農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)研究

精選資料農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)研究（福建漳州市民政局 沈銅海）內(nèi)容提要：我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%左右，約有9億人。在新形勢(shì)下，妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)，具有極其重要而深遠(yuǎn)的意義。本文試圖以漳州市的低保工作調(diào)研情況為基礎(chǔ)，從農(nóng)村低保工作的意義、現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策等方面進(jìn)行分析，對(duì)新形勢(shì)下的農(nóng)村低保工作進(jìn)行思考與探討。關(guān)鍵詞： 農(nóng)村低保 立法 救助體系我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%左右，約有9億人。妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)都具有極其重要而深遠(yuǎn)的意義。黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)困難群眾的生產(chǎn)生活更加重視，多次強(qiáng)調(diào)要讓困難群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放的成果，解決好困難群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心的利益問(wèn)題，建立健全農(nóng)村社會(huì)救助體系。中央對(duì)建立農(nóng)村低保制度的提法逐步強(qiáng)化，要求也越來(lái)越高。從黨的十六大提出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；2004年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”；2005年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；十六屆六中全會(huì)提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2006年12月召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議和2007年中央1號(hào)文件明確提出“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，確定低保對(duì)象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”，這標(biāo)志著農(nóng)村低保已基本完成試點(diǎn)探索的過(guò)程，進(jìn)入了全面推進(jìn)的新階段。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新形勢(shì)下，在農(nóng)村地區(qū)推廣最低生活保障制度，切實(shí)保障農(nóng)村低收入居民的基本生活，顯得尤為重要。為此，本文試圖通過(guò)漳州市的低保工作調(diào)研情況進(jìn)行分析，對(duì)新形勢(shì)下的農(nóng)村低保工作進(jìn)行思考與探討。一、建立農(nóng)村最低生活保障制度具有極其重要的意義（一）農(nóng)村低制度的主要內(nèi)容各地農(nóng)村低保制度實(shí)施意見(jiàn)明確規(guī)定：農(nóng)村居民最低生活保障制度是農(nóng)村特困家庭按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助。與其它社會(huì)救助制度相比，農(nóng)村低保制度具有保障對(duì)象社會(huì)化、保障標(biāo)準(zhǔn)客觀化、資金來(lái)源穩(wěn)定化、補(bǔ)助發(fā)放定期化、審批管理規(guī)范化等特點(diǎn)。其主要內(nèi)容有：1、保障對(duì)象。農(nóng)村低保對(duì)象原則上以農(nóng)村全特困居民為對(duì)象，主要包括：(1)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定撫（贍）養(yǎng)義務(wù)人的老年人、未成年人；(2)因疾病、殘疾、災(zāi)害等原因喪失勞動(dòng)能力而無(wú)收入或少收入的生活貧困人口；(3)無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭；(4)其它原因造成生活困難，人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的困難人口。目前，福建省把家庭年人均收入低于1000元的困難農(nóng)民納入低保對(duì)象。2、保障標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段漳州市農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全部按照福建省規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即家庭年人均收入1000元（每人每月83元）確定。目的是解決特困群眾的吃飯穿衣問(wèn)題。確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)主要考慮的因素有：(1)維持農(nóng)民最基本的生活需要。通過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究，準(zhǔn)確測(cè)算出貧困對(duì)象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出。(2)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。主要考慮當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等。(3)地方財(cái)政和村集體的承受能力。(4)物價(jià)上漲指數(shù)。由于以上各因素是不斷變化的，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著這些因素的變化而適時(shí)調(diào)整。福建省以上年末家庭收入進(jìn)行計(jì)算保障對(duì)象家庭收入，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，除“三無(wú)”人員外，一般實(shí)行半年核定一次。3、保障資金。建立多渠道籌集保障資金的機(jī)制，資金的來(lái)源以財(cái)政為主。根據(jù)漳州市人民政府關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知（漳政2004綜26號(hào)）文件精神，漳州市實(shí)施農(nóng)村低保制度所需資金除省財(cái)政按70%補(bǔ)助外，實(shí)行財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，各縣（市、區(qū)）人民政府確定縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的分擔(dān)比例，由各級(jí)人民政府列入預(yù)算?？h（市、區(qū)）按比例分擔(dān)低保金，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)比例不能過(guò)大，龍海市、平和縣全部由縣（市）級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，薌城區(qū)按8:2比例負(fù)擔(dān)，其他縣區(qū)按9:1比例負(fù)擔(dān)，村級(jí)不負(fù)擔(dān)；市本級(jí)對(duì)所轄區(qū)按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需差額補(bǔ)助資金的50%補(bǔ)助。4、保障管理。各縣(市、區(qū))依照福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法（閩財(cái)社20049號(hào)）的規(guī)定制定了具體的實(shí)施細(xì)則或低保資金的具體管理辦法。低保資金嚴(yán)格執(zhí)行專戶管理，專賬核算。市、縣兩級(jí)財(cái)政部門在“社會(huì)保障基金財(cái)政專戶”下開(kāi)設(shè)“農(nóng)村居民最低生活保障資金”專賬，實(shí)行專賬核算，專項(xiàng)管理?？h財(cái)政每月按進(jìn)度將低保資金撥入財(cái)政專戶，再由財(cái)政專戶撥到民政過(guò)度戶，由民政部門通過(guò)銀行或農(nóng)村信用社實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，保證了轉(zhuǎn)移支付資金和本級(jí)安排資金專戶管理、?？顚Ｓ茫~用于低保對(duì)象生活補(bǔ)助費(fèi)開(kāi)支。5、運(yùn)作程序。漳州市實(shí)行“三審二示”制度。困難群眾向村委會(huì)提出申請(qǐng)，填寫申請(qǐng)表；村委會(huì)要求在7個(gè)工作日內(nèi)，認(rèn)真核實(shí)申請(qǐng)人的家庭全年收入情況，提交村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，并張榜公布，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求在10個(gè)工作日內(nèi)，審定保障對(duì)象資格和補(bǔ)助金額，簽署意見(jiàn)后報(bào)縣(市)民政部門審批；縣(市)民政部門要求在7個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)材料進(jìn)行復(fù)核，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)張榜公布3天以上，符合保障條件的對(duì)象發(fā)給最低生活保障金領(lǐng)取證件，并下?lián)鼙Ｕ辖穑徽闹菔袑?shí)行低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理制度，每半年或一年變動(dòng)1次，由縣（市、區(qū)）民政局組織縣、鎮(zhèn)民政干部開(kāi)展農(nóng)村低收入群眾的調(diào)查復(fù)核，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)不符合救助條件的停發(fā)保障金，對(duì)新增對(duì)象給予及時(shí)增補(bǔ)。（二）建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要意義黨的十六大把建立包括低保在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)救助制度，擺上全面建設(shè)小康社會(huì)的重要位置，具有極其重要的意義：1、建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利的需要。中華人民共和國(guó)憲法第45條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。農(nóng)村低保制度作為滿足農(nóng)民最低生活需求的重要舉措，不僅是維護(hù)憲法賦予農(nóng)民的基本生存權(quán)利的需要，也是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，是民政部門“解決民生、落實(shí)民權(quán)”、“以民為本、為民解困”的具體體現(xiàn)。2、建立農(nóng)村最低生活保障制度是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。目前，各地每年還有許多災(zāi)民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟(jì)。如果不能及時(shí)解決這些農(nóng)村貧困人口的基本生活問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)村乃至全國(guó)的穩(wěn)定。只有確實(shí)保障最低生活保障線以下困難群體的基本生活，才能使他們更好的投入到發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)之中。實(shí)踐表明，推廣和完善農(nóng)村低保制度，能夠更好地保障困難群眾的基本生活權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想和社會(huì)主義社會(huì)的優(yōu)越性。3、建立農(nóng)村最低生活保障制度是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的需要。建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，當(dāng)前最迫切的任務(wù)是要解決好農(nóng)民“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的問(wèn)題。農(nóng)村低保制度就是要解決農(nóng)村廣大困難群眾“生有所靠”的問(wèn)題，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系中最低層次的保障，是農(nóng)村的最后一道安全網(wǎng)。傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度，是對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”人員和因天災(zāi)人禍造成生活困難的農(nóng)民家庭，以及其他需要救濟(jì)的對(duì)象進(jìn)行的定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)，存在著范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、工作隨意性大等問(wèn)題，不能從根本上解決貧困農(nóng)民的生活困難。建立農(nóng)村低保制度是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的重大改革和完善，變臨時(shí)救濟(jì)為常年救濟(jì)，大大提高了農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作的制度化和規(guī)范化水平，真正構(gòu)筑起農(nóng)村困難群體生活保障的最后一道防線。4、建立農(nóng)村最低生活保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)民也將面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要國(guó)家向他們提供相應(yīng)的生活保障，幫助他們化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，我國(guó)正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等需要，要求社會(huì)給農(nóng)民特別是困難農(nóng)民的生活以“兜底”的救助，以解除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。二、漳州市農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀（一）漳州市區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況漳州市轄11個(gè)縣（市、區(qū)）和2個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)?？?cè)丝?70萬(wàn)人，其中：城市人口181.893萬(wàn)人，占38.7%；農(nóng)村人口288.11萬(wàn)人，占61.3%。2005年地區(qū)總產(chǎn)值（GDP）628.53億元，人均GDP為13402元，2005年財(cái)政總收入50.61億元，地方財(cái)政收入26.96億元。2000年以來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)率為17.3%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11241元，農(nóng)村人均純收入4690元，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為101.5元，農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為102.3元，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出8172元，農(nóng)村居民消費(fèi)支出3298元，城鎮(zhèn)居民平均恩格爾系數(shù)為43.3%，城鎮(zhèn)低收入居民平均恩格爾系數(shù)為52.72%，農(nóng)村居民平均恩格爾系數(shù)為48%。數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)漳州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民群眾生活水平有了很大的提高。但也還存在著貧富差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，部分“三無(wú)”人員、重病、重殘、受災(zāi)家庭生活仍然很困難。（二）漳州市農(nóng)村低保工作基本情況漳州市于1997年1月1日起，首先在南靖縣進(jìn)行農(nóng)村低保試點(diǎn)工作，當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為家庭年人均收入840元，人月補(bǔ)差23.39元。1999年底，全市各縣（市、區(qū)）都建立了農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到家庭年人均收入924元。2003年起，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭年人均收入1000元。在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視支持和民政、財(cái)政等部門的共同努力下，2004年1月起在全市全面實(shí)施農(nóng)村低保制度。截至2006年12月底，全市農(nóng)村低保對(duì)象51834戶94230人（見(jiàn)附表一），占全市農(nóng)業(yè)人口的2.55%。全年發(fā)保障金4124.99萬(wàn)元，人月均救助39.8元。低保人員中，五保人員11918人、占12.6%，因殘致貧家庭23039人、占24.4%，缺勞力致貧19541人、占20.7%，因病致貧24900人、占26.4%，因?yàn)?zāi)致貧7036人、占6.5%，其他人員7796人、占8.3 %。低保人員中，有少數(shù)民族1153人占1.2%，優(yōu)撫對(duì)象2027人、占2.2%，老年人30300人、占32.2%。2006年全市農(nóng)村低保資金總額4124.99萬(wàn)元（含五保戶），其中：省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助3362萬(wàn)元；市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)75.42萬(wàn)元（補(bǔ)助兩個(gè)市轄區(qū)），縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)687.58萬(wàn)元。全市農(nóng)村低?；緦?shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，低保金實(shí)現(xiàn)社會(huì)化發(fā)放和按月足額發(fā)放。（三）漳州市農(nóng)村低保工作的主要經(jīng)驗(yàn)1、領(lǐng)導(dǎo)高度重視，列為辦實(shí)事的項(xiàng)目。各地建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村落實(shí)”的農(nóng)村低保工作機(jī)制，將全面建立農(nóng)村低保制度列為市委、市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，重點(diǎn)部署、重點(diǎn)督辦。2、抓重點(diǎn)攻難點(diǎn)，確保工作目標(biāo)落實(shí)。一是規(guī)范農(nóng)村低保對(duì)象的調(diào)查辦法。實(shí)施了“三個(gè)三”的調(diào)查方法：即把握“三個(gè)重點(diǎn)”（把握邊遠(yuǎn)地區(qū)、分散角落和弱智群體三個(gè)重點(diǎn)）；堅(jiān)持“三個(gè)防止”（堅(jiān)決防止優(yōu)親厚友，防止個(gè)別人伺空鉆入，防止憑老印象）；達(dá)到“三個(gè)準(zhǔn)確”（家庭經(jīng)濟(jì)收入要摸準(zhǔn)確，家庭人口要核準(zhǔn)確，貧困原因要查準(zhǔn)確）。各縣（市、區(qū)）采取分片包干、任務(wù)到人的辦法，派出工作組，到各村各戶進(jìn)行指導(dǎo)和拉網(wǎng)式檢查，通過(guò)“聽(tīng)、看、訪”（即聽(tīng)低保家庭介紹家庭情況，看家庭居住、財(cái)產(chǎn)狀況，訪問(wèn)鄰居、村干部），對(duì)低保對(duì)象逐一進(jìn)行核查認(rèn)定。二是嚴(yán)格審批程序。各縣（市、區(qū)）在低保對(duì)象申請(qǐng)、審批和保障金發(fā)放中，認(rèn)真把好四關(guān)：對(duì)象界定關(guān)、公示關(guān)、表格填寫關(guān)、低保金發(fā)放關(guān)，重點(diǎn)抓好“三審二示”制度，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，既使群眾滿意又不錯(cuò)不漏。三是規(guī)范家庭經(jīng)濟(jì)收入的計(jì)算方法。在每年末農(nóng)村低收入的普查前，由縣（市、區(qū)）民政局、財(cái)政局和物價(jià)局開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)查，按市場(chǎng)物價(jià)，提出農(nóng)副產(chǎn)品的計(jì)算單價(jià)，以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在調(diào)查計(jì)算其收入時(shí)參考。四是加強(qiáng)低保工作力量。3、加強(qiáng)督查指導(dǎo)，促進(jìn)低保工作開(kāi)展。會(huì)同人大、政協(xié)、紀(jì)檢、審計(jì)等部門，組織對(duì)各縣（市、區(qū)）進(jìn)行專題檢查，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，走村入戶，重點(diǎn)檢查低保對(duì)象的申請(qǐng)、審核、審批是否實(shí)行“三審兩示”制度，真正做到公開(kāi)、公平、公正，保障資金是否及時(shí)到位、是否及時(shí)足額發(fā)到保障對(duì)象手中；查看審批手續(xù)、檔案資料是否規(guī)范操作，通過(guò)檢查，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村低保工作的順利開(kāi)展。4、廣泛開(kāi)展宣傳，大力營(yíng)造社會(huì)氛圍。積極發(fā)揮電視、廣播、報(bào)紙等宣傳媒體作用，將低保的標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象范圍、申請(qǐng)、審批程序等基本政策向社會(huì)做了廣泛宣傳，讓群眾了解低保政策和掌握具體辦理程序,跟蹤報(bào)道全市農(nóng)村低保工作各個(gè)階段進(jìn)展情況。5、加強(qiáng)資金管理，積極落實(shí)保障資金。一是規(guī)范低保金預(yù)算制度。在每年末，由縣（市、區(qū)）民政局按次年低保人數(shù)、低保金需要量編制預(yù)算計(jì)劃，經(jīng)縣財(cái)政審核，報(bào)縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)，列入年度財(cái)政預(yù)算，按需撥到財(cái)政專戶或民政財(cái)政低保金共管專戶，按時(shí)發(fā)放。二是規(guī)范低保金發(fā)放形式。在發(fā)放保障金形式上，推廣按月和社會(huì)化發(fā)放的做法，依托農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點(diǎn)代發(fā)，一戶低保一張存折，采取“直達(dá)”方式，既確保保障金能夠及時(shí)足額發(fā)放到低保戶手中，又有利于提高工作效率，堵塞漏洞，方便了群眾。通過(guò)幾年來(lái)的努力，漳州的農(nóng)村低保工作實(shí)現(xiàn)了“六化”：一是評(píng)審程序化。形成村初審評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政局審批的“三審”程序。二是公示規(guī)范化。規(guī)范公示的格式、內(nèi)容、時(shí)間、電話，確保公示效果。三是發(fā)放社會(huì)化。全市低保金?？顚艄芾?，依托農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點(diǎn)代發(fā)，一戶低保一張存折，采取“直達(dá)”方式，確保保障金能夠及時(shí)足額發(fā)放到低保戶手中。四是監(jiān)督多元化。由民政部門牽頭，行政監(jiān)督、審計(jì)、紀(jì)檢、群眾、輿論等多方面加強(qiáng)監(jiān)督。五是管理動(dòng)態(tài)化。各縣（市、區(qū)）每半年或一年一審，有進(jìn)有出，補(bǔ)助金有升有降。六是建檔標(biāo)準(zhǔn)化?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)檔案管理，實(shí)行“一鎮(zhèn)一柜、一村一盒、一戶一袋”的建檔制度?？h民政局建有“三表兩冊(cè)”，即：審批表、注銷表、統(tǒng)計(jì)表和低保對(duì)象花名冊(cè)、保障金發(fā)放名冊(cè)。鎮(zhèn)政府民政部門建有“三表一冊(cè)”，即：審批表、注銷表、統(tǒng)計(jì)表和低保對(duì)象花名冊(cè)，并全部錄入微機(jī)，實(shí)行信息化管理，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)。（四）漳州市農(nóng)村低保工作存在的主要困難和問(wèn)題從低保工作實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整和完善，低保管理逐漸步入了制度化、規(guī)范化管理軌道，低保工作平穩(wěn)推進(jìn)，低保面逐步擴(kuò)大，低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。但由于低保工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、難度較大的工作，隨著改革的不斷深入，工作中存在的困難和問(wèn)題也更為凸顯:一是農(nóng)村低保覆蓋面不高，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象多。2006年底福建省納入農(nóng)村低保對(duì)象占農(nóng)業(yè)人口平均值為3.1%，漳州市農(nóng)村低保數(shù)僅占全市農(nóng)業(yè)人口2.55%（見(jiàn)附表二），其中龍文、龍海、漳浦、長(zhǎng)泰四個(gè)縣（市、區(qū)）占農(nóng)業(yè)人口在2%以下，在全省處于較低水平，排名在龍巖、南平、寧德、三明、莆田市之后，居全省第六位。很多符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象不能享受低保，主要有：新增五保戶多，僅南靖縣2006年就要求新增200個(gè)；受災(zāi)增加很多貧困戶；因病致貧現(xiàn)象突出，符合低保條件的對(duì)象多。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全，農(nóng)村醫(yī)療救助制度剛起步，社會(huì)救助工作中重復(fù)、遺漏現(xiàn)象仍然存在，致使一部分群眾因病致貧，雖享受了最低生活保障但生活狀況仍然艱難，就醫(yī)、就學(xué)等方面仍相當(dāng)困難。二是低保資金相對(duì)不足，保障水平偏低。統(tǒng)計(jì)表明，漳州市貧困對(duì)象較多，農(nóng)村低保對(duì)象多，僅2006年就需低保金4124.99萬(wàn)元（見(jiàn)附表三）。市縣兩級(jí)財(cái)政都比較薄弱，各縣（市、區(qū)）資金負(fù)擔(dān)不平衡。特別是一些較困難的縣，特困戶多，要配套的資金也就相對(duì)其它地區(qū)更多，要做到應(yīng)保盡保，資金仍相對(duì)不足。福建省農(nóng)村低保月平均補(bǔ)差44元，漳州市平均月補(bǔ)差僅39.8元（見(jiàn)附表四），比全省平均水平低，處在全省倒數(shù)第三，僅在南平、三明市之前。三是基層低保工作隊(duì)伍相對(duì)薄弱，缺乏工作經(jīng)費(fèi)。日趨完善的低保管理制度對(duì)工作人員提出了更高的專業(yè)化要求。由于機(jī)構(gòu)精減，人員減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦撤并，低保工作隊(duì)伍力量仍較薄弱，難以承擔(dān)日益繁重的工作任務(wù)。各地也沒(méi)有列支專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，這在一定程度上制約了低保工作的發(fā)展和進(jìn)步。農(nóng)村低保工作信息化水平不高，目前漳州市低保信息平臺(tái)建設(shè)仍不夠完善，要實(shí)現(xiàn)部、省、市、縣四級(jí)聯(lián)網(wǎng)和基本實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)，還有很大的差距。四是家庭收入評(píng)估辦法不夠完善，城鄉(xiāng)低保對(duì)象保障尚有差距。家庭收入主要包括家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資收入、財(cái)產(chǎn)性收入與轉(zhuǎn)移性收入等，由于收入多元化，家庭產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定，加上家庭養(yǎng)殖自養(yǎng)自給部分、臨時(shí)工收入帶有很大的隱蔽性等因素，實(shí)際收入難以跟蹤測(cè)算。由于沒(méi)有擬定低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)“菜籃子”測(cè)定法與本地財(cái)政實(shí)際確定，尚缺乏科學(xué)的收入評(píng)估辦法，低保對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)和收入難以界定。另外，城市低保與農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差距。2006年，漳州市農(nóng)村低保人均月補(bǔ)助39.8元，只占城市低保人均月補(bǔ)助72.3元的55%，相差32.5元。三、新形勢(shì)下影響農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的主要因素一是認(rèn)識(shí)因素。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障體系建設(shè)的重心一直是在城鎮(zhèn)。在農(nóng)村推行最低生活保障制度，各地在思想認(rèn)識(shí)上仍存在差距。部分人對(duì)農(nóng)村低保的重要性沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，有的甚至認(rèn)為，農(nóng)村孤寡老人有“五?！敝贫?，農(nóng)民有自己的責(zé)任田，吃飯穿衣有保障，沒(méi)有必要在農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度；有的則認(rèn)為，農(nóng)村貧困人口還很多，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，推行農(nóng)村低保，尚不具備條件；個(gè)別人甚至認(rèn)為，農(nóng)村“低?！辈贿^(guò)是傳統(tǒng)農(nóng)村救濟(jì)工作的翻版，因而在實(shí)際工作中缺乏積極主動(dòng)性。二是政策因素。政策是工作的依據(jù)。目前，國(guó)家還沒(méi)有制定與農(nóng)村低保工作相對(duì)應(yīng)的法律、法規(guī)。各地農(nóng)村低保工作是根據(jù)民政部指導(dǎo)性意見(jiàn)探索建立起來(lái)的，實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，尚缺乏相關(guān)的政策法規(guī)依據(jù)和必要的約束手段。各地民政部門在推動(dòng)這項(xiàng)工作時(shí)，由于缺少明確的政策法規(guī)而顯得底氣不足，工作難度較大。具體體現(xiàn)在工作中存在管理不夠規(guī)范、程序不夠嚴(yán)格等問(wèn)題，存在著一定程度的隨意性。因此，從法律地位上講，農(nóng)村低保作為一項(xiàng)制度性保障還不夠完善。三是資金因素。資金是低保的前提。從漳州市來(lái)看，各縣（市、區(qū)）地方財(cái)政多數(shù)屬“吃飯”財(cái)政，農(nóng)村低保對(duì)象多，所需低保金額大（見(jiàn)附表三），農(nóng)村最低生活保障資金落實(shí)仍然存在一定困難。農(nóng)村低保存在一種現(xiàn)象：越是貧困的地區(qū)，需要納入農(nóng)村低保的對(duì)象越多，地方政府需要配套的資金就越多、負(fù)擔(dān)就越重。福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法規(guī)定：除農(nóng)村五保供養(yǎng)人員按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需全額補(bǔ)助資金外，其他低保人員的補(bǔ)助，按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需差額補(bǔ)助資金的70%補(bǔ)助。這一規(guī)定，雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取了傾斜政策，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣（市）農(nóng)村低保配套資金的負(fù)擔(dān)還是很重。以詔安縣為例，目前，全縣符合農(nóng)村最低生活保障條件的農(nóng)戶有11722戶，20481人，全縣每月就需發(fā)放保障金60.63萬(wàn)元，全年要發(fā)放保障金727.56萬(wàn)元。詔安縣全年需配套負(fù)擔(dān)低保金總額的30%，即218.67萬(wàn)元。四是人員因素。人員是低保的關(guān)鍵。農(nóng)村低保工作涉及面廣，工作量大。然而，從各地反映情況來(lái)看，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，基層民政機(jī)構(gòu)精減，大部分民政工作人員還兼顧其它多項(xiàng)黨政工作，全職人員很少。這給農(nóng)村低保工作的開(kāi)展帶來(lái)諸多不便。四、進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的建議最低生活保障制度的意義就在于，在社會(huì)政策層面上提供一個(gè)制度性的保障，為最困難的群體提供最基本的生存條件，緩解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)和諧，為社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。在此，就如何進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度提出以下幾點(diǎn)建議，僅供參考。一是要加快立法步伐，將農(nóng)村居民最低生活保障制度納入法制化軌道。我國(guó)最低生活保障立法進(jìn)程相對(duì)滯后于最低生活保障實(shí)踐，將農(nóng)村居民最低生活保障制度納入法制化軌道，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度、保障公民的生存權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。建議加快推進(jìn)全國(guó)城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)居民最低生活保障法的立法進(jìn)程，做到有法可依，推進(jìn)最低生活保障的規(guī)范化、制度化建設(shè)，增強(qiáng)最低生活保障制度的穩(wěn)定性和可靠性。二是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將農(nóng)村低保納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，加大對(duì)最低生活保障的資金投入。低保事業(yè)的發(fā)展，必須與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展同時(shí)規(guī)劃。應(yīng)牢固樹(shù)立以人為本的工作理念，充分發(fā)揮低保作為社會(huì)調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器的作用，真正使農(nóng)村低保工作成為構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)具體措施。把農(nóng)村低保事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障的資金投入，使最低生活保障水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，在有條件的地方不斷提高最低生活保障水平，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村低保的保障面，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。三是要完善管理體系，確保農(nóng)村低保資金落到實(shí)處。要不斷完善低保工作組織體系、評(píng)審體系、監(jiān)督體系和資金社會(huì)化發(fā)放體系，使農(nóng)村低保工作成為民政部門的又一陽(yáng)光工程。防止虛報(bào)冒領(lǐng)、資金挪用、營(yíng)私舞弊等不良現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保低保資金落到實(shí)處。建議省民政廳出臺(tái)一套界定農(nóng)村家庭收入的辦法，使農(nóng)村低保工作更加合理、公正、透明和具有可操作性。四是要積極探索實(shí)踐，建立多層次廣覆蓋的社會(huì)救助體系。目前農(nóng)村低保制度已經(jīng)全面實(shí)施，部分農(nóng)村低?！斑吘墤簟钡膯?wèn)題也隨之出現(xiàn)。因此，在完善現(xiàn)有的低保制度的同時(shí)，應(yīng)積極探索和實(shí)踐，建立科學(xué)合理的分層分類的救助體系，推行分類施保，區(qū)別對(duì)待。探索一個(gè)包括教育救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、法律援助在內(nèi)的多層次、廣覆蓋的新型低保救助體系，實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。五是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高低保工作人員的業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)。隊(duì)伍建設(shè)是低保工作順利開(kāi)展的關(guān)鍵因素。低保工作所面對(duì)的對(duì)象都是弱勢(shì)群體、困難群眾，政策性強(qiáng)，工作程序規(guī)范。因此，要進(jìn)一步加大低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，加強(qiáng)低保工作隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高低保工作人員的業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)，不斷提高低保工作專業(yè)化水平，使低保工作朝著規(guī)范化和專業(yè)化的軌道發(fā)展。六是要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，推進(jìn)低保工作信息化管理。農(nóng)村低保工作涉及的地域面廣，低保對(duì)象多且居住分散。只有實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息化管理，才能提高低保服務(wù)效率。各級(jí)政府在確保低保經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)保障城鄉(xiāng)低保信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)，在全國(guó)逐步建立起中央、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村五級(jí)低保信息網(wǎng)絡(luò)，保證農(nóng)村低?；咀龅骄W(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上公示以及網(wǎng)內(nèi)資源共享，大力推進(jìn)信息化進(jìn)程，努力提高低保服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。附件：1、2006年12月份福建省漳州市農(nóng)村居民最低生活保障統(tǒng)計(jì)表 2、2006年12月份漳州市農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)人口比率統(tǒng)計(jì)表 3、2006年漳州市農(nóng)村低保低保金支出情況統(tǒng)計(jì)表 4、2006年12月份漳州市農(nóng)村低保人均補(bǔ)差統(tǒng)計(jì)表主要參考資料1、福建省民政廳：民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)教材2、關(guān)于農(nóng)村居民最低生活保障工作的實(shí)踐與思考（福建民政調(diào)查與思考2003年第三期，作者：蘭致和）3、構(gòu)建農(nóng)村解困制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人人溫飽（漳州經(jīng)濟(jì)研究第52期。作者：齊榮龍）二七年五月于漳州附表一：2006年12月份福建省漳州市農(nóng)村居民最低生活保障統(tǒng)計(jì)表地 區(qū)低保戶數(shù)（戶）低 保 人 數(shù)低 保 人 員 中合計(jì)(人)五保對(duì)象因殘致貧家庭人數(shù)因缺乏勞動(dòng)力致貧家庭人數(shù)因病致貧家庭人數(shù)因?yàn)?zāi)致貧家庭人數(shù)其他人員少數(shù)民族人數(shù)（人）優(yōu)撫對(duì)象人數(shù)（人）老年人數(shù)（人）常山區(qū)1655524812014412060602025薌城區(qū)123225731147543593663246568725598龍文區(qū)5931780932856492994548258龍海市589912658163121871896358619931591372234532漳浦縣1083614312191640682743356016493764232655162云霄縣493010500956316921053282420568141522739東山縣113226442449174786111812132199詔安縣1172220481140643165020723319026043502868804南靖縣36176382101417241037195042822942331914平和縣67461285630892930298721421078630656373876華安縣29055360846142012501120423301651001400長(zhǎng)泰縣205741325611149873631372546857893合 計(jì)518349423011918230391954124900703677961153202730300附表二：2006年12月份漳州市農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)人口比率統(tǒng)計(jì)表縣別薌城龍文龍海漳浦云霄常山東山詔安南靖平和華安長(zhǎng)泰平均比率 %2.031.701.941.963.142.04.042.142.653.842.532.55附表三：2006年漳州市農(nóng)村低保低保金支出情況統(tǒng)計(jì)表 (單位：萬(wàn)元)縣別薌城龍文龍海漳浦云霄東山詔安南靖平和華安長(zhǎng)泰常山合計(jì)金額9951.84558.26616.4471114.27727.56346.44691.5277.8148.7222.24124.99附表四：2006年12月份漳州市農(nóng)村低保人均補(bǔ)差統(tǒng)計(jì)表 (單位:元)縣別薌城龍文龍海漳浦云霄東山詔安南靖平和華安長(zhǎng)泰常山平均人均補(bǔ)差32.042.041.241.439.743.230.042.74743.942.432.139.8THANKS !致力為企業(yè)和個(gè)人提供合同協(xié)議，策劃案計(jì)劃書，學(xué)習(xí)課件等等打造全網(wǎng)一站式需求歡迎您的下載，資料僅供參考可修改編輯