官民合作體制：“鄉(xiāng)政自治”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路探討

官民合作體制：“鄉(xiāng)政自治”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路探討 引言 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路的探討，我認(rèn)為主要存在三個方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從的角度來分析當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，因故難以認(rèn)清當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家”的分析框架，要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡單地視為國家（機(jī)器）的一個部分，不能認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉(xiāng)村自治”的歷史傳統(tǒng)來推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應(yīng)有的”民間屬性，以此來規(guī)劃未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前途1.如果不能克服前述三個方面的不足，我們提出的有關(guān)改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。 本文將首先擺出困擾我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進(jìn)行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史發(fā)展軌跡進(jìn)行簡單的梳理，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)展規(guī)律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領(lǐng)域”（third realm ）2維度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨特屬性。在這些分析中，還將穿插對當(dāng)前的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路的評論。在這樣的基礎(chǔ)上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。 一、困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎是因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)、村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問題才成為近年來社會和各級政府關(guān)注的一個焦點，其實，它自80年代初重建以來3，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題，以及村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)問題，接下來是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，與之相隨的是稅費改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境等問題4.這些問題的相繼出現(xiàn)，實際上亦從另一個方面說明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何建設(shè)（或改革）至今都沒有找到一條切實可行的路徑。 （一）“條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“”關(guān)系不順的問題。盡管在不同的時期設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式、數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)。例如，財政、稅務(wù)、公安、司法、土地、水電、信用社、等站所基本上由“條條”管理；、廣播、衛(wèi)生院、中小學(xué)、農(nóng)技等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理5.如此一來，那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當(dāng)程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權(quán)能，同時，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個方面皆不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)、科學(xué)、文化和社會等各項事業(yè)。6 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹，主要發(fā)生在1980年代中后期。隨著農(nóng)村家庭責(zé)任制的推行以及人民公社體制的瓦解，那時候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習(xí)慣于控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，為了因應(yīng)鄉(xiāng)村基層組織的這一變化，以及出于實際的社會管理、征收稅費、計劃生產(chǎn)和實施家庭計劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)。在這種情況下，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員的膨脹現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從最初“政社分開”時的黨委、政府“兩套班子”很快擴(kuò)大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大（主席團(tuán)）、紀(jì)委、人武部和一些地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（聯(lián)絡(luò)組），以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的一些部門助理員設(shè)置到此時也分別演化為相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，它們要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即專職辦公室（如民政、計生、企業(yè)辦公室等）、委員會（如農(nóng)經(jīng)委、教委等）或站、所（如站、經(jīng)管站、財政所等），要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機(jī)構(gòu)（如公安派出所、司法所、土管所、稅務(wù)所、工商所、城建所、電管站、計劃生育服務(wù)站等站所），改由上級主管部門管理7，這些新設(shè)的機(jī)構(gòu)不少為自收自支單位，其工作人員也相應(yīng)增加，大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘用（非國家編制人員）。據(jù)國家統(tǒng)計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達(dá)290余人，嚴(yán)重超編。依靠收費度日或直接向農(nóng)民攤派、榨取，往往是確保這些新增機(jī)構(gòu)日常運轉(zhuǎn)的主要手段。 （三）村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)。1988年以后，“村民自治”漸次在中國大陸村一級得以推行。8眾所周知，在村民自治實行之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種行政隸屬關(guān)系。在這種關(guān)系中，村級組織無論是最初的“村政府”、人民公社時期的“生產(chǎn)大隊”或是后來的“村公所”乃至“村委會”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向下延伸、對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行行政控制的一級政權(quán)或準(zhǔn)政權(quán)組織，在功能上，它主要地代表“國家”對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行管理，是自上而下國家機(jī)器的最基礎(chǔ)的組成部分9.然而，村民自治制度卻賦予了“村委會”組織一種全新的內(nèi)容和規(guī)范，在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，同時，還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。這樣一來，單從制度、結(jié)構(gòu)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的行政“末梢”，鄉(xiāng)村關(guān)系在一定程度上反映了國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系。從這個意義上而言，村民自治制度重新界定了國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，從而形成了所謂的“鄉(xiāng)政村治”的政治格局。由于“鄉(xiāng)政”的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)和并沒有隨著村民自治的推行、發(fā)展而進(jìn)行適應(yīng)性改革，使“鄉(xiāng)政”與“村治”之間關(guān)系處于一種體制性緊張乃至沖突狀態(tài)（關(guān)于這一點，后文將展開論述）；尤其是村級直接民主選舉，內(nèi)在地激發(fā)了鄉(xiāng)村人民的民主意識和民主訴求，他們基于自身經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利等方面的考量，要求改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的權(quán)威來源方式，將民主直選擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，進(jìn)一步開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，并實際地參與到鄉(xiāng)村治理的諸項事務(wù)之中。 （四）農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題?！俺飞缃ㄠl(xiāng)”以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日漸暴露出來。到了1990年，各種向農(nóng)民征收的項目已達(dá)149項之多。1991年農(nóng)民負(fù)擔(dān)約占上年人均純收入的13%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了5%的控制線。此后，雖然國家加大了對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治理、整頓力度，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不但未有明顯好轉(zhuǎn)，相反地卻愈演愈烈，成為我國農(nóng)村地區(qū)最注目的焦點問題之一10.在對加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的撻伐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一時成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的眾矢之的?？陀^地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確負(fù)有一定的責(zé)任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未必就是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｕ缜懊嫠?，在“條塊分割”體制下，其實有相當(dāng)一部分從農(nóng)民身上汲取的經(jīng)濟(jì)資源（包括各種稅費、攤派）通過“條條”被上級政府部門所拿走。另一方面，則通過所謂的逐級“財政包干”以及隨后實行的偏重失衡的分稅制（加之政府間自上而下的壓力型支配式政治體制的配合），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接進(jìn)行抽取，自下而上地流向上級政府11.事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際所得非常少，特別是分稅制以后，真正留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定都是一些分散、小額、難收的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了征收這些稅收不但耗費了它大量的精力，而且極容易與農(nóng)民產(chǎn)生直接的利益沖