論我國(guó)的內(nèi)河海事管理體制分析研究行政管理專(zhuān)業(yè)

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1、 摘 要 海事在廣義上指海上事務(wù)或稱海洋事務(wù)（實(shí)際工作中也包括內(nèi)河事務(wù)），狹義上則指海上事故。海事管理即是水運(yùn)安全管理，因而直接關(guān)系到水運(yùn)行業(yè)安全生產(chǎn)秩序和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。從建國(guó)之初到現(xiàn)在，我國(guó)的海事管理經(jīng)歷了三次模式與體制的改革，取得了巨大的成就，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展提供了強(qiáng)大的助推力。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的深入進(jìn)行，海事行政管理體制的一些弊端開(kāi)始暴露出來(lái)，海事管理遇到了新的挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響了水運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展，要想推進(jìn)海事管理可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)水運(yùn)業(yè)的繁榮、穩(wěn)定，必須深入剖析海事行政管理體制存在的主要問(wèn)題及其成因，深化海事行政管理體制改革，提高海事機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，破

2、解海事管理中的難題，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。 關(guān)鍵字：行政管理；體制改革；水上綜合執(zhí)法 目錄 一、海事管理概述................................................1 （一）海事管理的含義.............................................1 （二）海事管理的地位及作用.......................................1 （三）我國(guó)海事管理的歷史沿革..............................

3、.......2 （四）當(dāng)前我國(guó)海事行政管理體制的內(nèi)容及其功能.....................2 二、我國(guó)海事行政管理體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題......................3 （一）現(xiàn)今我國(guó)海事行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能.........................3 1、四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式.............................................3 2、中央與地方的雙軌制...........................................4 三、現(xiàn)行海事管理體制存在的問(wèn)題....................

4、...............5 （一）海事管理權(quán)力配置不夠合理...................................5 （二）海事機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷.......................................5 （三）海事管理運(yùn)行機(jī)制時(shí)有摩擦..................................6 四、我國(guó)海事機(jī)構(gòu)行政管理體制問(wèn)題的對(duì)策與建議.....................7 （一）合理設(shè)置海事機(jī)構(gòu)...........................................7 （二）規(guī)范海事管理職能定位......

5、.................................7 （三）建設(shè)完善的海事法律法規(guī)體系................................7 （四）解決海事機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其工作人員的身份問(wèn)題....................7 結(jié)語(yǔ)............................................................8 參考文獻(xiàn)........................................................9 一、海事管理概述 (一)海事管理的含義 首先

6、，我們有必要明確一下海事的概念。海事的概念有廣義與狹義之分，廣義的海事指海上事務(wù)，狹義的海事則是指海上事故。海上事務(wù)，包含，但不限于:航運(yùn)、造船、港口、航道、航標(biāo)、船舶、船員、海事教育與培訓(xùn)、海洋污染、環(huán)境保護(hù)、航行安全、海上保安、海事調(diào)查、損害賠償、海洋開(kāi)發(fā)、海洋資源、海洋生態(tài)、海洋科考、海洋捕撈、海洋綜合利用等涉海事務(wù)與法務(wù)。 海上事故，通常指意外事件造成財(cái)產(chǎn)損害（包括船上或其他財(cái)產(chǎn)）或人員傷亡（包括船上或其他人員）的事故。海事管理屬于行政管理的范疇，即是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)于海事行為及其相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理的一種行政行為。 國(guó)際海事組織的宗旨是：“在與從事國(guó)際貿(mào)易的各種航運(yùn)技術(shù)事宜有關(guān)的政府規(guī)

7、定和慣例方面，為各國(guó)政府提供合作機(jī)制；并在與海上安全、航行效率和防止及控制船舶對(duì)海洋造成污染有關(guān)的問(wèn)題上，鼓勵(lì)和便利各國(guó)普遍采用最高可行的標(biāo)準(zhǔn)”，該組織還負(fù)責(zé)處理與上述宗旨有關(guān)的行政和法律事宜。作為聯(lián)合國(guó)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)際海事組織主要致力于協(xié)調(diào)國(guó)與國(guó)間的海事事務(wù)及制定國(guó)際航運(yùn)業(yè)統(tǒng)一遵循的公約與規(guī)定，是國(guó)際海事與航運(yùn)的權(quán)威組織。 （二）海事管理的地位及作用 經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，人們終于意識(shí)到提高航海安全的最好方法就是簽定所有船旗國(guó)都遵守的國(guó)際規(guī)則并付諸實(shí)施，于是在十九世紀(jì)中葉之前就有了許多這樣的條約和規(guī)則被簽定和實(shí)施。一些國(guó)家甚至倡議應(yīng)該建立一個(gè)永久的國(guó)際性組織來(lái)更為有效地提高海上安全的程

8、度，但是由于參與實(shí)施類(lèi)似條約的國(guó)家數(shù)量有限或由于條約自身原因?qū)е碌膶?shí)施、遵守的困難等多種原因，航運(yùn)界及參與海運(yùn)的各個(gè)國(guó)家一直以來(lái)未能就航海安全通用性的規(guī)則、條約的制定與實(shí)施達(dá)成廣泛共識(shí)，直到聯(lián)合國(guó)的成立這個(gè)希望才得以實(shí)現(xiàn)。1948 年在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國(guó)海運(yùn)會(huì)議上通過(guò)了“政府間海事協(xié)商組織公約”來(lái)正式建立國(guó)際海事組織，其名稱叫政府間海事協(xié)商組織，即 IMCO （Intergovernmental MaritimeConsultative Organization），該組織即是現(xiàn)在的國(guó)際海事組織（IMO）的前身?！罢g海事協(xié)商組織公約”于 1958 年 3 月 17 日生效，隨后在 1959

9、年 1 月 6日至 19 日倫敦召開(kāi)的第一屆公約國(guó)全體會(huì)議上，政府間海事協(xié)商組織這個(gè)以聯(lián)合國(guó)的名義組織世界各國(guó)對(duì)國(guó)際航運(yùn)規(guī)則進(jìn)行制定與修改并督促各國(guó)遵循規(guī)則的國(guó)際性組織正式宣告誕生。作為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)處理海運(yùn)技術(shù)問(wèn)題、協(xié)調(diào)各國(guó)海上安全和防污染及其法律問(wèn)題的國(guó)際專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，國(guó)際海事組織在促進(jìn)各國(guó)間的航運(yùn)技術(shù)合作，鼓勵(lì)各國(guó)在促進(jìn)海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶造成污染方面采用統(tǒng)一可行的最新標(biāo)準(zhǔn)、處理與航運(yùn)有關(guān)的行政和法律問(wèn)題等海事管理工作方面做了大量努力并取得了良好效果。 （三）我國(guó)海事管理的歷史沿革 我國(guó)幅員遼闊, 江海縱橫，古人很早就開(kāi)始利用竹筏和獨(dú)木舟等水上交通工具進(jìn)行水上活動(dòng)

10、，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，水運(yùn)逐漸開(kāi)始扮演越來(lái)越重要的角色,海事管理也應(yīng)運(yùn)而生站上了歷史的舞臺(tái)，在我國(guó)不同歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、政治、文化交往和對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。 我國(guó)的海事管理最早可追溯到戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的漕政，至今已有近３０００年的歷史；在唐代海事管理就已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃剑?dāng)時(shí)就設(shè)有市舶司，形成了獨(dú)立行政的專(zhuān)業(yè)管理系統(tǒng)，細(xì)化了海事管理，并首次對(duì)海事管理法規(guī)進(jìn)行了立法；北宋時(shí)期設(shè)立了市舶司管理外國(guó)商船進(jìn)港事宜；南宋及元朝，均設(shè)立了市舶司負(fù)責(zé)外國(guó)商船的舶務(wù)驗(yàn)關(guān)和抽解；清朝政府設(shè)立了江海關(guān)以負(fù)責(zé)商船進(jìn)出港的檢查，設(shè)立了水巡隊(duì)進(jìn)行水上巡邏，并對(duì)各類(lèi)船舶的停泊和貨物裝卸進(jìn)行管理；到了民國(guó)時(shí)期設(shè)

11、有航政局，負(fù)責(zé)船舶安全管理事務(wù)。 新中國(guó)成立至今，為適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)海事管理經(jīng)歷了三次模式與體制的雙重變革，大體可劃分為港務(wù)監(jiān)督、海監(jiān)局、海事局三個(gè)階段，其中海事局階段延續(xù)至今。 （四）當(dāng)前我國(guó)海事行政管理體制的內(nèi)容及其功能 啟動(dòng)于 1998 年的水上安全監(jiān)督管理體制改革，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一政令、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的新格局，形成了“全國(guó)海事一家人、水上監(jiān)管一盤(pán)棋”的新局面，樹(shù)立了“行政執(zhí)法一面旗”的新形象，將我國(guó)海事管理帶入了新的階段 。 1998 年，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)[1998]67 號(hào)）的規(guī)定，由中華人

12、民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局（交通部船舶檢驗(yàn)局）與中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局（交通部安全監(jiān)督局）合并組建中華人民共和國(guó)海事局（交通部海事局），為交通部直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行 “一水一監(jiān)，一港一監(jiān)” 的管理體制，即將我國(guó)沿海海域（包括島嶼）和港口、對(duì)外開(kāi)放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線和港口，劃為中央管理水域，由交通部設(shè)置直屬海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施垂直管理；在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等水域，劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立地方海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理。 至２００５年６月，江西省地方機(jī)構(gòu)完成了劃轉(zhuǎn)和人員交接，西藏地方海事局完成了組建，這標(biāo)志著全國(guó)水上安全監(jiān)督管理體制改革工作的全面完成。在全國(guó)沿海地區(qū)和

13、主要跨省內(nèi)河（長(zhǎng)江、珠江、黑龍江）干線及重要港口設(shè)置了 20個(gè)直屬海事機(jī)構(gòu)，管轄了黑龍江、廣東、廣西、海南四省（自治區(qū)）全部水域和遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、安徽、江西、湖北、湖南、重慶等１３?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的沿海水域和長(zhǎng)江干線水域。同時(shí)，根據(jù)工作需要，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，共設(shè)立了１１２個(gè)分支機(jī)構(gòu)。在組建新機(jī)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限以及業(yè)務(wù)分工等也作了規(guī)范，新的直屬海事機(jī)構(gòu)體制已全部建立并已正常運(yùn)轉(zhuǎn)。按照《水上監(jiān)督管理體制改革實(shí)施方案》的要求，在設(shè)置組建直屬海事機(jī)構(gòu)的同時(shí)，交通部還對(duì)地方管理水域管理機(jī)構(gòu)的名稱作了規(guī)范。 這次水上安全監(jiān)督管理體制

14、改革進(jìn)一步明確了海事行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)范圍，使水上安全監(jiān)督部門(mén)能更有效地履行水上交通安全監(jiān)管和防止船舶造污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障等職能，逐步建立起了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)水上安全監(jiān)督管理體制。 二、我國(guó)海事行政管理體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題 （一）現(xiàn)今我國(guó)海事行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能 1、四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式 即交通部部海事局、直屬海事局、分支海事局以及基層海事處四個(gè)層級(jí)。四級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)有各自的職責(zé)，交通部海事局以宏觀管理為主，負(fù)責(zé)系統(tǒng)工作的組織協(xié)調(diào)，海事政策研究，制訂海事法律、法規(guī)草案，代表國(guó)家履行國(guó)際公約，負(fù)責(zé)海事系統(tǒng)與有關(guān)單位

15、的工作協(xié)調(diào)，全面負(fù)責(zé)對(duì)海事系統(tǒng)各項(xiàng)工作的監(jiān)督檢查。直屬海事局以綜合管理為主，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)重要業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，對(duì)所屬機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作和其他工作的監(jiān)督檢查，協(xié)助地方政府、人大制訂與海事業(yè)務(wù)有關(guān)的地方性法規(guī)。分支海事局（處）以業(yè)務(wù)管理為主，負(fù)責(zé)有關(guān)海事管理的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程的貫徹執(zhí)行?；鶎雍Ｊ绿幰詫?shí)施現(xiàn)場(chǎng)管理為主，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)水上安全實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和管理。 中國(guó)海事局在沿海和長(zhǎng)江、黑龍江下設(shè) 20個(gè)局級(jí)直屬海事局，直屬海事局下設(shè)分支局 112 個(gè)（其中副局級(jí)分支局 2 個(gè)），分支局下設(shè)海事處 310 個(gè)；其中沿海直屬海事局 18 個(gè)，分支局 97 個(gè)，海事處263 個(gè)。中央海事管理包括所有

16、海域和內(nèi)河干線水域。另外，有級(jí)地方海事管理機(jī)構(gòu) 27 個(gè)。 四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的優(yōu)點(diǎn)在于建立了比較完整的從宏觀到微觀、由外到內(nèi)的管理體系。交通部海事局負(fù)責(zé)宏觀管理，全面協(xié)調(diào)所有海事機(jī)構(gòu)的工作，同時(shí)也將我國(guó)海事機(jī)構(gòu)在國(guó)際上行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù)作為工作的重要組成部分，代表我國(guó)參與到國(guó)際海事相關(guān)規(guī)則、條約的制定與落實(shí)當(dāng)中；直屬海事局負(fù)責(zé)區(qū)域性的全面工作，在特定區(qū)域內(nèi)有比較大的制定規(guī)則、執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)力，同時(shí)涉外工作內(nèi)容也由交通部海事局的參與制定國(guó)際規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、落實(shí)國(guó)際規(guī)則在國(guó)內(nèi)的執(zhí)行；分支海事局（處）側(cè)重于海事業(yè)務(wù)管理，工作內(nèi)容更具體也更繁瑣；基層海事處側(cè)重于水域現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是海事機(jī)構(gòu)最微觀、最基礎(chǔ)的

17、組成部分，同時(shí)涉外性也進(jìn)一步減弱。由此可見(jiàn)，四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式使得海事系統(tǒng)具有了比較完整的管理體系，對(duì)于海事管理工作中各個(gè)層面的具體內(nèi)容均有了比較明確的分工，有利于具體工作的順利開(kāi)展。 2、中央與地方的雙軌制 雙軌制即將我國(guó)所有水域劃分為兩部分，分別由中央政府和地方政府負(fù)責(zé)管理：沿海海域（渤海、黃海、東海、南海等，包括島嶼）和港口、對(duì)外開(kāi)放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線（長(zhǎng)江、黑龍江等）和港口，劃為中央管理水域，由交通部海事局設(shè)立直屬海事管理機(jī)構(gòu)（如上海海事局）實(shí)施中央政府垂直管理；在上述水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等水域，則劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立地方海事管理機(jī)構(gòu)（如上

18、海市地方海事局）實(shí)施管理。中央與地方雙軌制則是中央政府加強(qiáng)中央集權(quán)的有效手段。通過(guò)水域劃分的具體 情況我們可以看出，所有的沿海水域、港口、對(duì)外開(kāi)放水域及重要的內(nèi)河干線都在中央政府直屬海事管理機(jī)構(gòu)的管轄之下，通過(guò)直屬海事機(jī)構(gòu)中央政府即可把握全中國(guó)對(duì)內(nèi)、對(duì)外水運(yùn)的命脈，有效的貫徹落實(shí)中央的政策、規(guī)章制度從而達(dá)到控制經(jīng)濟(jì)命脈、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的目的。于此同時(shí)，相對(duì)不太重要的內(nèi)河、湖泊等水域的管理交給地方政府進(jìn)行管理，一方面可以使中央政府?dāng)[脫事無(wú)巨細(xì)對(duì)所有水域進(jìn)行管理的繁瑣工作，另一方面也賦予地方政府一定的水域管轄權(quán)，使得地方政府在水域管轄權(quán)力方面與中央政府取得一定程度平衡的同時(shí)也具有一定的水域調(diào)配

19、自由度，有利于地方政府經(jīng)濟(jì)工作的順利開(kāi)展。 三、現(xiàn)行海事管理體制存在的問(wèn)題 現(xiàn)行海事管理體制改變了一水多監(jiān)、政出多門(mén)、政令不統(tǒng)一的局面,取得了巨大的改革成就,但不可否認(rèn)的是,由于各種復(fù)雜原因,海事管理體制還存在不少突出問(wèn)題,這些問(wèn)題不但已在海事管理中產(chǎn)生了不良后果,而且成為我國(guó)海事事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的障礙,待予以解決。 （一）海事管理權(quán)力配置不夠合理 海事管理體制的核心內(nèi)容是海事管理權(quán)力的劃分和管理職能的配置。海事管理權(quán)力涵蓋海事行政立法權(quán)、海事行政許可權(quán)、海事行政強(qiáng)制權(quán)、海事行政處罰權(quán)等,現(xiàn)行體制下,海事機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置主要存在以

20、下不合理之處: 一是缺少高層次的海事行政立法權(quán)。海事機(jī)構(gòu)在海事立法方面,只有規(guī)范性文件制定權(quán),沒(méi)有法規(guī)制定提案權(quán)和法律制定建議權(quán)。作為我國(guó)海事管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),管轄的海域廣闊無(wú)垠,管轄的事務(wù)浩繁復(fù)雜,如果所有的管理規(guī)則以規(guī)范性文件方式出現(xiàn),勢(shì)必會(huì)影響管理權(quán)威和管理效果。因此,海事機(jī)構(gòu)不配置更高一級(jí)立法權(quán),難以保證有效履行職責(zé)和行使職權(quán)。 二是缺少必要的海事行政強(qiáng)制權(quán)。法律上,行政強(qiáng)制權(quán)包括了對(duì)公民人身的即時(shí)性扣留和對(duì)財(cái)產(chǎn)的暫時(shí)性控制,具體表現(xiàn)形式為查封、扣押、凍結(jié)、查詢賬戶等。在行業(yè)管理中,在嚴(yán)格控制的條件下,政府不少部門(mén)均獲得了部分行政強(qiáng)制權(quán),如,公安管理中,公安部門(mén)獲得了幾乎全部的行政強(qiáng)

21、制權(quán);海關(guān)管理中,海關(guān)部門(mén)獲得了查封、扣押、凍結(jié)、禁止出境等行政強(qiáng)制權(quán);金融監(jiān)管中,金融監(jiān)管部門(mén)獲得了查封、凍結(jié)、查詢賬戶、禁止出境等行政強(qiáng)制權(quán)。海事機(jī)構(gòu)作為海上交通安全和海洋環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén),沒(méi)有一些基本的行政強(qiáng)制權(quán),難以保證有效履行職責(zé)和行使職權(quán)。 （二）海事機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷 海事機(jī)構(gòu)是海事管理權(quán)力和海事管理職能的載體,是海事管理體制的表現(xiàn)形式,現(xiàn)行海事機(jī)構(gòu)設(shè)置主要存在以下局限: 一是海事機(jī)構(gòu)規(guī)格不符合行政管理規(guī)律。行政管理組織結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為,一切行政機(jī)關(guān)均具有明顯的層級(jí)特征,這是行政組織有效運(yùn)行的本質(zhì)要求,組織結(jié)構(gòu)只有具備金字塔結(jié)構(gòu),才有利于行政權(quán)力的流轉(zhuǎn)和行政領(lǐng)導(dǎo)的有效實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)

22、行體制,設(shè)在交通運(yùn)輸部的部海事局與其他20個(gè)設(shè)在全國(guó)各地的直屬海事局均為交通運(yùn)輸部下屬的司局級(jí)單位;而在各分支機(jī)構(gòu)層面,多數(shù)存在分支機(jī)構(gòu)與下屬的派出機(jī)構(gòu)均為處級(jí)單位的現(xiàn)象。上下級(jí)單位未能形成金字塔式的層級(jí)機(jī)構(gòu),不利于建立有效的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。 二是海事機(jī)構(gòu)拘泥于按照行政區(qū)劃設(shè)置不符合海事管理實(shí)際?，F(xiàn)行的海事機(jī)構(gòu)基本按照行政區(qū)劃與地方行政管理體制相對(duì)應(yīng)設(shè)置,省級(jí)行政區(qū)設(shè)置直屬機(jī)構(gòu)、地市級(jí)行政區(qū)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)、縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。而海事機(jī)構(gòu)管理的是海域(水域),與行政區(qū)劃并沒(méi)有對(duì)應(yīng)關(guān)系,同一行政區(qū)的海域可能并不屬于同一海區(qū),如天津海事局轄區(qū)將河北海事局轄區(qū)分割為兩塊,部分內(nèi)河海事機(jī)構(gòu)以江河中

23、心線劃分各管一岸等。按照行政區(qū)劃設(shè)置海事機(jī)構(gòu)破壞了海域(水域)海事管理工作的整體性,使得監(jiān)管資源配置分散,不能形成監(jiān)管合力,尤其不利于海上搜救、巡航執(zhí)法等工作的順利開(kāi)展。 三是海事機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)過(guò)多不符合行政管理體制改革趨勢(shì)?，F(xiàn)行海事機(jī)構(gòu)按層次分為部局、直屬機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等四級(jí),部分派出機(jī)構(gòu)還下設(shè)辦事處,實(shí)際出現(xiàn)了五級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置,過(guò)多的層級(jí)導(dǎo)致各級(jí)機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清,效率低下,資源浪費(fèi),也與目前國(guó)家行政管理體制改革減少層級(jí)的總體趨勢(shì)不符。 （三）海事管理運(yùn)行機(jī)制時(shí)有摩擦 “機(jī)制”主要是指做事的規(guī)則,簡(jiǎn)單的說(shuō),“機(jī)制”就是管理體系的構(gòu)成、功能和相互關(guān)系?，F(xiàn)行海事管理運(yùn)行機(jī)制主要存在以下

24、問(wèn)題: 一是海事內(nèi)部層級(jí)間的具體職能界定不清。目前海事機(jī)構(gòu)確定為四級(jí)管理架構(gòu),部海事局以宏觀管理為主,直屬局以綜合管理為主,分支局以業(yè)務(wù)管理為主,海事處以現(xiàn)場(chǎng)管理為主。但關(guān)于“宏觀管理、綜合管理、業(yè)務(wù)管理、現(xiàn)場(chǎng)管理”各項(xiàng)職能的內(nèi)涵和外延模糊不清,難以正確貫徹執(zhí)行,致使各層級(jí)之間發(fā)生不少工作上的摩擦。尤其是上級(jí)機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的隨意性較大,經(jīng)常出現(xiàn)“種了別人的地,荒了自己的田”的現(xiàn)象,自己該做的未做,反而行使了下級(jí)機(jī)構(gòu)的職權(quán),造成了下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)的不滿。 二是海事管理流程缺乏必要的監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督機(jī)制。行政管理的一大要害在于決策、執(zhí)行和監(jiān)督必須同體設(shè)計(jì)、綜合運(yùn)行?，F(xiàn)時(shí)海事管理的內(nèi)部機(jī)制反映出這

25、樣的局限:重視決策和執(zhí)行,而輕視對(duì)決策和執(zhí)行的監(jiān)督,尤其是執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全甚至缺失。 四、我國(guó)海事機(jī)構(gòu)行政管理體制問(wèn)題的對(duì)策與建議 國(guó)家深化行政體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,以及新時(shí)期國(guó)家對(duì)海事管理工作的重視,是解決現(xiàn)行海事體制中存在問(wèn)題的有利條件。就如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)海事管理體制,提出以下建議。 （一）合理設(shè)置海事機(jī)構(gòu) 根據(jù)現(xiàn)行海事機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題,合理調(diào)整相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,一是提升中央海事機(jī)構(gòu)的地位;二是逐步減少海事機(jī)構(gòu)的管理層級(jí);三是根據(jù)加強(qiáng)海域(水域)一體

26、化管理的需要,合理調(diào)整相關(guān)海事機(jī)構(gòu)的設(shè)置;四是根據(jù)工作需要適時(shí)調(diào)整各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。 （二）規(guī)范海事管理職能定位 海事職能定位必須充分考慮整體政府職能及其轉(zhuǎn)變,現(xiàn)今時(shí)期,國(guó)家行政機(jī)關(guān)職能已發(fā)生轉(zhuǎn)變,確定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四個(gè)方面。因此,要根據(jù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和整個(gè)政府管理模式定型等因素,進(jìn)一步按照社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)規(guī)范定位海事職能,并增加必要的海事行政立法權(quán)和強(qiáng)制權(quán),合理劃分各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的事權(quán)。 （三）建設(shè)完善的海事法律法規(guī)體系 海事法律法規(guī)體系不健全,缺少一部統(tǒng)一的海事管理法律,執(zhí)法依據(jù)散見(jiàn)于仲華人民共和國(guó)海上交通安全嘟、《中華人民共和

27、國(guó)海上環(huán)境保護(hù)激、《中華人民共和國(guó)水污染防治淤、《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l鋤等法律法規(guī)中,且其中作為目前海事執(zhí)法根本依據(jù)之一的《中華人民共和國(guó)海上交通安全淤為1983年制定頒布,其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前的海事管理要求。海事法律法規(guī)建設(shè)的滯后,造成規(guī)則缺位或規(guī)則沖突,因此,加強(qiáng)海事立法工作,制定一部統(tǒng)一的海事管理法律,為海事執(zhí)法提供有效的法律法規(guī)支持,將成為促進(jìn)海事管理體制完善的一件大事。 （四）解決海事機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其工作人員的身份問(wèn)題 海事機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì),與其行使的公共管理職能不相適應(yīng),而海事機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)也決定了其人員屬于事業(yè)單位工作人員,不具備公務(wù)員身份,由

28、此,海事機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)法面臨因機(jī)構(gòu)性質(zhì)帶來(lái)的尷尬。目前,雖然法律授權(quán)的事業(yè)單位及其人員可行使公共管理職權(quán),但該問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約了海事機(jī)構(gòu)的發(fā)展。建議結(jié)合國(guó)家對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)管理的改革進(jìn)展,首先明確海事機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)法地位,將海事系統(tǒng)由現(xiàn)在的事業(yè)單位調(diào)整為參照公務(wù)員管理的單位,并結(jié)合實(shí)際加快推進(jìn)海事機(jī)構(gòu)的“離事歸政”進(jìn)程,以徹底解決海事機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其工作人員身份等問(wèn)題。 結(jié)語(yǔ) 中國(guó)的海事管理取得了巨大成就，也遇到了許多困難。當(dāng)今世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當(dāng)代中國(guó)正在發(fā)生廣泛而深

29、刻的變革，機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)也前所未有，中國(guó)的海事管理如何適應(yīng)當(dāng)前的國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的要求，開(kāi)拓創(chuàng)新，可持續(xù)發(fā)展，將是值得每個(gè)海事人深入思考的課題。 參考文獻(xiàn)： 1、國(guó)際海事組織著：《國(guó)際海事組織公約》。 2、李培志著：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2005 年版。 3、胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗━━在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2007 年 10 月。 4、交通部海事局著：《直

30、屬海事系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和機(jī)制研究》，2005 年（內(nèi)部資料）。 5、李志文著：《海上侵權(quán)行為法基本理論研究》，大連海事大學(xué)出版社，2006年版。 6、林尚立著：《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社，1998 年版。 7、楊宏山著：《府際關(guān)系論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005 年版。 8、[德]尤爾根?哈貝馬斯著：《合法化危機(jī)》[M].上海人民出版社，2002 年版。 9、[美]阿爾蒙德著：《比較政治學(xué)；體系、過(guò)程和政策》[M].上海譯文出版社，1987 年版 10、中華人民共和國(guó)海事局編著：全國(guó)海事系統(tǒng)“行政執(zhí)法一面旗”建設(shè)理論研究成果之《健全海事執(zhí)法監(jiān)督制度》，2009 年（內(nèi)部資料）。 11、中華人民共和國(guó)海事局編著：全國(guó)海事系統(tǒng)“行政執(zhí)法一面旗”建設(shè)理論研究成果之《中國(guó)海事立法重大問(wèn)題研究》，2009 年（內(nèi)部資料）。 12、上海海事局編著：《完善上海海事局國(guó)際海事公約數(shù)據(jù)庫(kù)》，2009 年（內(nèi)部資料）。 13、華民等編：《長(zhǎng)江邊的中國(guó)—大上海國(guó)際都市圈建設(shè)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社，2003 年版。 14、張夢(mèng)中，馬克·霍哲編：《探索中的中國(guó)公共管理》，中山大學(xué)出版社，2002 年版。 15、《上海港志》編纂委員會(huì)編：《上海港志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2001年版。