關(guān)于自然遺產(chǎn)保護(hù)

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1、對(duì)《自然遺產(chǎn)保護(hù)法（征求意見稿）》的幾點(diǎn)看法 作者：楊士龍 文章來源：昆明理工大學(xué)法學(xué)院 點(diǎn)擊數(shù)： 17 更新時(shí)間： 2011-1-19 2010 年3月16日全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)發(fā)出 《關(guān)于征求 ＜中華人民共和國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)法 （征 求意見稿） ＞意見的函》，開始面向社會(huì)征求修改意見，這標(biāo)志著這個(gè)法律草案正式進(jìn)入立法程序。 該征求意見稿的發(fā)布可以說是我國(guó)特殊自然區(qū)域保護(hù)法制建設(shè)的一個(gè)重要成果，該法一經(jīng)正式通過 必將成為我國(guó)自然保護(hù)法律制度的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。因此，該征求意見稿一經(jīng)發(fā)布即引起學(xué)術(shù)界的廣 泛關(guān)注。 一、關(guān)于自然遺產(chǎn)的定義與法律定位 聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)世界文化和自然

2、遺產(chǎn)公約》（ 1972 年11月26日在巴黎通過，簡(jiǎn)稱 “公約 ”） 所規(guī)定的自然遺產(chǎn)包括：從審美或科學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值的由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu) 群組成的自然景觀；從科學(xué)或保護(hù)角度看具有突出的普遍價(jià)值的地質(zhì)和地文結(jié)構(gòu)以及明確劃為受到 威脅的動(dòng)物和植物生境區(qū)；從科學(xué)、保存或自然美角度看具有突出的普遍價(jià)值的天然名勝或明確劃 分的自然區(qū)域。同時(shí)將文化遺產(chǎn)界定為：古跡（即從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值 的建筑物、碑雕、碑畫、具有考古性質(zhì)的成份或構(gòu)造物、銘文、窟洞以及景觀的聯(lián)合體）、建筑群 （即從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看在建筑式樣、分布均勻或與環(huán)境景色結(jié)合方面具有突出的普遍價(jià)值

3、的單位或連接的建筑群）以及遺址（即從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值 的人類工程或自然與人的聯(lián)合工程以及包括有考古地址的區(qū)域）三類。 《中華人民共和國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)法（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱 “征求意見稿 ”）自然遺產(chǎn)，是指在國(guó)際 上有影響在國(guó)內(nèi)有典型代表意義的，自然演化形成的，有生態(tài)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià) 值的國(guó)家資源；包括自然生態(tài)系統(tǒng)、物種棲息地、自然遺跡地和自然景觀、人文景觀比較集中地兩 種類型。 比照上述定義，征求意見稿所述的自然遺產(chǎn)與公約所講的自然遺產(chǎn)由諸多不同： 1. 公約所規(guī)定的自然遺產(chǎn)包括自然景觀和自然區(qū)域，而征求意見稿則指國(guó)家資源，征求意見稿的這

4、 種定義是有缺陷的，資源一般指人類生存、發(fā)展和享受所需要的一切物質(zhì)的和非物質(zhì)的要素（包括 自然資源和社會(huì)資源），將自然遺產(chǎn)界定為資源顯得不夠準(zhǔn)確、貼切，使得種概念和屬概念的外延 差距過大，難以達(dá)到此定義與相鄰的概念的區(qū)別。 2. 公約主要強(qiáng)調(diào)自然遺產(chǎn)的科學(xué)、審美價(jià)值，而征求意見稿則增加了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，當(dāng)然如何自然要素 都會(huì)有其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是設(shè)立自然遺產(chǎn)保護(hù)制度的目的在于保護(hù)自然，如果強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值則與該 制度的核心價(jià)值追求和目標(biāo)相左。 3. 征求意見稿進(jìn)一步指出自然遺產(chǎn)包括兩種類型， 但是自然景觀、 人文景觀比較集中還是自然遺產(chǎn)？ 還應(yīng)當(dāng)是文化遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)說任何自然遺產(chǎn)均有其人文價(jià)值和文化資源的

5、內(nèi)涵，但是將人文景觀列入 其中視乎與自然遺產(chǎn)的自然屬性不符。 4. 征求意見稿第 11 條規(guī)定：自然遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn) 行保護(hù)；自然遺產(chǎn)的保護(hù)區(qū)域是自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)。那么，國(guó)家 級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)是自然遺產(chǎn)，還是為保護(hù)自然遺產(chǎn)而設(shè)立的 特別區(qū)域？如果是后者，就必須進(jìn)一步解決什么是 “自然遺產(chǎn) ”或者說自然遺產(chǎn)的內(nèi)涵是什么？如果 結(jié)合公約的規(guī)定自然遺產(chǎn)其實(shí)就是特別區(qū)域本身。 征求意見稿將自然遺產(chǎn)直接轉(zhuǎn)化為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，如果理解為現(xiàn)行《自然 保護(hù)區(qū)條例》及《風(fēng)景名勝區(qū)條例

6、》所規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，則使該等規(guī)定成為上位法 援引下位法的援引性規(guī)范；如果據(jù)此由國(guó)務(wù)院另行制定行政法規(guī)，又產(chǎn)生與現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》 及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》如何協(xié)調(diào)的問題，甚至?xí)a(chǎn)生自然保護(hù)區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū)制度瓦解的嚴(yán)重后果。 當(dāng)然，《征求意見稿》對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)法與自然保護(hù)區(qū)制度和風(fēng)景名勝區(qū)制度關(guān)系的定位是：以現(xiàn) 行自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)制度為基礎(chǔ)，針對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和國(guó)家 級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)?？梢?，其保護(hù)區(qū)域是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和國(guó)家級(jí) 風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)，立法者將征求意見稿定位為部分類型保護(hù)區(qū)之法，而非保護(hù)區(qū)基本法。 僅就征求

7、意見稿中自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)而言，核心區(qū)類似于 IUCN定義的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)/自然荒野 區(qū)，并加以重點(diǎn)保護(hù)。但是顯然國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)不具備此等屬性。如此，將產(chǎn)生我國(guó)保 護(hù)區(qū)的重新分類以及按照相應(yīng)類型建立保護(hù)區(qū)法律體系，但是目前又沒有基本法為基礎(chǔ)，勢(shì)必產(chǎn)生 大量保護(hù)區(qū)法律制度的空白，使得本來已經(jīng)混亂的保護(hù)區(qū)分類體系和法律體系更加混亂。另一方面， 如此立法也有其可取之處，即可以實(shí)現(xiàn)按保護(hù)目的進(jìn)行分類，根據(jù)不同的目標(biāo)構(gòu)建具體的更具針對(duì) 性的保護(hù)區(qū)制度，有利于保護(hù)區(qū)的保護(hù)與管理。 二、 關(guān)于自然遺產(chǎn)的分類與分區(qū) 征求意見稿關(guān)于自然遺產(chǎn)的分類是將自然遺產(chǎn)分為自然生態(tài)系統(tǒng)、物種棲息地、自然遺跡

8、地和自然 景觀、人文景觀比較集中地兩種類型，也就是自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)。如此分類就是予實(shí)現(xiàn)其以 現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)制度為基礎(chǔ)，將兩種制度簡(jiǎn)單合并。但是其存在以下問題： 1. 在第 33條、第34條中又出現(xiàn) “以鳥類等遷徙野生動(dòng)物為主要保護(hù)對(duì)象的自然遺產(chǎn)的保護(hù)區(qū)域 ”和“海 洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)類型的自然遺產(chǎn)。 ”的類型，這與 GB/T14529-93 也不 完全一致。 2. 在第 28條中規(guī)定自然景觀、人文景觀集中地類型的自然遺產(chǎn)的保護(hù)區(qū)域應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源性質(zhì)、特點(diǎn) 和景觀條件，區(qū)分生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然景觀保護(hù)區(qū)和史跡保護(hù)區(qū)等，這是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的分類還是分 區(qū)，

9、結(jié)合其標(biāo)題 “功能分區(qū) ”來看應(yīng)當(dāng)是分區(qū)，但是從內(nèi)容看則應(yīng)該是分類；另外，其中生態(tài)保護(hù)區(qū) 與自然生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)有交叉重疊 征求意見稿關(guān)于自然遺產(chǎn)及其周圍區(qū)域的分區(qū)的一般規(guī)定集中于第 11條和第12條，將自然保護(hù)區(qū)域 劃分為緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，將風(fēng)景名勝區(qū)劃分為核心區(qū)、風(fēng)景恢復(fù)區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)、發(fā)展控制區(qū)。前 者與《自然保護(hù)區(qū)條例》的分區(qū)相同，而對(duì)于后者《風(fēng)景名勝區(qū)條例》并無明確的分區(qū)規(guī)定。如果 將第28條中規(guī)定如其標(biāo)題看做 “功能分區(qū) ”，在征求意見稿關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的分區(qū)就是混亂的。 三、 關(guān)于自然遺產(chǎn)的設(shè)立與管理體制 征求意見稿第 11條第四款規(guī)定國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝

10、區(qū)設(shè)立、管理要求和行政管理體 制的具體規(guī)定，由國(guó)務(wù)院制定。 按《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立，由自然保護(hù)區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市 人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門提出申請(qǐng)；地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立，由自然保 護(hù)區(qū)所在的縣、自治縣、市、自治州人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行 政主管部門提出申請(qǐng)。按《風(fēng)景名勝區(qū)條例》得規(guī)定設(shè)立國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，由省、自治區(qū)、直轄 市人民政府提出申請(qǐng)，設(shè)立省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，由縣級(jí)人民政府提出申請(qǐng)。也就是自下往上申報(bào)，設(shè) 立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也要由地方申請(qǐng)。對(duì)于這種自下而上的申報(bào)制度，我們必須思考 “地方申報(bào)、設(shè) 立

11、自然遺產(chǎn)的動(dòng)因何在？ ”對(duì)此，征求意見稿并無實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)，未能加以解決。 關(guān)于自然遺產(chǎn)的管理體制，《關(guān)于征求意見稿的說明》指出 “沿用自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例 以及國(guó)務(wù)院 ‘三“定方案 確定的部門分工；堅(jiān)持不將國(guó)務(wù)院、中編辦未明確的內(nèi)容寫入法律草案，堅(jiān) 持不因自然遺產(chǎn)保護(hù)法的制定而要求國(guó)務(wù)院調(diào)整部門分工，同時(shí)避免影響國(guó)務(wù)院根據(jù)工作需要和 ‘精 簡(jiǎn)、統(tǒng)一、 效能 的原則進(jìn)一步調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分， 為今后的機(jī)構(gòu)改革留出空間。 ”如此管理體 制的設(shè)計(jì)思想，在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制下是最容易推行的方案，但是不能有效解決當(dāng)前自然遺 產(chǎn)行政管理中的問題，也更不存在體制創(chuàng)新之舉。征求意見稿第

12、 5條規(guī)定了 “國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門負(fù) 責(zé)監(jiān)督管理，地方政府負(fù)責(zé) ”的管理體制，第 13 條進(jìn)一步明確：自然遺產(chǎn)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)由自然遺產(chǎn)所 在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立，保護(hù)管理機(jī)構(gòu)接受國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主 管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。征求意見稿設(shè)計(jì)的管理體制基本上沿用了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的體制，其核 心是強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，但是我們注意到自然遺產(chǎn)是國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)，地方級(jí) 的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)由地方政府負(fù)責(zé)就更不待言，也就是說自然遺產(chǎn)以及其他自然保護(hù)區(qū)和 風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)工作的責(zé)任在地方政府，中央和地方事權(quán)如此劃分是否妥當(dāng)、是否有利于自然遺 產(chǎn)的保護(hù)、何以體現(xiàn)國(guó)家

13、級(jí)？甚至相對(duì)于《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定的由省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有 關(guān)部門管理也是一種退步。 征求意見稿未具體規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的資金保障，僅在第 6條規(guī)定 “國(guó)家將自然遺產(chǎn)保護(hù)資金列入政府 財(cái)政預(yù)算安排，建立健全自然遺產(chǎn)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給予必要的政策扶持和資金支持。 ”因此結(jié)合 管理體制，自然遺產(chǎn)保護(hù)資金除國(guó)家給予支持外，將有地方政府承擔(dān)或者由市場(chǎng)供給。 此外，征求意見稿在保護(hù)區(qū)域或者周圍相關(guān)保護(hù)區(qū)域產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹?護(hù)和社區(qū)參與等方面有一些較之于現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定創(chuàng)新的制度安排。但是就整體而言，征求意見 稿有將自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)制度進(jìn)行合并并作簡(jiǎn)單修改的致命缺陷，使其制度安排、文字表述 均存在諸多不足。