城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展調(diào)研報(bào)告

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1、獨(dú)家原創(chuàng):城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展調(diào)研報(bào)告 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，樹立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路，以全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為總目標(biāo)，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問題。黨的十七大指出：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。下面，我從發(fā)揮財(cái)政職能的角度，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展談幾點(diǎn)看法。 一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)狀 新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權(quán)、發(fā)展工業(yè)的緊迫任務(wù)，需要巨額資本投入，在這一特殊歷史背景下，其結(jié)果只能

2、導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以高度集中的資源配置制度，強(qiáng)化政權(quán)的經(jīng)濟(jì)能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跳躍。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，改革開放以后，以為領(lǐng)導(dǎo)核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走城鄉(xiāng)要體化建設(shè)的路子，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以為總書記的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在此基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大戰(zhàn)略構(gòu)想，通過幾年的努力，取得了一定的成績，各地新農(nóng)村示范點(diǎn)不斷涌現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：一是各級(jí)黨委、政府高度重視，廣大干部群眾統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展意識(shí)得到了提高，在全社會(huì)初步形成了齊抓共建的良好氛圍；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)民收入持續(xù)增長；三是城鎮(zhèn)化扎實(shí)推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善

3、；四是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度不斷加大；五是農(nóng)村民主法制不斷健全，文化生活進(jìn)一步改善等等。 同時(shí)，我們也要清楚地看到，我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展雖然取得了一定的成績，但離“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求相比，還有很大差距，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還存在著許多困難和問題，具體表現(xiàn)為： 一是城鄉(xiāng)居民收入相差甚遠(yuǎn) 近年來，農(nóng)村雖然在招商引資工作方面取得了一定成效，建起了一批龍頭企業(yè)，但由于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、銷脫節(jié)，大部分優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素、稀缺生產(chǎn)要素總是向能夠產(chǎn)生更高效益的地方（城市）集聚，農(nóng)村支援城市的格局一直沒有改變，拉大了城鄉(xiāng)居民的差距；

4、二是城鄉(xiāng)生活質(zhì)量差距十分明顯 近年來，城鄉(xiāng)環(huán)境面貌發(fā)生了很大變化，城市文明不斷向農(nóng)村傳播，農(nóng)村的現(xiàn)代化水平不斷提升，但總體來講，城鄉(xiāng)之間的生活質(zhì)量仍存在差距。20**年城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為31.1％，已進(jìn)入富裕階段；而農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)是39.7％，剛步入小康階段。 三是城鄉(xiāng)接受教育差別較大 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡，優(yōu)質(zhì)教育資源向城鎮(zhèn)集聚，廣大農(nóng)村學(xué)生享受教育資源不足，農(nóng)民整體素質(zhì)普遍較低；農(nóng)民勞動(dòng)職業(yè)技能較差，難以適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展的要求；農(nóng)民科學(xué)文化水平普遍較低，衛(wèi)生意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、法紀(jì)意識(shí)、文明意識(shí)等較為淡薄。 四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需加

5、快完善 雖經(jīng)多年建設(shè)，農(nóng)村水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改善，農(nóng)民用水、用電無憂，費(fèi)用明顯減少，出行條件大大改善。但與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)水平比較，相對(duì)而言城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施仍然差距明顯。 五是農(nóng)村各項(xiàng)保障制度急待加強(qiáng) 農(nóng)民和市民目前還存在現(xiàn)實(shí)差別，特別是在享有“兩?！鄙喜罹噍^大。我國目前80%的農(nóng)民只享有20%的衛(wèi)生資源,句容農(nóng)民享有的衛(wèi)生條件也存在缺陷,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度需進(jìn)一步完善。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已初步建立，保障資金額度有限，醫(yī)療管理制度不盡合理，鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療水平低，藥價(jià)虛高，少數(shù)農(nóng)民存在因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。由于種種原因，多數(shù)農(nóng)民沒有養(yǎng)老

6、保險(xiǎn)。 二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在的財(cái)政問題 近幾年，我國采取一系列支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展財(cái)政政策，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了有效作用。但是由于多方面因素的長期積累，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化還面臨著十分艱巨的任務(wù)。從財(cái)政角度看，當(dāng)前主要存在以下問題： 一是城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施差距在擴(kuò)大 與城市相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，全國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足的矛盾特別突出。我國城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給是兩種制度，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠國家財(cái)政投資，農(nóng)村的路、電、水、氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民投資建設(shè)，國家只給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。這種政策安排導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

7、越來越落后于城市。20**年發(fā)行國債近10000億，而用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投資大約只占1/3.而這1/3還有用于大江大河治理的純公益性建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、退耕還林還草等外部性極強(qiáng)的公共品。在這種投資政策安排下，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市的差距越來越大。 二是城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展不平衡 農(nóng)村教育文化、衛(wèi)生、社保等發(fā)展滯后農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，既遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，也無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，我國教育衛(wèi)生等公共資源也實(shí)行向城市偏斜的政策。財(cái)政將大量公共衛(wèi)生資源、公共教育資源投向了城市，農(nóng)村獲得的公共財(cái)政資源很少。教育經(jīng)費(fèi)方面，城市比農(nóng)

8、村要高23%～30%左右。公共衛(wèi)生資源方面，盡管這兩年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國迅速推廣，但到目前為止只有1.56億農(nóng)民受益，占農(nóng)村總?cè)丝诘?6.6%，還有83.4%的農(nóng)民期待享受這種惠民政策。社會(huì)保障方面，在農(nóng)村目前除了正在推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度外，唯一比較完善的是“五保戶”救助。在農(nóng)村尚未有完備的社會(huì)保障制度，只在個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)才有最低生活保障政策安排。 三是資源要素向城市快速流動(dòng) 而農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢目前我國實(shí)行的是較嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，勞動(dòng)力可以進(jìn)城打工，但不能隨便落戶進(jìn)城。相反，在金融和土地等制度安排上，我們卻可以促使大量土地和資金快速向城市流動(dòng)。根據(jù)有關(guān)

9、方面統(tǒng)計(jì)，在過去十年里，農(nóng)村有7000多億元儲(chǔ)蓄資金流向城市，有1億畝農(nóng)村土地流向工業(yè)、流向城市。 以上財(cái)政體制存在的問題，客觀了阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，是與新農(nóng)村建設(shè)不適應(yīng)的。 三、發(fā)揮財(cái)政職能作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，完善公共財(cái)政體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，具體任務(wù)是： 第一，健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 要把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入。這不僅提出了完善公共財(cái)政的重點(diǎn)，也明確了基本公共服務(wù)的范圍

10、。 第二，要進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制 這是各級(jí)政府履行職能、提高行政能力的重要保障，也是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提和基礎(chǔ)。 第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度 要完善一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，調(diào)整優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，著力推進(jìn)貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要逐步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，新增的教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村。 第四，完善政策、深化改

11、革，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力 中央政府將完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策和省以下財(cái)政管理體制，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。第五，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增加的基礎(chǔ)上，逐步增加國家財(cái)政投資規(guī)模，建立政府投資的穩(wěn)定增長機(jī)制，提高政府調(diào)控能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，不斷增強(qiáng)各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，特別是服務(wù)全局和跨地區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力。 四、具體工作是 （一）調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu) 十一五”期間，要圍繞新農(nóng)村建設(shè)，將國家對(duì)三農(nóng)政策的重點(diǎn)從過去的“少取”轉(zhuǎn)向“多予”，“多予”的核心就是調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，特別是調(diào)整國家建設(shè)資金的投向和結(jié)構(gòu)，切實(shí)把投資重點(diǎn)放在農(nóng)村

12、，重點(diǎn)解決新農(nóng)村建設(shè)中的公共資金需求問題。要做到財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，國家征用土地轉(zhuǎn)讓收益主要用于農(nóng)村。各地區(qū)、各部門都努力增加對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投入。要加大支農(nóng)資金協(xié)調(diào)整合力度，提高資金使用效率，切實(shí)解決資金分散、效率不高的問題。 （二）擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍 各級(jí)政府應(yīng)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算的增長幅度。 調(diào)整農(nóng)村財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加

13、對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財(cái)政性措施鼓勵(lì)社會(huì)其他力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。采取區(qū)別對(duì)待的政府投入政策，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村財(cái)政投入政策。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國債資金支持的力度等等。 （三）加快縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革 當(dāng)前地方基層政府財(cái)政收入的薄弱致使地方基層政府財(cái)政緊張與農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重同時(shí)并存，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和減少政府收入之間的矛

14、盾需要多方面的協(xié)調(diào)，同時(shí)由于我國一些地區(qū)縣級(jí)財(cái)政也很不寬裕，轉(zhuǎn)移支付的能力有限，這就需要整個(gè)財(cái)政體制的調(diào)整，建立從上到下的轉(zhuǎn)移支付體系。由此，中央政府應(yīng)通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度。一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的支持力度；二是擴(kuò)大推行省管縣財(cái)政體制試點(diǎn)范圍，省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率和資金使用效益；三是根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，合理確定對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)

15、農(nóng)村的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)中西部地區(qū)農(nóng)村財(cái)政保障能力；四是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。 （四）加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù) 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。我國已經(jīng)計(jì)劃逐步把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步探索一個(gè)長效機(jī)制，從制度上根本解決農(nóng)村的義務(wù)教育問題，包括農(nóng)民工子女在城市的義務(wù)教育問題。還需要在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。將中央和地方所有財(cái)政新增加的衛(wèi)生投入全部用于農(nóng)村。建立農(nóng)民連續(xù)“參合”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民“參合”的積極性。在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最

16、低生活保障制度。對(duì)五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動(dòng)能力或基本生活條件的人口，我國應(yīng)盡快建立覆蓋全國的農(nóng)村低保管理和執(zhí)行制度。可由民政系統(tǒng)專項(xiàng)負(fù)責(zé)，以縣級(jí)政府管理為主，對(duì)低保所需資金實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以保證資金來源的穩(wěn)定性。中央財(cái)政可按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向各地支付發(fā)放低保資金，而各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏疁?zhǔn)調(diào)整本地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。目前，我國60歲以上人口已達(dá)到134億，超過總?cè)丝诘?0%；全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問題尤為突出?！笆晃濉睍r(shí)期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由縣級(jí)政府

17、制定并主導(dǎo)實(shí)施，采取“五五制”的辦法，個(gè)人承擔(dān)50%，村集體和國家承擔(dān)50%. 總之：財(cái)政在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，作用是十分重大的，雖然財(cái)政體制存在一些問題，但我們要通過各級(jí)政府努力，加大財(cái)政體制改革步伐，逐步構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致、城市與農(nóng)村相統(tǒng)一的“一元化”財(cái)政制度，不斷提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府提高行政效率和管理水平，確保縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資及時(shí)足額發(fā)放和基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)等公共支出的基本需要，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)糧食的積極性，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 第 9 頁 共 9 頁