[管理學]第九章政策變動

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1、第九章 政策變動 學習目標 政策周期理論，把政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和政策終結(jié)的過程視為一個政策周期（policy cycle）。通過本章學習，你應該能夠： 1、 理解政策變動的含義、類型、原因與模式。 2、 了解政策調(diào)整的含義、原因和作用；政策調(diào)整的內(nèi)容、形式、程序與原則。 3、 知道政策終結(jié)的含義、原因、作用、方式； 4、 了解政策終結(jié)的障礙及其策略。 5、 了解政策周期的含義、特點以及我國政策周期的特點。 政策評估之后，接著的一個階段就是政策變化和終結(jié)。在這個階段，政策被回顧，接著是調(diào)整，甚至終結(jié)，然后整個政策周期開始新一輪的循環(huán)。作為政策周期

2、中的重要的一環(huán)，政策的變化和終結(jié)只是最近10多年才開始受到重視。 第一節(jié) 政策變動概述 (一)政策變動的含義 簡單的說，政策變動就是指一個或者多個現(xiàn)有政策被新的政策所代替，或者現(xiàn)有政策某些方面被修改。政策變動是政策系統(tǒng)的一種常態(tài)表現(xiàn)，是政策系統(tǒng)對內(nèi)部因素和外部環(huán)境的變化所作出的一種適應性變革。 安德森認為，某一政策被正式通過后，評價和反饋便會發(fā)生，政策的變化和調(diào)整便會隨之而來，政策變動存在著三種形式: (1)現(xiàn)行政策的漸進變化; (2)在特定領(lǐng)域中創(chuàng)立新的法規(guī);(3)新一輪大選后在公共政策方面的大調(diào)整。很少有政策能永恒的存在，相反，它們總是處于變動的過程中，變動的程度依

3、賴于政策對相關(guān)問題的解決的程度，在執(zhí)行過程中暴露的缺點和弊端，與之相關(guān)的利益集團的力量的對比變化等等，同時問題本身以及解決問題的智慧都會隨時間而變化。 (二)政策變動的主要原因 引起政策變動的因素是多種多樣的。這些因素當中，有一目了然的，比如執(zhí)政者的更迭或是政策本身的失敗;也有復雜微妙的，比如整個體制的轉(zhuǎn)變或是政治精英間的幕后交易;有長期積累的，比如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)所帶來的種種矛盾或是貧富差距擴大所潛伏的危機;也有突然爆發(fā)的，比如國內(nèi)外某個突發(fā)事件引起的一系列相關(guān)變革;等等。正是由于這種復雜的因果關(guān)系難以用一個或幾個理論闡釋清楚，所以目前學術(shù)界對政策變動的影響因

4、素的研究還主要停留在對部分和個別因素的分析上，而沒有形成一個完整的系統(tǒng)理論。但有一點是肯定的，那就是要運用多學科、多角度的方法，對具體問題進行具體分析。 政策變動的原因是多方面的，具體到每一項政策，可能影響其變動的因素是千差萬別的。 決策者的變動、 政策環(huán)境的變化、 政策資源的限制、 政策的失效或低效、政策的合法性受到置疑等都可能引起政策的變動。 (三)政策變動的分類 寧騷《公共政策學》中國人民大學出版社，2003 第453——457 由于變動原因的復雜性，因而公共政策變動的類型也是多種多樣的。美國學者霍格伍德 (B.W.Hogwood)和彼得斯 (B

5、·G·Peters)把政策變動劃分為四種類型:政策創(chuàng)新、政策維持、政策終結(jié)和政策接續(xù)。而其中政策接續(xù)又有四種形式:線性 (接續(xù))、合并、分解和非線性 (接續(xù))。也有人把這四種接續(xù)形式看作政策變動的四種類型。其實，按照不同的標準可以把政策變動劃分為不同的類別，比如: 按照變動的強度可以分為:斷裂型和漸變型。斷裂型的政策變動，即政策終結(jié)意味著原政策的中斷或終止，它可能被廢止，也可能通過創(chuàng)新，使原政策的原則和精神在新政策中得到體現(xiàn)。它是原政策的部分或全部終結(jié)。漸變型政策變動，即政策調(diào)整則是根據(jù)政策評估的結(jié)果對實施中的政策，采取漸進的方式，進行補充、刪減和修正。 按照變動的程

6、度可以分為:部分變動、重大變動和完全變動。 按照變動的內(nèi)容可以分為:目標變動、計劃或項目變動、資源變動、機構(gòu)或人員變動、政策本身的變動等。 按照變動的形式可以分為:替代、合并、分解、廢止和創(chuàng)新。 按照變動的規(guī)律性可以分為:周期性變動和不規(guī)則變動等。 按照變動的動力可以分為:主動變動和被動變動。 (四)政策變動的模式 政策變動是否有章可循，很多學者都試圖從現(xiàn)實中建構(gòu)出模型來。西方學者從他們本國的政策實踐中總結(jié)出若干個政策變動的模型，其中比較有代表性的是： 1．周期型 這是美國學者亞瑟·施萊辛格

7、(Arthur Schlesinger)在研究美國政治歷史后提出來的。 他認為國家事務(wù)存在著一種在公共目的和私人利益之間的持續(xù)變動，美國政治一直遵循一個相當有規(guī)律的周期在運行，即國家的態(tài)度總是在自由主義和保守主義之間來回擺動。也就是說，一段時間國家承諾私人利益是解決問題的最好手段，另一段時間又承諾公共目的是解決問題的最好手段。他發(fā)現(xiàn)這個周期間隔大約是三十年。比如，西奧多·羅斯福在1901年代表著改革和進步的時期，富蘭克林·羅斯福在20世紀30年代實行了"新政。而約翰·肯尼迪則在20世紀60年代推行了 "新邊疆"政策。另一方面，羅納德·里根在20世紀80年代展示了一個保守主義的時期。施萊辛格認

8、為，這個周期之所以是三十年并沒有什么神秘之處，因為三十年是一代人的跨度。人們的政治傾向一般在年輕時受到主流意識形態(tài)的影響而得以確立，當他們在三十年之后執(zhí)掌政權(quán)時，年輕時培養(yǎng)的政治覺悟就開始發(fā)揮作用。隨著時間的發(fā)展，每個方面都要經(jīng)歷它的自然進程。在理想主義和改革時期，強有力的總統(tǒng)提倡國家事務(wù)要積極關(guān)注公共利益，并且把政府當作促進普遍福利的工具，最后卻被整個過程弄得筋疲力盡，并被最終結(jié)果潑了一盆冷水。于是人們又開始轉(zhuǎn)向"新的"主張，它宣稱在不受管制的市場下的私人行為和自我利益才是解決問題之道。但這種辦法終將使問題變得更為突出，危機變得難以控制，然后不得不要求政府出面解決。于是新一輪的改革和政府干預

9、又開始了。施萊辛格由此得出結(jié)論說，在過去一百多年中，美國的公共政策在按照一個相當可預見的模式發(fā)展， 一個主張私有療法 (最小的政府干預)的時期總是緊接著一個重大的政府干預和改革時期。公共政策正是在自由主義和保守主義的交替登臺中循環(huán)往復。 2．Z字型 同樣是對美國政策歷史的考察，有人卻對施萊辛格的看法不以為然。埃德文·阿曼達 (EdwinAmenta)和特達·斯考克坡 (ThedaSkoepol)就認為在美 國的公共政策歷史上存在著一個反復無常的模式，它的一大特征是刺激和反應的交替作用或者叫做 "Z形效應"。(在他們兩位看來，與其說政策是在自由和保守之間變換，不如說政

10、策是從有利于一個群體轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣诹硪粋€群體， 兩者之間是一種反作用的關(guān)系。"階級斗爭"或者說競爭性的社會聯(lián)盟的概念有助于解釋這種變化。比如19世紀末期，美國政策基本上由“激進的共和黨人”把持，像內(nèi)戰(zhàn)撫恤金這樣的利益是按照黨派來分配的，主要流入北方人的手里，以便他們能夠維護合眾國的存在。與共和黨人的關(guān)系成了利益分配的首要標準。聯(lián)邦政府的職位也主要向北部和中西部共和黨人開放。這些都引起了南方各州對激進共和黨人的反抗。隨之而來的是 "大進步時代" (1900一1930年)，人們試圖清除前一時期遺留下來的政治機器和政治關(guān)系。政府大力 推行公務(wù)員制度改革，開始在政府雇員中實行功績制。此外還通過了保護童

11、工和限制婦女勞動時間，以及各種有關(guān)公共衛(wèi)生和安全的法律。由此，以南部和 西部為基礎(chǔ)的民主黨人逐步擴大了權(quán)力，他們與工人運動聯(lián)盟并把其支持建立在社會開支上，基本上變成了一個 "社會民主"黨。這種狀況一直延續(xù)到"新政"時期 (1930一1950年)。民主黨人繼續(xù)在公共政策論辯中占上風，他們創(chuàng)立了許多社會保障和福利方面的計劃。"凱恩斯主義"被采納了，聯(lián)邦政府也被當作實施大規(guī)模社會開支和福利分配以及直接干預經(jīng)濟的機構(gòu)。就社會開支政策來說，第二次世界大戰(zhàn)老兵和那些靠工資為生的退休人員相對于其他社會群體來說受益更多。最后，兩位作者發(fā)現(xiàn)在戰(zhàn)后時期 (1950一1980年)又開始了對前一時期民主黨的自由開支方

12、式的反作用，尤其是20世紀70年代和80年代的"新聯(lián)邦主義"代表了對大規(guī)模聯(lián)邦福利計劃的反對。新的經(jīng)濟政策建立在財政刺激而不是 "新政。自由主義之上，即通過減稅而不是開支來刺激經(jīng)濟。但在軍事上的投人卻有增無減 (軍事方面的工作就像19世紀末的公務(wù)員職位一樣)。如今的資助主要落在軍事領(lǐng)域和老齡人補助上。因此，阿曼達和斯考克坡認為，在過去一百年里，美國的公共政策形成一個Z宇形模式，一個時期的政策成為下一時期政策的刺激因素，后者是對前者的反應或反作用。政策不總是在自由和保守之間轉(zhuǎn)換，而是從有利于一個群體向有利于另一群體轉(zhuǎn)變。 3．學習型 "政策學習"模式是由薩巴提爾 (P.A.

13、Sabatier)等人提出來的，其靈感一方面來自政治學研究中的集團理論，另一方面來自赫克羅 (H·Heclo)在20世紀70年代對政策學習的研究。集團理論把政策變動看作不同集團間權(quán)力斗爭的結(jié)果，赫克羅則認為應該從學習相適應的角度來進行政策分析，薩巴提爾 和詹金斯一史密斯 綜合并發(fā)展了這些觀點，他們強調(diào)信念和政策學習的動態(tài)變化是理解和預測政策變動的關(guān)鍵所在，"政策取向的 學習包括相對持久的思想或行為動機的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變來自經(jīng)驗并且關(guān)系到個人或集體信念體系規(guī)則的達成或修改"。他們構(gòu)建了一個政策變動的概念框架 (見圖)，把政策變動看作以下三方面因素共同作用的結(jié)果: Paul A. Sabatier

14、and Hank C. Jenkins-Smith, ed. Policy Change and Learning: An Approach, Boulder, CO: Westview Press, 1993, p. 42. (1)政策亞系統(tǒng)內(nèi)競爭性的"政策倡議聯(lián)盟"之間的互動;(2)亞系統(tǒng)外部的變化; (3)穩(wěn)定的系統(tǒng)因素的影響。這個框架至少包含三個基本前提:第一，要理解政策變動的過程 (包括政策學習在其中的作用)需要十年或更長的時間跨度，這也是為了觀察一個完整的政策周期。第二，探討這段時間內(nèi)政策變動的最有效的辦法是關(guān)注由"政策倡議聯(lián)盟"組成的"政策亞系統(tǒng)"。第三，公共政策

15、的變動應該通過 "信念體系"來考察。政策精英的信念體系按照變動的難易程度分為"深層核心"、"政策核心"和 "次級方面"，信念的深層核心最難以改變，而次級方面即執(zhí)行層面則較容易發(fā)生變化。學習型模式的基本觀點是:政策取向的學習是政策變動的重要方面，它能夠經(jīng)常使聯(lián)盟信念體系的次級方面產(chǎn)生變動;而政策核心方面的變化通常是亞系統(tǒng)外部客觀因素變動的結(jié)果，比如宏觀經(jīng)濟環(huán)境 的改變或者是新的統(tǒng)治集團或聯(lián)盟的興起。 相對穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù) 1 問題的基本屬性 2自然資源的基本分配 3基本的社會文化價值觀和社會結(jié)構(gòu) 4 基本的憲政結(jié)構(gòu) 政策亞系統(tǒng) 聯(lián)盟甲 聯(lián)盟乙 A．信念體系

16、A.信念體系 B．資源 B.資源 內(nèi) 政策代理人 策略甲 策略乙 反 政府行動計劃 （集體選擇層面） 饋 政策產(chǎn)出 （操作層面） 環(huán) 政策影響 亞系統(tǒng)行為者的限制和資 源 亞系統(tǒng)外部事件 1 社會經(jīng)濟環(huán)境和技術(shù)變化 2 整個統(tǒng)治集團的變化 3 其他亞系統(tǒng)的政策決定及其影響 學習可以提高對那些重要變量的狀態(tài)的認識，也可以提升對信念體系內(nèi)在邏輯和因果關(guān)系的理解，還可以確認并回應對信念體系的挑戰(zhàn)。政策學習就是這種想要認識和實現(xiàn)核心的政策信念

17、而不斷探尋和調(diào)適的過程。亞系統(tǒng)中的政策學習分為"信念體系內(nèi)的學習"和"信念體系間的學習"。體系內(nèi)的學習比 較簡單，倡議聯(lián)盟的成員們總是希望提高對變量狀態(tài)和他們的政策核心中的因果關(guān)系的理解。不同聯(lián)盟間的政策學習的發(fā)生至少要具備兩方面的條件: 一，兩個聯(lián)盟間要有一定水準的知識碰撞，這要求:雙方都有參加論辯的技術(shù)性資源;一方信念體系的次級方面與另一方的核心部分碰撞，或者是雙方信念體系中重要的次級方面發(fā)生碰撞。第二，要有一個論壇，該論壇要有足夠的權(quán)威使得不同聯(lián)盟的專業(yè)人士都要參加;要由專業(yè)標準來控制。正是這種體系間的學習使得公共政策經(jīng)常是在操作層面上發(fā)生變動。薩巴提爾和他的同事們在很多政策領(lǐng)域，

18、主要是能源和環(huán)境政策中驗證了他們的模式。 4、政策范式的轉(zhuǎn)變。范式是一套關(guān)于現(xiàn)實的假設(shè)，該假設(shè)因為比其他的假設(shè)能更好說明或者解釋現(xiàn)實而成為某一學科領(lǐng)域說明或者描述某一實踐活動的共同的范例或者模式。比如經(jīng)濟自由主義范式。而一個政策范式的實質(zhì)上是相關(guān)的政策活動者所持有知識、經(jīng)驗或者觀念，這些知識、經(jīng)驗或者觀念塑造著政策制定者所追求的目標，影響他們感知問題的方式、進行思維的類型以及所采用的解決問題的方法。 陳振明認為，政策范式的變化是指政策的連續(xù)性的中斷或者漸進過程的中斷。“政策范式概念的倡導者霍爾分析了政策范式變化過程，他將這一過程劃分為如下六個階段： (1)范式穩(wěn)

19、定性。在這一階段，居于主導地位的正統(tǒng)被制度化，并進行政策調(diào)整。 (2)反常的積累。在這一階段，與現(xiàn)存正統(tǒng)不相適應或相矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)，或現(xiàn)實世界的發(fā)展超越了正統(tǒng)所能解釋的范圍。 (3)實驗。在這一階段，人們努力擴展現(xiàn)有的范式，以說明反常。 (4)權(quán)威的破滅。存這一階段，人們對官員和專家失去信任，新的參與者向現(xiàn)有的范式挑戰(zhàn)。 (5)爭議。在這一階段，爭論遍及公共領(lǐng)域，并包含了更大的政治過程(包括選舉和黨派爭論)。 (6)新范式的制度化。在這一階段，新范式的倡導者經(jīng)過或長或短的時期而使范式獲得支配地位，他們改變現(xiàn)有的組織和決策安排以便使新范式制度化。

20、 第二節(jié) 政策調(diào)整 一、 公共政策調(diào)整的含義、內(nèi)容、作用 （一）含義和特點 所謂的政策調(diào)整，是在政策評估和監(jiān)控所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運行 (尤其是政策執(zhí)行的效果)的反饋信息的基礎(chǔ)上，對原有政策中不適應政策對象和政策環(huán)境變化的部分，采取漸進的方式，進行增刪、修正和更新，以便達成預期政策效果的一種政策行為。 政策調(diào)整具有以下三個特點: 第一，漸進性。政策調(diào)整是隨著政策的實施而不斷進行的，它是對原有政策的修正和發(fā)展，其目的是為了保證政策的穩(wěn)定和延續(xù);因此在我國的實踐中，政策調(diào)整的幅度一般以不影響穩(wěn)定為限，調(diào)整的辦法也多是通過協(xié)商、逐步達成的。 第二、 局部性。政策調(diào)整的內(nèi)容一

21、般是政策系統(tǒng)當中的某個部分，可以是目標，也可以是方案;可以是主體，也可以是客體。如果政策系統(tǒng)發(fā)生了大規(guī)?；蚴歉拘缘淖儎?，叫做政策變革而不是調(diào)整。 第一， 動態(tài)性。政策調(diào)整是政策系統(tǒng)對內(nèi)外部環(huán)境的變化所作出的主動或被動的適應。環(huán)境的變化是持續(xù)不斷的，這就要求政策系統(tǒng)要不斷地作出調(diào)適，因地制宜、與時俱進，在發(fā)展中確保政策目標的實現(xiàn)。 （二）調(diào)整的主要內(nèi)容 公共政策調(diào)整是對政策系統(tǒng)本身的調(diào)整，內(nèi)容涉及公共政策的各個要素、各個環(huán)節(jié)、各個方面。主要包括: 該部分內(nèi)容參照寧搔《公共政策學》高等教育出版社，2003，第459——463頁 1．政策目標調(diào)整 有些公共

22、政策在經(jīng)過一段時間的實施之后，會發(fā)現(xiàn)其原定目標偏離了客觀實際，有的目標定得過高，在一定期限內(nèi)難以達到;有的目標定得過低，難以有效解決社會問題或者與人民群眾的期望相去甚遠;有的則是目標不夠明確或者目標過多，讓人感到無所適從和力不從心;有的則在具體期限、指標等方面限定過死，缺乏靈活性;等等。當出現(xiàn)這些情況時，就應當及時對原定目標進行校正、修訂或者重新確立。 2.政策方案調(diào)整 方案是實現(xiàn)目標的具體安排，對目標的調(diào)整通常也會連帶著對實施方案進行調(diào)整，但更多的是在目標明確的情況下，認識到原定方案存在這樣或那樣的不足，而對其進行必要的調(diào)整。這些不足包括運行成本過高、運行條件過于苛刻、負

23、面影響過大等情況。方案的調(diào)整要根據(jù)方案本身與實際情況的差距程度來進行相應的變更，基本可行的只要做一些局部的修訂;如果與現(xiàn)實差距過大，則要做大幅度的調(diào)整甚至推倒重來，制定新的方案。 3．政策措施調(diào)整 政策措施是指實施政策方案的具體步驟、手段和方法。政策措施的調(diào)整是政策調(diào)整當中最常見也最容易實現(xiàn)的一種。比如說，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差，其原因可能是步驟安排不合理或是產(chǎn)生了脫節(jié)，也可能是使用的方法不當或是采取了不合適的對策，再就是對細節(jié)問題考慮不周、缺乏應急準備等等。這些情況都是經(jīng)常出現(xiàn)的，也是比較容易調(diào)整的，關(guān)鍵是要本著實事求是的原則對出現(xiàn)的問題進行及時的補救和修正，使執(zhí)行措施更加有效

24、和完善。 4.政策關(guān)系調(diào)整 政策系統(tǒng)內(nèi)部和不同政策之間存在著各種橫向和縱向的關(guān)系。由于政策問的復雜多樣和相互關(guān)聯(lián)，因此在同一時間、同一范圍內(nèi)實施的公共政策一般不只一項。但如果不同部門之間不注意協(xié)調(diào)和呼應，就會造成政出多門的現(xiàn)象，這些政策往往只從本部門的職責、利益出發(fā)，相互間常常存在著矛盾和沖突，這就讓下級執(zhí)行部門陷于 "下面一根針，上面千條線"的困境，導致執(zhí)行困難或執(zhí)行偏差。另外，政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系如果安排不當，也會造成不必要的混亂和千擾。因此，對政策關(guān)系的調(diào)整，就是要理順那些在實際中存在摩擦和沖突的各個部門、各項政策、各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，明確各

25、目的職責范圍，協(xié)調(diào)各方發(fā)揮作用的時機，避免相互干擾和資源的重復浪費。 5．政策主、客體調(diào)整 在公共政策的實施過程中，政策的主體和客體也會發(fā)生變化。就主體而言，由于制定或執(zhí)行政策的權(quán)力機關(guān)存在能力不足、機構(gòu)不全、職責不清等原因，從而造成政策效果不佳或?qū)е抡呤д`，這就應當對機構(gòu)本身進行調(diào)整。 在我國，有時決策權(quán)在黨和政府之間的轉(zhuǎn)移也是一種主體的調(diào)整。政策客體的調(diào)整指的是政策問題和目標群體的調(diào)整。公共政策所指向的問題以及與之相關(guān)的人群也是處于不斷變動之中的，環(huán)境的變化可能改變問題或人群的性質(zhì)和范圍。因此，為了保證政策的針對性，必須及時調(diào)整政策的客體。

26、 （三）作用 政策調(diào)整的根本目的在于確保公共政策沿著正確的軌道實施下去，最終達到預期的目標。因此，政策調(diào)整的作用表現(xiàn)在: 1. 及時糾偏、預防失誤。公共政策在執(zhí)行過程中往往容易出現(xiàn)偏差，這種偏差可能是主觀認識不夠或有意為之，也可能是客觀條件受到限制而造成的。如果這些偏差得不到及時糾正，那么該項政策執(zhí)行的時間越長，涉及面越廣，造 成的損失也就越大，甚至導致整項政策的失敗。 2. 協(xié)調(diào)關(guān)系、有序運行。政策問題的復雜性使得政策系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系也錯綜復雜。比如有些地區(qū)和部門從本位主義出發(fā)，制定一些無視全局、缺乏長遠眼光 的政策，結(jié)果造成某些政策之間出現(xiàn)相互矛盾、相互掣

27、肘的情況。而在條塊體制下，這些相互矛盾的政策又會使執(zhí)行者要么各行其是，要么無所適從，造成混亂 無序的局面，其結(jié)果是無助于解決實際問題并損害到人民群眾的利益。因此，各 級政府部門要加強協(xié)調(diào)與配合，通過對出現(xiàn)矛盾和糾紛的政策內(nèi)容和政策關(guān)系進行及時有效的調(diào)整，使各方面的政策互相銜接、協(xié)調(diào)一致地發(fā)揮整體功能。 3. 發(fā)展完善、保持穩(wěn)定。盡管一項政策一旦制定和頒布之后，其內(nèi)容便基本固定下來，但用進化的眼光來看，公共政策是動態(tài)發(fā)展的。這種發(fā)展表現(xiàn)在兩個方面:一方面，客觀環(huán)境和條件是不斷發(fā)展變化的。隨著新情況、新問題的出現(xiàn)，新的政策需求也會不斷增長，這時就會出現(xiàn)政策滯后的現(xiàn)象，這就要對原有政策進行調(diào)

28、整，以適應形勢發(fā)展的需要。另一方面，人們的認識也是隨著 實踐的發(fā)展而不斷深化的。人們通常只能根據(jù)現(xiàn)有的認識來制定政策，即使對未來發(fā)展有所考慮，也只是一些比較原則、比較籠統(tǒng)的看法，很難做到準確預計。因此，一項政策的制定并不是一勞永逸的，它需要人們在實踐中深化認識，進而不斷調(diào)整原有的政策，使之趨于完善。公共政策的這種漸進調(diào)適正是為了保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定，而政策的穩(wěn)定與否又事關(guān)國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟 穩(wěn)定和社會穩(wěn)定?？梢?，公共政策的適當調(diào)整不僅有助于自身的發(fā)展，也有利 于國家和社會的長治久安。 當然，政策調(diào)整同樣存在著負面的影響，不當?shù)恼{(diào)整可能引發(fā)適得其反的效果， 甚至導致政策提前終結(jié);而即使是適

29、當?shù)恼{(diào)整，也可能因為利益分配等原因帶來一系列消極的影響:第一，政策的調(diào)整會使一部分已經(jīng)投入的政策資源產(chǎn)生不同程度的浪費;第二，政策的調(diào)整會損害一部分既得利益人群的權(quán)益，挫傷他們的積極性;第三，過于頻繁的政策調(diào)整會讓公眾感到無所適從，對政策和 公共機構(gòu)產(chǎn)生懷疑和不信任感，從而損害公共機構(gòu)和公共政策的形象。 一、 公共政策調(diào)整的形式、程序和原則 （一）形式 公共政策的調(diào)整主要有以下幾種形式: l．政策的增刪 這是指在保持現(xiàn)行政策基本框架不變的前提下，對其具體內(nèi)容和目標、適用范圍和時間等進行增補和刪減。政策的增補是由于原來估計不足，或有了新的思路、新的方法，或出現(xiàn)新的問題

30、、新的對象，而對原有政策進行擴充。政策的刪減是由于原定目標過高、作用范圍過于寬泛，或者存在與新形勢、新情況不相適應的部分，而對政策的有關(guān)內(nèi)容進行刪除和縮減。 2。政策的修正 這是指在保持現(xiàn)行政策基本框架不變的前提下，對其具體內(nèi)容和目標、適用范圍和時間所作的修改和訂正。 3.政策的更新 這是指在政策的實施過程中，為了適應形勢的變化，在遵循政策目標的前提下突破原有的政策框架，或者撤舊換新，或者從無到有，對現(xiàn)行政策的局部內(nèi)容進行調(diào)整。 （二）程序 公共政策調(diào)整的程序是: 政策調(diào)整通常被看作是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程，因此政策調(diào)

31、整的一般程序是: (1)重新界定問題。政策制定者根據(jù)評估和監(jiān)控反饋回來的信息，同時根據(jù)客觀環(huán)境的變化，對政策問題進行重新界定。 (2) 提出調(diào)整方案。政策制定者根據(jù)新的認識制定出若干可供選擇的方案，尤其是要明確應該調(diào)整的部分以及要采取的形式，然后對其可行性加以論證。 (3)選擇調(diào)整方案。這是對若干調(diào)整方案進行比較分析后選出一個最佳的方案來加以執(zhí)行。這種擇優(yōu)要符合雙重優(yōu)化的原則，即所選的方案不僅要優(yōu)于其他備選方案，而且要優(yōu)于原來的方案。 (4)執(zhí)行調(diào)整決定。調(diào)整方案選定之后，經(jīng)過合法化的程序就成為原有政策的一部分，重新進人實施階段。政策調(diào)整的效果如何，必須經(jīng)過執(zhí)行以后才能作出判斷。

32、（三）原則 1、實事求是原則。公共政策的調(diào)整是根據(jù)事物發(fā)展的客觀規(guī)律進行的，而不應該是個人意志的產(chǎn)物。政策的調(diào)整要本著 "實踐是檢驗真理的惟一標準"，堅持尊重客觀實際，"從群眾中來，到群眾中去"，保證政策調(diào)整的科學化和民主化，使政策調(diào)整真正有利于社會問題的解決和人民生活水平的提高。 2、漸進調(diào)適原則。一項政策在實施一段時間之后，由于采取了大量的宣傳貫徹手段，投入了一定的人力、財力、物力資源，業(yè)已在人民群眾當中造成了一定程度的影響 (有時甚 至是根深蒂固的)，多數(shù)人也己經(jīng)基本上認同和接受了該項政策，并取得了心理上的平衡。這時，如果政策調(diào)整的幅度和范圍過大、過急，人們

33、從心理上和行動上都難以適應這些變化，就會對政策表現(xiàn)出疑慮和擔心，從而對調(diào)整后的政策采取觀望的態(tài)度，不但不能自覺主動地貫徹政策，甚至會對政策產(chǎn)生抵觸情緒。因此，政策調(diào)整的幅度和范圍要考慮到社會承受的程度。這就要求政策調(diào)整一般要循序漸進，逐步剔除新形勢下不適用的部分，保留仍然可行的部分，同時對更新部分加大宣傳力度，給政府官員和普通百姓一個緩沖期來提高認識，加深理解，以利于調(diào)整的順利完成。 3、追蹤反饋原則。政策調(diào)整是動態(tài)發(fā)展的，它需要不斷收集反饋信息，然后提供給決策者，以判斷政策對象和政策環(huán)境是否發(fā)生了變化以及發(fā)生了什么樣的變化，并最終決定是否要對政策進行調(diào)整以及進行什么樣的調(diào)整。這種再決

34、策過程也叫做追蹤決策。這一方面表現(xiàn)為政策調(diào)整首先要對原政策進行回溯分析，找出失誤和偏差產(chǎn)生的環(huán)節(jié)和原因，而后對癥下藥，進行修正和補充。另一方面，當政策的實施結(jié)果與預期的效果存在較大差距，公眾中也產(chǎn)生了強烈的政策調(diào)整的訴求，但此時政策偏差的原因還沒有完全弄清楚，調(diào)整的詳細方案和具體步驟也還來不及出臺，在這種情況下，就必須采取權(quán)宜的辦法，先抓住問題最突出或影響最大的部分進行調(diào)整，然后再跟蹤調(diào)整、逐步完善。 第三節(jié)政策終結(jié) 決策者在政策評估獲得政策結(jié)果的信息后，對于一項多余的、無效的或已完成使命的政策，應該及時決定終止，以便提高政策的績效。 一、 政策終結(jié)概述 對政策終結(jié)的研究開始于

35、20世紀70年代中期，1997年丹尼爾斯（Mark R. Daniels）在《公共項目的終結(jié)》一書中，對美國政策終結(jié)的研究的發(fā)展進行了回顧。 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.15-40. 1976年，《政策科學》雜志出版了關(guān)于政策終結(jié)的一期特刊。 Policy Sciences 7, no.2 (Jun

36、e 1976). 作為這一特刊的編輯，巴達克（Eugene Bardach）在導言中首次力圖對政策終結(jié)為什么出現(xiàn)、如何出現(xiàn)以及會遇到何種障礙等問題做出概括。他的“作為一種政治過程的政策終結(jié)”一文是這期特刊的主要文章。該文對“終結(jié)的形式，由誰支持終結(jié)，為什么終結(jié)很少被接受，怎樣減輕終結(jié)的困難”等問題作了分析，他將終結(jié)看作政策采納的一種特殊場合——采納政策A，就意味著終結(jié)政策B。 在這期雜志中，有本恩（Robert Behn）的一篇關(guān)于“馬賽諸塞公共培訓學校的終結(jié)”的文章，通過對這一成功政策終結(jié)案例的研究，他提出了關(guān)于政策和組織終結(jié)的12點建議。 對政策終結(jié)研究領(lǐng)域最有影響的人物還有考夫曼（

37、Herbert Kaufman）和狄龍（P. Deleon）等人?？挤蚵谒摹墩M織是不朽的嗎？》和《時間、機遇和組織》 Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings,1976; Time, Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987. 兩本著作中，考察了組織的活動，通過對大量政府機構(gòu)的數(shù)據(jù)分析和整理，他發(fā)

38、現(xiàn)組織并不像有機體一樣經(jīng)歷“年輕、成熟、變老、最后死亡”的生命過程，組織在現(xiàn)實中生成和壯大，但是很少死亡。而公共組織比私營組織更難以在現(xiàn)實中終結(jié)，他認為，這是因為組織在發(fā)展中不斷壯大，使組織自身抵抗終結(jié)的能力不斷增強，而這正是組織難以終結(jié)的根本原因。只有在組織保持活動的能量和其他必要的資源流失以至于組織不再能適應環(huán)境時，組織才會死亡?？挤蚵诮M織死亡的研究領(lǐng)域里建構(gòu)起基本的理論框架。 德龍則提出了一個關(guān)于政策終結(jié)障礙的理論框架（termination obstacles framework），它包括6種障礙：（1）心理上的抵觸；（2）機構(gòu)的持久性；（3）組織和機構(gòu)對環(huán)境的適應性；（4）反終結(jié)

39、的聯(lián)盟；（5）法律程序上的障礙；（6）終結(jié)的高成本。 這三位學者的理論成果為政策終結(jié)領(lǐng)域的其他學者提供了研究途徑或概念框架，被應用到具體的政策終結(jié)案例上。這已取得了一定的成果，如繆勒（Keith Mueller）等人應用了考夫曼的組織生命周期模型分析美聯(lián)邦衛(wèi)生計劃案例和地方政府重組的案例。而諾里斯–蒂雷爾（Norris –Tirrell）則應用了德龍的政策終結(jié)障礙的理論框架分析非營利機構(gòu)的組織終結(jié)——兒童傷殘服務(wù)機構(gòu)的解體。 新近的政策終結(jié)研究成果則體現(xiàn)在《國際公共行政學雜志》1997年的一期論政策終結(jié)的專刊上， International Journal of Public Admini

40、stration 20, no.12, 1997. 這期專刊的名稱是“公共政策和組織終結(jié)”，收入了5篇論文，它們?nèi)拷⒃谙惹罢撜呓K結(jié)的文獻特別是考夫曼和德龍的著作的基礎(chǔ)上。 一、政策終結(jié)的含義、特點和意義 什么是政策終結(jié)？國外學者下了不同的定義。德龍認為，政策終結(jié)是“政府當局對某一特殊功能、計劃、政策或組織，經(jīng)過深入評估而加以結(jié)束或終止的過程”。丹尼爾斯認為，德龍的定義沒有考慮到組織自身終結(jié)不合適政策的主動性，也不能應用于政府精簡、削減預算的終結(jié)行為上來。因此，丹尼爾斯給政策終結(jié)下了一個不同的定義：政策終結(jié)是對政府項目、政策、組織的終結(jié)，也是組織為削減預算對自身的調(diào)適和政府服務(wù)民營

41、化而產(chǎn)生的削減。關(guān)于終結(jié)與政策過程的關(guān)系，他指出：政策終結(jié)位于政策過程的末端，對一項政策的終結(jié)意味著一項新的政策的開始，所以政策終結(jié)也是一個發(fā)展的概念。 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.5-6. 還有西方學者將政策終結(jié)簡要地界定為“對政府特定的職能、計劃或組織的故意的結(jié)束或終止”。 因此，可以一般地將政策終結(jié)定義為：政策終結(jié)是政策決策者通過對政策或計劃進行慎重的評估后

42、，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或計劃的一種行為。 政策終結(jié)有三個特征：（1）強制性。一項政策的終結(jié)總是會損害一些相關(guān)的人、團體和機構(gòu)的利益，遇到強烈的反抗。因此，往往靠強制力來進行；（2）更替性。政策終結(jié)意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)；（3）靈活性。政策終結(jié)是一個復雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動因和關(guān)系。 政策終結(jié)在政策過程中占有重要的地位。終結(jié)不只是對一項政策的了結(jié)，而且意味著修正或調(diào)整。從政策終結(jié)的結(jié)果上看，政策終結(jié)的基本作用表現(xiàn)在以下四個方面：（1）節(jié)省資源。因為政策終結(jié)意味著政策活動的結(jié)束，某種機構(gòu)、規(guī)劃、慣

43、例的終止，以及有關(guān)人員的裁減。因此，政策終結(jié)可以減少人力、物力、財力的無效消耗，從而節(jié)省有限的政策資源。（2）提高績效。當一項政策在實施中失敗，無法解決所面臨的政策問題時，舊政策的終結(jié)就意味著新政策的啟動、新規(guī)劃的誕生以及相關(guān)機構(gòu)和人員的更新與發(fā)展，這無疑有利于更好地解決問題，促進政策績效的提高。（3）避免僵化。所謂政策僵化，指的是一項長期存在，沒有及時予以終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)執(zhí)行該政策，不僅不能解決問題，反而成為解決問題的阻力與障礙,帶來嚴重的不良后果。政策終結(jié)可以避免政策僵化。（4）優(yōu)化政策。政策終結(jié)有助于促進政策優(yōu)化，表現(xiàn)在兩個方面：一是政策人員的優(yōu)化；二是政策組織優(yōu)化

44、。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內(nèi)容, 優(yōu)化的政策人員只有在優(yōu)化的組織機構(gòu)中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。 二、政策終結(jié)的原因、類型與方式 （一）．政策終結(jié)的原因 一般說來，導致政策終結(jié)的原因有兩個:一是經(jīng)過評估認為政策的目標已經(jīng)實現(xiàn)，政策問題也已得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應該予以終止;二是經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)政策存在的失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。如果繼續(xù)執(zhí)行不僅浪費資源而且會帶來不良后果，因此必須予以終止。然而，很多學者認為與其說政策終結(jié)是個技術(shù)性問題，不如說它是個政治性問題。德龍和卡梅倫 (J·M·Cameron)就都指出在終結(jié)決定中發(fā)揮關(guān)鍵性作用的是政治價值和意識形

45、態(tài)。為此，德龍建議政策終結(jié)的研究者們不要把眼光局限于經(jīng)濟和效的問題，而應當加上意識形態(tài)的動機。 但不管怎樣，還是存在著幾種推動政策終結(jié)的力量。巴達奇把他們分為三類:反對者、節(jié)約者和改革著。(1)反對者是指對現(xiàn)行政策持異議的反對派人士，他們可以說是最積極的要求終結(jié)政策的力量，可能從一開始就反對某項 政策的制定和推行。他們之所以要終緒一項政策是因為他們認為它是不好的政策。該項政策背離了他們所持的價值觀，或者侵害了他們的社會、經(jīng)濟或政治的利益。(2)節(jié)約者是指那些認為公共部門必須厲行節(jié)約的人，他們之所以贊成終結(jié)是因為這樣可以節(jié)省開支，防止公共資源的浪費。(3)改革者的政策主張往往是建立在對

46、現(xiàn)行政策進行批判的基礎(chǔ)上的。他們把舊政策看作創(chuàng)立新政策的障礙，因此強烈認為舊政策的終結(jié)是成功、有效地采行新政策的先決條件，只有廢舊立新才能促進社會的發(fā)展和進步。 巴達奇認為，改革者和反對派行為背后的動機通常是意識形態(tài)和政治上的考慮，而節(jié)約者的行為動機常常是具體項目方面 (比如經(jīng)濟和效率等)的考慮。不過，有時項目方面的原因更有利于終結(jié)的實現(xiàn)，盡管它在事實上掩蓋了真正的意識形態(tài)和政治上的動機。 除此之外，政策終結(jié)的原因還在于政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個不斷進行新陳代謝的系統(tǒng)，必須隨著變化了社會經(jīng)濟發(fā)展以及國際形勢的變化制定新的政策，而有時只有推陳才能出新，政策

47、終結(jié)包括了這種推陳出新的過程；二是政策系統(tǒng)也是一個個不斷與周圍環(huán)境互動、修正自身的過程。無論是可利用的資源、所要解決的問題，還是政策的環(huán)境都處于一種不確定性變動的可能中。即使在決策中不存在責任和科學態(tài)度的缺失，經(jīng)過科學論證的政策仍有可能在執(zhí)行后，由于變化了的主客觀環(huán)境而失效或產(chǎn)生負效應。政策分析過程只能減少政策失效或者負效應發(fā)生的幾率，它并不能保證政策的成功。因此政策終結(jié)非常有必要。它在某種程度上是政策可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和對政策錯誤的一種補救?！坝捎诂F(xiàn)在的后現(xiàn)代社會的變化和不確定性，由于政策制定者無法準確預見現(xiàn)在的政策在將來的適應性，因此終結(jié)不能起作用的政策是政策制定者從他們的錯誤中吸取教訓的途

48、徑之一?！盡ark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 1. 3．政策終結(jié)的類型 政策終結(jié)有如下四種基本類型，它們所遇到的阻力依次遞減： 　?。?）功能的終結(jié)。即終止由政策執(zhí)行所帶來的某種或某些服務(wù)；在政策終結(jié)的所有內(nèi)容中，以功能的終結(jié)最難。因為一方面，功能的履行或承擔，是政府滿足人民需要的結(jié)果，若予取消，勢必引起各方面的反對；另一方面，某項功能往往不是由某項政策單獨承擔的，

49、而是由許多不同政策和機構(gòu)共同承擔的，要予終止往往需要做大量的組織和協(xié)調(diào)工作。 （2）機構(gòu)的終結(jié)。伴隨著政策終結(jié)進行的機構(gòu)縮減或撤消，就是機構(gòu)終結(jié)。有些機構(gòu)是專門為某項政策而設(shè)立的，隨著政策的終止，機構(gòu)也隨之撤消；有些機構(gòu)，往往同時承擔著多項政策和功能，某項政策的終止不足以導致機構(gòu)的撤消。因此，通常的做法是通過縮小規(guī)模，減少經(jīng)費等辦法對機構(gòu)進行縮減。伴隨著政策終結(jié)進行的機構(gòu)縮減或撤消，就是機構(gòu)終結(jié)。機構(gòu)終結(jié)的困難也比較大，因為它關(guān)系到有關(guān)人員的切身利益，在實施時難免遭到有關(guān)人員的強烈抵制，使得機構(gòu)終結(jié)無法順利進行。這就是為什么我們會在現(xiàn)實生活中看到許多本該隨著某項政策歷史使命結(jié)束而應裁撤的機構(gòu)

50、仍然存在的原因。 （3）政策本身的終結(jié)。與前兩種終結(jié)相比，政策本身的終結(jié)所遇到的阻力較小。這是因為，就某項具體政策而言，其目標比較單純，如教育政策、社會福利政策等，容易進行評估并決定取舍。另一方面，政策更改的成本遠比功能轉(zhuǎn)變、組織調(diào)整要少得多，因而容易得到實際部門的認可。再加上政策的可選擇性較大，也使得政策本身的終結(jié)在操作上比較容易實現(xiàn)，不象機構(gòu)終結(jié)那樣受到多方面的牽制和約束，不容易操作，實行起來步履維艱。 （4）計劃的終結(jié)。即政策的具體計劃以及執(zhí)行措施的終結(jié)。在所有終結(jié)內(nèi)容中，計劃的終結(jié)是最容易達成的。因為具體計劃以及執(zhí)行措施與實際問題連接，結(jié)果好壞或影響怎樣有目共睹，容易達成共識。

51、政策終結(jié)包括了對功能、組織、政策和項目的終結(jié)，終結(jié)的難度卻是遞減的。功能是最難消失的，即使在組織被撤消以后，政策的功能也有可能由別的組織來執(zhí)行，而組織又比政策難以終結(jié)，這是因為包括組織會犧牲某一項政策尋求自保、政策面對終結(jié)時能找到的同盟比組織少的四種原因在內(nèi)。 4．政策終結(jié)的方式 一般而言，政策終結(jié)的主要形式有如下六種： （1）廢止。即直截了當宣布一項政策的廢止。政府根據(jù)政治、經(jīng)濟和社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，不定期地清理、廢止了大量不合時宜、過時了的政策。例如，我國加入世貿(mào)組織后，全國人大常委會和國務(wù)院當即宣布廢止了830余項與WTO規(guī)則不相符合的國家法律、法規(guī)和政策。 （2）替代。指的

52、是新政策代替舊政策，但所面對的問題不變，所要滿足的要求不變。在這里，新政策是對舊政策的補充、修正，目的是更好地解決舊政策所沒有解決好的問題，以充分實現(xiàn)政策的目標。 （3）合并。指的是舊政策雖然被終止了，但政策要實現(xiàn)的功能并沒有取消，而是將其合并到其他的政策中去。合并政策有兩種情況：一是將原有的政策內(nèi)容合并到現(xiàn)有政策中，作為現(xiàn)有政策的一部分；二是將多個舊政策經(jīng)過調(diào)整，合并成一個新的政策。比如，國務(wù)院將原來由各部委分別頒布的一些有關(guān)聯(lián)的單行規(guī)章或條例合并成一部完整的行政法規(guī)，由國務(wù)院來頒布實施，這樣就具有了更高的政策權(quán)威，也便于各地更好地執(zhí)行。 （4）分解。指的是將舊政策的內(nèi)容按照一定的原則分

53、解成幾個部分，每個部分各自形成一項新政策。當原有的政策過于龐雜，目標眾多以致于影響到該政策的有效執(zhí)行時，常常采用分解的辦法，將原政策按主要的目標分解成幾個較小的政策。這樣有利于執(zhí)行者明確政策目標，提高執(zhí)行效率。 （5）政策縮減。指的是采用漸進的方式對政策進行終結(jié)，以緩沖終結(jié)所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，減少損失。主要表現(xiàn)形式有：縮小對政策的資源投入，減小實施范圍，放松對政策執(zhí)行的控制等等。政策縮減的另外一種方式是，把政策中過時的不合時宜部分廢除，而保留了原來政策中合理的部分。 （6）政策的法律化。一項經(jīng)過長期實行，確實有效的政策，為了提高其權(quán)威性和強制力，經(jīng)過立法機關(guān)或授權(quán)立法的行

54、政機關(guān)的審議通過，上升為法律或行政法規(guī)。這是另一種意義上的政策終結(jié)。 三、政策終結(jié)的障礙　 由于政策終結(jié)涉及一系列的人員、機構(gòu)和制度等復雜因素，因此，政策終結(jié)碰到許多困難或障礙。陳振明在《公共政策學》中把政策終結(jié)的障礙歸納為以下7種： 1. 相關(guān)者的心理抵觸 “那些與政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計劃失敗或計劃改變?！边@種心理上的抵觸往往在政策面臨終結(jié)時會表現(xiàn)的尤為明顯。對政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策執(zhí)行者。政策制定者不愿意承認他們制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承認在制定政策的過程中所犯的錯誤；政

55、策執(zhí)行者不愿意看到政策的被終止；政策受益者不愿意既得利益受到損失。這三類人的心態(tài)，往往成為政策終結(jié)的首要障礙。這種心理障礙的存在，又使人們在解釋政策失敗時，常常傾向于從環(huán)境因素中去尋找原因，而不愿檢討政策本身的失誤。 2. 現(xiàn)存機構(gòu)的持續(xù)性 政策執(zhí)行機構(gòu)有如其他社會政治組織一樣，都具有尋求生存和自我擴張的本性，哪怕它已經(jīng)無事可做，沒有再存在的必要，情況也一樣。這就給政策終結(jié)帶來很大的困難。機構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個方面：（1）機構(gòu)的慣性。當不同的機構(gòu)相互配合并開始執(zhí)行某項政策時，一種慣性就油然而生了。機構(gòu)的慣性使政策執(zhí)行一旦開始就很難停止。如果要想修改其方向或讓其停下來，必須從外部施加很大的力

56、量才能做到。這是因為機構(gòu)所固有的慣性，使它本能地反對任何變化的要求。（2）機構(gòu)的生命力。機構(gòu)如同人一樣，生存的能力很強，“某一機構(gòu)存在的時間越長，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過一定的時間，會形成對它的繼續(xù)存在的條件和支持”。 [美] 詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:211. 當政策終結(jié)危及到組織機構(gòu)的生存時,它會千方百計地減輕所面臨的壓力,或改變策略,或調(diào)整結(jié)構(gòu),想方設(shè)法地延續(xù)政策終結(jié)的進程,給政策的及時終結(jié)帶來消極影響。（3）機構(gòu)的動態(tài)適應性。在評估者眼中，機構(gòu)是相對靜態(tài)的。但是，機構(gòu)本身卻有一種動態(tài)的適應性，可以隨環(huán)境和需要的變化而產(chǎn)生變動，甚至能針對政策終結(jié)的各

57、種措施來調(diào)整自己的方向，使終結(jié)計劃夭折或破產(chǎn)。正如查爾斯·瓊斯在《公共政策研究導論》中所指出的：“組織機構(gòu)是動態(tài)而不是靜態(tài)的，它會調(diào)整自己的方向以適應變化了的要求?！?Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy (3rd., ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. 這就導致增加終結(jié)的困難。 3. 行政機關(guān)的聯(lián)盟 執(zhí)行某項政策而獲既得利益的行政機關(guān)，往往會在政策面臨終結(jié)時結(jié)成聯(lián)盟，共同反對政策終結(jié)。這些反

58、對終結(jié)的行政機關(guān)，一方面會要求其內(nèi)部成員齊心協(xié)力共同抵制終結(jié);另一方面則互相團結(jié)、拉攏和接近政府內(nèi)外有影響的人士抵制終結(jié)。這種執(zhí)行政策既得利益的行政機關(guān)“一旦它們結(jié)成一個共同體，就能有效地威脅政策終結(jié)行為”， Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. , ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. 使政策終結(jié)無法進行。這是因為行政機關(guān)比其他任何社會組織更有便利的條件進行政治活動，它們可以利用自身有

59、利的地位影響公共政策。 4. 利益集團的阻礙 由于公共政策大多涉及利益與價值的分配，因而各利益集團必然千方百計地努力影響公共政策。當政策終結(jié)迫在眉睫時，反對政策終結(jié)的利益集團為維護既得利益，必然會采取各種合法或非法的途徑如游說或行賄等，以阻止政策終結(jié)。西方公共選擇理論證明，利益集團的力量很大，他們總能左右公共政策，他們和政治家、政府官員互相利用，形成一個“鐵三角”。利益集團的存在，使得公共政策終結(jié)更為困難。 5. 法律程序上的復雜性 任何政策的確定和組織機構(gòu)的建立，都是通過一定的法律程序進行的，同樣，政策的終止和組織機構(gòu)的撤消，也必須按照法定的程序來辦理。政策制定要通過法定程序，政策終

60、結(jié)也要通過法定程序。程序上的復雜性往往影響政策終結(jié)的及時進行。立法機關(guān)在考慮終止某項政策或法律時，往往顧慮重重，舉棋不定。因此,許多政策經(jīng)終結(jié)行為因此受阻于法律的滯后性。 6. 社會輿論的壓力 “公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向。” [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁. 通過報紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會公共輿論，不能不對政策終結(jié)產(chǎn)生影響。在當代隨著新聞傳播技術(shù)的日新月異，公共輿論借助于新聞傳播媒介可以滲入到社會的方方面面和每一個角落，形成廣泛的社會影響和巨大的社會沖擊力。因此，西方國家稱公共輿論為與立法、行政、司法并立的“第四種權(quán)

61、力”。如果某一項需要終結(jié)的公共政策受到輿論的廣泛支持，無疑會受到極強的阻力，“當選的公共官員如果公然無視公共輿論，并且不把其作為他的決定準則中的一種，那么他簡直是愚蠢透頂；而且可能會發(fā)現(xiàn)自己是民意測驗中的不幸人物?！?[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁. 7. 高昂的成本 政策終結(jié)高昂的成本也是影響政策終結(jié)實施的一個關(guān)鍵因素。政策終結(jié)的成本有兩種：一是終結(jié)行為本身要付出的成本。本恩的12條建議中的第9條是接受短期內(nèi)費用的增加（accept short-term cost increases）。有時，在短期內(nèi)終結(jié)一項政策的花費要比繼續(xù)這項政策的花費要多

62、，比如終結(jié)執(zhí)行者要為裁減下來的人員安排新的崗位和就業(yè)機會，或者對政策的受益者進行利益的補償。但是就象中國的一句古話：“舍不得孩子套不住狼?！睘榱艘院蟮陌l(fā)展接受暫時的代價是值得的。 二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入決策、某個計劃或某個項目的時間、資金或其他資源的無法彌補的花費。它限制了目前投入的選擇范圍。也就是說已經(jīng)在政策上投入的資金人力制約了決策者下一步的行動計劃。這是錯誤政策終結(jié)的障礙。政策終結(jié)者總是進退維谷，進即追加投資，只會造成更大的損失；退即不追加投資，要面對的是已投入的資金由于政策終結(jié)無法收回的結(jié)果。現(xiàn)行的政策或組織機構(gòu)已經(jīng)投入了巨額成本但沒有得到回報，政策決策者面對投入的

63、沉淀成本，往往處于進退兩難的境地；而政策投入的成本越高，終結(jié)者下決心終結(jié)的難度就越大。此外，終結(jié)有風險，對終結(jié)一項政策后的結(jié)果不確定。事實上，政策終結(jié)后采取的新政策并不能保證一定帶來更好的結(jié)果。著也使終結(jié)者難以下終結(jié)的決心。 綜上所述，政策終結(jié)的障礙可以歸結(jié)為兩類：一類是不可避免的障礙（邏輯上的障礙）。包括人們害怕變革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，機構(gòu)的持久性，政策終結(jié)自身的成本和法律程序上的障礙。這或者基于人性，或者基于組織的特性，或者基于現(xiàn)代法治社會的要求。另一類則是政治上的障礙（非邏輯上的障礙），包括政府決策者責任的缺失，利益集團的尋租，輿論的被操縱。這種障礙在事實上存

64、在，但是可以通過提高行政者素質(zhì)和責任感，加強立法和監(jiān)督的努力來降低其作用力。 四、政策終結(jié)的策略 作為一項困難的政策行為，政策終結(jié)要求政策決策者運用高度的智慧和技巧，采取靈活的策略，加以妥善處理。 美國學者羅伯特·貝恩 (RobertBehn)給想要成為終結(jié)者的人們提出十二項忠告： (1)別放試探性氣球。那樣會引起反對派去組織他們的支持者起來抗議， 因此終結(jié)者在做出正式?jīng)Q定之前要防止信息泄漏。 (2)擴大政策支持者的范圍。有組織的選民往往能夠決定政策的終結(jié)與否，因此終結(jié)者要能夠讓自己的支持者的規(guī)模超過原政策的受惠者。 (3)把焦點放在政策的

65、危害性上。清除一項具有某種危害性的政策要比清除那些無效或低效的政策容易得多。 (4)利用意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變來證明危害。政策經(jīng)常被從意識形態(tài)角度進行評估，因此終結(jié)者要善于利用或創(chuàng)造意識形態(tài)上的變化來說明原有政策的確是有危害的。 (5)不要妥協(xié)。政策的延續(xù)通常是政治妥協(xié)的結(jié)果，因此終結(jié)者要能夠堅持自己的立場。 (6)吸收局外人作為終結(jié)者。當局者總不大愿意接受對自己過去行為的負面看法并作出必須終結(jié)的指示，因此吸收外人參與有助于他們轉(zhuǎn)變觀念、改變做法，從而有利于終結(jié)的實現(xiàn)。 (7)避免立法表決。這是因為立法者更愿意妥協(xié)，而不想勉強作出不受歡迎的終結(jié)決定，以免

66、樹敵大多。 (8)不要侵犯立法機關(guān)的特權(quán)。行政機關(guān)的終結(jié)者應當避免引發(fā)憲法賦予總統(tǒng)和國會的權(quán)力之間的沖突。 (9)接受短期內(nèi)增加的代價。終結(jié)一項政策由于需要解雇費、補償費和啟動新政策的費用，因而在短期內(nèi)的花費常常會超過繼續(xù)執(zhí)行的代價。 (10)推遲新的受惠者。先給那些被終結(jié)項目的人員提供新的工作，給原政策的受益人提供補償。 (11)提倡采用而不是終結(jié)。要讓人相信采用新政策必須終結(jié)舊政策，而不是單純強調(diào)舊政策的終結(jié)。 (12)只終結(jié)必要的部分。終結(jié)者應當清楚自己的動機，是終結(jié)有害的政策、無效的政策、還是代價高昂的機構(gòu)，這些都要慎重決定。 盡管貝恩同時也告誡說他的這些建議并非放之四海而皆準，但有一點是明確的，那就是政策的終結(jié)者應當關(guān)注政治方面的而不是技術(shù)或理性方面的目標。 結(jié)合我國的實際，要順利完成終結(jié)需要注意以下幾個方面: (1)重視說服工作，消除抵觸情緒。為確保政策終結(jié)的順利進行，政策主體首先應該重視做好說服工作，消除人們的抵觸情緒，提高人們的思想認識。應該通過有效的說服工作，讓人們明白:政策終結(jié)并不是某