省級統(tǒng)管改革背景下人民法院司法保障體制完善

省級統(tǒng)管改革背景下人民法院司法保障體制完善省以下地方法院人財物的統(tǒng)一管理，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化司法體制改革的主要內(nèi)容之一。司法保障工作是人民法院各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是人民法院人財物管理的重要內(nèi)容。因此，隨著省級統(tǒng)管改革的推進，人民法院的司法保障體制也將更加完善，其對法院各項工作的保障功能也將進一步增強。一、省級統(tǒng)管對人民法院司法保障工作的影響省級統(tǒng)管旨在終結(jié)省級以下基層法院對同級黨委政府的依附關(guān)系，促使司法權(quán)的去地方化和司法獨立，進而實現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法公正。1具體到司法保障工作，省級統(tǒng)管將產(chǎn)生如下影響。第一，省級統(tǒng)管將降低人民法院司法保障工作對同級黨委政府和同級財政的依賴。省級統(tǒng)管之前，縣市級法院經(jīng)費主要來源于同級財政。為了解決經(jīng)費問題，法院不得不花費大量時間和精力搞好與同級黨委政府及相關(guān)部門的關(guān)系。2但若實現(xiàn)省級統(tǒng)管，基層法院預(yù)算將直接列入省級預(yù)算，不再列入同級財政預(yù)算，人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費以及其他開支將實行省級統(tǒng)管，不再由同級財政負(fù)擔(dān)。第二，省級統(tǒng)管有利于省內(nèi)人民法院司法保障資源的均等化配置，降低區(qū)域差異。省級統(tǒng)管之前，縣市級法院經(jīng)費主要來源于同級財政，財政富余，法院經(jīng)費就相對充足;反之則經(jīng)費不足?？h市財政差異決定了法院司法保障資源的非均等化配置。3但若實現(xiàn)省級統(tǒng)管，省級財政則可以統(tǒng)籌分配各個法院的經(jīng)費需求，并加強落后地區(qū)法院的司法保障工作。第三，省級統(tǒng)管有助于增強基層人民法院司法保障工作的獨立性。省級統(tǒng)管之前，基層人民法院的經(jīng)費主要來源于同級財政，其他部分則來源于上級財政，以至于中央財政。源頭越多，干涉越多，獨立性就越少。省級統(tǒng)管之后，省級以下黨委政府及其相關(guān)部門干預(yù)基層法院保障工作的基礎(chǔ)將不復(fù)存在，省級黨委政府為了減少工作壓力也可能賦予基層法院更多的財政預(yù)算權(quán)和經(jīng)費支配權(quán)，其獨立性必將強化。省級統(tǒng)管對法院司法保障工作的影響主要是積極的，但也存在不確定性因素或消極的一面，如省級財政可能無力保障各級法院經(jīng)費不降低，省級統(tǒng)管無法保障司法保障資源在全國范圍內(nèi)的均等化配置，等等。這就要求我們在具體的制度設(shè)計時，揚長補短，趨利避害。二、人民法院司法保障體制的省級統(tǒng)管路徑選擇針對司法權(quán)的地方化，有學(xué)者建議建立中央一級的司法財政體制，由中央財政統(tǒng)一保障各級法院的經(jīng)費預(yù)算開支。4但在本輪司法改革中，中央沒有采納該建議，而是提出了省級統(tǒng)管的改革方向，可謂是學(xué)者建議與現(xiàn)行做法的折中。這種折中的做法可以克服中央直管的難度，也可以解決基層法院對同級財政的依附問題，不失為務(wù)實選擇。但在如何實現(xiàn)省級統(tǒng)管問題上，仍有可探討的余地。選擇之一：將縣市兩級法院的預(yù)算管理權(quán)交由省級法院，由省級法院統(tǒng)一制作預(yù)算，并進行經(jīng)費統(tǒng)一管理，不改變省級法院與省級財政的關(guān)系。這一做法的特點是取消縣市兩級司法預(yù)算后在法院系統(tǒng)內(nèi)部解決司法財政問題。這一做法的好處是省級法院更加熟悉、了解下級法院的基本情況，有利于司法經(jīng)費的統(tǒng)籌安排與合理配置。其弊端是強化省級高院對下級法院的管理，容易導(dǎo)致司法權(quán)的科層化與行政化，損及司法獨立。選擇之二：將縣市兩級法院預(yù)算上提，成為省級預(yù)算單位，由省級財政直接供給，不改變省級預(yù)算管理體制，不建立上下級法院之間的預(yù)算管理關(guān)系。這一做法的好處在于降低省級預(yù)算管理部門改革的成本，并尊重基層法院的審級獨立以及上下級法院之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，從而避免產(chǎn)生上級法院對下級法院的控制和管理關(guān)系，防止司法權(quán)的科層化和行政化。其弊端在于增加省級預(yù)算管理部門的工作壓力和難度，從而影響省級統(tǒng)管體制運行的效率，另外也沒有改變省級法院對省級財政的依附關(guān)系。選擇之三：將縣市兩級法院預(yù)算上提，與省級法院并列，三級法院預(yù)算合并建立獨立與政府部門和省級法院的司法經(jīng)費預(yù)算管理委員會，專門管理司法預(yù)算和法院保障工作，對省級人大及其常委會負(fù)責(zé)。這一做法的好處是切斷人民法院與行政機關(guān)的預(yù)算管理關(guān)系，防治上下級法院之間的行政化傾向，保障各級法院之間預(yù)算管理權(quán)和司法保障自主權(quán)。其弊端是增加改革成本，司法預(yù)算管委會的法律地位和職權(quán)界定需要進一步的厘清。比較上述三種方案，筆者傾向于第三種，只有第三種方案最能保障司法經(jīng)費的獨立性，最能保障司法獨立。如果此方案改革成本過大，次優(yōu)方案就是第二種。相較于行政機關(guān)的干預(yù)，上級法院對下級法院的指導(dǎo)屬于司法系統(tǒng)內(nèi)部的司法權(quán)配置問題，對司法公正的損害較小，并且上級法院一般熟知司法權(quán)運作規(guī)則，不會貿(mào)然要求下級法院作出明顯違法的裁判。三、完善人民法院司法保障內(nèi)部機制的若干政策建議人民法院司法保障的內(nèi)部機制，是相對省級統(tǒng)管的外部機制而言的，是指包括人民法院內(nèi)部司法保障工作的職權(quán)分配及其與司法裁判權(quán)的相互關(guān)系。黨的十八屆四中全會提出“改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”，為人民法院司法保障的內(nèi)部體制的改革和完善奠定了原則，指明了方向。(一)完善司法保障內(nèi)部機制的基本原則1.司法行政管理權(quán)獨立運作司法責(zé)任制，要求司法裁判權(quán)的獨立，即主辦法官和合議庭的獨立，在客觀上促使了司法權(quán)與司法行政管理權(quán)的分離以及司法行政管理權(quán)的獨立運作。在實行司法責(zé)任制之后，各級法院院長、副院長以及業(yè)務(wù)庭庭長一般不再進行分案工作、個案管理以及相關(guān)法律文書的簽發(fā)，便可將主要精力放在司法保障、人員管理等行政管理工作上來。這對司法保障工作而言，是有促進作用的。 2.司法行政工作集中管理制最高院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見規(guī)定：“按照審判權(quán)與行政管理權(quán)相分離的原則，試點法院可以探索實行人事、經(jīng)費、政務(wù)等行政事務(wù)集中管理制度，必要時可以指定一名副院長專門協(xié)助院長管理行政事務(wù)?！卑凑者@一意見，司法行政的集中管理和行使將成為未來法院內(nèi)部改革的一大方向。在此體制下，作為司法行政的重要組成部分，司法保障工作將更加重要。沒有司法保障，就沒有司法行政，行政管理權(quán)和司法權(quán)的有效運作就會受到影響。3.司法保障的有效供給司法保障工作上接省級統(tǒng)管的外部機制，下聯(lián)司法行政的集中管理，是法院各項工作的“供血系統(tǒng)”。該系統(tǒng)的有效運行，不僅取決于外部省級統(tǒng)管和內(nèi)部集中管理的順利實現(xiàn)，而且也取決于司法保障部門的精細(xì)化工作。司法保障工作的核心任務(wù)是保障司法業(yè)務(wù)的有效開展，有效的司法保障和供給要求司法保障部門及時了解各個業(yè)務(wù)庭的經(jīng)費、資料、設(shè)備、軟件等各方面的物質(zhì)需求狀況，并分析其輕重緩急，從而做到按需分配，有效供給。(二)完善司法保障內(nèi)部機制的具體建議1.成立人民法院司法保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以院長為組長的司法保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，院長全面負(fù)責(zé)本院司法保障工作，分管副院長協(xié)助院長對本院司法保障負(fù)主要責(zé)任，裝備物質(zhì)和經(jīng)費的管理部門和使用部門的負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人，同時明確具體裝備物質(zhì)和經(jīng)費的實際使用人和保管人，明確各級責(zé)任人的不同責(zé)任和權(quán)限，必要時簽訂資產(chǎn)管理協(xié)議。2.健全人民法院國有資產(chǎn)管理制度人民法院的物質(zhì)裝備屬于國有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法建立健全內(nèi)部管理制度，進行依法管理和使用。國有資產(chǎn)管理制度包括資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)統(tǒng)計等五大方面，其工作重點是完善資產(chǎn)采購程序，健全定期盤點制度，規(guī)范資產(chǎn)處置行為。規(guī)范法院經(jīng)費使用行為，制止不規(guī)范的收費行為。法院經(jīng)費應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算進行使用，預(yù)算外使用必須依法履行報批程序。訴訟費用的收取應(yīng)嚴(yán)格遵守訴訟費用交納辦法，特別應(yīng)完善退費辦法，保障及時退費。清理不規(guī)范的收費，向律師收取案卷復(fù)印費應(yīng)依法出具合法票據(jù)，不得亂收費、高收費。3.建立培訓(xùn)制度，加強人員隊伍建設(shè)人才是各項工作的立身之本。要依托法官學(xué)院等培訓(xùn)機構(gòu)，對現(xiàn)有的裝備管理和財務(wù)人員進行培訓(xùn)、輪訓(xùn)，聘請本地高校的專業(yè)教師定期開展專業(yè)知識講座，提高專業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。要利用空余的行政或事業(yè)編制，積極招錄專業(yè)技術(shù)人才，充實司法保障工作，使法院不僅成為法律人的用武之地，更成為司法保障專業(yè)人才施展才華的適宜場所。綜上，以省級統(tǒng)管和司法、行政相分離為主要內(nèi)容的司法體制改革為人民法院的司法保障體制的完善提供了難得的契機。各級法院，特別是基層法院，應(yīng)積極把握這一契機，建立健全各項內(nèi)外體制和工作機制，為司法改革的順利進行和司法權(quán)的依法運行提供有效物質(zhì)保證。