土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款初探.doc

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1、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款初探 黨的十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，拉開了新一輪土地制度改革序幕，農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作即將展開，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也將隨之建立和完善，大批的土地承包商以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式通過流轉(zhuǎn)市場將依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，這既給信用社提供了新的服務(wù)對象，又給信用社如何利用土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押帶來了新的課題。中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2008年10月印發(fā)了關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見。按照這個(gè)意見

2、,全國不少地方結(jié)合農(nóng)村土地制度的改革探索,在抵押擔(dān)保問題上進(jìn)行了多項(xiàng)嘗試,其中包括土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)(以下簡稱“兩權(quán)”)抵押貸款試點(diǎn)。 一、縣域基本情況 近年來，大英縣委、縣人民政府高度重視農(nóng)村土地資源的保護(hù)和利用工作，通過開展新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)、災(zāi)后重建和農(nóng)村土坯房改造工作，以促進(jìn)集中成片的土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，全縣已使用農(nóng)用地控制指標(biāo)928.1畝，其中耕地指標(biāo)325.5畝，分別為下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)的18.6%和18.7%，農(nóng)用地指標(biāo)充足。同時(shí)，農(nóng)民新建、擴(kuò)建了大批房屋，使農(nóng)村房屋交易日益頻繁，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，大英聯(lián)社與縣委、縣政府采取了

3、切實(shí)可行的有力措施，用科學(xué)發(fā)展觀破解制約土地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)觀念、流轉(zhuǎn)機(jī)制、管理體制以及信息服務(wù)等諸多難題，將作為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料”的土地商品化，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)兼并、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（自由買賣）改革。此項(xiàng)業(yè)務(wù)的開辦，一方面將有力地解決部分農(nóng)民有信貸需求卻抵押不足的矛盾，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)和土地的適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；另一方面將有利于推動(dòng)農(nóng)村信用社集約化金融模式與小額農(nóng)貸等農(nóng)村金融發(fā)展多元模式的形成，為信用社產(chǎn)生更大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。 二、面臨的主要障礙和困難 今年以來，大英縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社在開展“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)上進(jìn)行了一些探索，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)出

4、開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)主要面臨以下障礙和困難： （一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低下、土地資源整合力度不夠。在政府的引導(dǎo)下，目前大英縣仍存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低下、土地資源整合力度不夠、仍以家庭承包責(zé)任制種植的現(xiàn)狀。農(nóng)戶融資模式單一，農(nóng)戶小額信用貸款是唯一的融資方式，金額僅限于2萬元（包括2萬元）以內(nèi)，在此條件下，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)的高收益性和種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。 （二）法律上存在障礙，貸款風(fēng)險(xiǎn)掌控難。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。擔(dān)保法規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。土地承包法規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他

5、方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只限制于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證書的，才可以設(shè)立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。我國物權(quán)法則明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。這說明開展的“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”業(yè)務(wù)周到了法律保障，一旦借貸關(guān)系產(chǎn)生，極易引發(fā)貸款風(fēng)險(xiǎn)。 （三）行業(yè)內(nèi)部約束，造成抵押限制。四川省聯(lián)社（川信聯(lián)發(fā)200792號）文件明文規(guī)定，禁止作為抵押物的財(cái)產(chǎn)包括有：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使

6、用權(quán)是不得抵押的。但是有兩種情況除外：一是依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地使用權(quán)經(jīng)發(fā)包人同意可以抵押；二是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)廠房等建筑物抵押時(shí)，其占有范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)同時(shí)抵押。其占有范圍的大小以集體土地使用權(quán)證書為準(zhǔn)。農(nóng)民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房產(chǎn)和地產(chǎn)是密不可分的，農(nóng)民的住宅是不能用作抵押的。農(nóng)民住宅轉(zhuǎn)讓受限制、一戶農(nóng)民只能有一個(gè)宅基地，其住宅只能向無房的本社（村）村民轉(zhuǎn)讓。 在涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶宅基地、承包土地、自住房屋因絕大多數(shù)無產(chǎn)權(quán)不能辦理抵押登記，必須先取得由房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書，提交抵押登記申請書、借款及抵押合同，集體土地使用證等，共有房屋還須提交房屋

7、共有權(quán)證才能辦理，這也給“兩權(quán)”抵押貸款帶來不便。 （四）現(xiàn)實(shí)中的不足，抵押物處置難。一是土地承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)不明晰，易引起土地紛爭。二是土地評估機(jī)構(gòu)缺乏，土地價(jià)值難界定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，縣城的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)也大多是市級評估機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村房產(chǎn)價(jià)值評估困難、費(fèi)用高、時(shí)間長，難以實(shí)現(xiàn)抵押貸款。三是流轉(zhuǎn)市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)。雙方權(quán)益難以得到法律保護(hù)，一旦貸款逾期，貸款抵押物處置困難。四是風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善，市場風(fēng)險(xiǎn)難把握。農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未全面展開，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場因素影響，將給開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)帶來不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)；

8、在發(fā)放貸款的過程中，抵押物價(jià)值的確定、抵押物的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)等等，仍然存在許多法律上的限制；由于相關(guān)市場不規(guī)范，此項(xiàng)貸款風(fēng)險(xiǎn)要大于已經(jīng)開辦的其它信貸產(chǎn)品。 （五）制度與觀念的制約，業(yè)務(wù)推廣難。由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)尚處在不成熟的時(shí)期，這種貸款形式目前僅在全國有限的幾個(gè)省份進(jìn)行了試點(diǎn)，且以地方性文件的形式獲準(zhǔn)開展，并未出臺相關(guān)的具體細(xì)則，貸款管理制度也不完善，既沒有一套切實(shí)可行的操作流程藍(lán)本，也沒有一套較為縝密的防范約束機(jī)制，在執(zhí)行中會遇到很多操作性、技術(shù)性難題，使農(nóng)村信用社對此投入的積極性受到障礙。 三、建議與對策 雖然“兩權(quán)”抵押貸款存在這樣或那樣的問題,如果農(nóng)村土地按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管

9、制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則來，進(jìn)行立法健全、土地流轉(zhuǎn)完善、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場前景還是相當(dāng)廣闊的,基本可解決農(nóng)村貸款的抵押難題。倘若每年土地流轉(zhuǎn)以較好速度發(fā)展并進(jìn)行貸款抵押的話，將對農(nóng)村信用社產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益。 面對人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)營集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢，以土地這一基本生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款將長期是農(nóng)村金融創(chuàng)新關(guān)注的熱點(diǎn)。然而，面對相關(guān)法律的制約和諸多問題的困憂，如何“破冰”，既要舉內(nèi)外之力，更需各方的積極推動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)向信貸資源的轉(zhuǎn)化，使復(fù)雜而敏感的問題得到積極穩(wěn)妥的解決。 （一）加快立法,明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押

10、范疇。為使農(nóng)地抵押貸款更具現(xiàn)實(shí)意義，建議有關(guān)部門盡快破除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律障礙，把農(nóng)民土地承包權(quán)益具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，為農(nóng)地金融制度奠定法律保障。一是抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，使農(nóng)村享有土地占有、使用、收益、處理四種權(quán)益，允許土地承包經(jīng)營權(quán)用作抵押進(jìn)行融資；二是認(rèn)真做好集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，根據(jù)具體情況把土地所有權(quán)明確到戶；三是完善承包經(jīng)營權(quán)登記和承包經(jīng)營權(quán)證書制度，以登記的方式公示，把這項(xiàng)權(quán)力真正落實(shí)到農(nóng)戶、落實(shí)到地塊，提高其公信力，以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

11、 （二）規(guī)范操作程序,切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。開展土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款是一種全新嘗試，因此，必須制定出一套完善的實(shí)施方案和管理辦法。建議借鑒其他省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在每個(gè)縣選擇一個(gè)農(nóng)村信用環(huán)境較好信用社進(jìn)行試點(diǎn)，制定具體的實(shí)施方案。同時(shí)，要出臺相關(guān)配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)的充分準(zhǔn)備。貸款的辦理可按以下程序進(jìn)行：第一，提出申請。由貸款方向農(nóng)村信用社提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款申請，并填寫好申請書。第二，資格認(rèn)定。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或委托農(nóng)村土地承包和宅基地經(jīng)營管理部門進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)資格認(rèn)定并予以抵

12、押登記。第三，價(jià)值評估。由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)或農(nóng)村土地承包和宅基地管理部門進(jìn)行價(jià)值評估和認(rèn)定。第四，貸款審批。貸款額度一般不超過土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)認(rèn)定價(jià)值的70%，貸款期限以中短期為主，貸款利息低于一般授信貸款利息。貸款申批后，再依照農(nóng)村信用社的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行辦理抵押登記手續(xù)、簽訂抵押貸款合同、發(fā)放貸款、貸后檢查、貸款歸還等相關(guān)程序。 （三）完善機(jī)制,解決實(shí)施中的缺陷。一是要完善農(nóng)村土地價(jià)值評估市場建設(shè)。建議盡快建立專業(yè)評估機(jī)制、設(shè)立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和評估人才，出臺評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，對土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，為農(nóng)村信用社開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營

13、權(quán)抵押貸款提供評估服務(wù)。二是要優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。建議政府在土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)上實(shí)施政策傾斜，鼓勵(lì)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，建立土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生爭議的仲裁機(jī)制，設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)盡快實(shí)現(xiàn)由自發(fā)到自覺、由無序到規(guī)范轉(zhuǎn)變。三是要加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障制度建設(shè)。政府財(cái)政部門建立專門的貸款損失保障或補(bǔ)償機(jī)制。在貸款發(fā)生違約、農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)抵（質(zhì)）押權(quán)較困難時(shí)，實(shí)施抵（質(zhì)）押物收購或進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，彌補(bǔ)農(nóng)村信用社可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款；保險(xiǎn)部門要在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)開設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)品種，以降低農(nóng)村信用社發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)；利用農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。如依托農(nóng)民專業(yè)合作社，建立互助型的農(nóng)業(yè)專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)為抵（質(zhì)）押貸款提供擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)分散。 對于已發(fā)放的貸款，聯(lián)社相關(guān)職能部門應(yīng)進(jìn)行定期跟蹤檢查，加強(qiáng)貸后管理，及時(shí)預(yù)警，及時(shí)處置，解決試行過程中存在的實(shí)際問題。對操作中出現(xiàn)的問題和困難應(yīng)及時(shí)下發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提示，在確保信貸資金安全的基礎(chǔ)上逐步加大支持力度，促進(jìn)此項(xiàng)業(yè)務(wù)健康、快速發(fā)展。