三、基本管理制度俄羅斯聯(lián)邦是一個由22個自治共和國、46個州、9個邊疆區(qū)、4個自治區(qū)、1個自治州和3個聯(lián)邦直轄市等共計85個聯(lián)邦主體組成的聯(lián)邦共和立憲制國家。根據(jù)1999年10月6日N 184-號法令關(guān)于聯(lián)邦主體國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)和立法機構(gòu)的一般組織原則，俄羅斯特別自然保護(hù)區(qū)的組織和運作權(quán)力可以從聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)轉(zhuǎn)移到由聯(lián)邦政府按章程設(shè)立的聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行機關(guān)。同時，根據(jù)聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法規(guī)定，公民、社會聯(lián)合組織、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非營利性組織有權(quán)協(xié)助俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力機構(gòu)和地方自治機構(gòu)實行在管理和保護(hù)特別自然保護(hù)區(qū)方面的各項政策。俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力國家機構(gòu)和地方自治機構(gòu)在實行各項措施時要充分考慮公民、社會聯(lián)合組織、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非營利性組織的意見。（一）管理部門、職責(zé)及部門之間的關(guān)系俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部（又稱自然資源與生態(tài)部）隸屬聯(lián)邦政府，內(nèi)設(shè)的10個司和5個聯(lián)邦級直屬機關(guān)（2個署、3個局），負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、動物及其生存環(huán)境、生態(tài)監(jiān)督與監(jiān)測等自然資源領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)制定、國家政策調(diào)整、政策實施監(jiān)督與評價、國際合作與交流等內(nèi)容1（詳見圖1）。在職能分工方面，環(huán)境保護(hù)和自然資源部的10個司負(fù)責(zé)各自相應(yīng)自然資源的政策制定和宏觀調(diào)控，分別是事務(wù)與人事管理司、經(jīng)濟(jì)與財務(wù)司、法律司、國際合作司、環(huán)境保護(hù)與國家政策司、地質(zhì)、礦產(chǎn)利用與國家政策司、森林資源管理與國家政策司、水文氣象、環(huán)境監(jiān)測與國家政策司、水資源管理與國家政策司、狩獵經(jīng)濟(jì)管理與國家政策司。俄聯(lián)邦地下資源利用局、俄聯(lián)邦水資源局、俄聯(lián)邦林業(yè)局是這10個司所制定的政策和計劃的執(zhí)行者，俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督署和俄聯(lián)邦水文氣象與環(huán)境監(jiān)測蜀則是負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況。 俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)和自然資源部中有一個環(huán)境保護(hù)與國家政策司，負(fù)責(zé)制定國家公園的具體的政策，例如針對某個具體的國家公園的批準(zhǔn)工作發(fā)布具體的行政命令，其內(nèi)容包括闡述了國家公園的概況、公園任務(wù)、保護(hù)模式等。此外，環(huán)境保護(hù)與國家政策司會對國家公園的日常運行工作制定一些具體的條例，使公園日常運作有法可依，例如：楚瓦什共和國瓦爾瑪聶國家公園聯(lián)邦預(yù)算制度，該條例章程中包含了章程簡介，章程的主題、目標(biāo)，組織和管理機構(gòu)，財產(chǎn)和金融保障機構(gòu)等。俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部會針對每個國家公園設(shè)立一個聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)，負(fù)責(zé)國家公園運營中的具體工作。因此，俄羅斯國家公園由相應(yīng)的俄羅斯聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)進(jìn)行管理。例如，2016年6月22日，俄羅斯聯(lián)邦政府總理梅德韋杰夫就頒布了建立聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)“基斯洛沃茨克國家公園”1的重要文件。文件規(guī)定建立聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)“基斯洛沃茨克國家公園”，該機構(gòu)屬于俄羅斯環(huán)境保護(hù)與自然資源部，其建立目的是要保護(hù)基斯洛沃茨克國際公園內(nèi)的自然景觀、歷史人文景觀、對公民進(jìn)行生態(tài)教育、為旅游和休閑提供條件、研究并貫徹保護(hù)自然的科學(xué)方法、進(jìn)行國家生態(tài)監(jiān)測等。根據(jù)規(guī)定，聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)對特別自然保護(hù)區(qū)的?M織和管理權(quán)力可轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，聯(lián)邦政府根據(jù)聯(lián)邦政府所授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的提議決定建立國家公園和擴(kuò)大國家公園的面積。國家公園的相關(guān)條例由公園所在地的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)確定。國家公園的具體管理權(quán)由俄羅斯聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)所有，行使國家公園管理權(quán)的俄羅斯聯(lián)邦國家預(yù)算機構(gòu)有權(quán)在商用區(qū)給自己的工作人員無償提供場所。截止到2014年國家公園的檢查員達(dá)到1 422人（不包括聯(lián)合機構(gòu)從事保護(hù)工作的人員）。2除了機構(gòu)管理之外，對于國家公園的管理，俄羅斯還實行生態(tài)鑒定制度。所謂生態(tài)鑒定，是指由一定的機關(guān)或組織，對計劃進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動和其他與利用自然資源和保護(hù)環(huán)境有關(guān)的活動，按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和評價，以判定其是否符合俄聯(lián)邦規(guī)定的生態(tài)要求，是否可以允許其實施的一種特定監(jiān)督檢查程序或監(jiān)督檢查活動3。鑒定分為聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定和聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定。聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定由專門授權(quán)的聯(lián)邦級的機構(gòu)對聯(lián)邦級的活動進(jìn)行鑒定，聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定由專門授權(quán)的聯(lián)邦主體級的機構(gòu)對該級別的活動進(jìn)行鑒定。兩種級別的國家生態(tài)鑒定具有同樣的法律效力，并且聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定機構(gòu)受聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定機構(gòu)的直接管理。4在法律允許范圍內(nèi)獲得國家生態(tài)鑒定委員會關(guān)于轉(zhuǎn)換自然保護(hù)區(qū)為國家公園的積極鑒定結(jié)果后，可將自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜珗@。圖1 俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部機構(gòu)設(shè)置5（二）資金來源根據(jù)現(xiàn)行法律，國家公園作為國家機構(gòu)，由聯(lián)邦預(yù)算提供經(jīng)費。客觀的經(jīng)濟(jì)困難使得僅靠聯(lián)邦預(yù)算所提供的經(jīng)費不足以支撐國家公園所有的開支，因此必須擴(kuò)大國家公園其他的經(jīng)濟(jì)來源，包括在地區(qū)和市級組建國家和市級預(yù)算和預(yù)算外的儲備金來支持國家公園的開支。1根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦稅收法，國家公園享有國家的稅收特惠政策。同時，國家公園還善于從國有的商業(yè)組織中獲取無償?shù)馁Y金幫助，包括在地區(qū)和全俄范圍內(nèi)建立和發(fā)展相關(guān)的慈善基金。除上述之外，國外的大型資助機構(gòu)也會給國家公園提供用于實現(xiàn)保護(hù)自然等非商業(yè)活動的資金。現(xiàn)行的法律還允許國家公園擁有其他的經(jīng)濟(jì)來源。國家公園雖然為非盈利性的國家機構(gòu)，但是可以進(jìn)行商業(yè)活動，不過商業(yè)活動必須以國家公園的建立和維持為目的。屬于國家公園組織的商業(yè)活動所獲得的資金包括以下兩點：一是法人和個人因旅游和休閑使用國家公園的土地或者其他不動產(chǎn)而支付的租金；二是在現(xiàn)行法律允許范圍內(nèi)，出售商品以及教育、休閑、科研和出版廣告等其他付費服務(wù)所獲得的資金。（三）土地權(quán)屬國家公園屬于聯(lián)邦級自然保護(hù)區(qū)，未經(jīng)法律允許，公園內(nèi)的自然資源和不動產(chǎn)禁止進(jìn)行民事流轉(zhuǎn)。依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦土地權(quán)屬存在三種形式，即國家所有、地方所有和私人所有。國家對國家公園如土地、水、礦產(chǎn)和動植物資源等擁有所有權(quán)，而對于國家公園土地在個別情況下可設(shè)為其他單位（或個人）使用或擁有的地段。而國家公園是唯一有權(quán)購買的單位，其資金可由聯(lián)邦預(yù)算提供，或通過其他合法渠道籌集。四、對我國的借鑒俄羅斯的國家公園體制給我國國家公園建設(shè)帶來不少有益的啟示，包括機構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)制度以及職能分配等。（1）國家公園體制明確為中央事權(quán)。全民的公益性質(zhì)決定了國家公園建設(shè)管理為中央事權(quán)。在管理體制方面，在國家層面成立國家公園管理部門，負(fù)責(zé)國家公園劃建、管理、立法等；在自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管方面，要明確全民所有的自然資源資產(chǎn)為國家所有，集體所有的也應(yīng)由國家進(jìn)行用途管制；在資金機制方面，應(yīng)將國家公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等經(jīng)費納入中央財政預(yù)算，建立基于生態(tài)功能服務(wù)和公共服務(wù)的公益性國家公園體制。這也是與習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第37次會議上指出的堅持國家代表性、全民公益性的國家公園理念相吻合的。（2）統(tǒng)一管理部門。自然生態(tài)保護(hù)必須準(zhǔn)確把握和遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點和規(guī)律，實現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化管理，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強自然生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。因此，根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想和精簡、統(tǒng)一、高效的機構(gòu)改革原則，以及一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，建議由一個部門負(fù)責(zé)國家公園的管理工作，其他自然保護(hù)地是否由一個部門管理要根據(jù)改革進(jìn)程分階段實施。（3）管理部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治職能。國家公園內(nèi)自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性體現(xiàn)在可被開發(fā)利用，其生態(tài)屬性體現(xiàn)在為公眾提供各類生態(tài)服務(wù)（包括環(huán)境調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)公共產(chǎn)品），統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和自然資源監(jiān)管，行使國土空間用途管制職責(zé)，對國家公園范圍內(nèi)山、水、林、田、湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。而國家公園生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和整體性決定了污染防治與生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作息息相關(guān)，互相影響，污染防治是生態(tài)保護(hù)的前提，生態(tài)保護(hù)是污染防治的目的。因此，建議國家公園管理部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治的職能。 （4）?c健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合。根據(jù)十八屆三中全會改革決定，自然資源資產(chǎn)所有者與管理者分離已較為明確（是否設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理部門，依據(jù)相關(guān)改革要求確定）。國家公園是對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)的特定區(qū)域，自然資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙重屬性要求建立國家公園體制與自然資源監(jiān)管體制相結(jié)合，國家公園管理部門應(yīng)對國家公園范圍內(nèi)全民所有的自然資源統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一進(jìn)行用途管制。建議梳理有關(guān)部門自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，組建“自然資源資產(chǎn)管理部門”負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)。根據(jù)所有者和管理者分開原則，由國家公園管理部門負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管和用途管制職責(zé)。