由個(gè)案質(zhì)疑《行政復(fù)議法》第15條及《實(shí)施條例》第14條

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1、由個(gè)案質(zhì)疑《行政復(fù)議法》第15 條及《實(shí)施條例》第14條 發(fā)表時(shí)間:2008-9-3 16:42:00 閱讀次數(shù):378 2008年8月 12日，筆者代理當(dāng)事人向杭州市國(guó)土資源局之江旅游度假區(qū)分局提出信息 公開(kāi)。之江旅游度假區(qū)分局提供了“轉(zhuǎn)塘鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓（午山片）”項(xiàng)目建設(shè)用地批準(zhǔn) 書(shū)（杭州市［2005］杭之土字第 05 號(hào)）。當(dāng)事人因此獲悉，之江國(guó)家旅游度假區(qū)分局在 2005 年 12 月 22 日核發(fā)了杭州市［2005］杭之土字第 05 號(hào)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。 8 月 21 日，筆者代理當(dāng)事人針對(duì)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)提出復(fù)議申請(qǐng)。筆者認(rèn)為，之江國(guó)家 旅游度假區(qū)分局以自己名義核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)

2、書(shū)，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施 條例》第22 條第 1款第 3項(xiàng)規(guī)定“供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā) 建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)?！卑凑铡督ㄔO(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第21 條規(guī)定，則應(yīng)該由市、縣人民 政府土地行政主管部門(mén)核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第 14 條規(guī)定“行 政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對(duì)外以自己名義作 出具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！惫P者確定杭州市國(guó)土資源局為被申請(qǐng)人。復(fù) 議申請(qǐng)是向浙江省國(guó)土資源廳提出的。 今天，接到浙江省國(guó)土資源廳電話，認(rèn)為本案應(yīng)該以之江旅游度假區(qū)分局為被申請(qǐng)人， 復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)該向杭

3、州市國(guó)土資源局提出。依據(jù)是《行政復(fù)議法》第15條第1款第 2 項(xiàng)規(guī)定 “對(duì)政府工作部門(mén)依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的 具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門(mén)或者該部門(mén)的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù) 議；”浙江省國(guó)土資源廳說(shuō)之江旅游度假區(qū)分局核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是《杭州之江國(guó)家旅游 度假區(qū)條例》授權(quán)的?！逗贾葜瓏?guó)家旅游度假區(qū)條例》系地方性法規(guī)。 至此，本案中如何確定適格的被申請(qǐng)人，就變成了十分復(fù)雜的問(wèn)題。結(jié)論取決于之江旅 游度假區(qū)分局是否有核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的職權(quán)。如果沒(méi)有職權(quán)，就以杭州市國(guó)土資源局為 被申請(qǐng)人；如果有職權(quán)依據(jù)，就以之江旅游度假區(qū)分局為被申請(qǐng)

4、人。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，結(jié)論取 決于《杭州之江國(guó)家旅游度假區(qū)條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦 法》有關(guān)條文的法律效力問(wèn)題。 顯而易見(jiàn)，按照這樣的規(guī)則，復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議材料，進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查之前，實(shí)際上就很 難確定適格的被申請(qǐng)人。 筆者認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，是因?yàn)椤缎姓?fù)議法》第15條第 1款第 2項(xiàng)和 《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第 14條立法存在問(wèn)題，混淆了實(shí)體審查和形式審查的問(wèn)題?！缎姓?復(fù)議法》第15 條第1 款第 2項(xiàng)“對(duì)政府工作部門(mén)依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者 規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門(mén)或者該部門(mén) 的本級(jí)地方人民

5、政府申請(qǐng)行政復(fù)議；”其中的政府工作部門(mén)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)是否“依法”及其 派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出的具體行政行為不服的是否“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定”都 是需要經(jīng)過(guò)實(shí)體審查才能確定的問(wèn)題，不應(yīng)該要求復(fù)議機(jī)關(guān)在受理之前作出正確的判斷，復(fù) 議機(jī)關(guān)在受理之前也難以作出正確的判斷。而適格的被申請(qǐng)人是經(jīng)過(guò)形式審查就應(yīng)該得到確 定的問(wèn)題。同樣，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第14 條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī) 構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對(duì)外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān) 為被申請(qǐng)人?！逼渲?，有沒(méi)有“法律、法規(guī)的授權(quán)”，也是一樣需要經(jīng)過(guò)實(shí)體審查，或者說(shuō)受 理復(fù)議申請(qǐng)以后，才能解決的問(wèn)題。要求復(fù)議機(jī)關(guān)在受理復(fù)議申請(qǐng)之前解決這樣的問(wèn)題，是 不切實(shí)際的。 總之，筆者認(rèn)為，應(yīng)該確立“誰(shuí)行為誰(shuí)被告”的規(guī)則。行政復(fù)議和行政訴訟都是如此。 只有這樣，復(fù)議機(jī)關(guān)才能在受理復(fù)議申請(qǐng)之前只經(jīng)過(guò)形式審查，就得以及時(shí)確定適格的被申 請(qǐng)人。而且，派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他組織沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的話，可以超越 職權(quán)為由撤銷(xiāo)其作出的具體行政行為。至于，其沒(méi)有獨(dú)立的承擔(dān)法律責(zé)任的能力問(wèn)題，則可 以在執(zhí)行階段解決。