天津東疆保稅區(qū)建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的問題和策略分析

天津東疆保稅區(qū)建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的問題和策略分析 一、東疆港保稅區(qū)概況 2006年8月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立東疆保稅港區(qū)，進一步推動濱海新區(qū)開發(fā)開放。并提出"重點發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)，積極探索海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理制度的創(chuàng)新，以點帶面，推進區(qū)域整合。"自此，東疆保稅區(qū)成為繼上海洋山之后，國家批準設(shè)立的第二個保稅港區(qū)，批復(fù)面積10平方公里，由5.6平方公里的碼頭作業(yè)區(qū)和4.4平方公里的物流加工區(qū)組成，也是我國目前面積最大的保稅港區(qū)。天津東疆保稅區(qū)位于天津港東北部，為淺海灘涂人工圍海造陸形成的三面環(huán)海半島式港區(qū)。2011年5月，國務(wù)院正式批復(fù)了天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設(shè)方案，支持天津東疆保稅港區(qū)積極開展"中國特色自由貿(mào)易港區(qū)的改革探索"。國家賦予其先行先試的權(quán)利，以發(fā)展成為我國內(nèi)地區(qū)位優(yōu)勢最明顯、政策最優(yōu)惠、保稅物流層次最高、功能最齊全的國際自由貿(mào)易區(qū)為目標，帶動濱海新區(qū)甚至整個中國北方經(jīng)濟的發(fā)展。2007-2012年，東疆地區(qū)生產(chǎn)總值、稅收收入、外貿(mào)進出口、進出區(qū)保稅貨值實現(xiàn)了連續(xù)四年1倍以上的增長，年集裝箱吞吐量達到261萬標箱，固定資產(chǎn)投資累計達到567億元1，注冊內(nèi)外資企業(yè)超過千家。區(qū)域逐步形成了航運、物流、租賃、貿(mào)易結(jié)算等高端產(chǎn)業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)格局，東疆作為北方國際航運中心和國際物流中心的核心功能逐漸凸顯。二、我國保稅區(qū)與世界自由貿(mào)易區(qū)比較（一）自由貿(mào)易區(qū)自由貿(mào)易區(qū)是劃在所在國或地區(qū)的海關(guān)管轄區(qū)的關(guān)卡之外，以貿(mào)易為主的多功能經(jīng)濟性特區(qū)。所謂的自由是相對其他地區(qū)，該特定區(qū)域內(nèi)關(guān)稅、物流、貿(mào)易等方面的政策更加機動靈活，通過適當?shù)姆潘晒苤频牧Χ扰c強度，加快貨物進出、資金流動、信息傳遞、自由往來。自由貿(mào)易區(qū)分為廣義自由貿(mào)易區(qū)和狹義自由貿(mào)易區(qū)兩種。廣義自由貿(mào)易區(qū)是指兩個或兩個以上的國家或地區(qū)或單獨關(guān)稅區(qū)組成的區(qū)內(nèi)取消關(guān)稅和其它非關(guān)稅限制，區(qū)外實行保護貿(mào)易的特殊經(jīng)濟區(qū)域或經(jīng)濟集團，是區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要內(nèi)容與體現(xiàn)形式，如北美自由貿(mào)易區(qū)、美洲自由貿(mào)易區(qū)等。狹義的自由貿(mào)易區(qū)是指一個國家或單獨關(guān)稅區(qū)內(nèi)部設(shè)立的用防柵隔離的置于海關(guān)管轄之外的特殊經(jīng)濟區(qū)域，區(qū)域內(nèi)允許外國船舶自由進出，外國貨物免稅進口，允許進口貨物進行加工并長期儲存，取消對進口貨物的配額管制，也是自由港的進一步延伸2。由于區(qū)位條件、建區(qū)目的、設(shè)區(qū)國的政治、經(jīng)濟和地理位置因素的影響，這些自由貿(mào)易區(qū)功能有所不同。例如，有以轉(zhuǎn)口集散為主的德國漢堡和西班牙巴塞羅那等；以貿(mào)易加工為主的土耳其伊斯坦布爾和我國臺灣等；以保稅倉庫為主的意大利羅馬和西班牙桑坦德等，以及具有綜合功能的香港和迪拜等。（二）我國保稅區(qū)"保稅"一詞屬于海關(guān)用語，意指出口貨物暫時不繳納進口稅，而先將其存入特定區(qū)域。如果貨物從特定區(qū)域轉(zhuǎn)運出口或經(jīng)加工再出口，則免繳出口關(guān)稅。國外沒有作為特定功能區(qū)域的保稅區(qū)，保稅區(qū)這一概念是我國獨創(chuàng)的3。在我國，保稅區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)實施特定監(jiān)管的經(jīng)濟區(qū)域，是我國目前開放程度和自由度最大的經(jīng)濟區(qū)域。20世紀90年代以來，我國沿海地區(qū)逐步建立起上海外高橋、天津保稅區(qū)、大連大窯灣保稅區(qū)等在內(nèi)的15個保稅區(qū)。保稅區(qū)是我國借鑒國際上自由貿(mào)易區(qū)和出口加工區(qū)的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，在重要的外運港口設(shè)立的。和國外成熟的自由貿(mào)易區(qū)相比較，我國的保稅區(qū)目前還處在發(fā)展的初級階段，主要有保稅倉儲、商品展示等貿(mào)易服務(wù)功能、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能和出口加工功能。從1990年至今，我國的保稅區(qū)建設(shè)取得了卓越的成就。主體功能不斷完善，招商引資作用明顯，大批的知名外企紛紛進駐各保稅區(qū)，他們的帶動下區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，加快了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，已經(jīng)成為我國擴大對外開放程度的窗口和溝通國內(nèi)、外兩個市場的重要橋梁。（三）我國保稅區(qū)與國外自由貿(mào)易港區(qū)比較我國保稅區(qū)與國外自由貿(mào)易港區(qū)相比，雖然都有著嚴格的邊界限制、都在最大程度上保護自由貿(mào)易、都有著與非自由區(qū)不同的政策體系，同時都對投資者指定具有吸引力的優(yōu)惠政策等，但是，二者具有各自的側(cè)重點或特點，主要差異有以下幾方面：1.設(shè)立目的不同世界自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立的基本目的主要是在不影響對國內(nèi)市場的保護的前提下，最大限度獲取全球自由貿(mào)易給國家經(jīng)濟帶來的好處。我國保稅區(qū)則是依托特殊的區(qū)位條件，營造良好的軟、硬件環(huán)境，最大限度利用國內(nèi)外資金、技術(shù)發(fā)展外向型經(jīng)濟，使保稅區(qū)成為開放型經(jīng)濟的新增長點，并發(fā)揮保稅區(qū)的帶動效應(yīng)，帶動區(qū)域發(fā)展。2.定性定位不同綜觀國際上規(guī)范的自由貿(mào)易區(qū)，其性質(zhì)是基本相同的：都把自由貿(mào)易區(qū)視作"境內(nèi)關(guān)外"，免征關(guān)稅，并賦予其他稅收優(yōu)惠；簡化海關(guān)手續(xù)；區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理效率高等。正是由于遵守共同的國際規(guī)則，自由貿(mào)易區(qū)在當今世界上仍然有著強大的生命力。但是在我國，國家對于保稅區(qū)沒有定性的進行明文規(guī)定，使得各部門認識不統(tǒng)一。3.管理體制不同發(fā)達國家的自由貿(mào)易區(qū)運用的是一種相對弱化的行政管理體制，是通過經(jīng)濟法制、市場經(jīng)濟杠桿對自由貿(mào)易區(qū)進行管理。我國保稅區(qū)是宏觀上由國務(wù)院主管機構(gòu)管理，微觀上由所在地方政府管理，保稅區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)，代表其管理保稅區(qū)的行政事務(wù)，屬于地方政府行為。這在客觀上決定了保稅區(qū)行政管理的復(fù)雜性，也影響了管理的權(quán)威性，常常出現(xiàn)管理政策上的摩擦。同時由于尚未形成有效的海關(guān)監(jiān)管體系和外匯管理體制，體制不通暢帶來的多頭管理也時有發(fā)生。4.政策法規(guī)不同世界自由貿(mào)易區(qū)的法制建設(shè)完善，先立法后社區(qū)，以確保政策措施的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。制定以稅收為主的優(yōu)惠措施是自由貿(mào)易區(qū)吸引投資、擴大貿(mào)易活動的關(guān)鍵性措施。我國保稅區(qū)從優(yōu)惠政策上看，由于實行屬地原則，各地保稅區(qū)的優(yōu)惠政策不統(tǒng)一；從法規(guī)體系建設(shè)上看，缺乏以國家名義的立法，因此國家各部門出臺的政策法規(guī)間存在著相互矛盾、缺乏銜接、難以操作的問題。5.海關(guān)監(jiān)管不同將原本妨礙進出口貿(mào)易的繁雜海關(guān)手續(xù)降低到最低限度是國際上一些自由貿(mào)易區(qū)成功的重要因素。自由貿(mào)易區(qū)"境內(nèi)關(guān)外"的性質(zhì)，決定了海關(guān)對自由貿(mào)易區(qū)的管理具有不同于海關(guān)管轄區(qū)內(nèi)的管理特點，即對區(qū)內(nèi)貨物的儲存、流動、買賣等活動基本不加干預(yù)，僅貨物出區(qū)進入國內(nèi)非自有貿(mào)易區(qū)才加以管理和監(jiān)督。我國保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法明確規(guī)定，我國保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，不是"境內(nèi)關(guān)外"，而是"關(guān)內(nèi)境內(nèi)"。保稅區(qū)實行封閉管理，境外貨物在進出保稅區(qū)時，都要接受海關(guān)的監(jiān)管。綜上可以看出，我國保稅區(qū)具有世界自由貿(mào)易區(qū)的許多特點和功能，但又與世界自由貿(mào)易區(qū)在管理體制、政策法規(guī)、海關(guān)監(jiān)管等方面有一定的差異，尚未完全實現(xiàn)世界自由貿(mào)易區(qū)的功能及政策定位。（四）我國保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的必要性1.有利于深化改革、擴大開放隨著我國加入WTO和全方位對外開放格局的形成，原來的經(jīng)濟特區(qū)（包括保稅區(qū)）實施的部分特殊政策，現(xiàn)在在區(qū)外也在實施，保稅區(qū)與關(guān)稅區(qū)水平差距也在不斷的縮小，經(jīng)濟特區(qū)的"政策效應(yīng)"逐漸弱化。將保稅區(qū)建成自由貿(mào)易區(qū)，使之在新一輪開放中先試先行，變原來的"政策效應(yīng)"、"政策優(yōu)勢"為"功能效應(yīng)"、"功能優(yōu)勢"，成為深化改革、擴大開放的試驗基地4。2.有利于我國融入世界經(jīng)濟一體化在當今世界經(jīng)濟一體化的背景下，跨國公司的產(chǎn)品在研制、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)上正在高度的國際化，各類生產(chǎn)要素世界范圍內(nèi)最優(yōu)配置。發(fā)展中國家紛紛突破傳統(tǒng)的國際分工格局，以其具有比較優(yōu)勢的資源和技術(shù)參與國際分工。這對于保稅區(qū)來說，既是機遇又是挑戰(zhàn)。以"境內(nèi)關(guān)外"的地域和功能優(yōu)勢，自由貿(mào)易區(qū)就可以更加主動的融入到世界經(jīng)濟一體化的格局之中，成功承接世界更一流的產(chǎn)品和技術(shù)，以更積極的姿態(tài)充分參與國際競爭。3.順應(yīng)了我國加入WTO的客觀要求擴大貿(mào)易是WTO的宗旨之一，最惠國待遇、國民待遇及貿(mào)易自由化原則等是WTO的基本原則。這與在特征上體現(xiàn)為貿(mào)易自由、匯兌自由、運輸自由、人員進出自由等的自由貿(mào)易區(qū)功能特征是一致的。把保稅區(qū)建設(shè)成為按國際慣例運作、與國際接軌的自由貿(mào)易區(qū)，是我國加入WTO后的必然選擇。三、東疆保稅區(qū)發(fā)展SWOT分析目前，東疆港還處在起步階段，找準發(fā)展重心，最大程度上向世界先進的自由貿(mào)易港區(qū)靠攏，是一個關(guān)鍵問題。我們選擇SWOT分析方法對東疆保稅港區(qū)發(fā)展的優(yōu)劣勢和機會、威脅等因素進行分析。1.優(yōu)勢因素（S）地緣因素是自由貿(mào)易區(qū)存在、發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。天津港有著良好的區(qū)位條件，腹地廣闊，交通便利，土地資源豐富且成本較低，人才儲備充足；東疆保稅區(qū)以濱海新區(qū)開發(fā)開放為依托，作為我國自由貿(mào)易區(qū)的試點區(qū)域，享有者各項政策優(yōu)惠；國家對東疆保稅區(qū)的定位是打造一個集國際中轉(zhuǎn)、國際采購、國際配送、出口加工、國際轉(zhuǎn)口五種功能于一身的國際物流中心和國際航運中心，并與天津港互為依托、共同發(fā)展，使得東疆保稅區(qū)具有突出的功能優(yōu)勢。2.劣勢因素（W）從性質(zhì)上說，我國保稅港區(qū)還只是貿(mào)易港區(qū)的初級階段，也是自由貿(mào)易區(qū)運作模式與我國具體實際結(jié)合的產(chǎn)物。要把東疆保稅區(qū)打造成為真正意義上的自由貿(mào)易港區(qū)，在各方面與國際接軌，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)解決一系列的問題。雖然得到了國家和地方各級政府、各部門的大力支持且獲得了很多開創(chuàng)性的優(yōu)惠政策，但畢竟還屬于試驗的性質(zhì)，短期內(nèi)無法在觀念、體制、制度等方面有根本性的轉(zhuǎn)變，徹底突破限制保稅區(qū)發(fā)展的瓶頸尚需時日。3.機會因素（O）濱海新區(qū)的開發(fā)開放，為東疆保稅區(qū)的發(fā)展提供了難得的歷史機遇。將濱海新區(qū)確定為綜合配套的改革試驗區(qū)，是國家發(fā)展中的一個重要的舉措和戰(zhàn)略部署，這為東疆保稅區(qū)先試先行創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境；天津港的跨越式發(fā)展，也為港區(qū)一體化的運作模式提供了巨大的發(fā)展空間。作為天津港的一個重要組成部分，區(qū)港聯(lián)動機制的推動必將有利于東疆保稅區(qū)的高速發(fā)展；在東疆保稅區(qū)成立之前，天津地區(qū)就已經(jīng)建立了天津港保稅港區(qū)和空港加工區(qū)、空港物流區(qū)等特殊的經(jīng)濟區(qū)域，這些為東疆保稅區(qū)的先試先行提供了一個較高的起點。4.威脅因素（T）自1990年以來，除了東疆保稅港區(qū)之外，國家還先后批準了上海洋山保稅港區(qū)、大連大窯灣保稅港區(qū)等15個保稅港區(qū)。這些特殊的區(qū)域之間，合作與競爭并存。東疆保稅港區(qū)在成長和發(fā)展的過程中，主要的競爭壓力來自于上海洋山保稅區(qū)和大連大窯灣保稅區(qū)。大連大窯灣與東疆保稅區(qū)同屬于環(huán)渤海區(qū)域，兩者腹地重疊，功能相近，如何形成良性競爭、相互促進、共同發(fā)展的良好局面是一個需要解決的問題。而上海洋山保稅區(qū)起步較早，并于2005年10月就正式封關(guān)運作，已經(jīng)在監(jiān)管模式、管理體制等方面進行了富有成效的探索與嘗試，如何在競爭中求合作、謀發(fā)展，是東疆保稅區(qū)需要面臨的問題。四、東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的政策建議（一）創(chuàng)新管理體制在行政管理體制方面，保證行政關(guān)系順暢，政企關(guān)系清晰，便于政府各部門間、與國家對口部委之間的溝通銜接；在口岸管理體制方面，借鑒國際通行做法和發(fā)展趨勢，積極探索海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事等口岸部門和查驗單位及相關(guān)部門監(jiān)管模式、服務(wù)措施的創(chuàng)新；以建立港行信息系統(tǒng)為核心，以創(chuàng)建海關(guān)信用體系為基礎(chǔ)，實現(xiàn)企業(yè)口岸通關(guān)有效監(jiān)管和便捷通關(guān)。在開發(fā)建設(shè)經(jīng)營體制方面，應(yīng)當建立政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營的運作模式，多元化吸引投資5。（二）改進海關(guān)監(jiān)管模式要建立一套靈活、高效的海關(guān)監(jiān)管體系，把自由、便捷的理念貫穿于貨物運輸?shù)娜^程，在不影響監(jiān)管質(zhì)量的前提下盡可能的簡化審批程序、減少審批事項，保證貿(mào)易物流的暢通。落實"一線放開、二線關(guān)注、區(qū)內(nèi)自由"監(jiān)管制度；采用靈活的監(jiān)管模式，簡化監(jiān)管手續(xù)，提高監(jiān)管效率；推進東疆海關(guān)監(jiān)管的信息化和電子化水平，提高通關(guān)效率；同時應(yīng)當加強東疆保稅港區(qū)與天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等濱海新區(qū)的其它功能區(qū)之間的聯(lián)系，盡量減少需要轉(zhuǎn)關(guān)的環(huán)節(jié)。（三）制定具有競爭性的優(yōu)惠政策自由貿(mào)易區(qū)能否提供具有競爭性的優(yōu)惠政策，是決定外商能否前來投資的重要因素，也是所在區(qū)域經(jīng)濟繁榮的基本條件之一。在稅收政策上，可以對流轉(zhuǎn)稅、所得稅、土地稅等實施豁免或低稅率，吸引外資的進入；發(fā)達的進出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易是東疆保稅區(qū)發(fā)展國際物流業(yè)的重要依托，這就要求經(jīng)常項目下的貨幣能夠自由兌換和支付，因此，可以實行更加自由的外匯管理政策，并做好事中和事后的監(jiān)督。同時實施更加寬松的金融政策，積極發(fā)展離岸金融；通過制定公平、合理的企業(yè)準入制度、放寬對外資的行業(yè)限制、在進出口經(jīng)營權(quán)方面賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)更多的自由、對區(qū)內(nèi)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)給予更多的政策鼓勵等一系列政策促進東疆保稅區(qū)投資的繁榮和貿(mào)易的發(fā)展。參考文獻：1東疆港區(qū).政府服務(wù)，東疆（2013）政策推介會舉行宗國英出席EB/OL.（2013-05-09）/2013-08-10.http：/www.dongjiang.gov.cn/html/DJGQ/TPXW22644/2013-05-09/Detail_620989.htm.2陳雙喜，田芯.我國保稅區(qū)與世界自由貿(mào)易區(qū)的比較研究J.大連海事大學學報：社會科學版，2004（2）：54.3劉輝群.中國保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的研究J.中國軟科學雜志，2005（5）：119-124.4陳可炎.我國保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的研究——以東疆保稅港區(qū)為例D.天津大學，2012.5武金龍.天津東疆保稅港區(qū)建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)管理模式探究J.中國港灣建設(shè)，2009（2）：74-75.本文屬于北京市教委2011年度人才強教深化計劃項目—京津冀地區(qū)貿(mào)易與經(jīng)濟發(fā)展模式研究學術(shù)創(chuàng)新團隊（編號：PHR201106139）項目和北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助項目研究成果。