試論當前我國財政支農政策方向的選擇

試論當前我國財政支農政策方向的選擇 解決中國“三農”問題，既要從“三農”自身尋找出路，也需要強大的外部推動力。從現實情況看，目前的外力主要來自兩個方面：市場和政府，其中在政府的推動力量中，財政支持“三農”政策居于十分重要的地位。近年來財政收入高速增長，2006年財政收入增長超過20%，達3萬9千億元，可以說我國當前有充足的財力來支持“三農”。因此，選擇正確合理的財政支農政策 ，不僅有必要性,而且具有現實可能性。一、當前我國財政支持“三農”政策的現狀分析 近年來，中央政府運用財政政策加強了對“三農”的支持，特別是2004年以來，為了加快解決“三農”問題，中央政府在實施宏觀調控中出臺了一系列更直接、更有力的政策措施，體現在財政支出上，不僅用于“三農”的資金投入絕對量大大增加，增長幅度屢創(chuàng)新高,更重要的是財政支持“三農”的指導思想和支持方式發(fā)生了質的變化，這種變化改變了國家與農民之間傳統(tǒng)的利益分配格局。具體表現為以下六個特點：一是中央財政對“三農”支出總量保持較快增長。由于體制和財力狀況，1998年以前財政支農資金總量規(guī)模比較小，自1998年國家實施積極財政政策以來，財政對“三農”的投入逐年高速增長。二是中央財政對“三農”支出結構發(fā)生顯著變化。改革開放初期，中央財政對“三農”支出主要用于流通領域的農產品政策補貼支出 ，1998年以后，借實施積極財政政策之力，國家加大了對主要江河堤防建設和病險水庫除險加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業(yè)生態(tài)建設的投入，水利和林業(yè)的支出比重大幅度上升。2000年以后，隨著農村稅費改革試點的推進，農村稅費改革轉移支付支出逐步成為中央財政支持“三農”支出的一個重要部分，比重迅速提高。三是推進農村稅費改革，改變了過去政府與農民之間“取多、予少”的傳統(tǒng)利益分配格局。四是把農村社會事業(yè)發(fā)展和公共基礎設施建設逐步納入公共財政的支出范圍。過去對“三農”的支持主要是支持農業(yè)生產，從2003年起，中央財政用于農村公共基礎設施建設和農村教育衛(wèi)生等社會發(fā)展方面的支出大幅度增加。五是財政支農支出方式發(fā)生重要轉變，對農民直接補貼的比重大幅度提高。長期以來，財政支農方式主要是以間接為主，或者是項目投資、項目補助，或者是對流通領域的間接補貼，實行退耕還林工程和農村稅費改革以后，支農支出的方式開始發(fā)生轉變。六是財政支農指導思想從以農業(yè)生產為本向以人(農民)為本轉變。近年來，國家財政支農政策實現了從支持農業(yè)生產，到支持農業(yè)結構調整，再到支持農民增收的轉變，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促進農民增收的措施,包括農民就業(yè)技能培訓、支持農業(yè)產業(yè)化、支持農民專業(yè)合作經濟組織、扶持糧食主產區(qū)、農村稅費改革及取消農業(yè)特產稅、降低農業(yè)稅稅率或免征農業(yè)稅、清理欠發(fā)農民工工資等。與此同時，中央財政還不斷加大支持扶貧開發(fā)的投入力度。二、當前我國財政支持“三農”政策存在的問題與缺陷 以2004年作為重要分水嶺，經過多年來的不斷調整、創(chuàng)新，一個與社會主義市場經濟體制基本相適應，以推進農村全面小康建設和促進農民增收為目標；以確保國家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進農村改革、加快新農村建設為主要內容的新型財政支持“三農”政策框架體系已經顯現。這種新的政策框架體系盡管延續(xù)了過去一些政策的內容，但其包涵的理念、主要政策內容和政策作用方式，與以前相比有著本質的區(qū)別。盡管如此，我們也清楚地看到，現行的財政支持“三農”政策體系也存在一些比較突出的問題。一是糧食安全長效機制沒有形成，使得財政支出潛在壓力加大。20世紀80年代以來，我國糧食供需關系曾經歷幾次大的波動，經歷了糧食大幅度增產、庫存過大、財政負擔過重，到糧食連續(xù)減產、庫存持續(xù)下降的過程，短時間內出現如此大幅度波動的主要原因之一是農業(yè)政策在支持糧食生產和農業(yè)結構調整之間的不斷變化，沒有形成確保糧食安全的長效機制。二是財政支持“三農”政策的導向作用沒有有效發(fā)揮。在市場經濟條件下，財政對“三農”的支持，一個重要方面就是通過各種有效的杠桿，引導、鼓勵社會其他方面進入農業(yè)農村，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，財政政策的導向作用沒有很好的發(fā)揮，社會其他方面對農業(yè)農村的投資比重下降。事實上,如果僅僅依靠財政加大對農業(yè)農村發(fā)展的投入將很難滿足日益增長的資金需求，而且與建立和完善市場經濟體制也不相符合。三是各級財政對“三農”投入增長不對稱，農村公共品供給投資機制不健全。主要表現為：中央財政和省級財政投入多，市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級財政投入少；對水利投資偏重大江大河治理、城市防洪和調水，農村小型水利設施建設投入不足；農村公共基礎設施建設和社會事業(yè)投入來源渠道少，投入不足。四是農村稅費改革成本越來越大，中央財政轉移支付范圍越來越寬。農村稅費改革以來，為彌補縣鄉(xiāng)財政出現的短收，中央財政已經安排了巨額轉移支付。這是目前中央財政支持“三農”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著改革試點的深入和免征農業(yè)稅，農村稅費改革的成本越來越大，還可能產生一些新的“改革成本”，如：農林場的稅費改革；全部免征農業(yè)稅；稅費改革后的農村公益設施建設等成本?？傊?，隨著農業(yè)稅的逐步取消和直接補貼規(guī)模的增加，國家與農民的經濟利益分配關系由過去“索取”機制向“給予”機制轉換，這種轉換符合科學發(fā)展觀和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”的要求，與建立和完善社會主義市場經濟體制的方向基本一致，面臨的問題也是隨著政策轉型而生，需要客觀地對待，積極地尋求不斷解決的措施和途徑。 三、完善當前我國財政支持“三農”政策的建議 進一步完善財政支持“三農”政策，必須立足穩(wěn)定增強糧食綜合生產能力、加快促進農民收入增加這兩個主要目標，不僅要保持必要的支出增長幅度，體現公共財政資源分配向農村傾斜；而且要合理確定支出重點，優(yōu)化支出結構，有效配置公共財政資源。一是要保持必要的財政投入增長幅度。資金投入是黨和政府關于“三農”政策得以貫徹執(zhí)行的基礎，這客觀上要求今后一段時期內財政支持“三農”支出必須保持一個較高的增長幅度。隨著我國經濟發(fā)展階段的轉變和國家財力的增強，保持財政投入的較高增長幅度，不僅必要，而且完全有可能。關鍵是要切實調整國民收入分配結構和財政支出結構，通過多種途徑，逐步建立多元化穩(wěn)定增長的財政支持“三農”資金的投入機制。二是要根據“三農”發(fā)展態(tài)勢和公共財政原則，合理確定財政支持“三農”資金的有效配置。隨著國債規(guī)模的縮小和大江大河治理任務的逐步完成，水利基本建設投資將會逐步減少，這就有可能調整一部分資金用于農村中小型水利設施建設、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)科技等方面，重點穩(wěn)固農業(yè)綜合生產能力的基礎；農村稅費改革和相關配套改革的投入可能是今后幾年增長較快的一項，但在完成農業(yè)稅減免后將會保持穩(wěn)定；林業(yè)生態(tài)支出繼續(xù)增加；隨著糧食市場的放開，一定時期內農產品政策補貼的總量有可能增加，但比重會有所下降。農村公共基礎設施建設和教育衛(wèi)生事業(yè)支出將大幅度增加。各級財政將把新增教育衛(wèi)生文化支出主要用于農村，同時，農民就業(yè)技能培訓、農村扶貧和救濟等方面的支出也應有較大增長。三是要抓住重點產品、重點區(qū)域和重點環(huán)節(jié)，促進建立糧食安全的長效機制?？偟脑瓌t是“財政重點保障糧食安全，市場為主發(fā)展多種經營”。在品種上，財政主要支持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物的良種補貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災害救濟、糧食安全儲備等。在區(qū)域上，中央財政主要支持糧食商品率高、外調糧食多的13個糧食主產區(qū)，其中重點是黑、吉、遼、湘、鄂、皖、贛等7省。在環(huán)節(jié)上，重點促進糧食安全長效機制的形成。主要做到：堅持糧食直補政策；相應增加主要糧食品種科技攻關和技術推廣的投入，提高糧食生產和儲備的科技含量；實行最低收購價要限制品種、政策量化和堅持走糧食生產經營的市場化、規(guī)?；缆贰Ｋ氖且訌娹r業(yè)基礎設施建設，完善林業(yè)生態(tài)建設機制。要在壓縮國債項目規(guī)模和鞏固大江大河治理階段性成果基礎上，調整一部分水利投資用于農田基本設施建設。重點支持大中型灌區(qū)、中小型水利設施、水庫除險加固、土地治理等。還要及時總結天然林保護、退耕還林、防沙治沙、森林生態(tài)效益補償等工程的經驗，改進投入機制和資金管理辦法，解決工程到期后的后續(xù)資金來源問題，防止出現過度依賴財政投入，逐步形成生態(tài)建設的良性循環(huán)。五是要區(qū)分東、中、西部地區(qū)采取不同的支持政策。堅持公共財政覆蓋農村方向和分類指導、支持的原則，逐步打破城鄉(xiāng)二元結構，實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。要充分調動地方政府的積極性，允許具備條件的地方先行探索建立農村最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，并及時總結經驗進行推廣。從中央財政來講，要把公共財政覆蓋農村的重點放在中西部，增加對“六小工程”的財政投資；對“非典”和艾滋病等傳染性疾病實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一防疫免費治療，完善農村衛(wèi)生防疫體系，逐步建立完善以大病統(tǒng)籌為主要內容的新型合作醫(yī)療制度；將進城務工人員納入當地城鎮(zhèn)公共財政的支出范圍，給予平等待遇。中央財政扶貧資金著力解決2900萬特困人口溫飽問題的同時，加大對貧困地區(qū)公共基礎設施建設和教育衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的扶持。六是要著力建立財政支持“三農”政策有效引導機制。(1)發(fā)揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農業(yè)。通過對現有財政支持農業(yè)資金使用方式和政策進行適當調整，鼓勵農民和企業(yè)充分利用市場機制進行融資擴張和發(fā)展，改變財政包攬過寬的局面。(2)推進農村稅費改革和做大地方經濟、財政“蛋糕”并舉，在增加中央轉移支付的同時增強地方政府支持“三農”的財力和責任。七是要創(chuàng)新財政支持“三農”資金的管理體制和方式，提高資金使用效益。針對目前普遍存在的支農資金被擠占挪用，并且90%以上的擠占挪用現象發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級的情況，建議按照“項目確定、撥款支付、檢查審計三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現財政支持“三農”資金的直接集中支付。今后中央一級和省一級(包括財政部門和主管部門)的支持“三農”項目可以由部門、市縣確定和申報，資金全部通過國庫支付機構集中直接支付到項目或農民。