地方財政壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革

地方財政壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革 摘要文章選擇在公共財政和鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品需求與提供框架下，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題形成的原因和矛盾焦點所在，進而討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為的規(guī)范等，試圖據(jù)此謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困之路與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革路徑。 關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；改革路徑 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出，甚至被稱為“吃飯財政”、“討飯財政”，支付本、息的負擔成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沉重包袱，嚴重影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展，從而使人們對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的職能和作用產(chǎn)生了越來越多的疑問。展開了一場關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從”的大討論。本文選擇在公共財政和鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品需求與提供框架下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題形成的原因和矛盾焦點所在，進而討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為的規(guī)范等，試圖據(jù)此謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困之路與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革路徑。 一、制度約束下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債現(xiàn)狀及財政收支格局 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大多形成于20世紀90年代，現(xiàn)在正以每年上千萬的速度增加規(guī)模。這些債務(wù)的主要構(gòu)成有：一是行政管理開支方面形成的債務(wù)，如人頭費、辦公費、報刊費和車費等；二是修建辦公樓等基建支出形成的債務(wù)；三是建設(shè)鄉(xiāng)村公共事業(yè)形成的債務(wù)。筆者選取沿海地區(qū)臺州市作為分析對象，浙江省臺州市是中國民營經(jīng)濟大市，全市共有130多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，既有經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，也存在經(jīng)濟相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。根據(jù)一定的比例，有代表性地選取了25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為調(diào)查對象，通過查看臺賬報表和訪談了解到，截至2005年，其中11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基本沒有債務(wù)，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)總債務(wù)約8183萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負債約580萬元。從調(diào)查得知，臺州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)債務(wù)的基本構(gòu)成主要為三大塊：一塊是借款，債務(wù)資金來源主要包括上級部門(主要是財政部門)、銀行金融機構(gòu)、非銀行金融機構(gòu)(如農(nóng)村合作基金會)以及個人借款，其中主要是財政借款，占了近一半；另一塊為集資；其他主要是應(yīng)付款，如拖欠建筑隊的以及職工工資欠發(fā)等。 就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支情況而言，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本狀況相類似。臺州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、上級補助等項目，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出則包括農(nóng)林業(yè)、工業(yè)交通、文體廣播、教育、撫恤和福利以及行政管理費等項目。為了進一步說明我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支情況，筆者將我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)與美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出情況進行了比較。美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入包括州補助、聯(lián)邦補助、財產(chǎn)稅、銷售稅、所得稅等項目，財政支出包括教育、環(huán)境和住房、交通、健康和醫(yī)院、警察和消防、行政、債務(wù)利息、公共福利等項目。從比較中可以看出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入以增值稅和上級補助為主，兩者占收入總額的一半甚至一半以上，而美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入主要來源于州補助和財產(chǎn)稅，兩者合計占到總收入的2/3左右。如果僅僅考慮本級收入，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源主要是財產(chǎn)稅，而這一塊在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻基本上是空白。在財政支出上，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同之處主要體現(xiàn)在兩個方面：一是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出比重較高，尤其在稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費支出比例高得驚人，雖然稅費改革后，基本形成了以縣級統(tǒng)籌為主的教育經(jīng)費支出格局，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費支出還是比較大的，在經(jīng)濟越落后的地方，教育負擔越重。而美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費支出比重相對較低，尤其與我國稅費改革前相比，教育經(jīng)費支出比例更低。二是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費用比較高，加上文、廣、農(nóng)、林等事業(yè)費，總的管理性支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的比重遠高于美國的水平。而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費比重高與各項事業(yè)費息息相關(guān)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的膨脹主要來自縣級對口管理部門，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府本身，如文、廣、農(nóng)、林各站所的設(shè)立。 二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的相關(guān)性因素分析 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能應(yīng)該是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在實踐中是有偏離的，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了部分本該由中央政府承擔的事務(wù)。如民兵訓練、優(yōu)撫、計劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出。民兵訓練和優(yōu)撫是為了增強國防，屬于全國性公共品，而計劃生育以及部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出并不反映農(nóng)民的偏好。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級政府或中央政府合作提供公共品和服務(wù)時，其財政承擔的份額太大。如農(nóng)村教育、部分公路建設(shè)等。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政跨越公共財政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟或者干預農(nóng)戶生產(chǎn)。如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。這種跨職能行事方式盡管在短時期內(nèi)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的資源和擁有的權(quán)力可獲得部分財政收入，但同時也干預了市場，引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對抗，并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了風險。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額債務(wù)中，其中很大部分便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織投資集體企業(yè)后項目虧損造成的。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政偏離規(guī)范的公共財政職能的主要原因則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)居民的意志為主，社區(qū)居民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實際權(quán)利。在地方組織法中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)被規(guī)定為：“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；并且須辦理上級政府交辦的其他事項?！痹谥袊F(xiàn)行的“壓力型體制”下，各級政府將各項政治經(jīng)濟任務(wù)分解成指標層層下達，官員的政績、榮辱升遷都要與指標掛鉤。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在這個“壓力型體制”的最末端，承受的壓力自然最大。因此，許多脫離本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民實際需求的“形象工程”、“升級達標”活動紛紛出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的職能幾乎無所不包，計劃生育、普法、治安等都要管，而上級政府指令要求完成的任務(wù)和達標活動卻沒有相應(yīng)的財政支持。在現(xiàn)行政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不是由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的，他們主要對上級負責，在很多方面要不折不扣地執(zhí)行上級政府的指令，完成上級布置的任務(wù)。另一方面，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了職務(wù)升遷而追求政績，好大喜功，盲目攀比。有的人認為我只要不比上任借款多就行了，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異地為官或另擇高就，下一任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導繼續(xù)借債，再加上農(nóng)村稅費改革后，特別是中央出臺的“減輕農(nóng)民負擔”一號文件之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入減少，而中央政府的轉(zhuǎn)移支付未到位，必然導致地方政府財政收支缺口增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債額不僅不會減少，而且正以每年上百億的速度增加。 我們把非公共財政約束下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹稱為“自增長”，因為它在發(fā)生學意義上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)偏離的副產(chǎn)品。根據(jù)筆者調(diào)查，除個別情況外，一般來說鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的相對規(guī)模大小(即按鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數(shù)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诒壤嬎愕囊?guī)模)與經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在著較強的相關(guān)性。經(jīng)濟發(fā)展水平越高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的絕對規(guī)模越大，但是相對規(guī)模越小。而經(jīng)濟越不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中干部的比例卻越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的難易與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。一般說來，在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，財政供養(yǎng)能力較強，減輕農(nóng)民負擔成為機構(gòu)改革的次要目標，提高政府的辦事效率則是機構(gòu)改革的首要目標。而經(jīng)濟發(fā)展水平越低，機構(gòu)大小、人員多少直接與農(nóng)民負擔相聯(lián)系，財政拮據(jù)、就業(yè)機會難尋、以及由此造成的對公共職位的過分依賴和依戀，使機構(gòu)改革和人員精簡的難度越大。因此，對于大多數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)而言，機構(gòu)改革和人員精簡成為減輕農(nóng)民負擔和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個關(guān)鍵。 三、擺脫財政困境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的路徑 (一)轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、數(shù)量多必然加大行政成本，增加農(nóng)民負擔。但撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡人員決不能一刀切，一刀切撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和精簡人員容易重蹈機構(gòu)精簡和膨脹的老路，是治標不治本，關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變。改革應(yīng)該達到的目標是，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會事務(wù)管理功能和環(huán)境優(yōu)化功能，這些功能通常只應(yīng)該包括國家對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會必須履行的基本服務(wù)和管理責任。如土地管理、治安管理、救災(zāi)撫優(yōu)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等。當前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點之一是征地、拆遷，那么建立失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障機制就是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須面臨的任務(wù)，應(yīng)建立農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)變業(yè)服務(wù)制度，幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)。并使之有穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境。如建立就業(yè)保障基金，設(shè)立財政專戶統(tǒng)籌安排，專項用于失地農(nóng)民職業(yè)培訓、職業(yè)介紹補貼等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備專職人員，重點開展失地農(nóng)民的失業(yè)登記、求職登記、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、勞務(wù)輸出等服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不應(yīng)該簡單地對經(jīng)濟增長目標負責，也不應(yīng)該對自身財政負責，更不應(yīng)該具備自我擴張能力和資源掠奪能力。從此目標出發(fā)，改革的入手處，就是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去向下索取的權(quán)力和功能，與此同時，也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級政府失去依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)去興辦各種勞而無功的升級達標以及檢查考核活動的權(quán)力的功能。 (二)樹立正確政績觀，完善干部考核制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實績，上級政府要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核的重要內(nèi)容，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理及建設(shè)狀況與干部升遷、任免等有機結(jié)合起來，并通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部上崗財政知識培訓制度、干部選拔任用財政業(yè)績考核制度、離任審計制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的財政意識，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導財政工作的水平和管理財政工作的能力。為此，要全面清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)，對歷年赤字和債務(wù)進行全面清理，摸清家底，分析查找債務(wù)形成的原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制訂出消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字的計劃和措施，明確任務(wù)，落實責任，采取行之有效的激勵和制約措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導切實擔負起消化赤字的重任。 (三)深化改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，首先要理順縣、鄉(xiāng)財權(quán)統(tǒng)一，按照鄉(xiāng)財鄉(xiāng)留、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)權(quán)鄉(xiāng)用，事權(quán)財權(quán)相統(tǒng)一，責權(quán)利相平衡的原則，明確劃分縣鄉(xiāng)兩級的財權(quán)和事權(quán)，從根本上改善縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部門之間有利則爭、無利則推、互相扯皮的不協(xié)調(diào)關(guān)系。要對原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策進行適當?shù)恼{(diào)整。一是重新界定收支范圍和基數(shù)?？h鄉(xiāng)兩級要以中央、省分稅制劃分為基礎(chǔ)，凡屬中央、省按稅收體制劃歸縣級收入的項目，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地上征收的收入，以劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入為妥。與此同時，要根據(jù)實際狀況的變化，準確核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出范圍和基數(shù)，并通過規(guī)范職能，強化服務(wù)，壓縮機構(gòu)，精簡和分流人員，千方百計減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出壓力。二是完善原有的分稅包干體制。在縣鄉(xiāng)兩級財政分配上，要從發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性出發(fā)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行一定程度的傾斜。要加強調(diào)查研究，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同類型和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之問的實際差異，科學核定包干的基數(shù)，并適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制分成的比例，對超收部分實行全獎，以充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。三是改變平均主義的補助政策。采取充分運用財政杠桿和補助政策，促進各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況的平衡。對工業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟總量大、財源豐富、預算外收入多、財政狀況好的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要利用體制分成加以調(diào)節(jié)；對財源缺乏、預算外收入少的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要加大補助力度，在下?lián)苋祟^經(jīng)費和辦公經(jīng)費等項目中給予重點傾斜。 (四)改革公共服務(wù)制度，加大政府對鄉(xiāng)村公共服務(wù)和鄉(xiāng)村教育的財政投入。上級政府應(yīng)該把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放到農(nóng)村，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。例如農(nóng)田基本建設(shè)，國土整治，植樹造林，建設(shè)鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村自來水網(wǎng)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)、鄉(xiāng)村公共電話網(wǎng)以及公用通訊設(shè)施。加大財政對村級公共產(chǎn)品供給的支持。對于那些經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)，各級政府應(yīng)該從關(guān)注社會弱勢群體的高度，增加投資的比重。一些經(jīng)濟比較發(fā)達、條件較好的地區(qū)應(yīng)建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金，通過政府投資、民間投資等多種渠道來籌集農(nóng)村公共物品生產(chǎn)所需要的資金。如鼓勵民間資本投資興辦民辦學校、衛(wèi)生事業(yè)、公路交通，產(chǎn)權(quán)歸私營所有；或者集體和民間共同投資興辦公共事業(yè)，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。改革傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元教育制度，真正給予農(nóng)民平等接受基礎(chǔ)教育的權(quán)利。在農(nóng)村，以前征收教育附加費，現(xiàn)在未予征收，農(nóng)民負擔是減輕了，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育投入就受到限制了。因此。國家應(yīng)調(diào)整義務(wù)教育的投入機制，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度。