國家公園屬性與國家公園體制的研究

國家公園屬性與國家公園體制的研究國家公園屬性與國家公園體制的研究 2014/08/05 林業(yè)建設(shè)雜志2014年第三期1準確理解國家公園的本質(zhì)屬性1.1國家公園是保護區(qū)的一種類型，主要目的是自然生態(tài)系統(tǒng)保護主要目標或結(jié)果是保護自然的區(qū)域就是保護區(qū)（protectedarea，也有翻譯為保護地、保護區(qū)域的，IUCN正式出版物稱為保護區(qū)），IUCN對保護區(qū)的定義是：“保護區(qū)是明確界定的地理空間，經(jīng)由法律或其他有效方式得到認可、承諾和管理，實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護”（Thedefinitionofaprotectedarea:Aclearlydefinedgeographicalspace,recognized,dedicatedandmanaged,throughlegalorothereffectivemeans,toachievethelong-termconservationofnaturewithassociatedecosystemservicesandculturalvalues.）世界上有各種類型的保護區(qū)，各國稱謂都不一樣。僅在我國，就有自然保護區(qū)、森林公園、國家濕地公園、城市濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、海洋公園、水源保護區(qū)、國家公益林保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)（其中風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)常依附于其他類型保護區(qū)而存在）等各類保護區(qū)。為了便于交流，IUCN在1994年出版了保護區(qū)分類標準，被世界各國所廣泛采用。通過全球協(xié)商，世界自然保護聯(lián)盟在2008年10月的世界自然保護大會發(fā)布了世界自然保護聯(lián)盟保護區(qū)管理分類體系的新指南，2013年在2008年的基礎(chǔ)上補充了新的內(nèi)容再版。作為國際保護區(qū)的“共同語言”，該體系雖然不是強制性要求，但已得到了世界各國的廣泛采納和運用。我國的保護區(qū)分類體系也可參照此類別體系，建立和國際接軌的保護區(qū)分類系統(tǒng)，以便于交流合作?！皣夜珗@”在IUCN保護區(qū)分類體系劃分的六個類型中屬于第二類，是指把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護起來，以保護大范圍的生態(tài)過程及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時，提供精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機會。按照IUCN的保護區(qū)分類標準，國家公園的基本特征是大面積的完整自然生態(tài)系統(tǒng)，首要目標是保護自然生物多樣性及其構(gòu)成的生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過程，在保護核心區(qū)和嚴格控制訪客數(shù)量的前提下，開展環(huán)境教育和休閑旅游。在IUCN的保護區(qū)分類體系中，國家公園屬于保護區(qū)的范疇，是保護區(qū)體系中的一個非常重要的類型，不屬于供游人游覽休閑的“城市公園”，也不是主要用于旅游開發(fā)的“風(fēng)景旅游區(qū)”。盡管每個國家對國家公園的定義都不盡相同，我國的自然保護區(qū)按主要保護對象分為三大類九個類型：但都把保護自然生態(tài)系統(tǒng)放在首要位置。IUCN的保護區(qū)指南將二類保護區(qū)表述為：“生態(tài)系統(tǒng)保育和保護，例如國家公園”（ecosystemconservationandprotection，i.e.nationalpark)，這足以說明，國家公園是生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)的觀點得到了國際上的公認。1.2我國的自然保護區(qū)并完全不等同于IUCN的嚴格自然保護區(qū)有人把我國現(xiàn)行的自然保護區(qū)完全等同于第一類，即嚴格自然保護區(qū)，這也是不準確的。我國的自然保護區(qū)借鑒前蘇聯(lián)經(jīng)驗，自1956年開始建立，歷經(jīng)50多年獨立發(fā)展，已經(jīng)形成了不同于前蘇聯(lián)的，具有中國自身特色的自然保護區(qū)體系，其中吸收了歐美國家的國家公園特征。事實上，最初以保護自然生態(tài)和景觀的國家公園經(jīng)過100多年的發(fā)展，也在向保護生物多樣性為主方向發(fā)展，而我國的自然保護區(qū)也在向國家公園方向趨同，強調(diào)科研宣教功能，允許在實驗區(qū)開展生態(tài)旅游和社區(qū)發(fā)展。我國根據(jù)自然保護區(qū)的價值和在國際國內(nèi)影響的大小，將自然保護區(qū)分為國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)，總體分為國家級、省級、市級、縣級4級自然保護區(qū)。目前的2669處各級各類自然保護區(qū)中，對照IUCN的分類標準，可以發(fā)現(xiàn)我國的各類自然保護區(qū)，許多都可以對應(yīng)到IUCN分類的6類中，其中，國家級自然保護區(qū)的一部分有嚴格自然保護區(qū)的特征，另外一部分符合國家公園標準和特征，但沒有按照國家公園來管理。大部分省、市、縣級自然保護區(qū)則可以對應(yīng)到上述IUCN分類體系物種棲息地、資源保護地等其他5類保護區(qū)。除了自然保護區(qū)，我國的保護區(qū)類型還有森林公園、濕地公園、國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋公園、沙漠公園、水源保護區(qū)、天然林保護區(qū)、國家重點公益林保護區(qū)等，形成了以自然保護區(qū)為主體的保護區(qū)集合，這里面也有一部分符合國家公園特征，可以按照國家公園來管理，其余的則具有其他4類特征。2明確建立國家公園體制的目的和意義2.1強化生態(tài)系統(tǒng)保護，緩解我國保護與發(fā)展的沖突問題針對我國目前資源約束趨緊，生態(tài)系統(tǒng)功能下降，發(fā)展和保護的矛盾突出的現(xiàn)實，有必要強化生態(tài)系統(tǒng)保護。通過建立國家公園體制，緩解保護與發(fā)展的矛盾，以建立科學(xué)的自然保護體制為目的，完善保護區(qū)體系，提升中國自然資源保護管理水平，促進中國生態(tài)文明建設(shè)體制改革。2.2彌補國家公園在中國大陸保護區(qū)中的缺失我國目前的保護區(qū)以自然保護區(qū)為主體，此外，還有森林公園、濕地公園、國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋公園、沙漠公園、水源保護區(qū)、天然林保護區(qū)、國家重點公益林保護區(qū)等類型。截至2012年底，我國已建成的自然保護地包括2669處自然保護區(qū)、962處風(fēng)景名勝區(qū)、2747處森林公園、298處國家濕地公園、218處國家地質(zhì)公園、518處國家級水利風(fēng)景區(qū)，以及大量水源保護地和自然保護小區(qū)。這些保護區(qū)類型較為復(fù)雜，都是各部門、各地分別建立的，地理分布不均衡，結(jié)構(gòu)不合理，沒有進行系統(tǒng)設(shè)計，只能說是保護區(qū)的集合，不能說形成了完整的、明確的保護區(qū)體系。在這些保護區(qū)中，沒有國家公園這樣一種既保護生態(tài)系統(tǒng)又通過展示其核心資源，能夠較好地解決保護和利用矛盾的保護區(qū)模式。在中國建立國家公園，能夠彌補我國在國家公園這一保護區(qū)類型上的缺失，更好地和國際接軌。2.3解決保護區(qū)交叉重疊的矛盾和問題目前我國的各類保護區(qū)地域存在重疊，權(quán)責(zé)存在交叉，導(dǎo)致保護管理效率下降，建立國家公園，有利于建立以資源產(chǎn)權(quán)為主體的管理體制，解決現(xiàn)實存在的矛盾和問題，破解中國自然資源保護多部門監(jiān)管困境，實現(xiàn)“一區(qū)一主，一園一法”，提高保護成效。2.4整合各類保護區(qū)，保證生態(tài)系統(tǒng)完整性一個山頭，山上是自然保護區(qū)，山下是森林公園，東面是這個市縣，西面又屬于另外的行政單位，南面有地質(zhì)公園，北面還有濕地，還可能戴著風(fēng)景名勝區(qū)的帽子，完整的生態(tài)系統(tǒng)被人為破碎化。建立國家公園，能夠?qū)⑺槠?、孤島化的生態(tài)系統(tǒng)通過國家公園的整合作用連接起來，形成大面積的完整的生態(tài)系統(tǒng)，提高保護成效。2.5解決中國自然資源保護資金不足的困擾目前，只有國家級自然保護區(qū)的基本建設(shè)投資由國家投入，省級及以下的自然保護區(qū)投入?yún)⒉畈积R，西部地區(qū)投入嚴重不足，經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)往往擔(dān)心保護區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展造成限制，對建立自然保護區(qū)積極性下降。森林公園等其他類型保護區(qū)，投入就更少。國家公園建設(shè)作為國家生態(tài)安全的舉措，必然會站在國家戰(zhàn)略高度，由公共財政來保證建設(shè)投入和運行費用，從而從根本上解決自然保護資金不足的問題。2.6調(diào)動地方政府的自然保護積極性一段時期，地方政府認為建立大面積的自然保護區(qū)能夠得到上級投資，隨著自然保護區(qū)嚴格的管理在一定程度上限制了經(jīng)濟發(fā)展，自然保護區(qū)被視為包袱和限制，地方對建立自然保護區(qū)的積極性嚴重下降，要求調(diào)整自然保護區(qū)范圍，甚至取消自然保護區(qū)的情況紛紛發(fā)生。自然保護區(qū)體現(xiàn)了全民的公共利益，確實也對地方經(jīng)濟發(fā)展形成了限制。國家公園這樣的保護區(qū)模式不僅能保護自然生態(tài)，又能發(fā)揮頂級自然資源產(chǎn)生的吸引力，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，這樣能夠調(diào)動地方積極性，把國家利益和地方利益結(jié)合起來，促進自然保護事業(yè)發(fā)展。3建立國家公園的基本條件3.1資源條件國家公園內(nèi)應(yīng)具備資源的國家代表性，擁有具有國家或國際意義的核心資源。應(yīng)至少符合以下要求中的一項：具有全球或全國同類型自然景觀或生物地理區(qū)中有典型代表性的區(qū)域；具有高度原始性的完整的生態(tài)系統(tǒng)，生物多樣性豐富程度位于全國前列，或者是某個特殊物種的集中分布區(qū)域；具有全球或全國意義的地質(zhì)地貌景觀，代表地質(zhì)演化過程的地質(zhì)構(gòu)造形跡、或具有重要地位、保存完好的古生物遺跡的區(qū)域；具有全球或全國重要歷史紀念意義，或區(qū)域生態(tài)文明特征鮮明，能很好地展示人類與自然環(huán)境和諧共處與發(fā)展的例證，具有重大科研、教育價值的生態(tài)文明資源集中的區(qū)域。3.2適宜性條件（1）面積適宜性應(yīng)有足夠的滿足國家公園發(fā)揮其多種功能的區(qū)域范圍。以自然資源為核心資源的國家公園的總面積不小于10000hm2，包含完整的生態(tài)系統(tǒng)，最好包括一個完整的地理單元，如山系、水系。（2）可觀賞性和游憩適宜性在保護的前提下，國家公園內(nèi)應(yīng)能劃出具有獨特的觀賞和體驗價值的區(qū)域，用于開展游憩、科普、公眾教育等活動。（3）資源管理與開發(fā)的適宜性國家公園的建立應(yīng)有利于保護和合理利用區(qū)域內(nèi)的自然和人文資源。同時，應(yīng)對社區(qū)居民的生產(chǎn)生活與環(huán)境條件的改善有促進作用。（4）范圍適宜性國家公園在區(qū)域上應(yīng)相對集中連片，其邊界易于識別和確定。劃入國家公園的土地利用類型應(yīng)適合于資源的保護和合理利用。（5）類型適宜性擬建國家公園的核心資源與已建國家公園的核心資源有明顯的異質(zhì)性。3.3可行性條件管理目標的可靠性，確保核心資源在成為國家公園后得到完整保存或增強。國有產(chǎn)權(quán)的主體性，資源權(quán)屬清楚，不存在權(quán)屬糾紛，國有土地、林地面積應(yīng)占國家公園總面積的60%以上，擬建國家公園涉及其他保護區(qū)類型的，應(yīng)整合到國家公園中來，實現(xiàn)“一區(qū)一主”?？赏ㄟ_性，國家公園能夠進入，交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施條件應(yīng)能滿足國家公園建設(shè)管理與經(jīng)營的需要。社會環(huán)境協(xié)調(diào)性，國家公園應(yīng)與區(qū)域社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并能妥善解決與其它產(chǎn)業(yè)布局以及國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖突，具備良好、穩(wěn)定、安全的旅游市場和環(huán)境。地方的積極性，當?shù)卣蜕鐓^(qū)居民對建立國家公園積極支持態(tài)度。4國家公園的典型特征除了國家公園的基本條件外，還要理解國家公園的幾大典型特征。4.1國家代表性國家公園的資源應(yīng)具有全球或全國意義，是自然和人文資源的典型代表。資源條件不具有代表性和典型性的區(qū)域不應(yīng)劃為國家公園。且全國的國家公園資源特點應(yīng)具有異質(zhì)性，不能一哄而上，遍地開花，人為地降低了國家公園的價值。4.2自然保護屬性盡管各國對國家公園的定義和管理模式都有所不同，但共同的一點是，都認同國家公園的自然保護屬性。國家公園本質(zhì)上以生態(tài)保護為主要目的，兼有經(jīng)濟、文化、政治、社會建設(shè)等次要特征，生態(tài)建設(shè)才是主要的。那種以開發(fā)旅游、發(fā)展經(jīng)濟為主要目的，把國家公園當成是打造旅游景區(qū)的認識是有偏差的。4.3國有性國家公園必然是國有的。國家公園應(yīng)具有依法設(shè)立的、獨立的管理機構(gòu)，具有獨立執(zhí)法能力。國家公園內(nèi)的土地及各種資源應(yīng)完全是權(quán)屬清楚的國有土地和國有資源，對于具有高保護價值的集體土地可以采取贖買、置換、長期租用、穩(wěn)定補償?shù)刃问浇鉀Q好土地的所有權(quán)或使用權(quán)，確保國家公園土地權(quán)屬的國有性。明確國家公園土地和資源的國有性質(zhì)對避免今后國家公園的管理出現(xiàn)權(quán)屬爭議問題極其重要，沒有以國有為主體的土地權(quán)屬，就達不到建設(shè)國家公園的基本條件。4.4公益性國家公園為公共利益而設(shè)，為全民提供公共生態(tài)產(chǎn)品，是一個非營利性的，公益性的保護區(qū)。能夠提供人民開展精神享受、休閑游憩活動，強調(diào)公眾教育功能，提倡公眾參與。體現(xiàn)在提供國家公園這類生態(tài)產(chǎn)品給全民享受，由國家公園產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會效益，是一種民眾的生態(tài)福利，國家公園頂級資源產(chǎn)生的感染力能夠為民眾帶來精神文化享受，國家公園展示的高貴品質(zhì)形象能夠讓民眾產(chǎn)生愛國主義情懷，增強國家認同感。4.5全民性國家公園體現(xiàn)全體人民的利益，具有全民性。國際上也強調(diào)游憩的公平性和全民性，但一直有爭議，除了地廣人稀的發(fā)達國家如美國、加拿大、澳大利亞和俄羅斯，有強大的財政投入，才能保證國家公園的無門票或者低價門票，大多數(shù)國家的國家公園由于投入不足或是過度旅游，也會出現(xiàn)國家公園管理不善而產(chǎn)生環(huán)境質(zhì)量下降的問題，結(jié)果和國家公園建立的保護目標相悖。有的國家并不贊成用高票價作為控制游客數(shù)量的手段，但也通過預(yù)約來控制訪客數(shù)量，以確保國家公園的環(huán)境質(zhì)量不下降，這實際上也是對大眾游客的一種限制。就我國而言，國家公園的主要目標是通過保護生態(tài)系統(tǒng)而確保生態(tài)產(chǎn)品的公平性，而不是游憩這樣的次要目標的全民性。因此，國家公園的游憩是生態(tài)旅游而不是大眾觀光旅游，國家公園的全民性體現(xiàn)在間接的生態(tài)效益和社會效益方面。4.6國家主導(dǎo)性國家公園必須由國家建立，由國家制定標準，由國家立法保障，由國家統(tǒng)一規(guī)劃，經(jīng)國家批準，由國家投入建設(shè)運營，由國家管理和維護。地方無權(quán)擅自掛牌建立“國家公園”，已經(jīng)試點并達到標準的，由國家經(jīng)過程序進行確認。4.7科學(xué)性國家要在充分研究的前提下，建立科學(xué)的國家公園體系。國家公園的建設(shè)應(yīng)在科學(xué)的本底調(diào)查基礎(chǔ)上開展科學(xué)的總體規(guī)劃，制定科學(xué)合理的發(fā)展目標，明確管理范圍，進行科學(xué)的功能分區(qū)，并科學(xué)制定發(fā)揮國家公園各項功能的措施和項目，指導(dǎo)國家公園的健康發(fā)展。國家公園在作為科學(xué)研究、科普宣教基地的同時，也需要進行科學(xué)合理地利用，以確?？沙掷m(xù)發(fā)展。4.8可持續(xù)性國家公園必須進行有效的保護管理，使當代和后代的公民都有享受它們的機會。4.9非商業(yè)性國家公園不以經(jīng)濟效益最大化為目標，只能通過國家公園資源的非消耗性利用，非損傷性獲取利益，獲取的利益也要回饋社區(qū)或者返還作為國家公園保護管理。4.10生態(tài)系統(tǒng)的完整性國家公園的生態(tài)系統(tǒng)必須是完整的，這就要求國家公園不能以行政區(qū)劃為依據(jù)來劃定，而是以自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性作為主要指標來劃定。因此，國家公園范圍應(yīng)該是以地理單元為基礎(chǔ)，比如說以山系、水系，確保核心資源被完整保護。5如何建立國家公園體制5.1明確建立國家公園體制的目標中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中，“建立國家公園體制”在生態(tài)文明建設(shè)部分提出，說明了建立國家公園體制的主要目的是生態(tài)文明建設(shè)。建立國家公園體制，主要目的不是為了發(fā)展經(jīng)濟，開發(fā)旅游，而是為了更好地保護自然生態(tài)環(huán)境。建立國家公園體制，確實需要建設(shè)和國際接軌的國家公園這一保護區(qū)類型，但絕不僅僅是為了建立幾個國家公園這么簡單，而是為了推動自然保護體制改革，完善中國保護區(qū)體系，建立科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)體制?！敖夜珗@體制”是一項改革舉措，要通過建立國家公園這一改革契機，借助建立國家公園體制的整合作用，建立以地理單元為單位的完整生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)，理順管理關(guān)系，重構(gòu)我國科學(xué)的保護區(qū)體系，最終建立完善的中國自然保護管理體制。5.2完善國家公園體制的頂層設(shè)計做好“頂層設(shè)計”是指導(dǎo)我國國家公園有序健康發(fā)展的充分必要條件。要從頂層設(shè)計著手，厘清概念、明確定位，避免一哄而上，從一開始就把國家公園建設(shè)納入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。5.2.1構(gòu)建自然保護法律體系為了保證國家公園的健康、持續(xù)發(fā)展，按照十八屆三中全會建設(shè)生態(tài)文明制度和國家公園體制的要求，梳理和分析現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等與自然資源保護相關(guān)的法律規(guī)范，進一步修訂完善我國的自然保護法律體系。研究國家層面的保護區(qū)法，制定國家公園管理條例，修訂自然保護區(qū)條例。各省結(jié)合地方實際情況，制定省級層面較為完善的國家公園法律法規(guī)體系。每個國家公園針對保護對象的不同，制定有效的管理措施，不同類型的國家公園制定不同的管理辦法，實現(xiàn)“一園一法”，提高保護和管理成效。5.2.2理順國家公園的管理體制國家公園的國家主導(dǎo)性和國有性決定了國家公園必須由國家批準，由國務(wù)院委托的綜合管理機構(gòu)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。國家公園的科學(xué)性決定了其專業(yè)性，決定了國家公園需要由專業(yè)部門來具體管理。國家公園有極其豐富的資源，需要進行科學(xué)的調(diào)查和研究，需要發(fā)揮專業(yè)部門的作用，進行科學(xué)的管理。所以，我國的國家公園管理體制宜采用“統(tǒng)一協(xié)調(diào)+專業(yè)管理”的管理模式。以林業(yè)部門為例，林業(yè)部門是我國自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)建設(shè)和保護的主體，在開展國家公園體制建設(shè)方面具有明顯的優(yōu)勢。建設(shè)國家公園勢必依托典型的森林、濕地、荒漠和野生動植物棲息地而建。林業(yè)部門管理著45.6億畝林地、8億畝濕地、8.3億畝沙地，在這些地域中已經(jīng)形成了一個比較完善的全國自然保護體系，林業(yè)部門經(jīng)過近60年的建設(shè)，現(xiàn)已建立自然保護區(qū)2163處（經(jīng)國務(wù)院批準的國家級自然保護區(qū)325處），總面積為1.25億公頃，占國土陸地面積的13%，占全國自然保護區(qū)總數(shù)的81%、面積的84%，是我國自然保護區(qū)建設(shè)的主體；建立森林公園2855處（國家級森林公園764處）、濕地公園697處（國家級濕地公園429處）、沙漠公園10處。這些自然保護區(qū)域，已占國土陸地面積的14.78%，基本涵蓋了我國森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和珍稀野生動植物的主要分布地，具有最潔凈的自然環(huán)境、最珍貴的自然遺產(chǎn)、最優(yōu)美的自然景觀、最豐富的生物多樣性和最關(guān)鍵的生態(tài)平衡要素，這些是建立國家公園體制的最有利條件和最有力支撐。林業(yè)部門有完善的科研、規(guī)劃、執(zhí)法管理體系和隊伍，已經(jīng)在云南開展的國家公園建設(shè)試點，取得了的成效，積累了經(jīng)驗。因此，林業(yè)部門應(yīng)該發(fā)揮在生態(tài)建設(shè)方面的主體作用，在國家公園建設(shè)方面的帶頭作用，以自然保護區(qū)和森林公園、濕地公園等為基礎(chǔ)建立國家公園，履行國家公園建設(shè)和管理的主體責(zé)任。除了林業(yè)部門，國土地質(zhì)、海洋、農(nóng)業(yè)、水利等部門也可以在國務(wù)院綜合部門的協(xié)調(diào)下，在各自專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮國家公園建設(shè)和管理職能。具體的國家公園，必須實現(xiàn)“一園一主”，徹底改變“一區(qū)多主”的混亂局面。一個國家公園，只能有一套管理機構(gòu)和人員代表國家行使國家公園管理職能。國家公園不要再加掛其他牌子，已經(jīng)加掛的，只能作為伙伴單位進行合作，不能凌駕于國家公園之上。5.2.3明確國家公園的投入體制和人力保障投入和人力上的保障是確保國家公園公益性的重要前提。作為一項中央事權(quán)管理的公益性事業(yè)，在財政保障上，應(yīng)建立以國家財政為主的投入機制。必要的保護管理設(shè)施，由國家投資建設(shè)，國家公園的運行費用，由中央財政撥款予以保障。門票或特許項目收入，以及接受的捐贈，實行收支兩條線，用于資源保護建設(shè)及環(huán)保宣傳教育支出。在人力資源管理上，應(yīng)以中央編制為主，配備管理人員，負責(zé)國家公園的建設(shè)和管理。國家公園的經(jīng)營機制實行“管經(jīng)分離，特許經(jīng)營”，管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。管理者是國家公園的管家或服務(wù)員，不能將管理的自然資源作為生產(chǎn)要素盈利，不直接參與國家公園的營利活動，要對國家公園內(nèi)的特許經(jīng)營單位具有絕對的管理能力。5.3編制全國國家公園建設(shè)規(guī)劃我國人多地少，現(xiàn)有保護區(qū)已經(jīng)占到國土面積的18%，在現(xiàn)有保護區(qū)外，已經(jīng)很少能找到大面積的原始自然生態(tài)系統(tǒng)來建立國家公園，國情決定了我國的國家公園建設(shè)只能在現(xiàn)有保護區(qū)中選擇。因此，要認真評估和梳理現(xiàn)有保護區(qū)，對其進行調(diào)查、分析和評價，把符合國家公園特征的保護區(qū)選擇出來，編制好國家公園發(fā)展規(guī)劃。科學(xué)理智地明確國家公園的數(shù)量等級，借助建立國家公園體制的契機，完善和構(gòu)建我國科學(xué)合理的、與國際接軌的保護區(qū)體系，實現(xiàn)分類、分級的精細化管理。中央政府在完善國家公園體制頂層設(shè)計的同時，可同步主持編制全國性的國家公園建設(shè)規(guī)劃，制定國家公園發(fā)展計劃，解決國土空間格局優(yōu)化問題。省級政府在國家統(tǒng)籌下開展本省國家公園建設(shè)規(guī)劃，分階段進行具體的國家公園規(guī)劃工作。依托符合國家公園管理目標的現(xiàn)有保護區(qū)，考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性，將需要的其他類型保護區(qū)納入其中，建設(shè)成大范圍的完整的國家公園。優(yōu)先在國有土地集中區(qū)域，如國有林區(qū)進行選擇，以地理單元如山系和水系為主體，率先建立，以求突破。按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，對攸關(guān)國家生態(tài)安全的重點區(qū)域和生態(tài)極其脆弱的敏感地帶，優(yōu)先建立國家公園。5.4建立國家公園標準體系完善的技術(shù)標準體系是國家公園規(guī)范化建設(shè)的重點。例如，我國自然保護區(qū)在發(fā)展歷程中發(fā)布了系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范和規(guī)程，規(guī)范了自然保護區(qū)的建設(shè)和管理工作。云南省相繼制定了關(guān)于國家公園的8項地方推薦性標準，指導(dǎo)了國家公園試點建設(shè)工作規(guī)范、有序地推進。借鑒自然保護區(qū)以及云南省建設(shè)試點的經(jīng)驗，在充分研究的基礎(chǔ)上，盡快建立、健全國家層面的國家公園技術(shù)規(guī)范，明確國家公園概念，制定國家公園標準，構(gòu)建立體化、多元化、科學(xué)化、合理化的國家公園技術(shù)標準體系，使國家公園的建設(shè)和管理工作更加科學(xué)、規(guī)范。5.5明確國家公園的建立程序在現(xiàn)有保護區(qū)中或保護區(qū)之外的區(qū)域申請建立國家公園，國家需明確國家公園申請建立的程序，確定申報資格、申報步驟、申報材料要求、評審方式、審核報批等。6結(jié)語建立國家公園體制是推動建立我國自然保護體制的重大機遇，要加強國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究，做好頂層設(shè)計，充分發(fā)揮專家作用，形成國家公園建設(shè)科學(xué)機制，在云南省試點成功的基礎(chǔ)上，擴大和深化試點，總結(jié)經(jīng)驗，編制國家公園發(fā)展規(guī)劃，出臺技術(shù)規(guī)范，推動保護區(qū)立法，推進國家公園“一園一法”，防止一哄而上，推動我國國家公園健康有序發(fā)展，開創(chuàng)我國自然保護事業(yè)的新局面。作者：唐芳林單位：國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院 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