擴(kuò)大受案范圍完善社會(huì)主義民主法治

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1、擴(kuò)大受案范圍完善社會(huì)主義民主法治 編者按：本文主要從行政訴訟受案范圍現(xiàn)行法律規(guī)定；我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的問(wèn)題；完善行政訴訟受案范圍的設(shè)想進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政訴訟的受案范圍又稱(chēng)行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍、直接列舉的可訴行政行為的受案范圍、直接列舉的不可訴行政行為的受案范圍、采用列舉式立法體例使可訴行政行為的受案范圍不明確、可訴行政行為范圍過(guò)窄以致無(wú)法全面保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益、行政訴訟受案范圍僅局限于人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為、對(duì)具體行政行為的審查僅局限于合法性審查而排除了合理性審查、完善有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法體例、取消針對(duì)可訴行政行為所做的不適當(dāng)?shù)南薅ā⑼?/p>

2、寬行政訴訴訟相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。 我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》1990年10月1日施行的以來(lái)，隨著我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展、行政訴訟理論研究的深入以及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，特別是1999年憲法修正案將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”?納入憲法，要求我國(guó)行政訴訟的受案范圍不能囿于1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬之中裹足不前。擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，對(duì)于保障基本人權(quán)、促進(jìn)依法行政、完善社會(huì)主義民主與法治，無(wú)疑起重要作用。 一、行政訴訟受案范圍現(xiàn)行法律規(guī)定 行政訴訟的受案范圍又稱(chēng)行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍，是指人民法院

3、對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為擁有司法審查權(quán)，或者說(shuō)是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。 （一）直接列舉的可訴行政行為的受案范圍 《行政訴訟法》第十一條第一款規(guī)定了八類(lèi)行政訴訟受案范圍。即（1）不服拘留、罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等行政處罰而提起的行政訴訟；（2）對(duì)限制人身自由或?qū)ω?cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服而提起的行政訴訟；（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而提起的行政訴訟；（4）對(duì)申請(qǐng)領(lǐng)發(fā)許可證、執(zhí)照要求予以拒絕或不予答復(fù)而提起的行政訴訟；（5）對(duì)不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)而提起的行政訴訟；（6）對(duì)不依

4、法發(fā)給撫恤金而提起的行政訴訟；（7）對(duì)違法要求履行義務(wù)而提起的行政訴訟；（8）對(duì)其它侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起的行政訴訟。 （二）直接列舉的不可訴行政行為的受案范圍 《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（1）國(guó)防、外交等國(guó)家行為。（2）抽象行為。（3）內(nèi)部行為。（4）終局裁決的具體行政行為。 二、我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的問(wèn)題 （一）采用列舉式立法體例使可訴行政行為的受案范圍不明確 我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定采用的是列舉式體例?！缎姓V訟法》第11條采用肯定的方式列舉了可訴行政行為的范圍，第12條又采用了否定的方式列舉了不可訴

5、行政行為的范圍。由此造成的問(wèn)題是那些處于肯定和否定范圍之外的行為，如行政裁決行為，技術(shù)鑒定行為等能否進(jìn)入行政訴訟就成了盲區(qū)。這是列舉式立法體例最為突出的弊端。 （二）可訴行政行為范圍過(guò)窄以致無(wú)法全面保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益 1、抽象行政行為被排除在受案范圍之外 《行政訴訟法》在設(shè)定行政受案范圍時(shí)，首先考慮引起爭(zhēng)議的行政行為的性質(zhì)，即該行為是具體行政行為還是抽象行政行為，進(jìn)而將可訴行政行為從總體上限定為具體行政行為。其次，從實(shí)踐上來(lái)看，抽象行政行為侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的情況客觀(guān)存在。在我國(guó)的現(xiàn)行體制下，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過(guò)非訴訟的方式進(jìn)行：一是人大和上級(jí)的監(jiān)督；二是備案審查、法規(guī)清

6、理監(jiān)督；三是行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查。但是從實(shí)際情況上看，目前這些監(jiān)督機(jī)制很難有效發(fā)揮作用，難以保障對(duì)其監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)際效果，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為問(wèn)題日趨嚴(yán)重。將抽象行政行為排除在受案范圍之外，必然導(dǎo)致大量的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶，從而產(chǎn)生多方面的不良后果。 2、內(nèi)部行為不可訴 根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可訴行政行為必須是外部行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等內(nèi)部行為不可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》進(jìn)一步將可訴行政行為限定為行政法律行為和單方行為，認(rèn)為行政事實(shí)行為和雙方行為不可訴。從理論上

7、看，這些限定缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，帶有一定的隨意性。從實(shí)踐中看，內(nèi)部行為、事實(shí)行為或雙方行為都可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的損害。如將其排除在可訴范圍之外，顯然不利于保護(hù)相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利，甚至侵犯了公民的憲法權(quán)利。 （三）行政訴訟受案范圍僅局限于人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為 根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，行政訴訟受案范圍限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，除法律法規(guī)特別規(guī)定外，對(duì)涉及政治權(quán)利或其他權(quán)利的行政行為則排除于行政訴訟受案范圍之外。按照我國(guó)法律規(guī)定，政治權(quán)利包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并且有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其

8、他權(quán)利有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)等。上述這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國(guó)家憲法賦予的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。如果這些權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，卻不能得到保護(hù)，不能得到救濟(jì)，那么不能不說(shuō)是我國(guó)立法的失誤。因此，將涉及政治權(quán)利和其它權(quán)利的行政行為納入司法審查范圍不僅可行，而且十分必要。 （四）對(duì)具體行政行為的審查僅局限于合法性審查而排除了合理性審查 《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”對(duì)這一條規(guī)定，理論界和司法界均稱(chēng)之為合法性審查原則。它的立法意圖是：“人民法院審理行政案件，是對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，至于行

9、政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理，人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定?！?基于此，從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來(lái)確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性，不可能把社會(huì)生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無(wú)遺漏地詳盡地規(guī)定下來(lái)，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀(guān)、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于

10、自由和隨意之間一道必要的防線(xiàn)，默許了主觀(guān)隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏ǎ浣Y(jié)果與我國(guó)行政司法審查制度的根本宗旨相悖。 三、完善行政訴訟受案范圍的設(shè)想 （一）完善有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法體例 針對(duì)現(xiàn)行的列舉式立法體例所存在的弊端，我國(guó)有關(guān)行政受案范圍的規(guī)定宜采用下述立法體例：對(duì)可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定，對(duì)不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定。 1、對(duì)可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定 某一特定的行政行為究竟是否可訴，往往只能求助于司法解釋。由于立法缺乏明確的可訴標(biāo)準(zhǔn)，司法解釋有時(shí)容易產(chǎn)生相互矛盾。如果沒(méi)有相應(yīng)的司法解釋?zhuān)痉C(jī)關(guān)習(xí)慣于“從嚴(yán)”掌握受案范圍，把一些本來(lái)

11、應(yīng)屬于受案范圍的行為拒之門(mén)外。如果對(duì)可訴行政行為的范圍采用概括性規(guī)定就能避免這些問(wèn)題的出現(xiàn)。如：公民、法人、其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依法向人民法院提起訴訟。這樣可以避免因行政訴訟受案范圍過(guò)窄而使公民合法權(quán)益受損。 2、對(duì)不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定 采用列舉方式規(guī)定不可訴行政行為的種類(lèi)，自然也會(huì)有所遺漏。遇到這種情況，應(yīng)作出有利于行政管理相對(duì)人的推定，按照“法不禁止即自由”的原則來(lái)判斷某一特定行為是否可訴。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定基本上采用了上述“立法體例”。它一方面從總體上擴(kuò)大了行政訴

12、訟的受案范圍，另一方面又明確增加了幾種不可訴行政行為。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，《解釋》作為一種司法解釋?zhuān)瑹o(wú)權(quán)突破現(xiàn)行立法的規(guī)定。因此，在將來(lái)修訂《行政訴訟法》時(shí)，應(yīng)該把《解釋》中的合法規(guī)定上升為立法。 （二）取消針對(duì)可訴行政行為所做的不適當(dāng)?shù)南薅? 我們認(rèn)為：人民法院在監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過(guò)程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴(yán)重影響了行政審判作用的發(fā)揮。因此，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可行使審查權(quán)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍內(nèi)。我國(guó)《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》在總結(jié)行政審判工作得失的基礎(chǔ)上，已經(jīng)將抽象行政行為納入

13、行政賠償訴訟和行政復(fù)議的范圍。根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，《行政訴訟法》應(yīng)盡快作出修改，把抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，以實(shí)現(xiàn)前后法真正的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。 （三）拓寬行政訴訴訟相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍 我國(guó)公民享有廣泛的權(quán)利，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利，保護(hù)相對(duì)人的這些權(quán)利是我國(guó)民主與法治建設(shè)的基本要求。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其他權(quán)利卻排除在外?！缎姓?fù)議法》在原《復(fù)議條例》的基礎(chǔ)上，已擴(kuò)大了所保護(hù)權(quán)利的范圍。從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大到“合法權(quán)益”。顯而易見(jiàn)，“合法權(quán)益”的范圍要比“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”大許多，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，它還包括勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、政治權(quán)利等等。由于按照我國(guó)法律規(guī)定，絕大多數(shù)行政復(fù)議行為都不是終局的行政行為，當(dāng)事人仍有提起行政訴訟的權(quán)利。所以，為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要，應(yīng)立即著手對(duì)《行政訴訟法》的修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍，以確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。